§2. Органи виконавчої влади

Доцільність створення окремого виконавчого органу, розмежування функцій законодавчої і виконавчої влади виявились дуже швидко. Це питання обговорювалося на сесіях ЦР, засіданнях Комітету ще до видання першого Універсалу.

Головою Генерального секретаріату став В.Винниченко. Він же очолив секретарство внутрішніх справ. Секретарем (генеральним писарем) став П.Христюк, пізніше - О.Лотоцький. У складі Генерального секретаріату спочатку було 11 генеральних секретарств (міністерств):

1) Внутрішніх справ (В.Винниченко)

2) Фінансів (Х.Барановський)

3) Земельних справ (Б.Мартос)

4) Військових справ (С.Петлюра)

5) Продовольчих справ (М.Стасюк)

6) Освіти (І.Стешенко)

7) Міжнаціональних справ (С.Єфремов, потім О.Шульгін)

8) Юстиції (В.Садовський)

9) Шляхів сполучення (В.Голубович)

10) Пошти й телеграфу (О.Зарубін)

11) Генеральний контролер (М.Рафес)

При секретарстві міжнаціональних справ утворено відділи з єврейських (І.Зільберфарб) та з польських справ (М.Міцкевич).

Отож, зображення Центральної Ради і Генерального секретаріату тогочасною більшовицькою пропагандою (а пізніше радянською наукою та ідеологією) як органів буржуазно-націоналістичних було, м’яко кажучи, неправдивим.

Цікаво, що у складі керівних органів України, навіть у Центральній Раді, не було жодного священнослужителя (якщо не брати до уваги першого складу ЦР, де були три представники Київського духовенства). І це при тому, що значна частина українського духовенства ставилася прихильно до українського руху, вимагаючи від російської влади українізації школи, відродження українських звичаїв, обрядів, вживання української мови в богослужіннях, проголошення автокефалії, ліквідованої царизмом ще у XVII ст. Наприкінці 1917 р. Українська православна церковна рада видала відозву, в якій закликала населення підтримувати Центральну Раду і український уряд.

Але український церковний рух не знайшов підтримки ні у ЦР, ні в Генеральному секретаріаті, що було їх серйозною помилкою, якщо зважити на великий вплив церкви на все населення України. “Інтерес до церковних справ кваліфікували... як вузькість, це псувало репутацію... революціонера, тим більше соціаліста”, - писав згодом генеральний писар О.Лотоцький.(45)

Правовою основою діяльності Генерального секретаріату став “Статут вищого управління України”, затверджений після довгих дебатів, численних доповнень і поправок одноголосно Центральною Радою 29 липня. Він ніс за свою діяльність повну відповідальність як перед Центральною Радою, так і перед Малою Радою. У випадку виникнення непорозумінь між Генеральним секретаріатом і Малою Радою справа повинна була виноситись на розгляд сесії ЦР, що скликалась негайно. Якщо скликати її було неможливо, то уряд повинен був виконувати рішення Малої Ради, але не будь-які, а тільки прийняті двома третинами її голосів.

Ще до затвердження Статуту Центральна Рада повідомила Тимчасовий уряд, який і надалі визнавала найвищим органом влади в післяреволюційній Росії, про утворення Генерального секретаріату, його структуру та ін. Тимчасовий уряд висловив бажання, щоб генеральні секретарі, якщо не всі, то хоч декілька, приїхали до Петербурга на розмову. В свою чергу до Києва була скерована делегація Тимчасового уряду - міністри Керенський, Терещенко, Церетелі, Некрасов. 11 липня 1917 р. вона прибула у Київ. Тон переговорів тепер був зовсім іншим, прихильнішим щодо України. Переговори делегації з керівництвом Центральної Ради закінчились взаємним визнанням і порозумінням. ЦР і Генеральний секретаріат були визнані крайовими органами Тимчасового уряду. Вони в свою чергу знову підтвердили про визнання майбутніх Установчих зборів Росії як найвищого органу влади всієї країни і до їх скликання обіцяли не вживати жодних конкретних заходів для реалізації гасла автономії України.(46)

Відповідно до результатів цих переговорів 16 липня 1917р. Центральна Рада видала другий Універсал, в якому наголошувала, що вона визнає Всеросійські Установчі збори, які мають встановити основи нового, демократичного ладу всієї Росії, надати Україні автономію, а вона, Україна, не має наміру відокремлюватись від Росії і т.д. Повідомлялось про створення Генерального секретаріату, “який є вищим органом управління на Україні..., формується ЦР, відповідає перед нею й затверджується временним правительством”.(47)

В цей же день вийшла й достатньо прихильна постанова Тимчасового уряду з українського питання. Але ця ідилія тривала недовго. Наприкінці липня в Росії змінився уряд, більшість колишніх його членів-соціалістів пішли у відставку. “Внутрішня політика, - пише М.Грушевський, - верталась на старі, репресивні шляхи, велику силу здобула воєнна власть, відчувались у всім провідні впливи кадетсько-промислового блоку”.(48) Генеральні секретарі, які знаходились у Петербурзі, знову відчули нехіть до них з боку урядових чинників.

23 секретаріату, зводилась до п’яти губерній (з попередніх дев’яти): Київську, Волинську, Полтавську, Подільську, Чернігівську.(49) Кількість генеральних секретарств зведено до семи. З компетенції Генерального секретаріату вилучено військові справи, судові, шляхові, продовольчі й ін. Основною метою цього документа, як правильно писав В.Винниченко, "було звести нанівець інститут окремої національної влади на Україні”.(50)

Центральна Рада була розчарована, багато депутатів глибоко обурені, однак потім більшість погодилась з "Інструкцією". Чому? Напевне, щоб не загострювати відносин з Росією, хоч, звичайно, цей документ аж ніяк не сприяв завданням українського національно-державного будівництва. Інструкція дуже суттєво відрізнялася від умов домовленості, досягнутої обома сторонами на початку липня, причому, негативно для України. Вона зовсім не враховувала пропозицій Центральної Ради, навіть не згадувала про посаду статс-секретаря для України при Тимчасовому уряді, не визначала правового становища і не надавала жодних реальних прав комісарові України у Петрограді, відкривала простір для сваволі російської влади щодо України, обходила мовчанням компетенцію Генерального секретаріату. Через свої органи в Україні російська влада могла керувати всіма справами сама, минаючи українські органи, лише повідомляючи секретаріат про свої розпо­рядження.(51 ) До речі, голова Генерального секретаріату В.Винниченко та інші генеральні секретарі, котрі перебували на той час за викликом Тимчасового уряду в Петрограді, не запрошувались, як правило, на його засідання, де розглядалась доля України, а “Інструкція” була прийнята без їх відома і згоди.

Отже, на Vl-ій сесії Центральної Ради (5-9 серпня 1917 р.) після гострих дебатів “Інструкція” була затверджена: “за” проголосувало 247 делегатів, “проти” - 36, “утрималось” - 70.

Після ухвали такого рішення належало, як це прийнято в цивілізованих демократичних країнах, сформувати новий уряд. Отже, Генеральний секретаріат у повному складі подав у відставку. В Малій Раді розпочався період гострих і довготривалих дебатів: кому доручити формування уряду, кого ввести до його складу. За основу бралися положення “Інструкції” Тимчасового уряду, а не власного “Статуту”. Отже, навіть не йшлося про секретаріати військових справ, продовольчих, юстиції, шляхів, пошти і телеграфу. Формувати новий уряд доручено Д.Дорошенкові. Він це зробив, і 14 серпня новий уряд на чолі з Д.Дорошенком на засіданні Малої Ради був затверджений. Але до праці він так і не приступив, оскільки деякі генеральні секретарі відмовились від посад, інші вагались. Партійні фракції Центральної і Малої рад конфліктували, сперечалися. За справу знову взявся В.Винниченко. Він запропонував такий склад уряду: В.Винниченко - голова і генеральний секретар внутрішніх справ; фінанси - М.Туган-Барановський; національні справи - О.Шульгін; освіта - І.Стешенко; земельні справи - М.Савченко-Більський, торгівля і промисловість - не заповнено; генеральний контролер - О.Зарубін; генеральний писар - О.Лотоцький: комісар при Тимчасовому уряді - П.Стебницький; товаришами(заступниками) секретаря національних справ запропоновано М.Зільберфарба (з єврейських справ) та М.Міцкевича (з польських справ), товаришем секретаря земельних справ - Б.Мартоса.

Цей склад уряду був затверджений Малою Радою 21 серпня, а на початку вересня - Тимчасовим урядом.

12 жовтня Генеральний секретаріат звернувся до громадян України з Декларацією (54), в якій зазначав, що він “утворений волею демократії України, в ній черпаючи свою силу..., спираючись на принципи і директиви, вироблені демократією України, представленою в ЦР, за всю свою діяльність відповідає перед цим своїм демократичним парламентом”.

У Декларації записано важливе положення: “основою нового життя кожна нація вважає право на своє національне державне самовизначення”, а щодо України, то “яко рівноправного державного тіла в федеративній республіці Росії”. Головна мета уряду - “об’єднання всієї української землі і всього українського народу в одній автономній одиниці”. Він одночасно “справедливо й уважно ставитиметься до національних справ і домагань всіх національностей, які населяють територію

24 України”. Далі - це вироблення автономного статуту України при збереженні єдності Російської федеративної республіки, участь у підготовці мирної конференції, підготовка до скликання Всеукраїнських Установчих зборів.

Щодо “ближчих завдань” зазначалось: “війна, економічне винищення держави... несуть за собою невдоволення широких народних мас, ростуть анархія й контрреволюція..., поширюється епідемія грабежів, самосудів, анархістичних виступів безвідповідальних груп”. Тому уряд буде рішуче боротися з “проявами безладдя і контрреволюційними замахами”. Довершенням “великої російської революції” оголошувались Всеросійські Установчі збори, тому належало всіляко сприяти організації та проведенню їх виборів.

“Одним з найголовніших завдань своїх” Генеральний секретаріат висував потребу сприяти “широкому ровиткові діяльності місцевих самоуправ та поширення їх компетенції”. Це мало стати, на його думку, головною умовою встановлення ладу в Україні.

Проголошувався пріоритет інтересів трудящих мас: селянства і пролетаріату. Земля, на думку уряду, належатиме трудящим масам, які її обробляють, але “остаточне вирішення земельної справи належить Українським і Всеросійським Установчим зборам. Поки що уряд дбатиме про “упорядкування земельних відносин через місцеві земельні комітети..., організацію агрономічних сил”, поширення хліборобської кооперації та ін. До рук трудящих мали перейти і ліси.

Оскільки “в теперішній час неможливо скасувати капіталістичну форму промисловості і торгу, Генеральний секретаріат, вважає, що інтереси трудящих мас вимагають державного контролю і регуляції господарського життя”, для чого передбачалось утворити економічний комітет. Уряд дбатиме “про розвиток продуктивних сил краю та підняття продуктивності праці, що так занепала”.

В галузі фінансів “Україна повинна мати свій спеціальний бюджет”, а зростання державних прибутків “мусить статися через підвищення оподаткування маючих верств людності”. Планувалось утворити Український національний банк. Уряд брався негайно “упорядкувати робітничу справу”, здійснити соціальне забезпечення працюючих, боротися з безробіттям.

Щодо освіти, то передбачалось упродовж року виробити проект нової за змістом і формою школи в Україні “на підставах демократичних і національних”, видати нові підручники, організувати курси перепідготовки вчителів. Передбачалось відкрити у Києві Педагогічну академію, народні університети, підтримувати національне мистецтво.

Генеральний секретаріат зобов’язувався, “обстоюючи права українського народу, боронити, забезпечувати національні меншини від юридичних і фактичних обмежень в громадських і політичних відносинах, сприяти реорганізації на основах свободи і демократизму існуючих національних оранізацій і утворенню нових установ для вдоволення їх національного життя”. Секретарство національних справ мало бути “заступником українських інтересів” не тільки в Україні, а й за її межами.

Як зазначалось у Декларації, у найближчий час необхідно організувати цілком нову державну адміністрацію, у судовій справі - щоб суди були “краще пристосовані... до нових форм життя в Україні”.

Окремо виділялись питання про військові справи. Оскільки стихійно і безупинно йшла українізація війська, то організація українських військових частин оголошувалась “потребою відродження української нації”. Тому належало утворити секретарство військових справ та ін.(55)

Ми докладно зупинились на цьому цікавому документі Генерального секретаріату не тільки тому, що він був своєрідною програмою діяльності вищих територіальних органів влади та управління України того часу, але й тому, щоб запитати: що у ньому, як і в практичній діяльності Центральної Ради і Генерального секретаріату, було “буржуазним”, “націоналістичним”, “антинародним”? Адже саме у цих гріхах звинувачувала Центральну Раду більшовицька пропаганда, комуністична наука та ідеологія.

26 жовтня Генеральний секретаріат надіслав до Петрограда меморандум, у якому заявив, що змушений вжити заходи для подолання існуючих проблем у взаєминах з Тимчасовим урядом. Генеральний секретаріат вимагав підпорядкувати йому місцеві органи влади й надати право призначати командувача Київським військовим округом та комісара Тимчасового уряду.(56)

Коли ж виявилося, що в Петрограді до влади прийшли більшовики, то 16 листопада Генеральний секретаріат офіційно повідомив, що бере виконавчу владу в Україні до своїх рук, оскільки ’’центральне правительство всієї Росії не має змоги управляти державним життям. Цілі краї зосталися без правлячих центрів. Тому зростає безладдя політичне, господарче і суспільне. З огляду на те Секретаріат поповнюється тимчасово генеральними секретарями для справ харчових

25 (ним призначено М. Ковалевського), військових (С. Петлюра), судових (М. Ткаченко), пошт та телеграфу, доріг (В. Єщенко). Компетенція Генерального секретаріату поширюється на всі губернії, де більшість складається з українців."(57)

Отож, українська влада офіційно була поширена ще на Харківську, Катеринославську, Таврійську і Херсонську губернії, тобто на всю Україну. Про це 15 листопада прийняла відповідне рішення й сама Центральна Рада.

Отже, склад Генерального секретаріату поповнився ще декількома секретарствами. Крім названих незабаром були утворені ще секретарство торгу і промисловості (В.Голубович) та посада товариша (заступника) генерального секретаря з національних справ для росіян (Д.Одинець).

Усі губернські, повітові, міські й сільські органи влади, управління й самоврядування були підпорядковані українському урядові. Але знову ж таки Генеральний секретаріат наголошував: “Всякі чутки і поголоски про сепаратизм, про відділення України від Росії - або контрреволюційна провокація, або обивательська неосвідомленість... Україна має бути у складі Федеративної Республіки Російської як рівноправне державне тіло...”(58)

Для ліквідації непорозумінь, викликаних різним найменуванням вищих посадових осіб Генерального секретаріату, 7 листопада ЦР прийняла рішення про те, що генеральні комісари й товариші генерального секретаря національних справ (усі троє) йменуватимуться генеральними секретарями з повними правами.

Велась робота щодо вдосконалення структури допоміжних органів, компетенції секретарів та ін. 11 грудня було ліквідовано посаду комісара України у Петрограді. 21 грудня створене генеральне секретарство морських справ на чолі з Д.Антоновичем.

Це були найплідніші місяці роботи Генерального секретаріату, оскільки перші 1,5-2 місяці пройшли у напруженій конфронтації з Тимчасовим урядом. Проте з січня 1918 р. ця праця суттєво загальмувалася війною з більшовиками.

Засідання уряду проходили, як правило, щодня увечері, інколи двічі надень. Вони вважались повноважними за присутності більшості секретарів, які знаходились у Києві, а відкривались у присутності не менше п’яти членів уряду. Заступники не могли підміняти генеральних секретарів (крім виняткових випадків, але і тоді заступник голосувати не міг). Це, однак, не стосувалося трьох товаришів генерального секретаря національних справ. Вони були рівноправними з генеральними секретарями.

Документи, які видавав уряд, підписувались його головою і відповідним генеральним секретарем та друкувалися в офіційних виданнях.

У складі багатьох секретарств були відділи, підвідділи, бюро й ін. Дуже часто вони іменувались ще департаментами, очолювались директорами або завідувачами. Наприклад, у складі генерального секретарства внутрішніх справ були відділи адміністративно-політичний, полонених і біженців, демобілізаційний, медично-санітарний, місцевих самоврядувань, загальних справ, виборче бюро та ін.

Службовцям Генерального секретаріату заборонялось бути членами ЦР (крім самих генеральних секретарів). Вони поділялись на категорії й одержували достатньо високу платню*. Робочий день тривав 6 год.