АДМІНІСТРАТИВНА ЮСТИЦІЯ УКРАЇНСЬКІЙ НАРОДНІЙ РЕСПУБЛІЦІ ЧАСТИНА II. Загальна доповідь.

1. Мотиви до окремих артикулів проекту закону про суди в адміністративних справах.

АДМІНІСТРАТИВНА ЮСТИЦІЯ.

Загальна доповідь.

Вищою формою державного буття, що відома людству, як реаль­ний факт, є, так звана, правна держава. В ній державна влада, правля­чи, виконує свої функції не свавільно, а згідно з правом, зважаючи на права громадян, які можуть підлягати певному обмеженню. З її боку лише в певних випадках і то на підставі існуючих законів. Характерис­тичним для цієї держави на вищому щаблі її розвитку є те, що тут, з одного боку, панує законність правління, тоб-то чинність органів дер­жавної влади у всіх її проявах відбувається в певних правних формах і в певних правних межах, а з другого — громадяне є субєктами певних публічних прав і мають правну можливість боронити їх. «Законність правління і система субєктивних публічних прав взаємно доповню­ють одна другу і в своєму сполученні забезпечують цілковите здій­снення ідеї правної держави. Законність правління утворює правні форми проявів державної влади, система субєктивних публічних прав усталює правні межі для проявів державної влади». /Є.В.Тарановскій. «Знциклопедія права». Берлін. 1923 г. стр. 401/.

Якже саме проявляється державна влада?.

Від часу EspritdesLois Монтескье /1748 p./ всі численні напрямки і форми проявів діяльності державної влади діляться за її основними функціями в теорії на три категорії: законодавство, суд і управління, і цього поділу намагаються додержуватися і на практиці. В законодав­стві державна влада творить правні норми, обовязкові для всіх, кого вони торкаються; в суді — боронить і відновлює права; в управлін­ні — виконує державні завдання і цілі шляхом безпосереднього про­яву чинної державної волі. В теорії всі ці основні форми проявів діяль- ности державної влади рівноправні між собою.

Та крім законодавства, суда і правління, є ще така вища діяльність державної влади — верховне управління, що його функції виконує го­ловним чином голова держави — яка всіх їх обєднує, погоджує, коор­динує і скеровує актами верховного правління Zactesdegouvernement,

Regierungsakte/. До цих актів залічуються між иншим і такі прояви чинности державної влади, що їх не можна віднести ані до законодав­ства, ані до суду, ані до управління, як напр. обрання голови держави, призначення виборів до парляменту, проголошення війни і т. п. Зви­чайно коли говорять про законність правління, то мають на увазі голо­вним чином і майже виключно не ці останні прояви державної влади в актах верховного правління, а законодавство суд і управління.

Ідея законности правління, як істотної риси такого державного ладу, який визнає вищою нормою діяльности державної влади закон, що його додержання просякає всі функції державного апарату, не є вже така стара і не від разу та не скрізь вона запанувала. Почала ця ідея завойовувати собі відповідне місце в теорії і практиці держав­ного життя лише в XVIII в., коли закон набув значіння переважаю­чої і верховної форми позитивного права, а найраніше хронологічно пройшла вона в судівництво, де й почала здійснюватися більш послі­довно, ніж в инших галузях діяльности державної влади «Суди», каже проф. Б. Кістяківський /«Соціальння Науки и Право». Москва. 1916, ст. 597/, набувають звичайно характер правних установ ще в абсолют - но-монархичній державі, тому що вона в останню добу свого існуван­ня в цілях самоохорони не тільки вживає репресій, а й переводить правні реформи».

Під натиском життя абсолютна монархія починає здавати свої по­зиції там, де є найменша загроза ріжних обмежень проявів її влади. В суді державна влада виступає здебільшого, як посередник між грома­дянами, а не як активний чинник, як то є в царині безпосереднього управління. Тут їй нема за що дуже чиплятися до того ж і впроваджен­ня законности в судівництві логічно випливає з осередження нею в своїх руках правотворчости. Перемога закона над иншими джерела­ми і формами позитивного права і законодавча регламентація судової практики неминуче тягнуть за собою підзаконність суду. Тому ж що в своїй діяльності суд здебільшого розвязує питання правних відносин переважно згідно нормам, що їх видає верховна державна влада, і тим не обмежує її, то останній нема чого вперто боронити свої попередні позиції. Отже на передодні переходу абсолютної монархії до консти­туційної в ній скрізь в суді в більшій чи меншій мірі вже панує закон­ність, чи точніше мовити, закономірність. Коституційному режимові тут залишається лише подолати ті викривлення принципу закономір­носте в судоустрію, які питомі абсолютизмові.

В конституційній державі суд є вже звязаний в своїй діяльності суворими і точними приписами права. Можливість запобігти пору­шенням цих приписів, а коли вони трапляться, то можливість пара­лізувати і ліквідувати їх має певні гарантії. Що до судоустрію, то тут на сторожі закономірности стоїть інститут повної сепарації суда від законодавства і управління та незалежність і самостійність суддів, а в судочинстві закономірність гарантується побудованням його на за­садах спірности, змагальности, словесности, прилюдности та права оскарження вироку нижчої інстанції до вищої.

Впровадження закономірности в законодавстві випливає безпо­середнє з самого факту переходу абсолютної монархії до конституцій­ного режиму і є логічним наслідком здійснення останнього. Але через те, що істота законодавства полягає в правотворчості, в заміні старих законів новими, непорушність, обовязковість існуючого закону не має такого абсолютного характеру, як в суді і управлінні — закономірність тут має де що иншй характер.

В царині законодавчої діяльности державної влади вона вияв­ляється в додержанні основних законів, що визначають, з одного боку, які саме державні органи і в якому порядку творять закони, а з друго­го — субєктивні публічні права громадян, які не вільно порушувати не тільки в управлінні, айв законодавстві. Додержання ж основних за­конів забезпечується І/ співучастю в законодавстві уряду і народнього представництва, — а в референдумі і самого народу, що стримують один одного в посуненнях до порушення цих законів, і 2/ інститутом перевірки звичайних законів з погляду несуперечности їх основним законам.

Впровадити закономірність в управління намагається вже добре впорядкована абсолютна монархія, але історія не знає прикладів, щоб їй пощастило цього досягти. В абсолютній монархії найбільш добро­зичлива верховна влада може лише обмежити сваволю підлеглих дер­жавних органів, але не усунути її, бо між цими органами і людністю не існує жадного правного відношення; правного обовязку до неї ні у верховної влади, ні у підлеглих їх органів нема. Людність була без­правна, і коли органи влади порушували закони і тим чинили їй шко­ду, то вона не боронила свої права, яких у неї зовсім не було, а лише скаржилася на порушення певної норми закону, творячи яку, верхо­вна влада наказом підлеглим органам виконувати її накладала на них правних обовязок по відношенню до себе, а не до людности, котра тільки й мала, що обовязок коритися державній владі, котра віднос­но неї жадних правних обовязків з свого боку не визнавала. Отже, як каже проф. Тарановський /тамже, ст. 399/ «скарга була не що инше, як подавання до відома начальства і самого носія верховної влади про те, що права остатнього порушені, і що від цього страждає підвладне населення». Вже від розсуду самого носія верховної влади, як єдиного

субєкта права вимагати від підвладних органів закономірности чину, залежало: чи скористатися і в якій мірі з цього права, чи з тих чи ин- ших мотивів занехаяти його. Таким чином в, грунті речі в абсолютній монархії сваволя лежала в першоджерелі законности в необмеженос­ті верховної влади через те, що населення не мало жадних публічних прав.

Перехід абсолютної монархії до конституційного режиму тягне за собою участь народа в законодавстві, яка є властиво його першим субєктивним публічним правом — правом участи у владі, правом по­літичної свободи.

В міру росту сили і значіння в житті держави законодавчого ре­презентативного тіла зявляються і закріплюються за народом, що пе­реходить з стану підданства до стану громадянства, і инші публічні субєктивні права, так звані, права громадянської свободи. Ці права кладуть певну межу діяльності державної влади, визначаючи певну сферу самоозначення і самовиявлення громадян, в яку вона не має права втручатися. І нарешті, ще пізніше, громадяне стають субєктами права на поміч влади, яке в міру розвитку державного управління по лінії соціяльної політики шириться в своєму обсягу і змісті.

Слідом за правами починають поволі одержувати правну охорону і інтереси громадян.

Як би докладно і виразно не були визначені в законі субєктивні публічні права, як би не підкреслювалася їх недоторканність і неві- дійманість, проте небезпека порушення їх органами державної влади завше існує. З боку одних органів /судових/ вона чисто теоретична, з боку других /управління/ цілком реальна. Ця реальність випливає з характеру і змісту самих функцій цих останніх органів, цілей, які їм ставить законодавець, і форм та методів їх діяльности.

Функції управління не вичерпуються стислим виконанням за­конів, як помилково гадав Монтескье.

визначається певною активністю, вона виявляє і ініціативу, і енергію, і творчість. Складається ця діяльність з окремих актів управління, які є втручанням в особисте і громадське життя громадян в формі ріжно- манітних вимог, дозволів, заборон, догляду і участи в культурній пра­ці:, крім того, органи управління виконують ще й правотворчі функції, видаючи укази Zreglement, administratiw Gesetz/. Але вся вона мусить бути пересякнута правомірністю, яка вимагає, щоб навіть і формаль­но законні акти управління і укази не порушували зазначених в законі субєктивних публічних прав громадян, що є правною межою проявів державної влади. Для цілковитого осягнення ж цього не досить від- сутности протиріччя актів управління праву, а треба ще, щоб відпо­відна урядова особа чи установа була ще й уповноважена на них. Але це уповноваження є не тільки правом органу управління, а й його обо- вязком. Він не може бути на власне бажання чинним чи не чинним; при наявності певних обставин він мусить діяти, але в межах уповно­важення і при тому виконати все, до чого є уповноваженим законом.

Проте органи управління не можуть бути цілковито звязані стис­лими нормами права. Складність і ріжноманітність явищ життя, що з ними мають до діла органи управління, усувають можливість доклад­ної і точної регляментації їх діяльности і вимагають надання їм певної свободи вибору способів чину, більш менш широкої дискреційної вла­ди в межах, визначених законом. Але як раз саме вся поведінка органів управління, оперта на їх дискреційний розсуд, яких би форм вона не прибрала: чи то певних чинів, чи пасивного заховання, як раз найбіль­ше і таїть в собі можливостей конфлікту з правомірністю. Вона може порушувати не тільки права, а й інтереси особистості і загрожувати їм.

Чи то заховуючись пасивно /з істоти дискреційних уповноважень випливає право не тільки на чинність, а й на певне пасивне заховання/, чи доконуючи того чи іншого чину в межах своєї дискреційної влади, органи управління керуються міркуваннями доціяльности. Раніше, за перших часів існування правної держави, дискреційна влада органів управління була дуже широка, і багато порушень субєктивних публіч­них прав і інтересів покривалося міркуваннями доцільности і «соотвЬ тствіем видам и намЬреніям правительства». Але в міру все більшого і більшого просякнення державного і громадського життя і діяльности засадами права сфера дискреційного розсуду органів управління по­чала поволі все більше і більше звужуватися. Але все таки ще існує певна свобода дискреційного розсуду, а разом з тим і небезпека для правомірности тим більша, що міркуванням доцільности дуже часто товаришує спокусливий принцип: ціль виправдовує засоби. Усуваєть­ся ця небезпека лише тоді, коли та доцільність, якою керується влада

в управлінні, відповідає правним нормам, що вже існують, або мають бути визначеними; иншими словами — коли доцільним є тільки те, що відповідає цілі, до якої прямує право». /Б.Кістяковський, там же, ст. 601/. Отже таким чином, «акт управління є не простим виконанням законів, а актом вільної доцільної діяльносте в межах закону і відпо­відно цілі управління, що її визначив закон», /Тарановський, там же, ст. 416/, в ньому мусить сполучатися принцип доцільносте з принци­пом правоміности.

Для можливосте такого сполучення треба не тільки реглямен- тувати і нормувати діяльність органів управління в певних межах, а ще й створити певні форми контролю цієї діяльносте, який би гаран­тував правомірність її. Цьому контролю мусить підлягати не тільки регляментована законом діяльність органів управління, але й акти, що базуються на їх дискреційному розсуді. Тільки такий широкий контроль в стані гарантувати правомірність управління і усунути геть спокусу сваволі і зловживань особливо в межах дискреційної влади.

Загальний догляд за правомірністю управління має законодав­чий орган, котрий для цього вживає свого права інтерпеляції^[170] уряду в випадках неправомірних вчинків органів управління незалежно від місця, яке вони займають в системі державних установ. Інститут ін­терпеляції дисциплінує адміністрацію і привчає її до правомірної ді­яльносте, але очевидно максімум позитивних наслідків він дає тільки там, де існує міністерська відповідальність. Ця відповідальність при­мушує міністра зважати на норми права не тільки в своій звичайній ді­яльності, а й на шляху здійснення нових державних завдань, які життя може поставити перед ним. Під загрозою парламентського контроля шляхом інтерпеляції він і тут мусить оглядатися на норми діючого права, а в випадках, непередбачених останнім, керуватися загальними правними принципами. Ця ж парляментарна відповідальність при­мушує міністра стежити за правомірністю діяльносте підлеглих йому установ і осіб і дбати про належний стан адміністративної гарантії правомірносте виконання ними своїх обовязків, тоб-то рух скарг на неправомірність що їх зложено за ієрархично інстанційним порядком органів управління.

Але треба зважити на те, що на законодавчих органах лежить головним чином обовязок загального догляду за діяльністю органів управління, а не розвязання в кожному окремому випадку питання про правомірність того чи иншого акту /постанови, розпорядження, чину чи заховання/. Та на це у них просто не вистачило б і часу, при іс­нуючому переобтяженні законодавчою роботою, і тільки окремі разю­чі випадки могли б бути обєктами парламентської перевірки діяльнос­те органів управління з точки погляду їх правомірносте. Отже, одного парламентського контроля, одних політичних гарантій правомірности управління мало.

Не досить також і адміністративних гарантій правомірности, до яких належить, насамперед, догляд вищих інстанцій за низчими в формі контроля, як особистих чинностей окремих урядових осіб, так і діяльносте цілих державних установ, перевірки з власної ініціятиви урядових розпоряджень і постанов та скасування тих з них, неправо­мірність яких була б виявлена. /Цьому порядкові підлягають і орга­ни самоврядування. Тільки тут процедура скасування неправомірних розпоряджень їх значно складніша, з огляду на необхідність запобігти можливості спроб незаконних впливів на самоврядування з боку ор­ганів державного управління/. Життя скрізь показало, що ця адміні­стративна гарантія великих корисних наслідків не дає.

Далі, в тих випадках, коли нижчі органи управління, одержавши від вищої інстанції наказ для виконання, прийдуть до переконання в його неправомірности, вони мають право подати про це владі, що ви­дала цей наказ. Але це право великого практичного значіння не має, з огляду на відсутність самостійносте у нижчих органів управління і залежність їх від вищих, а також на той дух урядничої солідарнос­те, дисципліни, послуху і ієрархичної підлеглосте, що панує в апараті управліня.

Нарешті, кожний, чиє право порушується незакономірним роз­порядженням, постановою, чином чи захованням органа управління, має право просити відповідну вищу адміністративну інстанцію про знесення або усунення їх. Але це теж не може гарантувати правомір­ности управління. Часто густо оскаржені розпорядження, постанови чи чини випливають з наказів і вказівок якраз тієї інстанції, яка му­сить цю скаргу розглядати. Отже по суті вищі органи управління бува­ють суддями в власній справі, в якій вони вже раніше висловили певну думку. Зрозуміло, що в таких умовах важко сподіватися правильного і справедливого рішення.

Реагування вищого органу управління на скаргу покривджено­го випливає з обовязку не до нього, а до держави, — між покрив-

дженим і адміністративною інстанцією, до якої він звернувся, ні­якого правного відношення не виникає, як не має його також між ним і адміністративним органом, який його покривдив. Таке від­ношення повстає тільки там, де існує третя гарантія правомерности управління — судова перевірка правомерности актів його органів. Ця перевірка, реасумуючи практику Західної Європи, можна ска­зати полягає в тому, що в випадках порушення будь яким органом управління субєктивного публічного права чи інтереса або загро- ження їм, покривджена чи заінтересована особа, чи то фізична, чи то юридична, має право, яко рівноправна сторона, позивати в суді цей орган і домагатися знесення неправомірного акту або зміни за­ховання та привернення порушеного права чи усунення загрози її інтересам. На підставі такого позову суд насамперед перевіряє, чи відповідає акт органу управління чи його заховання, що викликали позов, нормам діючого обєктивного права, і коли прийде до висно­вку, що не відповідає, тоді ухвалює про скасування чи зміну цього акту та привернення порушеного субєктивного публічного права чи зобовязання органу управління до поведінки, яка б усувала за­грозу інтересам позивача.

Життя знає три системи організації судової перевірки правомір- ности діяльности органів управління. Англійська, яка панує в Ан­глії, і яку в більшій чи меншій мірі засвоїли Зєднані Штати Північ­ної Америки, Голландія, Данія, Швеція, Норвегія, Швейцарія, Бельгія, Італія, Литва, Румунія і Греція, характеризується додержанням заса­ди єдинности суду, — спори адміністративні розглядають звичайні суди. Французька, яку за прикладом Франції засвоїли Португалія та Іспанія, — доручає функції адміністративних судів осібним колегіям в складі органів управління, причім ці колегії виконують і функції чисто адміністративні. Пруська, що її знають де які німецькі країни /до пев­ної міри і Фінляндія/, спірається на створення нижчих і середніх адмі­ністративних судів, хоча і в гроні органів управління, але на засадах, що надають їм незалежне від цих органів становище; вища ж інстан­ція, що своєю структурою і становищем є справжнім судом, жадного звязку з органами управління не має. Окремо стоять держави, що ви­йшли цілком або частково з лона бувшої Австрії: Мадьярщина, Поль­ща, Чехословаччина і сама, так би мовити, нова Австрія.

Прабатьківщиною судової перевірки правомірности актів управ­ління та оборони субєктивних публічних прав і інтересів є Англія, і ідею такої гарантії законности правління запозичив європейський континент звідціль. Але з огляду на своєрідні, цілком незнані решті Європи шляхи розвитку і форм державного і громадського життя, цей інститут має тут такі важливі особливості, яких не повторює ні одна країна за виключенням Зєднаних Штатів Північної Америки, куди його було занесено ще першими емігрантами з Англії.

Країна, відкіль Монтескье вивіз свою славнозвісну теорію поділу державної влади, як раз саме не знає її в тій формі, яку він обгрун­тував, і яку більш менш перевела в своєму державному устрію по- революційна Європа. Тут не ма того строгого розділу влади судової і влади управління, як на контіненті, і до недавна в руках мирового судді сполучалася велика влада і судова і адміністративна.

«Перед нами», каже Аншютц /там же/, «державне управління, що виконується разом з юстицією звичайними суддями держави, що здійснюється шляхом судових наказів, заборон, покладення обовяз- ків, вироків в процесуальних формах, з котрими, в залежності від істоти судового устрію, звязується і шлях правної оборони в вищих державних судах, — установи, що засновані на принціпі єдности адміністрації і юстиції, на обєднані в одній посаді справи біжучого управління і розвязання спірних юридичних питань, які виникають під час цього управління... Звичайний шлях правної оборони існує тут не для контроля над адміністрацією, а для ведення самих адмі­ністративних справ; мировий суддя стоїть не поза і не вище адміні­страції, але він сам є адміністрацією». Але все ж від часу реформи місцевого управління /1888 р./ значна частина чисто адміністратив­них функцій перейшла від мирових суддів і їх сесій до графських рад I Countycouncil/.

В Англії не проводилось і не проводиться ріжниці між правом приватним і правом публічним, і непохитно панувала і панує ідея єд­ності права і правосуддя. І ще недавно цілком мав рацію проф. Дайсі, коли говорив, що «в Англії і краях, які подібно до Зєднаних Штатів дістали свою цивілізацію від Англії, система адміністративного пра­ва і принціпи, на яких вона базується, цілком невідомі». /«Основи Государственнаго Права Англии», Москва. 1907/, як невідома й сама тяма^[171] адміністративної юстиції. З погляду англійського, чи то полі- ційний наказ, чи то стягнення податку це — такіж самі факти загаль­ного права, як і судовий вирок чи набуття власности, або спадщна,

⅜ι............ -..................................................................................................................... ι⅜∙

чи порушення умови і т. ин. Всі правні питання, звязані з цими і їм подібними фактами, розвязують одні і тіж суди без огляду на те, хто є сторонами, чи приватні особи, чи два органи управління, чи приватна особа і орган управління.

В Англії, як каже Франквіль MLesystemejudiciairedelaGrandeBre tagne», Paris. 1893,/ кожний громадянин може в звичайних судах за- скаржити чи позвати кожну урядову особу, і суд може не тільки ска­сувати всяке неправомірне розпорядження, яка б влада його не зро­била, а й заборонити урядовій особі на майбутнє починати чинності, що порушують права позивача, або наказати їй згідно проханню по­зивача виконати той чи инший покладений на неї законом обовязок. Тільки розпорядження вищого уряду, що їх робиться іменем короля, не можна оскаржити без попереднього його дозволу на доходження порушеного права, але такий дозвіл звичайно дається без жадних пе­решкод.

З другого ж боку, кожний урядовець чи установа, щоб примусити громадянина виконати законну вимогу влади, коли той ухиляється від виконання її, мусить звернутися до суду шляхом звичайного позову, і суд тільки після перевірки законности вимоги видасть вирок, що має примусову силу. Самі органи управління засобів безпосереднього пря­мого адміністративного примусу не мають.

Всі скарги на місцеву адміністрацію і позови на неї в 1-й інстанції розглядає мировий суддя або одноособово, або колегіяльно з іншими мировими суддями в малій чи спеціальній сесії. /Petty Session, Special Session/. Що ж до центральних органів управління, то, з огляду на ши­роке самоврядування, що до мінімума обмежує урядову ініціятиву в справах адміністративних, і своєрідну його організацію, англієць дуже рідко має до діла з представниками центральної адміністрації, і скарги на її чинності, які порушують субєктивні публічні права — виключ­не явище. Належать вони до компетенції відділу королівської лави І King’s Bench Diwision/ верховного королівського суду /His Majesty’s High CourtofJustice/.

Розглядаються справи прилюдно в присутності і за участю сторін, допити свідків і перевірка инших доказів, поданих сторонами, пере­водиться так, як і при розгляді цивільних чи карних справ.Апеляція можлива лише тоді, коли це прямо дозволяє закон, без поширення на аналогичні випадки, і припиняє виконання тільки тоді, коли про те виразно говориться в законі. Але в дійсності виконання зупиню- ється, коли цього не забороняє закон, і коли зупинення не загрожує публічним інтересам. Ведуться справи в суді обовязково через адво­катів.

Другою, апеляційною інстанцією для мирових суддів і спеціяль- них сесій є четвертні сесії мирових суддів графства, що збіраються кожної чверті року /Quarter Session/, а в рідких випадках — генеральні сесії /General Session/. Звичайно апеляційна інстанція тільки переві­ряє, чи оскаржене рішення сталося в наслідок вірного товмачення і пристосовання закона. Але іноді обмірковується і фактичний бік спра­ви. Вислухавши сторони, апеляційна інстанція, або розвязує справу по суті, причім стороною є суддя, рішення котрого оскаржено, або пе­редає її першій інстанції для нового вирішення. Слід зазначити, що справи адміністративної юстиції, як і цивільні та карні, розглядаються мировими суддями за участю присяжних засідателів.

Третьою інстанцією, а в певних випадках /скарги на центральну адміністрацію, звернення останньої за наказом місцевій владі виконати свій обовязок/ і першою є відділ королівської лави /King s Bench Diwision/ верховного королівського суду /His Majesty High Courtof Justice/, який, базуючись на усталених вже фактичних даних, лише вирішує питання, чи оскаржене рішення відповідає законам і звичаям Англії.

Здійснює контроль правомірности верховний королівський суд шляхом так званих «наказів прерогативи» /prerogativewrits/. Це по суті самостійні вироки суду, які пишуться в формі безпосеред­нього наказу короля. Коли мировий суддя відмовляє в правосудді, йому надсилається наказ вислухати скаргу, розглянути справу і вза­галі виконати той чи инший чин, обовязковий для нього за законом ∕writofmandamus∕.

Коли ж скарга викликана порушенням закону, перевищенням влади чи иншими неправильними вчинками, суду надсилається наказ припинити оскаржене рішення і справу передати на розгляд верховно­го суду /Writofcertiorari/. В звязку з цим інститутом стоїть право миро­вого судді і квартальної сесії чи то з власної ініціятиви, чи на прохання сторони звернутися до вищої інстанції з проханням розвязати певний складний правний випадок /special case/.

В випадках незаконного заарештування будь якою владою адміні­стративною, видається наказ про поставлення перед верховним судом за­арештованого /Writofhabeascorpus/ для перевірки підстав заарештування.

Виразне порушення підлеглими ріжними урядами своєї компе­тенції забороняється наказом Writofprohibition.

Нарешті, Writquowarranto забороняє застосовувати ті права, за- стосовання яких є королівським атрібутом. Останні два декрети ма­ють майже тільки теоретичне значіння, свій вік вони віджили.

Але взагалі справи адміністративної юстиції дуже рідко доходять до верховного суду з огляду на необхідність виконання великої кіль-

кости дрібних формальностей і внесення великого заставу^[172] тими, хто оскаржує вирок мирового судді.

В суті речі верховний королівський суд контролює суди нижчі не як органи адміністрації, а як підлеглі йому органи влади судової.

Що ж до безпосереднього контроля правомірности органів управ­ління, то про нього можна говорити лише відносно контроля міських рад, рад графств і нових відомств, повставших за останній час, до яких одійшла частина адіністративної компетенції мирових суддів. Але тут переводиться контроль лише з правного боку, а не з погляду доціяль- ності.

За останні сорок років в звязку з обмеженням адміністративної влади мирових суддів позначився процес звуження і їхньої судово- адміністративної компетенції. Дорожнеча і повільність судової про­цедури сприяли розвиткові цього процесу, і зараз ціла низка органів управління та навіть окремих урядовців мають в межах своєї адміні­стративної компетенції і право юрисдикції. Наприклад: Центральне відомство місцевого управління /Local Government Board/ має право розглядати скарги з приводу порушення приписів мешкально-буді- вельного законодавства, і його ухвали мають силу судових вироків. Міністерство Охорони Здоров’я в межах своєї компетенції /санітарія і опіка над бідними/ розвязує кожний спір, коли одна сторона про це просить, а друга погоджується піддаватись юрисдикції Міністерства. Фінансові агенти, комісари народньої освіти і ще деякі инші урядов­ці теж мають певну, хоч і обмежену юрисдикцію. Але ця юрисдиція адміністративних установ і агентів має лише підсобне значіння, вони виступають властиво в ролі третейського суду. Звернення до них не позбавляє права сторін, коли яка з них залишиться незадоволеною їх рішенням, удатися до нормального органу адміністративної юсти­ції — загального суду, який і надалі залишається могутньою гарантією правомірности управління і політичних та громадських свобод грома­дянина.

В Зєднаних Штатах Північної Америки спори адміністративні розглядають, як і в Англії, звичайні суди, що мають тут ще більші пра­ва, боронячи права громадян не тільки супроти влади управління а й

законодавчої /право суду перевіряти конституційність закону/. З ком­петенції загальних судів виключено лише всі позови на фіск^[173], що їх розглядає спеціальний суд /Courtof Claims/.

З контінентальних держав, що засвоїли собі принціпи англій- скої системи охорони субєктивних публічних прав, а насамперед засаду єдности суду, варто зупинитись докладніше на Бельгії та Італії.

В Бельгії на підставі конституції 1831 року всі спори, що мають своїм обєктом права цивільні, і за де якими виключеннями всі спори, що мають своїм обєктом права політичні, мусять розглядатися звичай­ними судами, при чім суди, розвязуючи ці останні справи, беруть під увагу лише ті правила і постанови, видані органами управління, які, на їх думку, не суперечать закону. Але ця англійська засада єдиного суду, засвоєна конституцією, в житті зазнала пізніше великих порушень. Сучасний стан справи адміністративної юстиції нормується законом 16-24.IV.1890, який, уніфікуючи попередню практику, надає досить широку компетенцію в царині адміністративної юстиції сталим депу­таціям провінційних рад. Ці депутації складаються з 6 членів, що їх обірають на 4 роки провінційні ради, і під головуванням губернатора функціонують, то як органи адміністративної юстиції /в деяких спра­вах виборчих і скарбових/, то як органи чистої адміністрації /як такі, вони розглядають теж деякі адміністративні справи, напр., спори про законність сільських виборів, спори між доброчинними інституціями і інші/, що наближає бельгійську систему цієї юстиції до французької. На рішення сталих депутацій рад провінційних, яко адміністративних судів, можна відкликатися лише до короля, при чім за відсутністю в Бельгії при королі якогось дорадчого органу справи розвязуються від­повідним міністром, і таким чином заходить той нонсенс^[174], що ціла низка справ, розвязаних судово-адміністративним шляхом, в останній інстанції розвязується не судовим актом, а адміністративним. Суди є вільні в оцінці адміністративних актів, але не мають права ні касува­ти, ні зміняти, ні припиняти виконання незаконних розпоряджень ор­ганів управління, ні наказувати їм виконати порушений закон. Вони, признавши їх незаконними, можуть ухвалювати рішення лише про наслідки такого розпорядження, присуджуючи покривдженим від- шкодовання. Тому ті спори адміністративні, в яких не виникає питан­ня про відшкодовання, якщо не ходить о права політичні, не належать до компетенції судів.

Судово-адміністративна компетенція звичайних судів обмежена ще й в той спосіб, що де які справи частково розглядаються в цих судах в 2 або 3 інстанції, а частково в органах, спеціяльно до того поклика­них, що носять характер судів спеціяльних, як напр. міліційна рада, трибунал рахунковий і ін.

В Італії до 1865 р. устрій адміністративної юстиції дуже наближав­ся до французького — адміністративні суди в складі органів управлін­ня — навіть назви були ті самі: ради префектур і державна рада. Закон же 20.ІІІ.1865 р. судово-адміністративні функції рад префектур і дер­жавної ради скасував і за прикладом Бельгії розвязання всіх спорів, що обєктом їх є право цивільне або політичне, не залежно від того, чи є стороною влада адміністративна, і хоч би спір виник з приводу роз­порядження чи ухвали її, а також всі справи кримінального характеру, що підлягали компетенції скасованих адміністративних судів, передав судам звичайним. Решта адміністративних спірних справ відійшла до органів управління, і лише де які справи залишилися в компетенції спеціяльної адміністративної юрисдикції /державний контроль і пен­сійна справа залишились за рахунковою палатою; осібні колегії розвя- зували питання воїнської повинности і податкові справи/.

Те, що чимало справ, в яких діяльність органів управління конт­ролювалася в скасованих адміністративних судах, було повернуто цим органам з впровадженням замісць судового лише того адміністратив­ного контроля, який вони самі здійснювали, виявило незабаром нега­тивний бік цього кроку.

«Переданою загальній юстиції справ, які раніш відала адміністра­тивна юстиція, хотіли дати сторонам нові гарантії. В дійсності ж отщо буває в багатьох випадках», писав Мантелліні в Archivio Giuridico в 1872 р. «: справи, які мали раніше суддю, що правда взятого з сере­довища самої адміністрації, але все таки суддю, тепер не мають жадно­го судді ні в адміністрації, ні в судах. Ці справи входять в компетенцію адміністрації і вершаться без додержання будь яких певних форм, як звичайнісінькі адміністративні інтереси».

І Криспі мав рацію, коли в своєму докладі парламенту в 1875 р. говорив про стан, утворений скасованням адміністративних судів: «Ми в цій галузі вернулися до гіршого ладу, ніж був за деспотичного уряду. Нині при уряді свободи все уявляється таємницею. По упливі десяти років, як ця система функціонує, населення перенялося пере­конанням, що скарга за ієрархічним порядком є сущим глумом». Але пройшло ще немало часу, поки справу було направлено.

В році 1889 /2.VI./ Крипсі перевів закон про реорганізацію державної ради. В складі цієї ради було утворено четвертий відділ для адміністра­тивної юстиції. Quartasezionedel Consigliodi Stato. Цей відділ і своєю орга­нізацією /голову і 8 членів призначає король доживотньо^[175] з гарантіями судейської незалежности/ і порядком розгляду справ є справжньою судо­вою установою. Звертатися до нього можна лише після остаточного рі­шення адміністративної влади на підставі скарги, поданої за інстанціями. Коли є вказівки на перевищення меж компетенції і влади чи порушення закону, четвертий відділ розглядає скарги на розпорядження і чини ор­ганів управління, якщо скарги мають своїм обєктом інтереси приватних осіб чи установ і якщо ці скарги при тому не підлягають компетенції ні судової влади, ні адміністративній юрисдикції спеціальних колегій.

Слідуючий 1890 рік приніс Італії відродження законом I.V. адмі­ністративної юстиції в формі провінційної адміністративної юнти. Обовязки адміністративного суду було покладено на адміністративну провінційну юнту /Giunta provinciate amministrativa/, яку було утворе­но 1888 р., при реформі комунального і провінційного управління для здійснення догляду і контроля за діяльністю органів місцевого само­врядування. Юнта в кожній провінції складається з 2 радників пре­фектури, що їх що року призначає міністр внутрішніх справ, і 4 членів, що їх обірає провінційна рада. Головує префект.

Компетенція юнти, що дуже подібна до бельгійських сталих де­путацій провінційних рад, досить велика. В одних справах /скарги на де які розпорядження адміністративної влади на підставі закону про публічну безпечність та скарги урядовців, що служать в установах під­доглядних юнті, на накладення на них адміністративних кар/ юнта розглядає тільки питання про перевищення компетенції і влади та по­рушення закону, при чім до юнти можна звертатися, лише вичерпавши шлях скарги ієрархично адміністративної. В инших справах /скарги на постанови провінційних або комунальних рад з приводу видатків на спорудження, відновлення чи репарацію яких закон евентуально по­кладає на рахунок провінцій або комун; скарги на невідкладні розпо­рядження сіндика в справах сільської поліції і публічної гігієни, що їх закон відносить до компетенції комун, і на виконання цих розпоря­джень коштом зацікавлених осіб; скарги в справах шляхових спілок, спілок гідравличних робот, а також скарги в справах добровільних і обовязкових товариств, заснованих в загальних інтересах для висуш- ки болот і заболочених місцевостей коштом заінтересованих власни­ків без обовязкової участи держави в видатках/, що властиво складали компетенцію скасованих в 1865 р. адміністративних судів і були пере­дані після цього органам управління, можна звертатися безпосереднє до юнти, яка вирішує справу по суті.

Рішення юнти може оскаржити до четвертого відділу державної ради кожна сторона, покликаючись на перевищення меж компетенції влади чи на порушення закону. Визнавши, що юнта порушила закон, державна рада сама вирішує справу по суті на підставі фактів, уста­новлених юнтою. В справах, точно зазначених в законі /напр., спори між державою і її кредиторами, що до тлумачення договорів публіч­ної позички і законів, що торкаються публічного боргу; спори комун і провінцій з за меж, скарги на відмовлення в дозволі звернутися до суду таким установам, які підлягають опіці і догляду публічної адмі­ністрації, і ін./, рада виступає і в ролі адміністративного суду І інстан­ції. Створення юнти і четвертого відділу державної ради є до певної міри приверненням попереднього ладу адміністративної юстиції, але тільки до певної, бо залишилася непорушною компетенція звичайних судів в царині адміністративної юстиції. «Поруч же з останніми і не­залежно від них повстала нова організація охорони прав в межах са­мого управління, яка є другим регулятором адміністрації і ніскільки не стикається з компетенцією юстиції» /Аншютц, там же/. Шляхом адміністративних судів ідуть справи, для яких шлях звичайної прав- ної оборони заказаний; властиво тут борониться не право, а інтерес сторони, покривдженої чином органу управління, і обєктивний пра­вопорядок.

Але не зважаючи на створення цієї подвійної системи адміністра­тивної юстиції, деякі комісії і колегії заховали і надалі точно зазначену в законі компетенцію спеціальних судів адміністративної юстиції. Рі­шення їх остаточні і підлягають оскарженню лише в випадках пору­шення компетенції або перевищення влади до державної ради.

Характерною рисою італійської адміністративної юстиції, як і бельгійської, є те, що суди в спорах про право, порушене розпоря­дженням органів управління, визнавши це розпорядження незакон­ним, обмежуються розглядом наслідків його лише відносно предме­та спора, самого розпорядження вони не касують. Це може зробити лише компетентна адміністративна влада, коли звернеться до неї за­інтересована особа, при чім ця влада мусить в даній справі зважати на рішення суду. Порушення цього останнього правила є перевищенням влади, яке можна оскаржити до державної ради.

Спори про компетенцію, що до справ адміністративної юстиції, розвязуються в обох державах вищими касаційними судами, і це надає позіціям звичайних судів в царині адміністративної юстиції твердість і міць.

Варто зазначити оригінальну рису устрію адміністративної юсти­ції в Швейцарії, а саме: виконання в певних випадках функцій адміні­стративного суду, яким є суд звичайний, законодавчими органами, як в поодинчих кантонах, так і в цілій федерації. Справи, звязані з скли­каним кантонної міліції, виборчі, релігійні справи, справи про звіль­нення від військової служби і де які торговельні підлягають федераль­ній раді, рішення якої оскаржуються до федерального парламенту.

Організація адміністративної юстиції у Франції базується на принціпі поділу влад і, як ніде, різкому розмежуванню права адміні­стративного і цивільного. Тут, як каже Аншютц /там же/, «адміністра­ція не тільки живе по своєму власному адміністративному праву, але вона також і суддя в своїх власних справах». Ще від часу Великої ре­волюції судам абсолютно заборонено будь в який спосіб втручатися в діяльність органів управління і прикликати до відповідальности адмі­ністративних урядовців з приводу виконання ними своїх службових обовязків. Під загрозою відповідальности по закону суди не можуть обмірковувати будь яких актів органів управління. Беручи за підста­ву поділу адміністративного права і цивільного особливості субєкта

-*¼

правопорушення, французька і теорія і практика передають судам справи стисло цивільні і карні, тіж, де стороною є орган управління, де претензія випливає з будь яких його актів, підлягають цілковито його компетенції, він один має право касувати і зміняти власні акти. Коли ці акти ясні і не викликають жадних сумнівів, їх однаково може сто- сувати^[176] і влада судова і влада управління. В сумнівних же випадках суд стосує їх не раніше вияснення їх розуму^[177] компетентною владою управління.

Уявлення держави, як фіска, що в своєму господарчому житті і ді­яльності виступає, як приватно-правна особа, і підлягає нормам при­ватного цивільного права, Франція не знає. Скажім, договор будь якої державної установи про підряд, про набуття грунту^[178] — акти, де дру­гою стороною є приватна особа, — це — не приватно-правні акти, під­судні звичайним судам, а адміністративні, до яких ці суди не можуть мати жадного відношення, і з якими має діла у всіх випадках лише вла­да управління.

Усуваючи таким чином суд від розгляду справ, в яких так чи інак заінтересовані органи управління, французьке законодавство цю функцію передає цим же самим органам, в лоні котрих для цього утворюються спеціяльні колегії, що не вилучаються з адміністратив­ного організму, а й надалі залишаються його інтегральною частиною і це для того, щоб забезпечити управління від будь якої залежности від влади судової, усунути навіть всякий натяк на будь яку підлеглість їй. З французького погляду існування адміністративної юстиції потрібно в інтересах самої адміністративної влади, гарантуючи їй більшу волю, це — її привілей.

Таке розвязання питання устрію адміністративної юстиції, за­початкованого в добі революції, спіраючися на теорію поділу влади Монтескье, фактично привело до негації цієї теорії, шляхом змішання функцій управління і суду. Але в атмосфері революційної боротьби, коли закладалися підвалини нового режиму, цього не помітили, на- магаючися, як краще, забезпечити останній з боку судової влади, що вважалася ще з попередніх королівських часів чинником консерватив­ним, який, користуючися правом контроля діяльности адміністрації, буде гальмувати переведення в життя ідей революції. В той же час воно відповідає системі адміністративної централізації і опіки, що ля­гла в основу державного устрію Франції.

Адміністративними судами першої інстанції є ради префек­тур /conseils de prefecture/ в складі чотирьох радників Zconseillers de prefecture/ і голови. Головує голова, префект, або заступник голови, що призначається що року декретом президента республіки з складу радників. Радники призначаються декретом президента республіки на внесення^[179] міністра внутрішніх справ. Крім судових функцій, радни­ки виконують і чисто адміністративні обовязки, знаходячись постійно в дотику з префектом. Часто густо їм доводиться в ролі суддів розвязу- вати справи, в яких вони або брали участь раніше, як адміністратори, або з приводу яких вони вже висловили свою думку.

Прокурорські обовязки в радах префектури виконує генеральний радник префектури.

Раніше ради префектурські були в кожному департаменті, але в 1926 р., за виключенням сенського департаменту, всі префектурські департаментські ради-було скасовано і утворено 22 ради префектурні міждепартаментські.

Процедура розгляду справ спірається на принципи словесности, прилюдности і спірности. Справи розглядаються колегіяльно, за ви­ключенням де яких, точно означених справ, які розглядає одноособо­во один з радників, спеціально на те уповноважений /Jugedelegue/.

Справи ведуться в адміністративних судах через адвокатів, участь котрих не обовязкова лише в справах, що виникають в наслідок скарг на перевищення влади, з приводу виборів, стягнення податків і випла­ти пенсії.

На рішення рад префектурних в справах звітних подаються апе­ляції до контрольної палати, а в инших до державної ради.

Поруч з радами префектури існують спеціяльні суди адміністра­тивної юстиції з осібною юрисдикцією: ревізійні ради для армій, ко­місії для розгляду спорів з приводу виконання публічних робот, ака­демічні ради і ин. На їх рішення можна подавати скарги до державної ради в випадках порушення закона, або перевищення влади.

Державна рада ∕le Conseild' Etat/, вищий адміністративний ор­ган, що складається з VI секцій, свої функції адміністративної юсти­ції виконує в двох секціях — секції процесовій або спірній ∕la section ducontentieux/ і секції спеціально процесовій ∕la section cpeciale du contentieux/ та на зборах державної ради в справах судово-адміністра­тивних /!’assemble educonseU d’etat Statuant aucontentieux/.

Радники державної ради по закону не мають жадних гарантій судєйської незалежности, але фактично користуються незмінністю.

Оборону інтересів публічних перед радою доручено спеціяльному ін­ститутові «commisaire dugou vernement».

Кожна з секцій ділиться на три підсекції, в котрих, з одного боку, готуються справи до розгляду на секції або на зборах, а з другого, за­лагоджуються де які дрібні справи виборчі, податкові і звязані з ро­ботами публічними та концесіями промисловими. За виключенням цих справ, всі инші, що доходять до державної ради, розглядаються на зборах.

Процедура розгляду справ в державній раді збудована на інквізи­ційному принціпі і звязана писаністю та канцелярською таємницею. Словесна доповідь дозволяється лише в певних випадках і для певних справ; словесно сторони можуть лише доповнювати доповідь в випад­ках його неповноти.

Судово-адміністративна компетенція державної ради в законі не окреслена; утворилася вона на практиці шляхом інтерпретації закону.

Насамперед, рада є апеляційним судом в справах, що їх розгляда­ють ради префектур.

По друге, вона є касаційним судом для тих судово-адміністра­тивних органів, які вирішують підлеглі їм справи в останній інстанції /напр. вища рада народньої освіти/, а також розглядає питання закон­ности чи незаконности будь яких актів адміністративних, яко питання преюдиціяльні, спори компетенційні між ріжними органами адміні­стративної юстиції і протести міністрів на рішення адміністративних судів, яких не відкликали сторони в апеляційному порядку.

Протести міністрів складаються «в інтересах закону», ціль їх ви­кликати для нижчих адміністративних судів без шкоди для прав сто­рін авторитетні вказівки в спірних питаннях.

По третє, вона є першою і останньою інстанцією в багатьох і ріж- них справах, з яких найважливішими є скарги на всі розпорядженя і постанови всіх адміністративних органів управління, не виключаючи голови держави і міністрів та органів самоврядування, в випадках пе­ревищення влади Zdexcesdupouvoir/.

Ці скарги на перевищення влади подаються безпосереднє до дер­жавної ради. Підставою їх можуть бути: а/ всяке порушення органом, від якого походить оскаржений акт, своєї компетенції, б/ недодержан­ня форм, зазначених в законі або регуляміні, в/ незастосовання або не­правильне застосовання матеріяльного закону, г/ так зване відхилення влади.

Це останнє ∕de Iournement depouvoir/набуло в практиці особливо велике значіння, як засіб перевірки дискреційних актів органів управ­ління, який державна рада може вжити і з власної ініціативи. Суть

його полягає в тому, що державна рада касує адіміністративні акти не тільки в випадках суперечности їх букві закону, а й намірам законо­давця, коли прийде до висновку, що органи управління вжили своєї влади, доконуючи певний акт, не з тих мотивів і не в тих цілях, що лежать в основі їхнього уповноваження на цей акт, хоч і не порушили при цьому ні меж своєї компетенції, ні законних форм. Як показала практика, скасовання оскаржених розпоряджень органів управління з причини «відхилення влади»має для них велике педагогічно-вихо- вавче значіння, підносячи їх морально службовий рівень і усуваючи спокусу, так би мовити, легальної сваволі.

Наслідки позитивного залагодження скарги на «перевищення влади» обмежені. Державна рада лише касує неправомірний акт; ні змінити незаконне розпорядження, ні замінити його иншим, ні нака­зати адміністрації вжити законних заходів до відновлення прав пози­вача, якщо їх буде порушено — вона не може.

Що до ріжноманітної компетенції рад префектурних, то важли­віші справи, що їм підлягають такі: І/ спори, що виникають в справах прямих податків; 2/ спори з царини публічних робот, 3/ спори в спра­вах продажу державногомайна, 4/ спори в справі виборів округових і муніціпальних рад, а також рад посередничеських, 5/ спори, що вини­кають з приводу користування громадським майном і ин.

Спори, компетенційні розглядає конфліктний трибунал /tribunal desconflits/, що складається під головуванням міністра юстиції з трьох ординарних радників державної ради, котрих вона сама обірає, трьох членів, обраних касаційним судом з поміж себе, і двох членів, обраних самим конфліктним трибуналом з судєйського персоналу за особли­вим порядком. Така структура цього трибуналу ослаблює можливість впливів уряду на розвязання суперечок між Судом і органами управ­ління.

Французька система має серйозні вади. Насамперед, сама структура судового устріюне забезпечує судєйської незалежности особам, викону­ючим функції суддів. Далі, помічається недотриманність єдинности су­дових органів в цій структурі та її складність, велика кількість спеціяль- них адміністративних судів, переобтяження державної ради порівнюючи дрібними справами, заховання за де якими органами чистої адміністрації адміністративної юрисдикції; неокресленність компетенції адміністра­тивних судів і певна гипертрофія її за рахунок компетенції судів звичай­них. В процедурі кидається ввічі повільність, скомплікованність, форма­лізм і опертя її на засади інквізщійні, що вже віджили свій вік.

Якщо ця систма на своїй батьківщині і дає більш менш задоволь­няючі наслідки, то не з причини своїх властивостей, а завдяки висо-

кому культурному рівню та розвиненій правосвідомости населення, чутливості громадянства і досконалості французького адміністратив­ного права.

Французьку систему адміністративної юстиції до певної міри за­своїли Іспанія і Португалія.

В Іспанії функції місцевого адміністративного суду виконують на підставі закону 13.ІХ.1888 р. спеціяльні адміністративні суди І tribunalesdela Contencioso administrative/, цілком відокремлені від ор­ганів управління. Головують в них голови місцевих судових палат, а де їх нема — карних судів. Половина радників призначається на один рік з суддів, а половина — теж на рік — з членів провінційних зібрань, що мають правничу освіту.

Вищим органом адміністративної юстиції є судовий відділ дер­жавної ради, що є апеляційною інстанцією для місцевих адміністра­тивних судів і першою і останньою для де яких справ, в яких оскаржу­ються акти центральних органів управління. Рішення його остаточні. Властиво ця інстанція і наближає іспанську адміністративну юстицію до французької. Функціонувала вона досі задовольняючи.

Ближче до французької системи підійшла Португалія. Адміністра­тивними судами 1-ої інстанції є округові ради ∕conselho de district©/, що складаються з голови — губернатора і 4 радників, що їх призначає уряд на 4 роки з списку, який складає генеральний комітет округи; з них принаймні два мусять бути правниками. Ради округові виконують і чисто адміністративні функції. Другою інстанцією є державна рада, що, виконуючи обовязки верховного адміністративного суду, в той же час є органом управління. Складається вона з голови і 6 членів. При ній мається прокуратура.

В Німеччині не було і не має единого судово-адміністративного устрію. В ріжних країнах її адміністративні суди зявилися не в один час і не в однакових формах. Але ж тоді, як у Франції, адміністративна юстиція творилася на грунті недовірря до влади судової, тут навпаки, її породило недовірря до влади адміністративної, і це надало їй певні риси.

Є ще инші відміни. В протилежність французькій німецька адмі­ністративна юстиція базується на принціпі не поділу влади судової і адміністративної, а розмежування права публічного і приватного, при чім знову ж таки в протилежність до французького розмежування воно переводиться в Німеччині за особливостями не субєкта право­порушення, а обєкта його. Як для охорони прав приватних існують суди цивільні, так для охорони прав публічних мусять існувати суди адміністративні, такі ж незалежні, як і звичайні цивільні та карні.

На думку Шталя і Гнейста, з котрих останій обгрунтував і пере­водив в життя існуючу і зараз в Прусії систему адміністративної юс­тиції, карні суди захйстити публічні права і забезпечити цілковито законність правління не можуть. Там, де орган управління видав не­законне розпорядження, не порушуючи свого службового обовязку, карному суду нема чого робити — нема вини субєктивної, нема і кари; незаконне розпорядження може бути в такому випадку визнане за чин установи, а установа карній відповідальності не підлягає. Подібне що й до суду цивільного. Хоч установа, як особа правна, і не виклю­чається з царини цивільної відповідальности, але не завше останню можна до неї пристосувати, бо органи управління в своїй діяльності можуть чинити такі порушення публічних прав громадян, які не тяг­нуть за собою матеріяльної шкоди. Отже для здійснення контроля над органами управління, для більшого забезпечення законности шляхом поширення її на ту царину публічного життя, що залишається поза сферою впливу цивільного і карного суду, треба мати окремий адмі­ністративний суд, який би розвязував всі спори, що виникають в ца­рині управління і з приводу його, незалежно від того, про що ходить: чи про право, чи про інтерес. Головне завдання цього суду — охорона обєктивного правного ладу в управлінні, і до цього вони зобовязані прямувати exofficio, незалежно від скарг і прохань приватних осіб.

На таких засадах збудував Гнейст з деякими відхиленнями в бік систему адміністративної юстиції в Прусії в роках 1875-1883. Система ця тісно звязана з системою місцевого управління. Адміністративним судом І інстанції є повітовий комітет - «Kreisausschuss», який склада­ється з голови — ландрата, котрого призначає доживотньо голова дер­жави на внесення повітового зібрання і 6 членів, що їх обірає на 6 років

теж повітове зібрання /Kreistag/, орган місцевого управління. Комітет є одночасово і органом самоврядування /виконавчий орган повітового зібрання/ і органом державного управління. В якості останнього він, з одного боку, вирішує чисто адміністративні справи. /Beschlussachen/, а з другого, судово адміністративні /Streitsachen/, виконуючи функції адміністративного суду.

В містах з населенням понад 25.000 повітовий комітет заступає міський комітет /Stadtausschuss/ в складі бургомістра і шости членів, обраних магістратом.

Апеляційною інстанцією є округовий комітет /Bezierkausschuss/ /округа є одиницею лише державного управління/ в складі президента і 6 членів. Президента і 2 членів /один з них мусить мати кваліфікації судді, а другий вищого адміністративного урядовця/ призначає голо­ва держави доживотньо, а решту і 4 заступників обірає з мешканців округи провінційний комітет /Provinzialausschuss/ на 6 років. Окру­говий комітет, з одного боку, виконує функції органа управління, а з другого — адміністративного суду і в деяких справах /спори між пові­тами, справи поліційні в громадах, що налічують понадІО.ООО мешкан­ців, справи розпочаті ландратом проти повітових зібрань, яко органів самоврядування, і ін./ він відограє ролю суда 1-ої інстанції. Для по­стійного головування в комітеті, яко в адміністративному суді, голова держави може призначити одного з призначених членів комітету з ти­тулом директора адміністративного суду /Verwaltungsgericht direktor/.

Третьою інстанцією є вищий адміністративний суд в Берліні /Oberverwaltungsgericht/, який жадного звязку з органами управління не має і уявляє собою суд в повному розумінню цього слова. Склада­ється він з голови, головуючих в відділах і радників. Весь цей склад — половина мусить мати кваліфікації суддів, а половина — вищих адміні­стративних урядовців — призначається головою держави доживотньо і користається гарантіями судєйської незмінности.

Вищий адміністративний суд по-перше, виконує ревізійні функ­ції відносно остаточних рішень округових комітетів. Ці рішення мо­жуть бути скасовані з причини непристосовання, або неправильного пристосовання існуючих правних норм чи значних порушень в про­цесі розгляду справи. Касуючи рішення, вищий суд або передає спра­ву на новий розгляд належному судові, або вирішує її сам по суті, коли не має до того перешкод з боку фактичних обставин справи. По друге, він розглядає апеляції на рішення округових комітетів, яко І інстанції, як що вони не остаточні, і нарешті, виконує функції суда першої і останньої інстанції /скарги повітів з приводу накладення на них провінційного податку, справи виборів до провінційного сейму і ин./. Крім того, він є дисциплінарним судом, як для суддів адмі­ністративних судів, так і для урядових осіб місцевої адміністрації і самоврядування.

Компетенція адміністративних судів Прусії значно вужча за французьку. Тямі адміністративний акт не надається такого широко­го змісту, як у Франції. Всі спірні питання цивільного права, які під­лягають вирішенню судовим шляхом, не можуть бути виключені з компетенції звичайних судів тільки через те, що заінтерсованою сто­рони) виступає фіск, громада, чи якась инша громадська корпорація. Компетенції ж адміністративних судів за законом LVIIL1883 р. підля­гають всі спори з приводу претензій і зобовязань, що випливають з публічного права в випадках, зазначених в законі. Таким чином, якщо в законі нема прямого дозволу оскаржити перед судом той чи инший адміністративний акт, то залишається лише шлях адміністративної скарги за інстанціями. Оскільки така енумераційна метода визначен­ня компетенції незручна, свідчить той факт, що виданий року 1911 з доповненням 1913 р. список справ, підлеглих владі адміністративній і адміністративно-судовій, налічував на 236 сторінках 943 справ. Але на підставі цього багатого матеріалу в практиці утворилися де які уза­гальнення що до окреслення компетенції адміністративних судів; за­значимо тут два найбільш важливих з них. Проти органів повітової, округової і місцевої поліції можна вчинити судово-адміністративний позов з приводу їхнього розпорядження, яке порушує права позива­ча неправильним пристосованцям чи непристосованням діючого за­кону або суперечністью фактичному стану речей. Але можна піти й шляхом оскарження урядово-адміністративного за інстанціями, при чім по вичерпанню цього засобу можна звернутися до вищого адміні­стративного суду. За судово-адміністративним порядком скаржитися можна на адміністрацію також з приводу виданих нею правил, що до стягнення подоходного і додаткового податку.

Що до речевої компетенції кожного суду, то найважливіші спра­ви розподіляються так: комітети повітові і мійські розглядають спра­ви сільських та міських виборів, розкладу сільських та повітових податків,справи будівельні, санітарні, подорожні і т. п. Комітети окру­гові — спори між повітами, справи поліційні в селах з населенням по­над 10.000 мешканців, справи, розпочаті ландратом против повітових зібрань і комітетів, яко органів самоврядування. Вищий адміністратив­ний суд — І/ оскарження адміністративних постанов обер-президента провінції або президента округи з приводу скарг на розпорядження місцевої поліції; 2/ спротестовання обер-президентами постанов про­вінційних зібрань чи комітетів з приводу перевищення ними своєї- компетенції; 3/ скарги повітів з приводу накладення на них провін­ційних податків; 4/ скарги з приводу виборів до провінційних зібрань; 5/ скарги з приводу оподаткування на церкви; 6/ компетенційні спори між органами управління і місцевими адміністративними судами, і ще де які инші.

Процедура побудована на засадах словесности, прилюдности і спірности. Сторони можуть заміняти себе адвокатами. Прокурату­ри нема, але можуть бути призначені осібні комісари /Kommissar zur Wahrnehmung Offentliches Interesses/.

Цікавою подробицею пруського адміністративного процесу є, так звана, попередня постанова /Vorbeschied/. Ландрат, вважаючи скаргу безпідставною з боку чи то фактичного,чи юридичного, або навпаки,розцінюючи її, яко безсуперечну, може сам або по згоді з чле­ном доповідачем скласти мотивовану постанову або про відкинення скарги, або про задоволення її. В округових же комітетах такі поста­нови голови їх можуть робити лише разом з обома призначеними членами. Сторона, незадоволена попередньою постановою, може в двох тижневий термін або оскаржити її перед вищою інстанцією, або просити розглянути справу за звичайним порядком. Незадовольни- ти такого прохання не можна. В де яких справах,зокрема в розгляді яких мусять брати участь спеціялісти /медичні, будівельні,подорожні/, вживати попередньої постанови не можна. Взагалі процес наближа­ється до цивільного процесу звичайних судів і з техничного боку скла­дений добре. Сам суд відограє в переведенні справи досить активну ролю. Голови повітових і округових адміністративних судів можуть самі оскаржувати в інтересах публічних чи в апеляційному, чи в каса­ційному порядку рішення, ухвалені за їхньою ж участю. Одержавши таку скаргу, округовий комітет чи вищий адміністративний суд насам­перед обмірковують, чи дійсно вона має підставою публічні інтереси, і в випадку негативного вирішення цього питання відкидають її, не розглядаючи справи по суті.

Все ж таки Прусія поруч з цими судами адміністративної юстиції знає ще й спеціяльні адміністративні суди. Так спори з приводу вира­хування державних подоходних податків підлягають податковим ко­місіям. Оскарження розпоряджень водної поліції розглядає краєвий уряд водний і ин.

Спори компетенційні розвязує осібний трибунал, що складається з 6 адміністративних урядовців і 5 суддів.

Що до вад пруської системи адміністративної юстиції, то можна зауважить насамперед таке: в основі її лежить хибна думка,що особли­вість адміністративної юстиції випливає з властивостей обєкта право-

порушення, відкіль повстає не зовсім правильне розмежування між адміністративною юстицією, з одного боку, і цивільною та карною,з другого. Порушення публічного права, напр, позбавлення громадяни­на волі, може бути і підставою цивільного позову про винагороджен­ня за викликану цим матеріальну шкоду, і в той же час карним вчин­ком. Отже в визначені меж адміністративної юстиції треба виходити з особливостей наслідків правопорушення, яких шукається адміністра­тивним позовом, і які полягають в скасованні незаконного розпоря­дження, що з огляду на надзвичайну важливість розвязання питання законности чи незаконности данного адміністративного акту, набірає особливого і цілком самостійного значіння.

Другою вадою є те, що в першій і другій інстанції адміністратив­ний суд не відсепаровано від органів чисто адміністративних, і вони в загальному порядку підлягають своєму адміністративному начальству.

В пруській системі адміністративної юстиції одні вбачають на- подоблювання англійської, другі французької системи перевірки правомірности управління. Ближче до правди Д-р Ланґрод /Zarys S^downictwaadministracyjnego — Warszawal925∕- що вбачає в ньому риси того й другого.

Що до решти німецьких країв, то їх можна за спеціяльними риса­ми судово-адміністративного устрію поділити на де кілька груп. Пер­ша група: Баден, Баварія, Вюртемберг, Гессен і Саксонія ідуть з деяки­ми відмінами більш менш за Прусією, хоч спільна їх риса відсутність в судах громадського чинника. Велике Герцогство Баденске перше в Німеччині запровадило у себе адміністративну юстицію /1863 р./. Ад­міністративний суд складається тут з двох інстанцій: перша — округо­ві ради /Bezirksraht/, друга — апеляційна — адміністративний трибу­нал /Verwaltungsgerichtshof/, що в де-яких справах функціонує також, як перша і остаточна інстанція. Округові ради складаються з голо­ви — округового урядовця, і 6-9 радників, яких призначає з місцевих мешканців, що визначаються «знаннями, здібностями та співчуттям громадським інтересам», міністр внутрішніх справ на внесення окру­гового зібрання. Трибунал же складається виключно з урядовців.

В Баварії функції адміністративних судів першої і другої інстанції виконують в особливих сенатах органи повітового і округового управ­ління та міські магістрати. Третьою інстанцією, а в деяких справах

другою або першою, є адміністративний трибунал. Склад його при­значається доживотньо з осіб, що мають кваліфікації суддів, і корис­тується їх гарантіями. При трибуналі є прокурор.

В Вюртембергу адміністративні суди двох ступневі. Перша ін­станція — округові управління — /Kreisregierimgen/ орган управління в складі трьох урядовців, і друга, а в де яких справах перша і остатня, адміністративний трибунал /Verwaltungsgerichtshof/. В випадках по­рушення незаконним адміністративним розпорядженням чийогось права покривджений мусить звернутися до трибуналу, а в инших випадках спірні адміністративні справи розглядаються округовими управами, рішення яких оскаржується до трибуналу. Є ще й суди спе­ціальні: Вищий уряд гірничний, центральний уряд для справ краєвої культури і инші.

В Гессені судово-адміністративний устрій, як і в Прусії, трьох- ступневий. Перша інстанція — повітовий комітет з 6 вибраних членів; друга — провінційний комітет з 8 вибраних членів на чолі з директо­ром провінції; третя — найвищий адміністративний трибунал, склад якого призначає голова держави.

В Саксонії функції адміністративного суду першої інстанції ви­конують округові органи управління в складі начальника округи і двох урядовців. Другою інстанцією, а в певних випадках першою і остатньою,є вищий адміністративний суд.

Друга група /Саксен-Мейнінген, Саксен-Кобург-Гота, Ліппе/, на чолі якої стоять Ангальт і Ольденбург, визначається тим,що тут панує більше відокремлення адміністративних судів від органів адміністра­ції і наближення їх до типу справжніх судів, при чім, як і в Прусії, в суді беруть участь представники громадянства.

Цілком окремо стоїть Брауншвейг, де як і в Австрії, існує лише один суд адміністративний, яко перша і остання інстанція.

Веймарська конституція /§107/ проголосила створення в окремих краях і цілій державі адміністративних судів, які боронили б окремих осіб проти незаконних розпоряджень і вимог адміністративної влади. Але по окремих краях в цій царині все залишилось, як і було, і для всіх них і досі нема єдиного вищого адміністративного суду, як не було його і в передвоєнній Германії. Існує лише, як і раніше, де кілька спе­ціальних загально-адміністративних судів, напр., суд в справах стра- хування, суд в справах патентів, суд для розвязання питань, звязаних з визначенням батьківщини /розвязує спори між добродійними това­риствами/ і инші. Всі вони властиво органи управління. Але колегіяль- ний їх склад і встановлена для них процедура забезпечують до певної міри сторонам гарантії судових установ.

Після війни /в 1920 р./ повстав ще один такий спеціяльний суд — господарчий. До його компетенції належать справи непорозумінь між державними установами і підприємствами, з одного боку, і особами, що зазнали шкоду від господарчих заходів держави,з другого. До скла­ду цього суду по кожній окремій справі згідно своїм професійним зна­нням і знайомству з місцевими умовами притягаються, на підставі ре­комендаційного списку господарчої ради держави, експерти засідателі від розсудних обєднань підприємців і робітників.

В бувшій Австрії судово-адміністративний трибунал /Verwaltung- Sgerichtshof/, що існував на підставі закону 22.Х.1875 р., був єдиним адміністративним судом на всю імперію, за виключенням Мадярщи- ни; місцевих судів не було зовсім. У всіх своїх правах і прерогативах влади він зрівнювався з вищим касаційним судом. Членів трибуналу призначав голова держави на внесок ради міністрів, якій на практиці рекомендував кандидатів голова трибуналу. Що найменше половина членів мусила мати судєйські кваліфікації. Характерним було те, що трибунал стояв по-за міністерствами, підпорядковуючись за поряд­ком управління безпосереднє премєр-міністрові. Контролював він правомірність всього взагалі управління, і його компетенція простя­галася на всі адміністративні справи за виключенням справ, підле­глих звичайним судам, справ підлеглих загальному управлінню обох половин імперії, справ, в яких органи управління користуються дис­креційною владою, якщо вони не порушили меж своїх уповноважень, скарг з приводу призначення на публічні посади, справ дисциплінар­них і скарг на комісії по розподілу податків. Але справи адміністра­тивні підлягали компетенції судово-адміністративного трибуналу в випадках порушення лише прав розпорядженнями урядових установ і осіб і не тільки органів чистого державного управління, а й само­врядування особливо сільського. Справи ж про порушення інтересів відкидаються на тій підставі, що тут розпорядження оскаржуються з погляду доцільности, в оцінку якої суд не може входити за відсутністю

певного мірева.

Розпорядження органів управління, що їх буде визнано порушую­чими права позивача, трибунал касує, а в протилежному випадку за­тверджує, але міняти не може, тому що ніколи не вирішує справи по суті. Юридичні міркування, з яких скасовано розпорядження чи рі­шення органу управління, вяжуть останній, що доправ позивача, в дальших кроках в даній справі.

Звертатися до трибуналу можна, лише вичерпавши шлях оскар­ження — ієрархично-адміністративного. Розпочинається справа в трибуналі позовом приватньої особи чи установи, зложеним через адвоката, і переводиться з додержанням принціпів словесности, при­людносте і спірности в сполученню з писанністю /листовностю/.

Вчиняючи позов, можна просити про припинення оскарженого розпорядження, і таке прохання мусить бути задоволене, якщо негай­не виконання цього розпорядження може непоправно пошкодити по­зивачу, і цьому не перешкоджають міркування публічного характеру.

Для розвязання певних важливих спорів поруч з судово-адміні­стративним трибуналом існував імперський суд /Reichsgericht/, що розглядав претензії окремих країв імперії між собою і до цілої імпе­рії і навпаки, претензії громад, корпорацій і приватних осіб до окре­мих країн і до цілої імперії, коли ці претензії не можна заявити в судах звичайних, спори, що до компетенції, між судовими установами та судово-адміністративним трибуналом, між ними і адміністративними установами, а рівнож між цими останніми, та скарги громадян на по­рушення їх політичних прав, гарантованих конституцією.

Голову імперського суду та його заступника призначав за власним розсудом голова держави, а членів на внесення рейхсрату.

Спори компетенційні між судово-адміністративним трибуналом і імперським судом розглядав сенат, спеціально до того утворений суд, під головуванням голови вищого касаційного суду в складі 4 членів судово-адміністративного трибуналу і 4 членів імперського суду.

Цю систему адміністративної юстиції одні залічають до англій­ського типу, другі до німецького. Властиво вона ж має риси деякі і того і другого, і по суті не може бути залічена ні до одного з них, займаючи своє цілком окреме місце.

Вадами її є І/ відокремленність судово-адміністративного три­буналу від всієї системи австрійського судоустрію; 2/ відсутність міс­цевих адміністративних судів; 3/ через що переобтяження трибуналу дрібними справами; 4/ зайвий формалізм, що обмежує компетенцію адміністративного суду розглядом лише питання формального по­рушення закону, і заборона розглядати справу по суті та перевіряти

ι⅛>

дискреційні розпорядження органів управління за виключенням ви­падків, коли позивач вказує на суперечність їх закону або на недодер­жання цими органами при розвязанні справ законного ладу.

Боронить суд адміністративний в Австрії не тільки субєктивні права, а й обєктивний правний лад. В сучасній Австрії залишилася на підставі конституції І.Х.1920 р. властиво таж сама система адміні­стративної юстиції лише з деякими відмінами в подробицях устрію, з яких слід зазначити право міністрів республіки притягати до суду трибуналу адміністративну владу окремих країв в випадках видання нею протизаконного розпорядження або постанови, які б порушували інтереси цілої держави, та виключення з компетенції трибуналу роз­гляд скарг на розпорядження і постанови таких колегіальних установ, в складі першої або другої інстанції котрих є принаймні один суддя.

Місце ж імперського суду заступив конституційний трибунал /Verfassungsgerichtshof/, структура котрого є аналогічною структурі імперського суду. Крім того, є ще й спеціальні суди адміністративні, як напр., суд патентовий і инші.

В Мадьярщині, як і в Австрії, існує лише один адміністративний суд — адміністративний трибунал, але він розглядає справи не лише касаційно, а й по суті. Компетенції його підлягають всі акти органів управління, що порушують норму закону. Кожний покривджений та­ким актом має право оскаржити його перед адміністративним трибу­налом.

Чехословаччина в царині судово-адміністративного устрію де в чому пішла за прикладом бувшої Австрії, а де в чому рішила піти влас­ним шляхом. Ухвалена система адміністративної юстиції ще не вся пе­реведена в життя. Поки що функціонує найвищий адміністративний суд /Nejvyssi Spravni Soud/, до певної міри запозичений від бувшої Ав­стрії. З відмін його слід зазначити підпорядкування йому і тих справ, в розвязанню яких влада адміністративна користується правом дискре­ційним. Нижчі ж адміністративні суди, що їх не було в 6. Австрії, буде створено на підставі закону 9.ІІІ. 1920 р. про адміністративну юрисдик­цію округових і жупних урядів, разом з впровадженням в життя цих останніх, до чого ще й досі не прийшло.

Згаданий закон окреслює устрій і компетенцію цих судів. Судом першої інстанції є сенат округовий /okresni senat∕, який складається з голови — начальник повіту — 2 асесорів і 2 заступників, котрих що року вибірає округова управа. Процедуру провадить голова сенату, а асесори беруть участь лише в словесній росправі і вирішенні.

В містах, що мають самоврядування або власний статут, адміні­стративний суд складається з бургомістра і 2 асесорів, що їх вибірає що року орган міського самоврядування.

Другою інстанцією адміністративного суду є жупний сенат ZZupni SenatZ, що складається з голови — начальника жупи — І урядовця жупного уряду і 3 асесорів, що їх обірає що року орган жупного само­врядування.

Вся ця організація адміністративної юстиції пристосована до ор­ганізації місцевого управління і самоврядування. З цього випливає і компетенція округових та жупних сенатів. Вони розвязують всі прав- ні питання, які належать до царини діяльности округових та жупних урядів. Правним же питанням цей закон вважає кожний спір, в яко­му супроти влади виступає що найменше одна сторона, а стороною є кожна особа фізична або правна, яка на підставі закону має право боронити свої права або правні інтереси перед урядами округовими і жупними в такий спосіб, що ті повинні з цього приводу винести своє рішення. Стороною є також публічні корпорації і установи, оскіль­ки вони мають уповноваження боронити доручені їм інтереси перед адміністративним судом. З компетенції сенатів ©кругового і жупного справи карно-поліційні виключаються.

Вадою чехословацької системи судово-адміністративного устрію є заховання звязку його з органами управління в особі голів сенатів ©кругового і жупного, що до певної міри загрожує судовій незалеж­ности.

Крім найвищого адміністративного суду до якого одійшла части­на компетенції імперського суду бувшої Австрії, в Чехословаччині є ще такі адміністративні суди: трибунал виборчий, осібний сенат ком- петенційний і суд конституційний.

Підстави устрію адміністративної юстиції в Польщі окреслює 73 арт. конституції І7.ІІІ.1921. За цим артикулом Польша мусіла б мати кілька інстанційний окремий адміністративний судоустрій на чолі з Найвищим Адміністративним Трибуналом /Najwyzszy Trybunal Administracyjny/. Персонал адміністративних судів мав би складатися як з судово-професійного елементу, так і громадського. Суди ці пови­нні були б розвязувати питання про легальність актів органів управ­ління, як державних, так і самоврядових. Але ці підстави досі в життя не перетворено, і сучасний стан організації адміністративної юстиції в Польщі є такий.

В воєвідствах Познанському і Поморському в першій і другій ін­станції залишилися по суті адміністративні суди пруські лише з ин- шою назвою: замість повітового комітету — повітова управа /Wydzual powiatowy/ на чолі з старостою; замість комітету округового — воєвід- ський суд адміністративний з більш менш тією ж самою компетенцією і тією ж самою процедурою, що і в пруських адміністративних судах. Зайшла лише зміна що до комплектування воєвідських судів адміні­стративних. Відбувається воно тепер в такий спосіб. Голову, його за­ступника та суддів професіоналів призначає доживотньо Президент Республіки з осіб, що мають судейські кваліфікації /кандидати на го­лову і заступника можуть мати кваліфікації вищих адміністративних урядовців/, а шість суддів, не професіоналів, та стільки ж заступників обірає Краєва Управа /Wydzial krajowy/.

Аналогично зорганізовано адміністративний суд і на тій частині воєвідства Шльонського, яка була під Німеччиною, лише з тією ріж- ницею, що суддів не професіоналів в суді воєвідському не обірається, а призначається воєвідською радою з поміж власних виборних членів, або з инших мешканців воєвідства. Рівнож членів управи повітової призначається через воєводу на внесення старости.

В воєвідстві Шльонському крім того, є ще при вищому гірнично- му уряді в Катовіцах спеціальний адміністративний суд для справ гір- ничних: Гірнична Управа для залагодження гірничних справ шляхом адміністративно-спірної процедури.

Третьою інстанцією для всіх цих трьох воєвідств є Найвищий Трибунал Адміністративний в Варшаві, до якого перейшла компетен­ція пруського вищого адміністративного суду, краевого уряду водного в Берліні і скарбового імперського уряду в Мюнхені.

Цей трибунал, наподоблюючи адміністративно-судовий устрій бувшої Австрії, до часу створення нижчих інстанцій адміністратив­ного суду є на підставі закону 3.VIIL1922 р. єдиним адміністративним судом для решти Польші, що була під Росією і Австрією. Йому тут

підлягають скарги на розпорядження і постанови, видані в останній інстанції органами влади адміністративної, як урядової так і самоуря- дової, оскільки згаданий закон не виключає права скарги.

Вищий Трибунал Адміністративний складається з першого голо­ви, голів і суддів; половина останніх мусить мати кваліфікації суддів, а всі разом вищу правничу освіту. Всіх їх призначає Президент Респу­бліки на внесення ради міністрів, і всі вони користуються всима пра­вами, що їх застерігає Конституція суддям.

До компетенції Трибуналу не належать а/ справи, що підлягають компетенції судів звичайних або спеціяльних; б/ справи, в яких адміні­стративна влада має право дискреційного розсуду в межах їй уділених; в/ справи призначення на публічні посади; г/ справи, що торкаються репрезентації держави і громадян перед чужими державами і владами; д/ справи військові, за виключенням справ заосмотрення і поповне­ння армії; е/ справи дисциплінарні.

Зложити скаргу до Трибуналу може кожний, хто вважає, що право його порушено, або що на нього накладається обовязок без правної підстави. Процедура побудована на комбінацію принципів словеснос­ти, писанности, прилюдности і таємничости. Рішення Трибунал ухва­лює на підставі фактичного стану. Та влада, якої розпорядження або постанова скасовані рішенням Трибуналу, зобовязана не проволікаю- чи видати нове розпорядження чи постанову за правними міркуван­нями, поданими в рішенні Трибуналу. Оскарження розпорядження чи постанови адміністративної влади не припиняє виконання її. Про припинення це треба просити найвищу адміністративну інстанцію, а як що вона зволікатиме з розвязанням цього прохання або вирішить негативно — Трибунал.

Участь адвоката в переведенні справ в Найвищому Трибуналі Ад­міністративному є необхідною.

Спори компетенційні між органами управління і адміністра­тивними судами,з одного боку, і звичайними судами, з другого, розвязує Трибунал Компетенційний /закон 25.ХІ.1925 р./. Закон 3.VIIL1922 р. про Найвищий Адміністративний Трибунал в супер­еч Конституції обмежив компетенцію Трибуналу. За конституцією /арт. 73/ він мав би право виносити рішення про кожний адміні­стративний акт, законність якого заперечена, а за законом 3.VIII. він може робити це тільки тоді, коли скаргу зложив той, чиє пра­во порушено, або на кого покладено обовязок без правних підстав, тоб-то замість охорони не тільки субєктивних прав публічних, а і обєктивного правного ладу впроваджується охорона лише перших. Далі, той же закон виключає з компетенції трибуналу справи дис-

креційного розсуду органів управління, тоді як конституція цього не робить.

Це є безперечно вадами польської адміністративної юстиції, але треба мати на увазі, що судівництво адміністративне в Польші не за­кінчило ще свого розвитку і не прибрало ще остаточної сталої форми, маючи в цій галузі державного будівництва характер заходів лише пе­реходової доби.

Дореволюційна Росія властиво не знала системи судової перевір­ки правомірности діяльности органів управління і охорони субєк- тивних публічних прав громадян. Від дореформенно! ще доби зали­шилася система скарги адміністративно-інстанційної, а пореформені часи витворили в складі адміністративного апарату органи,що ви­конували функції адміністративної юстиції в межах компетенції цих органів.

Насамперед, такими органами з дуже великим обсягом влади були земські начальники, повітові з’їзди і губернські по селянським спра­вам присутствія. Далі, губернські правління. Поруч з цими органами загального значіння і компетенції стояли органи з спеціальною ком­петенцією: губернські промислові присутствія, повітові, міські і гу­бернські по воїнським справам присутствія, губернські по фабричним справам присутствія, губернські по міським земським правам присут­ствія і инші. Над цими ж всима присутствіями стояли адміністративні департаменти сенату, загальне зібрання перших двох департаментів та департамента герольдії і нарешті державна рада /Госуд. Совет/.

Головною вадою цих присутствій була перевага в складі їх урядов­ців органів управління і через те відсутність судєйської незалежности і самостійности, тоб-то по суті змішення до купи функцій чисто адмі­ністративних з функціями адміністративного суду, через що вони не в силі були боротися з сваволею губернаторів, котрі особисто головува­ли в більшості їх. Не рятували справи і адміністративні департаменти сенату. Крім того, що вони не були незалежними в своїй діяльності, яко органи адміністративної юстиції, процедура їх визначалася вели­кою повільністю.

Наближення перебудови держави на конституційних підставах натурально висунуло питання про необхідність впровадження адмі­ністративної юстиції.

Спіраючися на указ 12.12.1904, що проголошував добу нових дер­жавних реформ, комітет міністрів висловився за необхідність перетво­рити адміністративні департаменти сенату в вищий адміністративний суд і створити на місцях нижчі адміністративні суди. Для розроблення цієї реформи було покликано «Особое Совєщаніе» під головуванням статс-секретаря А.А. Сабурова. Аледо самої революції 1917 р. ця ре­форма так і не побачила світу, як що не рахувати де яких змін на ліпше, що до процедури в адміністративних департаментах сенату і їх органі­зації, які був запровадив закон 26.ХІІ.1916.

Звернення до всіх цих органів, починаючи від земського начальника та повітових присутствій до сенату і державної ради включно, не тягло за собою судової перевірки правомірности діяльносте адміністрації, а пус­кало в рух тяжку і складну машину лише адміністративного ієрархичного догляду і контроля вищих адміністративних установ і органів над нижчи­ми. Отже стара Росія знала лише адміністративну гарантію правомірнос­ти чинности адміністрації, а з 1906 після утворення государственно!’ думи щєй політичну в формі інтерпеляцій міністрів. Але політична гарантія великих позитивних наслідків не давала, бо обумовлена була великими формальностями, і не було необхідної передумови повної її чинности — відповідальносте міністерства перед державною думою.

Відсутність цієї відповідальносте негативно відбивалося і на чин­ности адміністративного догляду вищих інстанцій за нижчими. Та й сама структура найвищого органу цього догляду за адміністративним апаратом — першого департаменту сената — і правила діловодства в ньому паралізували в значній мірі позитивний вплив цієї гарантії пра­вомірности діяльносте органів управління на поступовання останніх.

Не краще було й з другою частиною адміністративної гарантії — скаргою «по начальству». Бюрократична тяганина, що панувала в усіх інстанціях, а особливо в найвищій — Сенаті — процедура якого визна­чалася до закону 1916 р. надзвичайною архаїчністю, робила те, що не багато було охочих шукати правди і закону цією стежкою. Отже і перед­революційна Росія адміністративного суду не мала, бо ще не ступила була на той щебель державного розвитку, який визнає за громадянами субєктивні публічні права, цю передумову — адміністративної юстиції.

З вибухом революції 1917 р. Тимчасовий Російський Уряд, вжива­ючи заходів до перетворення Росії в правну парламентарну державу, стрінувся з питанням впровадження адміністративної юстиції.

Умови російської дійсности не давали можливости взяти за зра­зок одну будь яку західньо-європейську систему судової перевірки правомірности актів управління. Запозиченню англійської системи перешкоджала ріжниця в положенні, значінні і компетенції органів самоврядування, поліції і загальних судових установ — головним чи­ном мирових суддів. Передреволюційна ріжноманітність організації одноособового суду і відсутність такого контінгенту відповідно підго­товлених правників, використання якого при уніфікації цього суду до­зволило б поставити одноособового суддю в царині адміністративної юстиції в положення, аналогічне положенню англійського мирового судді — тежробили неможливим близьке наподоблювання англійсько­го зразку. Можливість же покладення обовязків адміністративного суду першої інстанції на округові суди виключалася з причини малої кількости їх, через що вони були б далекі від населення. На збільшення ж цих судів не вистачило б кадрів; властиво довелось би вилюднити інститути мирових суддів, судових слідчих, товарищів прокурора, ко­трі мусіли б дати потрібний контінгент для організації нових ©круго­вих судів в той час, як вони самі, особливо мирові судді, з огляду на скасовання інституту земських начальників, як органу судової влади, потрібувала збільшення штатів.

Французький тип адміністративної юстиції, що виробився про­тягом довшого часу боротьби за законність в лоні самого адміністра­тивного апарату, який сам по волі дисциплінувався і відповідно ви­ховувався, не можна було переносити і прищеплювати до російського адміністративного апарату, просякнутого атмосферою сваволі доре­волюційного режиму, яка очевидно в наслідок революції могла лише модифікувати, прибравши іншого кольору, а не щезнути.

Що ж до німецького, тоб-то пруського типу, то вищі адміністра­тивні суди ще можна було переняти, але з органами середньої і нижчої інстанції це вже було не можливо: бувші російські місцеві адміністра­тивні органи з вищенаведенної причини не надавалися до притягнен­ня їх до виконання функцій адміністративної юстиції.

Отже законом 9-22 червня 1917 р. було створено властиво певну комбінацію двох систем: англійської і пруської. В лоні загально-судо­вих установ було створено цілком самостійну систему органів адмі­ністративної юстиції. Першою інстанцією був одноособовий адміні­стративний суддя, другою адміністративний відділ ©кругового суда і третьою — перший департамент сенату. Можливо,що це було най­ліпшим розвязанням справи. Суди мали ще кадри добрих правників, вихованих, що не казати, в атмосфері незалежности і законности, яка, не зважаючи на всі пореформені нагінки на суд, все ж таки в значній мірі заховалася до самої революції. І в цій атмосфері з цих кадрів легче і скорше, ніж де інде, моглиб витворитися добрі адміністративні судді.

Компетенція адміністративних судів була окреслена не дуже ши­роко шляхом комбінації метод загальної клявзулі з позитивною ену- мерацією. Вони мали розглядати: І/ протести комісарів на постанови, розпорядження, чини і безчинність установ і урядових осіб міського, земського і сільського управління, 2/ скарги урядових установ і осіб на постанови, розпорядження, чини і безчинність установ і урядових осіб міського, земського і сільського управління, 3/ скарги міських, земських і сільських зборів і приватніх осіб, товаристві установ на по­станови, розпорядження,чини і безчинність зазначених в π. І установ і осіб, а також комісарів, їх помішників і підлеглих їм осіб /При цьому треба мати на увазі, що міліція, яка заступила поліцію, підлягала ор­ганам самоврядування і комісарам/ і 4/ справи, окремо віднесені зако­ном до компетенції адміністративного суду.

Отже з компетенції адміністративного суду залишилися виключе­ними всі адміністративні акти всіх не суто адміністративних установ, як напр., казьонної палати, митниці і т.п.

Підставами для протестів і скарг могли бути І/ порушення закона чи зобовязуючого розпорядження влади, 2/ виконання уповноважен­ня з порушенням ціли /французьке відхилення від ціли/, 3/ ухилення від виконання чинностей, зазначених в законі, або в зобовязуючому розпорядженні влади, 4/ проволікання.

Скаргу може подати кожна особа чи то фізична чи правна,інтереси й права котрої порушені постановою, розпорядженням,чином чи за­недбанням.

Процедура збудована на принципах цивільнопроцесуального ко­дексу, приписами якого треба керуватися, коли трапляться які трудно­щі під час адміністративного судо-переведення. Розглянувши справу, суд може або відхилити скаргу чи протест, або ухвалити: І/ скасувати опротестовані чи оскаржені постанови, розпорядження чи чинності і наказати в відповідних випадках видати нове розпорядження чи по­станову або виконати иншу чинність згідно вказівкам суду; 2/ наказа­ти відповідній установі чи урядовій особі або виконати певну чинність, або утриматься від певних чинностей /англійські накази прерогативи/; З/ змінити спротестовану постанову чи розпорядження.

Спори компетенційні мали розвязуватися адміністративними відділами округових судів і першим департаментом сенату.

Ця система адміністративного суду була і на Україні до часу оку­пації її большевиками.

Не можна вважати її верхом досягнення. Має вона і свої де які хиби, наприклад: не досить повне яскраве окреслення підстав скарг. Перевищення влади зовсім не згадано, і його довелося б на практиці очевидно, підводити під категорію справ «пропорушення ціди». Весь закон мав на собі ознаки поспішного виготовлення. Про те в ньому є в

-⅝ι.......... ■■■.......................................................... >⅛∙

основі все ліпше, чого досяг Захід в галузі адміністративної юстиції: — Охорона не тільки субєктивно-публічних прав, а й інтересів, а також і обєктивного правного ладу, і, як висновок з досвіду Заходу — орга­нізація незалежного адміністративного суду в гроні загальної судової системи.

На жаль, короткий час існування цього суду і на Україні, і в Росії перешкодив закону 9-22.VL1917 р. про адміністративні суди виявити в житті на практиці свої властивости.

Большевицький режим адміністративної юстиції не знає і не може знати. Совітська держава — це той звірь Левіафан — Гобса, що пожирає людей цілком без останку, якого ніби передбачав Ніцше, коли говорив, що «державою зветься сама холодна з всіх холоднокровних потвор. Вона також холоднокровно бреше, і ця брехня, як гад, повзе з її уст:» Я, держа­ва, я — народ». І дійсно, необмеженність уповноважень державної влади і цілковите поглинення нею особистости, засудженної на безсуперечну підлеглість державі, характеризують совітський державний устрій, нада­ючи йому риси справжньої деспотії. Державна влада тут не знає жадних меж, і теоретики совітського конституційного та адміністративного пра­ва отверто признають, що ідеї про звязанність держави правом не можна пристосувати ні до совітського права, ні до совітської держави.

Порівнюючи всі існуючі теорії держави, яко правної особи, су- бєкта прав, з дефініцією радянської держави, як організації диктату­ри пролетаріята, що за Лениним /«Собраніе сочиненій», т. VII, ст. 124/ є « нічим необмеженою, ніякими законами, ніякими абсолютними правами не стиснутою владою, котра спірається безпосереднє на на­сильство», проф. Кобалевський________________________ І «Советское адміністративноє

право». Харьков. 1929, ст. 126/ цілком вірно каже, що «доводиться ви­знати, що ідея звязанности держави правом є чужою принціпам ра­дянської правної системи». І вироблені не совітською наукою теорії про субєктивні публічні права громадян абсолютно не відповідають правній думці, що міститься в нормах совітського конституційного і адміністративного права /Проф. В. Кобалевський, там же, ст. 125-126/.

Очевидно, що тут ні про які субєктивні публічні права громадян, що випливають з протиставлення особистости державі, з обмеження їх сувернітету нормами обєктивного права й субєктивними правними до неї вимогами громадян, не доводиться навіть і говорити.

«В совітській державі», каже проф. А.Маліцький,________ І «Совет­

ская конституція». Харьков. 125, ст. 48-49/, «носієм прав є не індивід, не особистость, а держава... творцем права є держава, вона ж є і дже­релом прав окремих особистостей. Таким чином не особистість жерт­вує частину своїх прав державі, але сама держава наділяє громадян правами,тоб-то держава визначає особистості____________ сферу її сво­

боди в сфері прояву нею ініціативи, але й цю ініціятиву особистість може проявляти і свою уділену ій державою свободу здійснювати не виключно в своїх власних інтересах, а в інтересах загальних, цілого колективу... Громадянин совітської держави одержує свої права, як приватньо-правні, так і публічні... від держави, з рук пануючої кляси в інтересах громадських, в цілях здійснення своїх обовязків... Право, що належить особистості, є не стільки свободою особистости, скільки, її громадським обовязком».

Отже по суті совітський громадянин жадних субєктивних публіч­них прав не має, перед державою він ніщо.

Щоб це замаскувати совітська доктрина висуває штучну теорію су­бєктивних прав. За цією теорією властиво субєктом публічних прав є виключно органи влади, як фізичні, так і правні особи. Цих субєктів публічних прав відріжняє від инших субєктів, тоб-то громадян, пито­мий їм характер владности, і через те, вони звуться активними субєк- тами публічних прав______________________ /Проф. В.Кобалевський, тамже, ст. 42-65/,

тоді як громадянин є пасивним субєктом публічних прав. Але таким він є лише в совітській державі з її гіпертрофією влади державних органів /щоб замаскувати цю гіпертрофію державної влади, совітська доктрина не вважає державу за правного субєкта внутрішньо-державного права; для неї держава є правним субєктом лише в царині міжнародньо-прав- них відносин/. В демократичній же державі сфера активного здійснення ним своїх прав і оборони їх досить широка, і з часом все більше поши­рюється. Лише в совітській державі «частіш за все громадянин виступає в царині адміністративного права не в якості уповноваженого, а саме в якості правно-зобовязаного субєкта» /Кобалевський, там же, ст. 121/.

Права і свободи совітського громадянина умовні.

«Совітському адміністративному праву», як каже проф. А.И. Ели­стратов І «Адміністративне право». М.-Л. 1929, ст. 23/, забобон,

що до безумовного характеру прав і свобод, цілком чужий». В совіт­ській радянській державі навіть виборче право є не правом, а скорше обовязком, виконання котрого контролюється державою і підпадає можливості «впливу» з її боку.

Публічні права,_________ каже Маліцький_______ /Там же, ст. 106/,

«надаються державою окремим особам для осягнення певних цілей,

∙

поставлених державою, і тому держава має право контролювати здій­снення цих прав, як і кожного субєктивного права, і, значить, впли­вати на осіб, котрі не здійснюють своїх прав, не користуються ними для здійснення своєї соціяльної функції». Що торкається тих субєк- тивних публічних прав, обєктом яких є послуги з боку органів держав­ного управління, то ці послуги, як каже Кобалевський______________________________ /тамже,

ст. 129/, «в більшості випадків мають такий загальний характер, що замісць субєктивних правовимог, вони дають громадянам лише реф­лекторну вигоду», а иноді навіть і цього не дають.

Право на свободу, що зветься совітськими теоретиками правом на невтручання, зведено на ніщо принціпом диктатури пролетаріату, що наділяє виконавчу владу надзвичайними примусовими уповнова­женнями.

Формально ніби ширші, так звані, субєктивні публічно-речеві права, права на державне майно, але здійснення їх на практиці знає стільки перешкод, що серйозно трактувати їх, як права, та ще в добу примусової колективізації просто не випадає, а крім того, і зарахован- ня цих прав по суті приватних до категорії публічних є дуже спірним.

Отже совітський громадянин, властиво, ніяких субєктивних пу­блічних прав по суті не посідає і обертається в умовах, надзвичайно далеких від панування елементарної законности. Вся, так звана, «со­ветская законность» — фікція для зовнішнього ужитку. Нічого стало­го, трівкого ні формально, ні по змісту в ній нема. Все тут релятивне. Ще Ленин навчав, що ні в якому разі не можна розуміти закон, як аб­солютну норму того, що мусить бути, і схилявся до трактування його, як звичайної адміністративної директиви. А коли повставала небезпе­ка для совітської влади, він твердив, що «необхідно свято виконувати закони і розпорядження совітської влади, і стежити за тим, щоб всі виконували його». І найкращу характеристику правному ладу совіт­ської держави дав був один з комуністів-правників Яків Полуян на з'їз­ді радянських правників. Він казав, що в радянській державі не можна говорити ані про законність, ані про закон; мова може йти лише про наближення до них. І це має певну рацію, бо в совітській державі закон зливається з адміністративним наказом.

В совітському адміністративному праві, каже проф. Кобалев­ський /тамже, ст.141/, нема протиставлення органів законо­

давчої і виконавчої влади; царина законодавства і управління непо- ділені принціпово по ріжних установах так, щоб законодавствував один орган, а управляли державою зовсім инші органи. Радянське совітське право виходить з принціпу цілком иншого: «нормотвор- чість нерозривно звязана з адмініструванням, законодавство з

управлінням. Відціля з логічною необхідністю випливає, що в со­вітській державі нема і не може бути грунту для того протиставлен­ня закону, в розумінні акта парламенту, указу, як акту, що походить від органів управління, яке так характерне для адміністративної системи буржуазії».

Очевидно, що в таких правних умовах жадної адміністративної юстиції бути не може. Проте р. 1922 в УС.Р.Р. було виникло питання про утворення адміністративних судів, і навіть було вироблено від­повідний проект, та до здійснення його не дійшло і тоне випадково, як каже Кобалевський_________ І там же, ст. 414/, а через те, що «охорона

революційної законности... переслідує за совітським правом в першу чергу забезпечення революційного правопорядку,відсуваючи надру- гий плян елемент особистої правовимоги, що так властива адміністра­тивній юстиції».

«Совітське адміністративне право не потрібує того підкреслен- ного протиставлення органів адміністрації і суда, на якому базується гарантія публічних прав громадян в буржуазній державі»... і то ніби тому, що «робітникам і селянам в совітських республіках не треба спе­ціально шукати в совітському суді оборони від совітської адміністра­ції через те, що весь державний апарат, в усіх його частинах і функці­ях, — в їх розпорядженні»_____________________________ /Елистратов, там же, ст. 24/.

Отже совітська держава знає лише адміністративні гарантії за- кономірности і ієрархично-інстанційний догляд, контроль, ревізію та адміністративну скаргу.

Адміністративний контроль і ревізія совітського права ширші за європейські. Мимо того, що кожна вища інстанція доглядає над ниж­чою та контролює її за порядком інстанцій, місцеві совіти та виконко­ми мають право догляду над діяльністью підприємств, установ та осіб, що перебувають на їх території, хоч би вони їм навіть і не підлягали, при чому,не втручаючись безпосереднє в їх діяльність, вони повинні підносити питання про неправильність чинностей перед відповідни­ми органами влади. Далі, органи робітничо-селянської інспекції мають право ревізії і обслідування всіх без винятку установ і підприємств.

Порядок адміністративного оскарження визначається в адміні­стративному кодексі УС.Р.Р. та спеціальних законах. Подати скаргу на чин установи чи урядовця,а також на бюрократизм та зволікання може кожна установа, організація чи особа незалежно від особистої заінтересованности в скасуванні чи зміні адміністративного акту або в перевірці правильности адміністративного чину.

Підставою скарги може бути не тільки незакономірність, а й недо­цільність чинностей органів державної влади. Скарга складається на

імя тієї установи, якій підлягає той орган, чий чин оскаржується, а по­дається цьому останньому, хоч можна подати її безпосереднє і першо­му. Скарга може бути не тільки на письмі, а й словесна, в останньому випадку, особа, що її приймає, мусить скласти протокол. Подача скар­ги не припиняє переведення в життя оскарженого розпорядження чи ухвали.

Скарга розглядається в відсутності особи, що її склала, якщо установа, яка розглядає скаргу, не вважатиме потрібного присутність її та инших заінтересованих осіб. Якщо буде визнано це потрібним, то розслідження справи за порядком контроля та ревізії переводиться на місці. Ухвалу з приводу скарги можна відкликувати далі за поряд­ком інстанцій аж до законодавчих органів включно. В разі негативної ухвали можна в друге подати туж саму скаргу і до тієї ж самої устано­ви, що вже раз розглядала її, і ця установа має право переглянути свою попередню ухвалу.

Догляд за організацією приняття жалоб і їх рухом покладено на робітничо-селянську інспекцію. Ця остання має центральне бюро скарг і місцеві його відділи. Центральне бюро скарг має право прий­мати й розглядати заяви на центральні і місцеві органи влади і всякі неправильні чинності окремих урядових осіб. Бюро само не касує не­законних актів і розпоряджень, а, перевівши розслідування, передає справу належному органові влади або прокуратурі.

Прокуратура стежить за законністю чинностей всіх органів вла­ди, господарських установ, громадських і приватних організацій та приватних осіб. Вона має право притягати винних до карної відпо- відальности і опротестовувати постанови, що порушують закон, або пропонувати відповідному органові влади узгоднити свою постанову чи розпорядження з чинним законом. Скасувати чи змінити незако­номірний акт адміністрації прокуратура не може, а припинити пере­ведення його в життя має право лише в виключних випадках.

Прокуратура має право бути на всіх засіданнях місцевих рад і ви­конкомів. Органи влади зобовязані подавати їй всі необхідні матеріа­ли та відомості, а також надсилати їй протоколи засідань, зобовязуючі постанови, накази, бюлетені і т.п. Лише з справами Д.П.У., що їх воно визнає за особливо важливі, прокуратура знайомиться на місці.

Не зважаючи на всю цю досить складну систему адміністративної гарантії правомірности управління, останньої дуже мало в совітській дійсності. Це через те, що навіть той мінімальний рівень її, якого мож­на б досягти при одних адміністративних гарантіях, усувається геть імунітетом персонального характеру в наслідок приналежности чи близости до компартії даного урядовця і інтересами революції, якими

при потребі витовмачуються і во імя яких залишаються в силі і без­карними які завгодно порушення совітського закону.

З кінцем російської окупації перед Україною повстане питання впровадження в своє державне і громадське життя правного ладу. Треба сподіватися, що українська правотворча думка в цьому відно­шенні піде за прикладом Заходу і стане перед необхідністю організації адміністративної юстиції, як єдиної правдивої гарантії цього ладу.

З тих самих причин, з яких ні один з існуючих в Західній Євро­пі типів адміністративної юстиції не підходив Росії 1917 р., не підійде ні один з них ще в більшій мірі Україні. Адміністративний апарат со­вітського режиму ще більше отруєний беззаконием і сваволею, а пере­січний рівень фахової підготовки і професійно-моральної свідомости персонального складу катастрофально знизився.

Отже не залишається нічого иншого, як засвоїти в основі систему адміністративної юстиції, подібну до тієї, яку створив був Тимч. Ро­сійський Уряд. Вона дає можливість серед того персонального складу судового апарату, який залишиться після певної чистки в судових ор­ганах і буде поповнений владою УН.Р., перевести певний добір осіб, що більше за инших надаватимуться на ролі адміністративних суддів, а те, що вони залишилися б в гроні загально-судового апарату полег- чило б значно справу їх виховання і перевиховання разом з цілим цим апаратом в дусі дійсної судової незалежности і строгої закономірности в виконанні своїх функцій.

Під поглядом принціповим таке розвязання питання організації судової перевірки правомерности правління є правильним.

Існування поза загальною системою судових установ окремих ад­міністративних судів по суті суперечить засаді єдинности суду, що ви­пливає з принципу поділу влади. Як є одна верховна влада і один рівний для всіх закон, так і суд мусить бути тільки один, і йому одному мусить належати право товмачення закону і пристосовання його до окремих випадків. Утворення окремих адміністративних судів, якщо б вони були в тому чи иншому звязку з органами управління, надавало б останнім чужі їм властивості судової влади і робили б їх суддею в власній справі. А якби адміністративні суди жадного связку з органами управління, як і з загальною судовою організацією, не мали, то це було б розбиттям єдиної судової влади, створенням якоїсь другої її іпостасі.

АС­

Нема жадних підстав творити якийсь виняток з засади єдиннос- ти суду в випадках скарг на незаконність актів управління. Публічні права громадянина, що до органів управління, повинні мати таку ж саму охорону, як і приватні його права. І ті, і другі суд розважає під поглядом права, і завданням його є в випадках порушення, як тих, так і других, відновлення їх. Це ані змішує управління з судом, ані підпо­рядковує перше останньому.

Поки управління чинить в межах, визначених законом, воно ціл­ком не залежне, і суд не має права обговорювати ані правомірности, ані доцільности його чинности. Лише коли управління порушує межі своїх уповноважень чи законів, що регулюють його чинність, і притому по­рушує чиїсь права, тоді суд робить це і відновлює порушені права. Але цим він не засвоює собі влади управління, а лише виконує питомі йому функції, не проявляє свою всемогутність, а лише усуває сваволю і все­могутність управління, що їх. не мусить бути в правній державі.

Своєрідність справ, що складають компетенцію адміністратив­них судів і велика кількість правних норм, що ними в розвязанні цих справ треба керуватися, вимагають від суддів спеціалізації. Але остання зовсім не звязана з відокремленням адміністративного суду від загального, який, як правило, будується на принципі поділу праці і який задовольняюче і функціонує якраз через те, що персонал його має можливість спеціалізуватися в головних галузях права.

Під поглядом же практичним важливим є не те, як буде зватися суд, що мусить боронити громадян від сваволі і зловживань адміні­страції, і навіть на те, чи буде він входити до загальної системи су- доустрію, чи існуватиме цілком окремо поза нею і незалежно від неї, а те, щоб він дійсно охороняв від порушення будь ким норми зако­ну і випливаючі з них субєктивні публічні права громадян. Для цьо­го ж він мусить бути справжнім судом, стояти поза системою органів управління, щоби бути незалежним від них, і відповідати всім вимо­гам правильної судової організації і правильної судочинности. Досяг­ти ж цього в даних умовах, як це вже зясовано вище, найлегче шляхом утворення спеціяльних органів адміністративної юстиції в гроні за­гальної судової системи.

Натурально виникає питання, а коли ж саме адміністративну юс­тицію впровадити? Тоді, коли переорганізуватимуться загально-судо­ві органи УС.Р.Р. в суди УН.Р. За це промовляє не тільки технично-ор- ганізаційна зручність.

Населення, змучене сваволею і беззаконністю большевицького режиму, прагне правного ладу, і тому треба цей лад дати як найскорше, залишати, хоч би й тимчасово існуючу систему гарантій і закономірнос-

ти управління не можливо, бо ця система,по перше, досить складна і путана, а по друге, і вона пересякнута клясовим принципом. Упадок же пануючого режиму цей принци скасовує, а це потягне за собою скасо- вання одних і переформования других інституцій, побудованих хоч би навіть і частково на ньому. Крім того, коли б навіть можна було існуючу систему гарантій закономірности управління хоч частково заховати, то все одно це напевно не далоб корисних наслідків. Населення так скоро не позбулося б того недовірря до випробованих за большевиків шляхів шукання правди, і оборони своїх прав і інтересів, що так часто і обідно заводили його. Це недовірря було б ще більше, коли б на цьому шляху воно стрінуло і знайомі постаті, а цього не уникнути, раз приймається принци заховання большевицького апарату. Треба вказати населенню нові двері, і треба, щоб за ними воно знайшло инших людей.

Боятися обезсилення адміністративної влади, яка мусить мати найбільше прав в перші часи нового режиму, щоб повніше ліквідувати ворожу спадщину минулого — нема чого.

Насамперед, гострий момент перейде, під той час, коли може бути і буде напевно одна лише влада військова з її суворими законами воєн­ного часу. Тодіж і там, коли і де військова влада відійде на бік, і зя- виться влада цивільна, нема пощо цій владі мати необмежені права. Необмеженність прав адміністративної влади це — безбрежне море сваволі, а до того треба зважати на спокусу для урядовця, використо­вуючи своє становище, порахуватися з тими, хто так чи инак вівся за минулого режиму та не тільки йому, а й рідні і приятелям, і знайомим.

Той, хто в минулому переживав зміни режимів 1918-20 років, той легко собі може уявити, як покаже себе дужа не обмежена в

своїх правах адміністративна влада, коли її не взгнуздати і то рішуче від початку, а иншої уздечки на неї, крім адміністративної юстиції, не має. Все останнє — паліатив, обротька, яку вона чи порве зовсім, чи скидатиме, коли їй забажається.

Можна ще говорити про тимчасове обмеження компетенції ад­міністративної юстиції, про тимчасове обмеження субєктивних пу­блічних прав шляхом припинення чинности політичних гарантій, але принціп закономірности діяльности органів управління, принціп їх відповідальности, ці принціпи, обставлені найкращими гарантіями переведення їх в життя, мусять бути впроваджені відразу, з самого по­чатку відновлення незалежного державного життя України.