ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНО-ПОЛІТИЧНИХ ТА СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНИХ ПЕРЕТВОРЕНЬ В ЗУНР
Микола Мар’янович Кобилецький
доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри адміністративного та фінансового права Львівського національного університету імені Івана Франка (м.
Львів)Після проголошення ЗУНР новоутворена держава зіткнулася з важкою соціально-економічною ситуацією, що була спричинена Першою світовою війною. Під час війни було спалено багато сіл, знищено інфраструктуру, лютували епідемії та інше.
На державні підприємства були послані для керівництва і організації їх функціонування українські державні урядовці. Приватні підприємства перебували тільки під контролем держави. Секретарство публічних робіт взяло під своє управління всі колишні державні магазини і склади різних матеріалів, машин, сировини. Спираючись на цю невелику матеріальну базу, воно приступило організації господарської відбудови краю. Були взяті на облік усі державні й приватні запаси будівельних матеріалів, налагоджено виробництво цегли, заготівлю лісу, щоб з початком весни приступити до відбудови. Розпочався ремонт шосейних і залізничних шляхів, мостів тощо.
Дуже гострою і складною у ЗОУИР, як уже зазначалося, була харчова проблема. Населення багатьох міст і сіл голодувало. Почастішали випадки голодної смерті, особливо у найбідніших гірських повітах. Не вистачало харчів для армії ЗОУНР, для лікарень, лазаретів, сиротинців, будинків перестарілих тощо. «В Галичині, - як згадують сучасники, - була велика недостача харчів і повний брак промислових виробів».
Всі державні органи республіки займались вирішенням цієї проблеми. Проте безпосередня відповідальність за неї лежала на державному харчовому уряді, який, нагадаємо, очолював Степан Федак.
Після реорганізації у січні 1919 р. харчовий уряд увійшов як окремий відділ до складу державного секретарства внутрішніх справ. У повітах йому підлягали повітові харчові управи, створені за вказівкою УН Ради вже в перші дні після взяття влади.
В першу чергу було взято на облік всі склади і запаси продовольчих товарів, а також товарів першої необхідності. Вони стали власністю держави, приватним власникам за них виплачувалась компенсація. Були відкриті державні магазини, через які населенню продавалися продовольство і промислові товари. Правда, їх вистачило ненадовго, бо запаси були невеликі. Вже взимку відчувався великий брак харчів, особливо борошна, картоплі, цукру.
Продовольча ситуація різко ускладнювалася, оскільки через Галичину проходила велика кількість колишніх військовополонених, які у зв'язку із закінченням війни поверталися додому: із заходу на схід і навпаки. Це був нескінченний потік десятків тисяч людей, яких, голодних і виснажених, слід було хоч би нагодувати. Вони, крім того, часто припускалися на території краю розбоїв, грабежів, насильства щодо місцевого населення, були розповсюджувачами різних інфекційних захворювань, передусім, тифу. Боротьба не тільки з голодом, а й з пошестями та епідеміями набувала все більшої гостроти.
Певну допомогу у забезпеченні населення Галичини харчами надала їм Директорія. Сюди був призначений «Головноуповноважений українського уряду по харчуванню Галичини і Буковини», який прибув до Станіславова. Він відповідав за організацію і доставку продовольства з України в ЗОУНР, а також здійснював посередництво між кооперативними спілками Наддніпрянської України, харчовим урядом та кооперативними спілками ЗОУНР.
Крім торговельних зносин (ЗОУНР поставляла в Україну нафту, деревину й інше, а одержувала гроші, продовольство, зброю, боєприпаси), уряд УНР надавав добродійну, безкоштовну продовольчу допомогу, яка скеровувалась, перш за все, у голодуючі гірські та деякі інші найбільш бідні й розорені повіти Галичини. Зокрема, до середини березня тільки для Гуцульщини безкоштовно було доставлено 90 вагонів харчів. Всього до початку квітня в Галичину із України було послано 233 вагони зерні, 730 вагонів цукру, 127 вагонів інших продовольчих товарів тощо. Для закупівлі картоплі уряд України виділив бідному населенню ЗОУНР грошову допомогу у розмірі 5 млн.
гривень. Спираючись на цю допомого місцеві органи ЗОУНР відкривали в містах і містечках спеціальні їдальні і «роздаточні пункти», де міській бідноті, людям похилого віку та дітям видавались безкоштовні обіди, виділялись продовольчі пайки та інша допомога.Проте, всі ці заходи виявились недостатніми. Тому державне секретарство внутрішніх справ, взявши на облік і під контроль усі запаси продовольства, суворо регламентувало їх витрати. Було введено два безм'ясні дні на тиждень, заборонено питлювати збіжжя, виготовляй печиво, до хліба належало додавати четверту частину картоплі.
Заборонили вивіз «предметів поживи» за межі держави. Навіть перевезення більших партій харчів із повіту в повіт здійснювалось тільки за дозволом повітових харчових управ.
Уряд намагався допомагати найбіднішому селянству у проведенні посівної. Так, 5 квітня урядом було прийняте рішення про виділення «найбіднішому населенню на закупку збіжжя на насіння» суми 10 млн. гривень. Ці кошти були розділені серед найбільш знищених війною повітів і роздані селянській бідноті. Усі ці заходи трохи полегшили, проте не ліквідували продовольчої кризи в державі.
Дуже складною була й проблема забезпечення харчами війська. Населення, в першу чергу сільське, ділилось з військом, чим могло, добровільно та ще й часто безкоштовно поставляючи для нього харчі. Але їх було мало. Тому українській владі довелось вдатися до реквізицій. Цей непопулярний захід постаралися обмежити до мінімуму, поставити в чіткі правові рамки. Так, військовим відділам і заготівельникам наказувалось тільки купувати, і то на добровільних засадах, у населення «харчі, пашу і средства щоденного вжитку», причому за дозволом інтендантури і чергового комісара.
Важливою проблемою державного й економічного життя була також права фінансів. Державне і господарське будівництво, відбудова промисловості, сільського господарства, освіти й культури, а особливо організація та оснащення збройних сил, ведення війни - все це вимагало великих коштів. Але власної валюти ЗОУНР не мала - не було ніде, ні за що її надрукувати.
Отже, перед урядом, зокрема перед державним секретарством фінансів постало дуже складне завдання. У грудні на засіданні уряду було вирішено залишити в обігу австрійські гроші - корони.Із встановленням тісних контактів з Наддніпрянською Україною, а особливо після об’єднання ЗУНР і УНР, вирішили, одночасно з коронами ввести, в обіг українські гривні і карбованці. В січні 1919 р. УН Рада видала про це відповідний закон - «Про впровадження в ЗОУНР у законний обіг гривень і карбованців УНР». Був встановлений такий курс грошей: одна корона дорівнювала одній гривні; один карбованець дорівнював двом гривням чи двом коронам. У законі наголошувалось, що гривні і карбованці є офіційною, разом з коронами, валютою на території ЗОУНР і «всі державні органи, установи, інституції і приватні особи зобов’язані їх приймати нарівні з коронами».
Але грошей потрібно було значно більше, ніж їх було в наявності. Не було чим виплачувати заробітної платні службовцям, військовим тощо. Правда, вони терпіли, розуміючи складність ситуації. Як згадує М. Чубатий, «загал українських державних службовиків бідував працював в надії, що се лиш перехідний стан - прикрий для держави, прикрий і для них».
Основних джерел державних прибутків було два - нафта і грошова допомога з УНР. Заводи і фабрики майже усі були знищені, обладнання їх поламане або вивезене, отже, промислова продукція майже не випускалась і не продавалась.
Залишилась нафта, яку продовжували добувати і при можливості вивозили закордон (в Угорщину, Чехословаччину) та на Наддніпрянську Україну, вимінювали на військове спорядження, озброєння, харч, медикаменти. Зрештою, її було небагато, бо більшість нафтових джерел і вишок не діяли. «У нас, - згадує М. Чубатий, - по суті не було ніякого фінансового плану, ніякого навіть провізоричного бюджету, а зробити його було неможливо. Дотеперішні видатки робилися з дня на день», в міру появи грошей чи матеріальних засобів.
Фінансова комісія УН Ради і державне секретарство фінансів рятували ситуацію, як могли.
Був розроблений проект створення «Рахункового департаменту», проект бюджету на 1919 рік та ін. З самого початку було взято під суворий облік всі грошові запаси в банках і ощадних касах, у повіти скеровано розпорядження про «перекинення готівки з тих кас, де її багато, до державної скарбниці та до порожніх кас у сусідніх повітах».Важливим джерелом державних прибутків могли б стати податки з населення. Однак влада ЗУНР розуміла, що зі збідованого, знедоленого, пограбованого дощенту чужинцями населення було б аморально їх стягувати, атому не робила цього. Правда, згідно з рішенням УН Ради від 19 листопада 1918 р., була спроба стягнути хоч би частково «залеглі податки» та заборгованості. При цьому теж виявлено почуття справедливості: стягувати належало їх так, щоб «не переслідувати податковими жаданнями найбідніших верств і знищених війною власників».
Зокрема, однією з найболючіших у Східній Галичині вже декілька століть була земельна проблема. Як уже зазначалось, майже половина орних земель та пасовищ, більша частина лісів, водойм за Австрії належала поміщикам і церкві, а понад дві третини селянських господарства були дрібноземельними (до 5 га) або безземельними.
Тому проблема земельної реформи у краї завжди стояла гостро. Безземельне і малоземельне селянство весь час боролось за переділ земель, за ліквідацію поміщицького землеволодіння, а особливо ця боротьба посилилась з початком епохи революцій в Європі 19171918 рр. (у Росії, Австро-Угорщині, Німеччині).
Керівники ЗУНР добре розуміли актуальність і значимість пекучої проблеми. Як згадують сучасники, «земельна справа займала найбільше праці Української Національної Ради. Над нею працювали усі політичні партії і окрема комісія в УН Раді», яку очолив Лев Бачинський.
Безконечні дискусії, затягування у вирішенні земельної проблеми, тривала відсутність конкретних кардинальних рішень з інших наболілих питань, зокрема, щодо негайного покращення матеріального становища селянської бідноти і робітництва - дуже шкодили загальній справі зміцнення української державності в Галичині.
Недарма колишній державний секретар військових справ Д. Вітовський(12 лютого він подав у відставку з цієї посади) на засіданні УН Ради 27 березня був змушений заявити, що «Національна Рада дотепер нічого не дала ані робітникам, ані селянам, тому викликала незадоволення. Вона повинна розв’язатися, проголосивши восьмигодинний робочий день праці для робітників,... порішивши, що земля великих власників переходить у власність селян».Врешті 14 квітня 1919 року активізувалась робота і в самій УН Раді. Був ухвалений Закон про земельну реформу. Він враховував 23 параграфи. Ось його основні положення:
«§ І. ЗОУНР бажає наділити землею всіх тих рільників, які землі зовсім не мають або посілість яких не вистачає для проживання їх родини...».
З цією метою конфіскувались землі (§ 2):
1) поміщицькі;
2) всі «посілості мертвої руки, фондаційні, монастирські, єпископські, церковні»;
3) землі, які дотеперішні власники набули для спекуляції;
4) «посілості, яких власники чи посідачі не обробляють своїми силами, хоч би вони не підпадали під припис перший»;
5) «всі посілості, які своїм простором переступають означену границю, скільки вони не підходять під ніякий з попередніх родів посілости».
Усі конфісковані землі «творять Земельний фонд ЗОУНР, яким до часу розділу» між селянством мали управляти обласна, повітові та громадські земельні комісії.
Далі в законі регламентувався порядок утворення і склад вказаних комісій. Громадські комісії, які мали безпосередньо зайнятися розподілом землі, обиралися у складі 6 членів і 3 їх заступників усіма мешканцями даної громади загальними, рівними, прямими і таємними виборами. Сьомим членом був за посадою комісар (голова) громади. Але не він очолював, як здавалося би, комісію, а той, кого виберуть члени комісії.
Із створеного таким чином земельного фонду належало наділити землею всіх бажаючих, «які займалися рільництвом», у такій послідовності:
1) «жовнірів-інвалідів, що втратили своє здоров'я у війнах, ведених Українською Народною Республікою»;
2) вдів і сиріт по тих, що полягли у цих війнах або внаслідок них;
3) жовнірів-інвалідів зі світової війни 1914—1918 рр.; сиріт і вдів, що батьки або мужі втратили життя в цій війні або внаслідок її;
4) сиріт і вдів невоєнних осіб;
5) інших безземельних і дрібноземельних рільників».
Частину земель Обласній земельній комісії належало залишити «на ціні земельно-громадського господарства держави, громад та загальнокорисних економічних, культурних і добродійних заведень, для творення взірцевих господарств, рільничих шкіл» тощо.
Пасовища і полонини, які не були до цього часу власністю селян чи церкви, «переходять у власність громад». Щодо лісів, то вони не підлягали розподілу, а переходили у «власність і безпосередній заряд ЗОУНР». Лише ті ліси, що «не творять комплексу, який надається до раціональної або охоронної лісової господарки», могли залишитися в руках приватних власників.
Водойми (ставки, озера, болота) ставали теж власністю колективною - громад, за винятком судноплавних і лісосплавних рік.
У § 20 закону зазначалось, що вказані у § 2 категорії земель «вже тепер переходять у заряд Держави, яка через свої органи передає цей заряд громадським земельним комісіям».
У § 21 населення попереджалося, що «за самовільне захоплення, ділення вивласнених на основі цього закону земель та нищення лісів, тиків, інвентаря і земних плодів, оскільки це не становить вчинків, які підлягають карному законові, мають карати адміністративні власті карою арешту до 6 місяців, з якою може бути получена грошова кара до 10000 корон».
Закон був доволі прогресивним і земельну проблему можна було б, у цілому, вважати вирішеною. Проте він мав і суттєві недоліки.
По-перше, згідно § 18, наділення селян землею не могло розпочатися перед закінченням війни й поверненням «жовніріві полонених додому». Таким чином наділення відкладалося на невизначений час. По-друге, в законі не було не було про те, як конфісковувались вказані землі - з відшкодуванням їхнім попереднім власникам чи ні. Це питання закон (§ 19) відкладав до вирішення майбутнім парламентом (сеймом). По-третє, в законі не було сказано, за викуп чи без нього наділялися нові власники землею. Це також мав вирішити сейм.
Література:
1. Лозинський М. Галичина в рр. 1918-1920 / М. Лозинський. - Нью- Йорк. - 1970. - 228 с.
2. Литвин М., Науменко К. Історія ЗУНР / М. Литвин, К. Науменко. - Львів, 1995. - 368 с.
3. Павлишин О. Львівщина в добу Західно-Української Народної Республіки (1918-1919): [навч. посіб.] / О. Павлишин. - Львів: Літопис, 2008. - 224 с.
4. Газета «Република». - 1919. - 11 квітня
5. Тищик Б., Вівчаренко О. Західноукраїнська Народна Республіка / Б.Тищик, О. Вівчаренко. - Коломия, 1993. - 120 с.