§3 Місцеві органи влади та самоврядування

Центральна Рада, Генеральний секретаріат, а потім Рада народних міністрів у своїх нормативних актах та інших документах неодноразово зазначали, що органи місцевої влади є одночасно органами державного управління та органами місцевого самоврядування.

Місячна платня генеральних секретарів влітку 1917 р. становила 500-750 крб.; їх товаришів - 500-675; діловодів - 250-375; інструкторів - 250-300; столоначальників - 250; рахівників - 250-300; друкарок - 150-200 тощо. Потім оплата праці неодноразово збільшувалась. Навіть кухар у їдальні Генерапьного секретаріату одержував втричі більшу платню, ніж професор університету.

26 Подільський) -12 повітів; Полтавську (Полтава) - 25 повітів; Таврійську (Симферополь) - 8 повітів; Чернігівську (Чернігів) -15 повітів; Харківську (Харків) -11 повітів; Херсонську (Херсон) - 6 повітів. На заході знаходилась ще Холмська область у складі 8 повітів. Інші західноукраїнські землі (Галичина, Буковина, Закарпаття) входили до складу іноземних держав.

Вищою адміністративно-політичною владою в губерніях були генерал-губернатори або губернатори та губернські правління. Діяли також місцеві органи міністерств (казенні палати, управління державного майна та ін.), губернські жандармські управління, повітові поліційні управління, градоначальства, місцеві комісії та уповноважені центральних "особливих нарад" з оборони, палива, продовольства, перевезень, біженців, військово-промислові комітети, військове коман­дування та ін.

У Петербурзі, в урядових колах, після лютневої революції постійно велись розмови про потребу в “сильній владі”, “твердій руці” і вживались певні заходи для цього. А в Україні, у Центральній Раді - навпаки: йшлося про вдосконалення і розширення функцій “народної влади” на місцях. Проте тривалий час замість неї тут запанувало навіть не двовладдя, а багатовладдя. Верховну владу в усій Росії, як і в Україні, формально здійснював Тимчасовий уряд, який, залишивши на місцях майже увесь попередній адміністративно-управлінський апарат, призначив у губернії, повіти, міста своїх комісарів та інших функціонерів. З іншого боку, щораз міцніші позиції в суспільно-політичному житті здобувала Центральна Рада, поступово перетворюючись у справжній орган влади, її уряд та інші органи. Третьою системою управління стали Ради робітничих та солдатських (іноді селянських) депутатів, які почали вже на початку березня виникати по різних містах і містечках України: у Харкові, Києві, Катеринославі, Кременчуці, Луганську, Одесі, Миколаєві, Херсоні, Вінниці, Житомирі та ін. Багато рад з’явилось в армії, подекуди - на селі. Тільки впродовж березня, згідно з даними радянських дослідників, в Україні виникло 104 ради, і кількість їх продовжувала зростати.(59) Вони перебували під впливом більшовиків, меншовиків, есерів та бундівців. Зрештою тут, як і по всій Росії, під впливом більшовицької агітації відбувалася швидка більшовизація Рад, оскільки серед робітників та бідного селянства, серед солдатів їхня пропаганда мала успіх. Саме під її впливом основна маса населення України - селянство висувало в той час по суті одну вимогу - передати йому поміщицькі землі. Як згадував відомий політичний діяч Д.Дорошенко, “поняття “України” підмінювалося поняттям “десятини” землі... Замість патріотизму... витворювався якийсь патріотизм меркантильний з розцінкою на земельну валюту”.(60)

Тому ради і кількість більшовицьких організацій в Україні зростали.

Отже, ради, керовані більшовиками, меншовиками, орієнтувались не на українську владу, а на Петроградську раду. З іншого боку, по містах, зросійщених довголітньою колонізацією та посиленою ідеологічною русифікаторською політикою царизму, як і у провінції взагалі, “виявився великий брак інтелігентних українських сил,... і на місцях не було кому проводити в життя директиви, подані з центру. До того ж виявилося, що майже у всіх більших містах України провід захопила російська та зросійщена демократія, яка дуже противилася проведенню в життя українських домагань. Особливо ж вороже вона ставилась до автономії України”,(62) всіляко підтримуючи Тимчасовий уряд.

Отже, повертаючись до системи органів місцевого управління, в добу Центральної Ради в Україні діяли:

1) місцеві державні органи колишньої Російської імперії;

2) місцеві громадські органи імперії, що мали державні функції;

3) місцеві державні органи, створені Тимчасовим урядом;

4) місцеві громадські органи, створені ним же, що мали державні функції;

5) місцеві громадські та державні органи, створені Центральною Радою;

6) місцеві громадські органи, створені стихійно населенням;

7) місцеві державні та громадські органи, створені більшовиками.

Крім державних місцевих органів, про які вже згадувалося, майже без змін після революції збереглись судові, контрольні, фінансові й військові органи.

Про судові йтиметься у наступному параграфі. Функції ж державного контролю на місцях виконували контрольні палати, а у підпорядкуванні фінансових органів знаходились казенні палати, губернські, повітові казначейства, губернські та повітові акцизні управління.

Російське військове міністерство здійснювало керівництво командувачами військовими округами, військово-окружними управліннями і військово-окружними штабами.

Продовжували діяти такі громадські організації, як губернські земські зібрання, губернські земські управи, повітові міські зібрання, повітові земські управи, обласні воєнно-промислові комітети, губернські воєнно-промислові комітети. Загальне керівництво цими комітетами здійснював Центральний воєнно-промисловий комітету Петербурзі. Земські і міські органи очолювали відповідно Всеросійський земський союз і Всеросійський міський союз.

Окрім губернських земських зібрань й управ працювали призначені Тимчасовим урядом губернські комісари з власними канцеляріями, губернські виконавчі комітети громадських організацій, начальники губернської міліції з канцеляріями. Поряд із старими міськими думами і міськими управами з’явились міські виконкоми громадських організацій, посади міських комісарів і начальників міської міліції, а з повітовими земськими зібраннями та управами - повітові виконкоми громадських організацій, посади повітових комісарів і начальників повітової міліції. У волостях Тимчасовий уряд утворив ще волосні громадські комітети. Тут діяли також волосні думи і управи.

Губернські комісари, які призначались і підпорядковувались міністру внутрішніх справ, очолювали роботу губернських земських управ, міських і повітових комісарів. Повітові комісари керували діяльністю повітових зібрань і управ, здійснювали нагляд за новоствореними Тимчасовим урядом волосними громадськими комітетами, волосними думами та управами.

Якщо волосні думи, управи, ради районних дум у містах, районні думи й управи, як і всі, що діяли з царських часів, губернські, повітові та міські земські органи вважались громадськими організаціями місцевого самоврядування, наділеними державними функціями, то виконкоми громадських орагнізацій, губернські та повітові комісари, управління і начальники міліції всіх рангів стали новими, суто державними органами. Це стосується і губернських, повітових, волосних земельних комітетів, продовольчих комітетів, підпорядкованих відповідним міністерствам, а також комісарів праці, бірж праці, примирювальних камер та ін.

Органами самоврядування на селі залишались сільський схід, обраний ним сільський староста, також збирач податків, сільський писар, різні “наглядачі” (хлібних крамниць, училищ, лікарень та ін.). У волості - волосний схід та волосний старшина, волосний селянський суд, які підпорядко­вувались мировим посередникам, повітовим мировим з’їздам, губернським із селянських справ “присутствіям”.

Чимало владних функцій, починаючи з березня 1917 р., безпосередньо на підприємствах брали на себе фабрично-заводські комітети та профспілки, у волостях - селянські комітети.

Зростала й роль Рад робітничих, солдатських, матроських та інших депутатів. При них ство­рювалися виконкоми, постійні й тимчасові комісії, відділи, секції. Найважливіші рішення приймались на пленарних зборах усіх депутатів. Немало робили Ради і фабзавкоми для підвищення заробітної плати робітників, скорочення робочого дня, забезпечення працюючих продовольством, вста­новлення контролю над виробництвом і розподілом, зламу органів царської влади. Тому вважати їх антидемократичними органами не можна, тим паче, що утворювались вони шляхом виборів. Ради підприємств об’єднувались у районні, повітові, губернські, проводились з’їзди і конференції рад цілих регіонів, наприклад, Донбасу (квітень 1917 р., у Бахмуті).

Солдатські та матроські комітети теж об'єднувались у гарнізонні, бригадні, дивізійні, корпусні, флотські, фронтові комітети, які запроваджували нові принципи, нові демократичні відносини в армії, брали на себе функції командування, усували з посад офіцерів-монархістів, прагнули поліпшити побут солдат і матросів, дозволяли їм відпустки та ін.

Не були загалом реакційними і створені Тимчасовим урядом місцеві органи влади та управління (щоправда, тільки не до української справи), органи громадськості, наприклад, комітети пред-

28 ставників громадських організацій. До їх складу входили представники дум, земств, військових, духовенства, кооперативів, купецтва, партій, різних об’єднань та ін.

Все це були нові органи і сили, з якими не можна було не рахуватися. Проходила значна демократизація виборчої системи, що давала змогу розширити представництво громадських організацій у самих думах і земствах.

Отже, загалом, як бачимо, система місцевих органів влади та управління, органів самовря­дування та інших з управлінськими функціями в Україні після лютневої революції була складною й достатньо заплутаною. До того ж чимало з них виникли стихійно, в порядку ініціативи “знизу”.

23 квітня 1917 р. Центральна Рада вирішила створити свою систему губернських, повітових і міських українських народних рад, а потім - волосні та сільські народні управління.

Міські українські ради, створені ЦР, складались здебільшого з 70-80 депутатів. Половину з них обирали місцеві партійні та інші політичні організації, а половину - просвітні, економічні, професійні товариства і громади. Стільки ж осіб налічувалось у повітових українських радах: по двоє від кожного з волосних комітетів, по четверо - від кожної партії або політичної організації, що діють у повіті, по двоє - від професійних й інших організацій. Близько 70-80 осіб налічували й губернські ради: по 4 делегати від повітових рад, по 2 — від економічних, просвітніх та інших товариств, по 4 - від губернських політичних організацій.

Головне завдання місцевих українських рад полягало в організації, керівництві і захисті національно-політичних прав українського народу і проведенні у життя законів та інших нормативних актів Центральної Ради і Генерального секретаріату. Виконавчими органами рад стали виконавчі комітети, кількість членів яких встановлювали самі ради.

Звичайно ж, між різними органами на місцях часто виникали суперечки, іноді гострі конфлікти, оскільки домагались вони різних цілей, різною була їх кінцева мета, різними й національно- політичні завдання. Скажімо, виступаючи на першому Всеукраїнському національному з’їзді у квітні 1917 р., Київський губернський комісар Тимчасового уряду М.Суровкін говорив про справедливі вимоги українського народу, який нібито може "чітко і твердо висловитися, як він уявляє місцеве самоврядування, якого бажає політичного устрою. До його голосу Тимчасовий уряд уважно прислухається"(63). А насправді Тимчасовий уряд рішуче відкинув усі вимоги українців. Так само голова Київської Ради робітничих і солдатських депутатів та одночасно виконкому соціалістичних організацій (у складі якого, до речі, з 37 членів був тільки один українець) К.Незлобін ще напередодні з’їзду, нагадаємо, погрожував розігнати його багнетами, а згодом Київська рада розпорядилася проводити у Києві будь-які з’їзди тільки з її відома і згоди.(64)

Значну роль у творенні нових національних органів місцевого самоврядування відіграв уже згадуваний перший Всеукраїнський селянський з’їзд (початок червня). Згідно з його рішенням усі повітові та волосні адміністративні, громадські, земські інституції, земельні, продовольчі та інші комітети повинні були у своїй діяльності підпорядковуватись радам селянських депутатів та комітетам селянської спілки. На цьому з’їзді, до речі, були обрані Всеукраїнська Рада селянських депутатів та Центральний комітет селянської спілки.(65) Його очолив “безпартійний соціаліст” Микола Стасюк. До складу комітету ввійшло 15 осіб (серед них В.Винниченко, М.Ковалевський, Б.Мартос, П.Христюк та ін.). Комітет у повному складі введено до Всеукраїнської Ради селянських депутатів.

Органами селянського самоуправління на місцях з’їзд проголосив губернські і повітові селянські з’їзди, а в період між ними - губернські та повітові ради селянських депутатів. До Всеукраїнської Ради кожен повіт повинен був делегувати по 2 представники, тобто Рада мала б налічувати близько 200 делегатів. Насправді на з’їзді її було обрано у складі 134 осіб (від 73 повітів), оскільки інші делегати на з’їзд не змогли прибути.

На тих же повітових з’їздах повинні були обиратися й делегати до губернських Рад селянських депутатів - по 5 від кожного повіту, тобто всього у кількості 50-70 осіб. Кількість членів повітових рад залежала від чисельності населення повіту, бо делегат обирався від 2 тис. повнолітніх жителів. (66)

Виконавчими органами Рад були Центральний, губернські, повітові, волосні та сільські комітети селянської спілки. її членом вважався кожен, хто визнавав рішення селянських з’їздів та рад і сплачував щорічний внесок розміром 1 крб. Сільські комітети обирались у кожному селі його жителями у кількості не менше 5 делегатів. Волосні складались із представників населення (по одному від 200 жителів, які досягли двадцятирічного віку). Повітові та губернські виконкоми обирались повітовими і губернськими радами або з’їздами.

Влітку 1917 p., коли розпочалась підготовка до виборів депутатів до волосних і повітових народних рад, створюваних згідно з рішеннями Центральної Ради, паралельно готувались вибори до міських дум, оголошені Тимчасовим урядом. У процесі підготовки і проведення цих виборів виявилося вкрай негативне ставлення українського селянства до земств, які воно вважало “панськими” органами. Мала Рада навіть утворила спеціальну комісію для вивчення питання. Се­ред інших обговорювалась пропозиція змінити назву “земство” на “волосна управа”. Центральна Рада ухвалила з цього приводу циркуляр і відозву до населення. У них наголошувалось, що під час виборів органів місцевого самоврядування замість старих, де мали владу пани, повинні створюватися нові, народні установи. До волосних і повітових народних рад слід обирати представників народу, повести справу так, щоб потім вони обирали волосні та повітові управи, які стануть правонаступниками земств, але не матимуть з цензовими земствами нічого спільного.

Питання про повну заміну земств народними радами і народними управами неодноразово слухались на засіданні Малої Ради, Генерального секретаріату. 19 грудня уряд прийняв спеціальне рішення про нові офіційні назви старих земських інституцій (наприклад, “губернское земское собрание” - на “губернська народна рада”, “губернская земская управа” - на “губернська народна управа” і т.д.).

Проте як до цього рішення, так і після нього місцеві органи називались навіть в офіційних документах по-різному: і “народними”, і “земськими”, і “народно-земськими”.

Після подальших революційних подій у Росії та Україні (листопад-грудень 1917 р.), скасування посад комісарів Тимчасового уряду місцеві органи влади і самоврядування перебували увесь час у стані організаційно-політичної, економічної, фінансової кризи. Зростання інфляції, дорожнечі, поява все нових статей видатків, нерівномірне надходження коштів від податків або й повне їх припинення зруйнували місцевий бюджет, затверджений на 1917 р. ще при царизмі. Службовці, вчителі, медики, робітники місяцями не одержували заробітної плати, припинилось будівництво і ремонт доріг, залізниць, лікарень, шкіл та ін.

Центральна Рада постановила перекласти всі податки на заможні верстви, збільшити прибутковий податок, оподаткування поміщицьких, церковних, монастирських, удільних земель. Обкладались новими податками торговельно-промислові підприємства, цукроварні, фабрики, заводи, шахти, кооперативи та ін. Це спричиняло скорочення їхнього виробництва, а то й повне припинення роботи.

6 березня 1918 р. Центральна Рада скасувала поділ України на губернії та повіти і розділила територію на 32 землі: Підляшшя, (з центром у Брест-Литовську); Волинь (Луцьк); Погорина (Рівне); Болохівська земля (Житомир); Деревська земля (!скорость); Дреговицька земля (Мозир); Побоже (Умань); Черкащина (Черкаси); Брацлавщина (Вінниця) і т.д.(67) Як бачимо, землям повернено їхні колишні, історичні назви. Конкретної території - кордонів земель, повітів, сіл не визначено. Це малось на увазі зробити пізніше, за участю і з урахуванням пропозицій губернських та повітових народних управ. У Києві, до речі, не виявилося навіть карт губерній, повітів, волостей, тому міністерство внутрішніх справ звернулось на місця з проханням надіслати їх для грунтовнішої підготовки нового адміністративного поділу.

Наприкінці березня при уряді відбулась нарада представників різних міністерств і відомств щодо нового адміністративного поділу України, учасники якої звернулись до міністерства внутрішніх справ з пропозицією створити спеціальну широкопрофільну компетентну комісію для підготовки відповідного детального законопроекту.

Мала Рада і уряд постійно контролювали, намагались активізувати діяльність місцевих органів, поліпшити ситуацію на місцях - економічну, фінансову, політичну тощо. Так, на початку березня міністр внутрішніх справ П.Христюк наказав усім міським, повітовим, волосним і сільським народним управам негайно приступити до “енергійної творчої, планомірної праці по обслуговуванню потреб працюючого люду. Члени управ, яким народ надав права порядкувати громадськими справами, мають права, але разом з тим і обов’язки, відповідальність державної служби. Тому за невиконання покладених на них обов’язків, недбальство, бездіяльність влади винуваті будуть суворо каратися”. (68)

Наказом міністра земельних справ у березні з усіх місцевих земельних комітетів були усунені службовці, призначені Тимчасовим урядом, - як “представники чужеземного уряду”. В середині квітня ЦР ухвалила закон про кредитування Державним кредитним банком місцевих народних самоврядувань на загальну суму 100 млн. κp6.(69)

зо Як же ставилась Центральна Рада до дуже актуальної і важливої проблеми возз’єднання українських земель? Адже чітких кордонів України з Росією чи іншими сусідами не існувало, чимало українських земель продовжувало перебувати у складі чужоземних держав. Зокрема, західноукраїнські землі - Галичина та Буковина, перебуваючи у складі Австро-Угорської монархії, знаходились постійно у центрі військових дій. Упродовж 1914-1917 рр., коли ці землі займали російські війська, тут було утворене окреме Галицько-Буковинське генерал-губернаторство на чолі з військовим генерал-губернатором. Спочатку воно поділялось на чотири губернії - Львівську, Тернопільську, Перемишльську та Чернівецьку, а з жовтня 1916 р., коли більшість цієї території відбили австро-угорські війська - на Тернопільську і Чернівецьку губернії та Бродівський і Золочівський округи. У квітні (до жовтня) 1917 р. Тимчасовий уряд на пропозицію ЦР призначив комісаром з управління Галицько-Буковинським генерал-губернаторством видатного вченого і політичного діяча Д.Дорошенка. Проте восени 1917 р. ці землі знову захопила Габсбурзька монархія.

Не припиняло боротьби за самовизначення і приєднання до України українське населення Холмщини та Підляшшя. У Києві в серпні 1917 р. відбувся Всехолмський національний з’їзд, який висловив саме таке одностайне бажання. З-під влади чужинців тікали в Україну галичани, закарпатці, буковинці, холмські, західноволинські українці. Біженців приймали, але й тут їм жилося нелегко. Тому Генеральний секретаріат на початку листопада оголосив, що на них поширюється опіка української влади.

Щодо установ і органів колишнього Королівства Польського на українських землях, то вони мали бути скасовані спільною (з Польщею) ліквідаційною комісією. Водночас ЦР неодноразово висловлювала рішучий протест проти намагань Польщі прилучити землі Холмщини, Підляшшя, західної Волині й інші до своєї території, подальшого утримання проти волі населення української Галичини та Буковини у складі Австро-Угорської монархії. Вона зверталась за підтримкою до світової демократичної громадськості, закликала її, уряди Польщі, Австро-Угорщини, Румунії надати можливість українському населенню цих країн вільно висловити свою думку щодо подальшої державно-політичної приналежності. У березні 1918 р. ЦР навіть призначила комісара Холмщини і Підляшшя з осідком у Брест-Литовську - О.Скоропис-Йолтуховського.

У січні 1918 р. ЦР зробила спробу не допустити до остаточного захоплення Бессарабії королівською Румунією. Туди були введені українські війська, але ненадовго: війна з більшовиками перешкодила Раді розвинути успіх. Тоді ж, у січні-березні 1918 р., Румунія повністю зайняла всю Бессарабію, терором і репресіями придушивши протести місцевого українського населення. Питання про долю українських районів Бессарабії неодноразово виносилось на обговорення Малої Ради, уряду Румунії висловлювались протести щодо свавілля, насильств, вивезення з краю матеріальних та культурних цінностей, знущань над українським та єврейським населенням.(70)

Центральна Рада також неодноразово офіційно заявляла про належність до території України населених українцями Путивльського, Новооскольського і Гайворонського повітів Курської губернії, декількох повітів Воронезької та Гомельсько-Могильовської губерній, поширювала на них дію своїх законодавчих актів, посилала уповноважених, урядовців. Проте при цьому постійно наголошувала, що остаточні кордони України з Росією мають бути визначені внаслідок мирних переговорів обох сторін.(71)

Стосовно Криму, то жодних претензій на нього українська влада не висловлювала. Тут у листопаді 1917 р. відбувся з’їзд революційних і національних організацій, на якому утворено раду народних представників на чолі з Президією (10 - татари та росіяни, 2 - українці). 13 грудня відбулись татарські установчі збори (Курултай), що проголосили себе парламентом, утворили національний уряд та штаб кримських військ, проголосили Крим татарською республікою. Тоді ж ЦР оповістила татарські органи влади, що вона не має територіальних претензій на півострові. Зате їх мали більшовики.