Поточні видатки
Можливо, саме зміни в поточних видатках повинні вважатися, власне, ціною реформи. Реформа не буде підтримана органами місцевого самоврядування, якщо вона не супроводжуватиметься зміною бюджетної політики, що свідчитиме про реальну децентралізацію.
Насправді хронічне недофінансування місцевих бюджетів спостерігається вже декілька років, особливо сільських та селищних. I хоча симптоми цього у вигляді заборгованостей із зарплати, високої її частки у сумі всіх видатків, деградації інфраструктури мали б бути тривожним сигналом, однак в оману вводить загальний рівень виконання місцевих бюджетів. I це цілком можна зрозуміти, якщо врахувати, що більшу частину загального перевиконання бюджетів беруть на себе великі міста. I досягається це перекиданням на делеговані повноваження ресурсів, які повинні бути витрачені на благоустрій території та комунальне господарство. Тобто банальний шантаж зі сторони держави поки що має успіх - міський голова швидше виділить кошти на соціальні програми, за які, зрештою, відповідає держава, ніж матиме потім політичні проблеми. I хоча Міністерство фінансів традиційно стверджує, що місцеві бюджети забезпечені всіма необхідними ресурсами, з боку представників органів самоврядування лунають абсолютно протилежні оцінки: коштів вистачає лише на зарплату та енергоносії, про розвиток тут не йДеться.Як показує досвід, спроби держави фінансово «придушити» місцеве самоврядування нічим добрим не закінчуються. Місцеві органи влади починають шантажувати центр невиплатою заробітної плати вчителям, лікарям тощо. Складно розібратися, що тут є насправді - чи бюджетна незабезпеченість, чи просто нехлюйство місцевих керівників.
Інше ключове питання, на яке сьогодні не має відповіді Міністерство фінансів, - на базі яісих адміністративно-територіальних одиниць пройшли перевірку ті нормативи, якими керується міністерство, розраховуючи проект державного бюджету.
Якщо існу-ють такі міста, райони та області, то є сенс зробити їх зразком для інших і припинити розмови про недостатність фінансування місцевих бюджетів. Однак спочатку необхідно пересвідчитися в тому, що у таких містах, районах, областях можна виконувати закони та підзаконні акти відповідно до тих ресурсів, що розраховані Міністерством фінансів.
Таким чином, поряд із нормативом бюджетної забезпеченості, що відбиває фінансові можливості держави, є потреба ввести норматив соціальної забезпеченості, що відображує потреби, які випливають із законодавчих, галузевих норм, обіцянок уряду та депутатів. Тобто необхідно встановити вартість соціальних законів у розрахунку на споживача: учня, дитину, дорослого мешканця.
Раніше, до введення в дію Бюджетного кодексу, під час розрахунку трансфертів до місцевих бюджетів використовувалися нормативи витрат у матеріальному вигляді: номенклатура та кількість медикаментів на відділення, на аптечку в школі, на фельдшерсько- акушерський пункт, норми споживання продуктів для харчування дітей тощо. Це називалося розрахунком видатків на мережу бюджетних установ. Після впровадження бюджетного законодавства застосовують поняття нормативу бюджетної забезпеченості, який мав би враховувати вказані норми витрат.
Наразі виникла потреба поєднати як нормативний розрахунок на споживача, так і натуральні показники витрат. Для цього розрахунки доцільно здійснювати на прикладі бюджету конкретної адміністративно-територіальної одиниці, обраної за модельну. B ідеалі такі нормативи необхідно розробляти для різних типів адміністративно-територіальних одиниць: громада (сільська, селищна, міська), район, регіон.
Найкраще таку модельну адміністративно-територіальну одиницю вибирати з-поміж “середняків”. Наприклад, у групі міст обласного значення — місто з чисельністю населення від 60 до 90 тис. жителів, де кількість споживачів соціальних послуг близька до середнього значення у групі, а інфраструктура бюджетних установ відповідає встановленим галузевим стандартам.
Розрахунок видатків на основі модельних адміністративно- територіальних одиниць унаочнює невідповідність між зобов’язаннями держави щодо делегованих повноважень і реальними коштами, що для цього виділяються. Необхідність їх фінансування існує незалежно від того, буде проведена реформа адміністративно-територіального устрою чи ні. Створення наскрізної системи
бюджетування дозволить гарантувати реальне забезпечення зобов’язань держави перед своїми громадянами, де б вони не проживали: в мегаполісі чи на хуторі.
У цьому питанні слід розрізняти нормативи соціальної забезпеченості та соціальні стандарти. Нормативи соціальної забезпеченості розраховуються шляхом моделювання застосування законів, а соціальні стандарти визначаються кількісними показниками, що забезпечують якість послуг, визначену галузевими нормами. B ідеалі перші нормативи повинні гармоніювати з другими.
Створення уніфікованих адміністративно-територіальних одиниць якраз сприятиме наближенню нормативів соціальної забезпеченості, розрахованих на базі конкретних усереднених адміністративно-територіальних одиниць, до нормативів соціальної забезпеченості, розрахованих на базі модельних територіальних одиниць, що визначаються, профілі яких розглядалися вище.
Розглянемо, як же технологічно розраховується норматив соціальної забезпеченості. Отже, береться модельна адміністративно-територіальна одиниця, розраховуються мінімальні видатки відповідно до всіх актів законодавства по кожній галузі, по кожній програмі в розрізі економічної класифікації видатків. Потім отримана сума ділиться на кількість населення модельної територіальної одиниці, що і складатиме норматив соціальної забезпеченості. Якщо норматив бюджетної забезпеченості, який визначає фінансові можливості держави, менший від нормативу соціальної забезпеченості, дія актів законодавства повинна призупинятися законом про державний бюджет. Інший, “м’якший”, варіант - у додатках до закону про державний бюджет фіксуються закони та програми, що бралися для розрахунку нормативу бюджетної забезпеченості. Bci інші нормативні акти вважаються факультативними і виконуються місцевою радою за її рішенням та за умови наявності додаткових “місцевих” ресурсів.
Розрахунки під типову (модельну) інфраструктуру створюють базу для прийняття продуманих рішень керівників місцевих рад під власну відповідальність. Наприклад, що краще в сільській громаді, яка нараховує 6 000 мешканців, - утримувати п’ять загальноосвітніх шкіл чи організувати довіз дітей до двох шкіл, де сконцентрувати кращі кадри за р\'ахунок економії на енергоносіях та педагогічному персоналі. У цьому і полягає місцева політика.
9.7.