МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В ЗУНР
Ліля Михайлівна Бойко
аспірант кафедри історії держави, права та політико-правових учень Львівського національного університету імені Івана Франка (м. Львів)
В 1918 р. на західноукраїнських землях надважливе значення в становленні української державності мали дві відозви Української Національної Ради (УНР) від 1 листопада 1918 р.
«До населення Львова» та «Український народе». Зазначеними документальними зверненнями повідомлялося про переобрання з 1 листопада 1918 р. у м. Львові та на всій українській території Австро-Угорщини державної влади Українською Національною Радою, а також про застосування необхідних заходів політичного, військового, адміністративного та майнового характеру з метою зміцнення та подальшого розвитку проголошеної української держави. 9 листопада 1918 р. на засіданні УНРадою було визначено та затверджено назву новоутвореної української держави — Західноукраїнська Народна Республіка (ЗУНР) [7, 22].Історії ЗУНР присвячений чималий обсяг літературних надбань, які, в основному, є історико-політичними. Стосовно правничої літератури, то глибоких джерельних історико-правових досліджень періоду Західноукраїнської Народної Республіки є значно менше. Історики права, які досліджували цю проблематику: професор ЛНУ ім. І. Франка Кульчицький В. С., професор Тищик Б. Й., професор Кобилецький М. М., професор Бойко І. Й., Вівчаренко О. А. та інші.
Процес державного будівництва ЗУНР характеризується насиченістю та послідовністю значущих історичних подій. Одним з першочергових компонентів національної державності, який потребував змін та реформування була система органів державної влади та місцевого самоврядування. Дев'ятого листопада 1918 року Українська Народна Рада сформувала уряд - Державний Секретаріат (згодом - Рада Державних Секретарів) на чолі з Костем Левицьким. Основним завданням, яке покладалося на Секретаріат було вжити всіх необхідних заходів «для з'єднання всіх українських земель в одну державу», тобто не ізолюватися від все існуючої на сході Української Держави, але шукати шляхів до соборності, до об'єднання всіх українських земель, всього українського народу в одній державі [2, 224].
Проголошення незалежної Західноукраїнської Народної Республіки викликали серед населення Західної України велику радість, хвилю патріотизму, піднесення і поривання до праці в ім'я своєї держави та народу. Згідно з розпорядженням Української Народної Ради від 1 листопада в усіх місцевостях попередні органи влади і управління належало ліквідувати. Замість них слід було утворити шляхом виборів нові, українські [2, 172]. Зокрема, в сільських громадах, містах та містечках належало обрати громадських і міських комісарів та їх дорадчі органи - «прибічні ради». Для організації таких виборів у всі повіти були послані «уповноважені УНР», забезпечені відповідними інструктивними матеріалами. В перші дні повстання посаду повітового комісара доручали комусь із членів підготовчого комітету чи лідерів місцевої української інтелігенції. Згодом, на багатолюдних зборах і вічах були обрані відповідні комісари та «прибічні ради», вони брали владу в свої руки, звільняючи колишніх війтів, бурмистрів, жандармів тощо. На місцях шляхом виборів було обрано більшість повітових комісарів, лише в кільком повітах комісара призначила центральна влада ЗУНР. До прикладу, для зміцнення виконавчої влади в стратегічно важливому дрогобицькому повіті, 12 листопада 1918 року туди був призначений один із лідерів УНДП Антін Горбачевський. Уряд затверджував призначення повітових комісарів до кінця 1918 р [6].
На зборах і вічах повітових центрів обиралися повітові національні ради. Комісарами населення обирало, як правило, авторитетних в громаді людей, патріотів, що мали певний професійний досвід. На цю посаду обирали з числа колишніх державних службовців, суддів, адвокатів, навіть громадських діячів, учителів, інженерів, тобто, людей, яких населення добре знало і поважало. Ніхто з жителів не позбавлявся права участі у зборах, голосували також всі, незалежно від національності, статі, віросповідання.
Організація місцевого апарату державної влади й управління в цілому проходила досить чітко та послідовно.
Після виборів комісарів у деяких повітах (Радехівському, Станіславівському та ін.) почали проводитись їхні наради з метою інформування про найближчі цілі та завдання, про прийняті УНРадою законодавчі акти тощо. Задля розвитку адміністративного напрямку урядом ЗУНР було прийнято декілька важливих законів. Так, 16 листопада на засіданні УНР прийнято «Закон про тимчасову адміністрацію областей Західноукраїнської Народної Республіки» [2, 175]. Він став правовою основою діяльності уряду ЗУНР та місцевих органів управління.При повітових комісарах діяли дорадчі органи - повітові національні ради. Вплив цих рад на суспільно-політичне життя спершу не був однаково врегульованим. Траплялися повіти, де ці ради мали голос чисто дорадчий, але були й такі, де їхній голос був вирішальним, контрольним. Таке нечітке становище не було сприятливим і потребувало уніфікації. Тому Державний Секретаріат з відповідними комісіями УНР почав опрацьовувати закон про повітові трудові ради, через які селянству і робітникам забезпечувалася б реальна участь у повітовому управлінні. Та в силу погіршення воєнної ситуації, цей закон не був винесений на обговорення УНР [4, 94].
Представниками влади в містах і селах залишилися громадські і міські комісари та «прибічні» ради, обрані населенням. Для громадських і міських комісарів вищою інстанцією були повітові комісари, а для останніх - Державне секретарство внутрішніх справ. Повітові військові коменданти та коменданти жандармерії підпорядковувалися повітовим комісарам тільки в питаннях громадської безпеки.
До обов’язків повітових державних комісарів належало: 1) берегти інтереси української державності та протидіяти всіляким спробам спричинити їй шкоду; 2) приймати обіцянки праці та присягу службовців повітових служб і адміністрації; 3) приймати рішення з усіх питань, де дотеперішні австрійські службовці «відмовляють служби»; 4) затверджувати всі розпорядження адміністративних повітових властей, які «мають загальний публічний характер»;
5) дозволяти чи забороняти носіння зброї цивільному населенню;
6) вести нагляд над діловодством усіх державних інституцій і службових осіб у повіті тощо [2, 177].
Громадські (сільські) і міські комісари були наділені низкою повноважень, таким як колишні австрійські війти та бургомістри у містах, проте вирізнялися більшою самостійністю. Достатньо широкими були повноваження і місцевих органів самоврядування. Однак, Законом від 16 листопада було вилучено з компетенції комісарів керівництво судами, поштою, телеграфом, залізницею, соляними копальнями та доменами, дозволяючи втручатися в справи зазначених інституцій тільки в надзвичайних випадках.
Наступним етапом у формуванні органів місцевого самоврядування було створення Повітових Українських Національних Рад. За своїми функціями вони повинні були замінити Повітові Ради, що діяли при австрійському режимі. Колишні Повітові Ради в Галичині були незалежні від органів державного врядування, що створювало на повітовому рівні ситуацію адміністративного дуалізму. Повітова Рада складалася з 26 осіб, обраних за куріальною системою. На чолі Ради стояв маршалок та виконавчий орган - Виділ, що складався з посадовців обраних Радою. В умовах революції збереження такого становища було небажаним для новоутвореної національної влади. Саме тому центральна вдала ЗУНР на початку правління не стимулювала створення Повітових УНРад як органів самоврядування. Натомість була визначена компетенція «прибічних» рад як дорадчих і виконавчих органів для повітових комісарів. Державний секретаріат внутрішніх справ, у віданні якого була організація влади на місцях, також першочергово подбав про зміцнення виконавчої вертикалі. В деяких повітах було створено «прибічні» ради з консультативними
функціями, які, відповідно, підпорядковувалися повітовому комісарові. У листопаді-грудні 1918 року у процесі реорганізації Рад в постійні органи місцевого самоврядування вони доповнювались і розширювались на міжпартійній основі із залученням широких верств місцевого населення [4, 97].
У багатьох місцевостях до повітових органів самоврядування ввійшли представники від громад повіту. Відомо, що у Дрогобичі Повітова УНРада складалася з сільських делегатів - по два представники від громади.
Хоч і деякі органи повітового самоврядування часто мали автономний характер, серйозних конфліктів між ними та місцевою та центральною виконавчою владою в листопаді-грудні 1918 р. не було [4, 100].Підсумовуючи, варто звернутися до висловлювань дослідників- науковців, які працювали над запропонованою проблематикою, так відомий канадський історик О. Субтельний зазначав: «На відміну від східноукраїнських урядів, ЗУНР швидко і чітко утворила свій державний апарат, в т.ч. місцевий.... Надзвичайно швидке й ефективне створення адміністративного апарату являло собою досягнення, що його могли повторити рідко які з нових східноєвропейських держав, не кажучи вже про уряди Сх. України» [5]. В той же час, на думку М. Кобилецького «місцева адміністрація в ЗУНР залишалась без змін, лише місце цісарсько-королівського старости зайняв державний повітовий комісар» [3]. Проте Б. Тищик, знову ж таки висловлює дещо інші міркування, зазначаючи, що «справді, комісар, але не сам, а з прибічною радою, до того ж з іншою компетенцією і принципово іншими завданнями: він мав захищати інтереси українського народу та держави» [6, 171].
Висловлюючи загальну оцінку становлення та діяльності місцевих органів влади та самоврядування Західноукраїнської Народної Республіки, варто зауважити, що попри серйозну нестачу національних кадрів у галузях урядування, економіки, освіти та збройних сил, українській владі вдалося забезпечити ефективне функціонування життєво важливих сфер держави як на центральному так і на повітовому рівнях. За висловлюванням відомого українського історика Івана Лисяка-Рудницького «Галичина 1918-1919 років - єдиний в новішій історії приклад українського державного правопорядку».
Література
1. Бойко І. Й. Боротьба українського народу за державну незалежність у 1917-1921 рр.: уроки для сучасної України. // Право України. - 1/2016. - С. 182-191.
2. Карпенко Олександр - керівник авторського колективу. Західноукраїнська Народна Республіка. 1918-1923: Історія. - Івано-Франківськ: Сіверсія, 2001. - 628 с.
3. Кобилецький М. М. Утворення та структура державного апарату ЗУНР / Микола Кобилецький. - Л. : ЛДУ 1998. - С. 10-25.
4. Павлишин Олег. Львівщина в добу Західно-Української Народної Республіки (1918-1919). - Львів: Літопис, 2008. - 224 с.
5. Субтельний О. Україна. Історія / Орест Субтельний. - К. : Либідь, 1991. - С. 322-323.
6. Тищик Б. Й. Західно Українська Народна Республіка (1918-1923). Історія держави і права. - Львів: Тріада плюс, 2004. - 392 с.
7. Тищик Б. Й., Вівчаренко О. А. Західноукраїнська Народна Республіка. 1918-1923. (До 75-річчяутворення і діяльності). - Коломия, 1993. - 118 с.