Розділ 17 СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНОЇ РЕЗЕРВНОЇ СИСТЕМИ

Наш аналіз пропозиції грошей у попередніх розділах свідчить про критично важливу роль, яку відіграє Федеральна резервна система — орган державної влади США, що відповідає за монетарну політику країни.

У цьому розділі ми розглянемо формальну інституційну структуру ФРС, а разом з тим — і неформальну структуру, що визначає, де всередині Федеральної резервної системи зосереджується справжня влада. Зрозумівши, хто ухвалює рішення, ми матимемо краще уявлення, як вони ухвалюються. Отже, фактичне проведення монетарної політики, описане у двох наступних розділах, стане зрозумілішим.

СТВОРЕННЯ ФЕДЕРАЛЬНОЇ РЕЗЕРВНОЇ СИСТЕМИ

З усіх центральних банків світу Федеральна резервна система, напевно, має найнезвичайнішу структуру. Щоб зрозуміти, чому така структура виникла, нам слід повернутися назад до часів перед 1913 p., коли була створена Федеральна резервна система.

До двадцятого століття основною рисою американської політики був страх перед централізованою владою, як можна бачити з системи противаг конституції і збереження прав штатів. Цей страх перед централізованою владою був до 1913 р. одним із джерел ворожості американців до заснування центрального банку. Іншим джерелом було традиційне американське недовір’я до фінансових кіл, найвизначнішим символом яких був центральний банк. Відкрита ворожість американської громадськості до існування центрального банку простежується із невдач перших двох спроб утворити Центральний банк США: Перший банк було розформовано у 1811 p., а Другий-—ліквідовано у 1836 р.

Припинення дії Другого банку США у 1836 р. створило серйозну проблему для американських фінансових ринків, бо не існувало кредитора останньої надії, який міг би забезпечити резервами банківську систему для запобігання паніці. У дев’ятнадцятому і на початку двадцятого століття банківська паніка у межах всієї країни стала регу-

лщшіт, ві ГУі-

лярним явищем і мала місце у 1819, 1837, 1857, 1873, 1884, 1893 і 1907 роках. Паніка 1907 р. закінчилася таким загальнонаціональним банкрутством банків і такими значними втратами для вкладників, що американську громадськість зрештою переконали, що центральний банк потрібний для запобігання майбутніх панік.

Ворожість американської громадськості до банків і централізованої влади створила велику протидію заснуванню єдиного центрального банку, такого, як Bank of England. Був дуже поширений страх, що фінансові кола з Вол Стріту (включаючи найбільші корпорації і банки) будуть здатні використати такий інститут для встановлення контролю над економікою і що федеральний контроль центрального банку призведе до надмірних втручань у справи приватних банків. Серйозні незгоди існували навколо питання, чи центральний банк має бути приватним банком, чи урядовою інституцією. Внаслідок гарячих суперечок з цих питань було досягнуто компромісу. За існуючою американською традицією, Конгрес записав детальну систему противаг у Закон про Федеральну резервну систему 1913 р. За цим законом створювалася Федеральна резервна система з її дванадцятьма федеральними резервними банками.

ФОРМАЛЬНА СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНОЇ РЕЗЕРВНОЇ СИСТЕМИ

Офіційна структура Федеральної резервної системи призначалася творцями Закону про Федеральну резервну систему для розпорошення влади серед регіональних лінійних підрозділів, між приватним сектором і урядом, серед банкірів, підприємців та громадськості. Це розпорошення влади призвело до того, що Федеральна резервна система складається з таких економічних одиниць: федеральні резервні банки, Рада керуючих Федеральної резервноі системи, Федеральний комітет відкритого ринку (FOMC), Федеральна консультативна рада і близько 5000 комерційних банків-членів.

Федеральні резервні банки

Кожен з дванадцяти федеральних резервних округів має один головний федеральний резервний банк. Окремі з цих округів мають декілька додаткових відділень в інших містах округу. Місцезнаходження цих округів, федеральні резервні банки і їхні відділення показано на графіку 17.2. Три найбільші за розміром активів федеральні резервні банки розташовані у Нью-Йорку, Чикаго і Сан-Франциско. Спільно ці банки мають понад 50 % активів (дисконтних позичок, цінних паперів тощо) у Федеральній резервній системі. Банк Нью-Йорка з його

Призначає трьох директорів кожного ФРБ

Федеральна резервна система Знаряддя проведення політики

визначає (в межах)

керує

встановлює

/ президент ФРБ. \' v.:j Нью-Йорка і президенти чотирьох інших / ¦:+ федеральних банків /

дев\'ять директорів кожного федерального бан~- ку призначають президента банку та інших ¦: службових" осіб ФРБ V

Дванадцять федеральних резервних банків (ФРБ)

Обирає шість директорів до кожного ФРБ

Майже 5000 банків-членів

Графік 17.1. Офіційна структура і розподіл знарядь проведення політики у Федеральній резервній системі

Рада керуючих

Федеральної резервної системи

О Федеральні резервні округи

Міста з федеральними резервними банками

Кордони федеральних резервних округів (Аляска і Гаваї належить до в округу 12)

Міста з відділеннями федеральних резервних банків Межі відділень території ФРБ

Графік 17.2.

Джерело: Federal Reserve Bulletin.

понад ЗО % активів є найвпливовішим федеральним резервним банком, бо його округ містить багато найбільших комерційних банків США, і цей банк перебуває у прямому контакті з основними фінансовими ринками, які оперують поза Нью-Йорком.

Кожний з федеральних резервних банків є квазігромадською, зареєстрованою як корпорація інституцією, якою володіють приватні комерційні банки округу, що є членами Федеральної резервної системи. Ці банки — члени ФРС купили акції у свого окружного федерального резервного банку (вимога до членства), і дивіденди, що оплачуються на ці акції, обмежуються до 6 % річних.

Банки-члени обирають шість директорів для кожного окружного федерального резервного банку. Ще три призначаються Радою керуючих Федеральної резервної системи. Разом ці дев’ять директорів призначають президента банку (подається на схвалення Радою керуючих).

Директори окружного банку діляться на три групи (А, В, С). Три директори групи «А» (обрані банками-членами) є професійними банкірами. Три директори групи «В» (також обираються банками-членами) є визначними підприємцями у сфері промисловості, торгівлі та сільського господарства. Три директори групи «С» призначаються Радою

шш

керуючих для представлення суспільних інтересів. їм не дозволяється бути службовцями, працівниками або акціонерами банків. Ця схема вибору директорів встановлена Законом про Федеральну резервну систему для гарантій, що директори кожного федерального резервного банку представлятимуть всіх виборців.

Дванадцять федеральних резервних банків (1) здійснюють кліринг чеків; (2) емітують нові гроші; (3) вилучають зношені гроші з обігу; (4) оцінюють окремі заявки на злиття; (5) керують і надають дисконтні позички банкам у своїх округах; (6) здійснюють зв’язок між діловими колами і Федеральною резервною системою; (7) досліджують стан банків-членів; (8) збирають дані про місцеві ділові умови і (9) зі своїм великим штатом професійних економістів досліджують проблеми, що пов’язані з проведенням монетарної політики, і публікують огляди (добре джерело додаткового матеріалу для студентів, котрі вивчають гроші та банківську справу), що представляють підходи цих економістів.

Дванадцять федеральних резервних банків залучаються у проведення монетарної політики у декілька способів: (1) вони встановлюють облікову ставку (хоча облікова ставка у кожному окрузі переглядається і визначається Радою керуючих); (2) вирішують, які банки-члени, а також нечлени, можуть отримувати дисконтні позички від федерального резервного банку; (3) вибирають одного торгового банкіра для служби у Федеральній консультативній раді, яка консультує Раду керуючих і надає рекомендації щодо проведення монетарної політики; (4) п’ять президентів банків мають голос у Федеральному комітеті відкритого ринку (FOMC), який керує операціями на відкритому ринку

*

(купівля і продаж державних цінних паперів, що впливає на грошову масу). Президент федерального банку Нью-Йорка завжди має голос у FOMC, що робить його найвпливовішим із федеральних банків, в той час як інші голоси розподіляються між окружними банками за принципом ротації серед останніх одинадцяти президентів.

Банки-члени

Всі національні банки (ті комерційні банки, що зареєстровані Службою контролера грошового обігу) повинні бути членами Федеральної резервної системи. Комерційні банки, що зареєстровані штатами, не обов’язково мають бути членами ФРС, але можуть ними стати. Нині близько 40 % комерційних банків у США є членами Федеральної резервної системи. Щоправда, цей відсоток зменшився з максимального рівня 49 % у 1947 році.

До 1980 р. тільки від банків — членів ФРС вимагалося тримати відсоток резервів у федеральних резервних банках. Банки — нечлени ФРС підпадали під резервні вимоги, що визначалися їхніми штатами, котрі звичайно дозволяли банкам тримати значну частку їхніх резервів у цінних паперах, що дають процент. Оскільки жодного процента не платиться по резервах, що депонуються у федеральних резервних банках, то було недешево бути членом ФРС. Коли процентні ставки зростали, то відносні витрати цього членства також зростали. Зростання відносних витрат на членство у ФРС вело до того, що дедалі більше банків залишало цю систему.

Зменшення членства у ФРС стало основною турботою Ради керуючих. (Одна з причин полягала в тому, що було зменшено контроль ФРС над пропозицією грошей. Тому для ФРС стало важче проводити монетарну політику). Голова Ради керуючих неодноразово закликав до прийняття нового законодавства, яке вимагало б, щоб усі банки стали членами Федеральної резервної системи. Одним із результатів тиску ФРС на Конгрес стали положення Закону про дерегулювання депозитних інститутів і контроль за грошовим обігом (1980 p.). За цим законом усі банки повинні були до 1987 р. підпасти під однакові вимоги тримання депозитів у ФРС. Банки — члени і нечлени — ставилися в однакове становище щодо резервних вимог. Крім того, всім банкам надавався доступ до грошових коштів ФРС, таких, як позички біля дисконтного віконця і здійснення клірингу чеків на однаковій основі. Ці положення закону зупинили зменшення членства у ФРС і зменшили відмінність між банками-членами і нечленами Федеральної резервної системи.

Рада керуючих Федеральної резервної системи

На чолі Федеральної резервної системи перебуває Рада керуючих із семи осіб. Штаб-квартира цієї Ради розміщена у Вашингтоні. Кожний керуючий призначається президентом США і затверджується сенатом. Щоб обмежити контроль над ФРС з боку президента та ізолювати

ФРС від політичного тиску з інших боків, керуючі виконують свої обов’язки протягом одного чотирнадцятирічного строку, який не можна продовжити. Строк служби одного керуючого закінчується в січні через рік [57]. Керуючі (часто професійні економісти) делегуються від різних федеральних резервних округів з метою запобігти надмірному представництву одного регіону країни. Голова Ради керуючих вибирається з цих семи керуючих і служить чотирирічний термін. За традицією, коли обирається новий голова, то старий подає у відставку з Ради керуючих, навіть коли залишається багато років до закінчення його строку повноважень як керуючого.

Рада керуючих бере активну участь в ухваленні рішень, що стосуються проведення монетарної політики. Всі сім керуючих є членами Федерального комітету відкритого ринку і голосують з питань проведення операцій на відкритому ринку. Оскільки в цьому комітеті тільки дванадцять членів з правом голосу (сім керуючих і п’ять президентів окружних банків), то Рада має більшість голосів. Рада також встановлює (в межах, що передбачені законом) резервні вимоги і ефективно контролює облікову ставку шляхом процесу «перегляду і встановлення». Отже, Рада підтверджує або не схвалює облікову ставку, що «встановлена» федеральними резервними банками. Голова Ради консультує президента США з економічної політики, свідчить у Конгресі і виступає від імені ФРС у засобах масової інформації. Голова та інші керуючі можуть також представляти США на переговорах з економічних питань з іноземними урядами. Рада керуючих має штат професійних економістів (більший, ніж штати окремих федеральних резервних банків), який забезпечує економічний аналіз, який Рада використовує при прийнятті рішень.

Через законодавство на Раду керуючих часто покладаються обов’язки, що не стосуються безпосередньо проведення монетарної політики. У минулому, наприклад, Рада встановлювала максимальні процентні ставки, що виплачуються по певних видах строкових депозитів, згідно регулювання Q (оскільки регулювання було скасовано у 1986 p., Рада більше не має цієї влади). За законом 1969 р. про кредитний контроль (строк якого закінчився у 1982 p.), Рада мала право регулювати і контролювати кредит, коли це підтверджував президент США. Рада керуючих також встановлює граничні вимоги, частку в ціні купівлі цінних паперів, яку треба оплачувати готівкою, а не взятими у позику коштами Вона також затверджує президента і всіх офіційних осіб кожного федерального резервного банку і

Вставка 17.1. Глобальна перспектива

Європа-1992: чи буде створено новий Європейський центральний банк — Єврофедеральну резервну систему?

В рамках ініціативи «Європа-1992» для забезпечення економічної інтеграції данадцяти країн європейської спільноти Європейське Економічне Співтовариство (ЄЕС) розробило план заснування центрального банку до 1 січня 1993 р. Майбутній Європейський центральний банк має створюватися за зразком Федеральної резервної системи, і центральні банки кожної країни відіграватимуть у ньому роль, подібну до регіональних федеральних резервних банків. Європейський центральний банк, який був для зручності названий «ЄвроФед», мав би за свою головну мету забезпечення стабільності цін і був би незалежним від ЄЕС і національних урядів.

Цей банк проводив би монетарну політику і здійснював би інтервенції на зовнішніх валютних ринках, як робить це ФРС.

Незважаючи на план ЄЕС, створення «ЄвроФед» ще аж ніяк не визначене. Оскільки заснування Європейського центрального банку означало б певну втрату національного суверенітету і влади, то воно викликає занепокоєння в окремих країнах. Уряд Великобританії, наприклад, висунув заперечення проти плану створення «ЄвроФед», особливо щодо наміру запровадження спільної валюти, що грунтується на екю (від англійського European currency unit), як частини операцій «ЄвроФед».

перевіряє бюджет кожного банку. Нарешті, Рада наділена значними функціями регулювання: вона затверджує злиття банків і встановлює припустиму діяльність банківських холдингових компаній.

Федеральний комітет відкритого ринку (FOMC)[58]

FOMC звичайно збирається вісім разів на рік (приблизно кожні шість тижнів) і ухвалює рішення щодо проведення операцій на відкритому ринку, що впливають на грошову масу. Комітет складається з семи членів Ради керуючих, президента федерального резервного банку Нью-Йорка і президентів чотирьох інших федеральних резервних банків. Голова Ради керуючих також головує у FOMC. Хоча президенти тільки п’яти федеральних резервних банків мають право голосу у FOMC, інші сім президентів окружних банків присутні на засіданнях FOMC і беруть участь в обговоренні питань. Отож вони мають певний вплив на прийняття комітетом рішень.

Оскільки операції на відкритому ринку є найголовнішим знаряддям ФРС для проведення політики контролю над пропозицією грошей, то FOMC є центральним штабом у виробленні політики Федеральною резервною системою.

Хоча резервні вимоги і облікова ставка не встановлюються FOMC, але рішення щодо цих знарядь проведення політики приймаються саме тут. FOMC фактично не проводить купівлі або продажу цінних паперів. Він радше надсилає директиву до торгового бюро федерального резервного банку Нью-Йорка, де керуючий внутрішніми операціями на відкритому ринку наглядає за багатьма людьми, які здійснюють купівлю-продаж державних цінних паперів Цей менеджер щоденно спілкується з членами FOMC і його штатом, який цікавиться діяльністю торгового бюро.

Офіційна структура ФРС, яку ми щойно розглянули, може бути моделлю для Європейського центрального банку, що описано у вставці 17.1.

НЕФОРМАЛЬНА СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНОЇ РЕЗЕРВНОЇ СИСТЕМИ

Закон про Федеральну резервну систему та інші нормативні акти забезпечують нам розуміння формальної структури Федеральної резервної системи і того, хто приймає рішення у ФРС. Але те, що записано чорним по білому, не обов’язково віддзеркалює реальну владу і ті структури, що ухвалюють рішення.

З часу заснування у 1913 р. Федеральна резервна система була дуже децентралізованою, бо задумувалася як дванадцять окремих центральних банків, що співпрацюють. Початковий план не передбачав, що ФРС буде відповідати за стан економіки через контроль за пропозицією грошей і через здатність впливати на процентні ставки. З часом ФРС стала відповідати за забезпечення стабільності економіки. Ця відповідальність спричинила повільну еволюцію ФРС у напрямку об’єднаного банку.

Творці Закону про Федеральну резервну систему (1913 р.) мали намір надати ФРС тільки одне основне знаряддя проведення монетарної політики — контроль за дисконтними позичками банкам-членам. Використання операцій на відкритому ринку як знаряддя контролю за грошовою масою ще не було добре відоме, а резервні вимоги фіксувалися Законом про Федеральну резервну систему. Дисконтний інструмент мав контролюватися спільним рішенням федеральних резервних банків і Федеральною резервною радою (яка пізніше стала Радою керуючих). Тому обидва органи мали однакові права у визначенні монетарної політики. Проте здатність Ради «переглядати і визначати» дисконтну ставку дозволяла їй ефективно домінувати над окружними банками.

Банківське законодавство в роки «великої депресії» зосередило владу в руках новоствореної Ради керуючих, передавши їй контроль над двома іншими знаряддями монетарної політики — операціями на відкритому ринку і змінами у резервних вимогах. Закон про банківську справу 1933 р. передав FOMC повноваження визначати операції на відкритому ринку, а закон 1935 р. про банківську справу дав Раді більшість голосів у FOMC. Закон 1935 р. про банківську справу також дав Раді повноваження змінювати резервні вимоги.

З часом Рада керуючих прибрала віжки контролю над інструментами для проведення монетарної політики. В останні роки влада Ради стала навіть ще більшою. Вона часто пропонує кандидатуру президента певного федерального резервного банку (нерідко професійного економіста) директорам цього банку, які звичайно приймають пропозиції Ради. Оскільки Рада встановлює платню президента окружного банку і переглядає бюджет кожного федерального резервного банку, то вона має додатковий вплив на діяльність банків.

Якщо Рада керуючих має стільки влади, то яку владу має Федеральна консультативна рада і «власники» Федеральної резервної системи — федеральні резервні банки-члени? Відповідь: майже ніякої. Хоча банки-члени володіють акціями федеральних резервних банків, вони не домагаються ніяких звичайних вигод від власності. По-перше, вони не мають права на доходи ФРС і отримують тільки 6 %-ний річний дивіденд незалежно від того, скільки ФРС заробляє. По-друге, вони не можуть сказати, як їхня «власність» використовується Федеральною резервною системою, що можуть зробити власники акцій приватних корпорацій. По-третє, існує, як правило, тільки один кандидат на кожне з шести директорських місць, що «обирається» банками-членами, і цього кандидата часто пропонує президент федерального резервного банку (який, у свою чергу, пропонується Радою керуючих, хоча на папері директори банку обирають президента). Як наслідок, банки-члени витіснені з політичного процесу в ФРС і не мають реальної влади. По-четверте, Федеральна консультативна рада має невеликий вплив на вироблення Федеральною резервною системою політики і виконує головним чином церемоніальні функції.

Суттєвою рисою Федеральної резервної системи є те, що вона функціонує як центральний банк з штаб-квартирою у Вашингтоні (федеральний округ Колумбія) з відділеннями у дванадцяти містах. Оскільки всі важливі аспекти Федеральної резервної системи реально контролюються Радою керуючих, то хто контролює Раду? Хоча голова Ради керуючих не має юридичної влади здійснювати контроль над цим органом, він досить ефективно впливає на нього через право встановлювати порядок денний засідань Ради керуючих і FOMC, через право виступати від імені ФРС і вести переговори з Конгресом і президентом США. Голова також впливає на Раду авторитетом своєї особистості. Такі голови Ради керуючих, як Марінер Еклес, Уїльям Мартін, Артур Бернс, Пауль Волкер і Алан Грінспен, були сильними особистостями і можновладцями.

Голова також забезпечує свою владу через нагляд за штатом Ради, що складається з професійних економістів і радників. Оскільки штат збирає інформацію для Ради і проводить аналіз, який Рада використовує у своїх рішеннях, то він певним чином впливає на монетарну політику. Крім того, декілька останніх призначень у саму Раду відбулося з рядів професіоналів штату, що зробило вплив голови навіть більш далекосяжним і тривалішим за його чотирирічний термін повноважень. Неформальна структура управління Федеральної резервної системи, в якій влада зосереджена в руках голови Ради керуючих, показана на графіку 17.3.

ЧИМ КЕРУЄТЬСЯ У СВОЇХ ДІЯХ ФРС?

Коли у наступних трьох розділах ми розглядатимемо, як Федеральна резервна система проводить монетарну політику, то нам захочеться знати, чому ФРС вирішує здійснити саме такі політичні кроки, а не інші. Щоб зрозуміти дії ФРС, нам слід зрозуміти стимули, якими визначається поведінка ФРС. Наскільки вільною є ФРС від тиску з боку президента і Конгресу? Чи впливають на її діяльність економічні, бюрократичні або політичні обставини? Чи справді ФРС незалежна від тиску зовні?

Наскільки незалежною є ФРС?

Федеральна резервна система виглядає зовсім вільною від політичного тиску, що чинять інші урядові установи. Члени Ради керуючих не тільки призначаються на чотирнадцятирічний строк (і тому не можуть ти зміщені зі своїх посад), але не можуть бути призначені вдруге, що усуває відомі спонуки для керуючих запобігати перед президентом і Конгресом. Для забезпечення незалежності ФРС від примх Конгресу, можливо, навіть важливішим є те, що її незалежність грунтується на значному джерелі доходів від її власності на цінні папери і меншою мірою від надання позичок банкам. Протягом останніх років, наприклад, ФРС мала чисті доходи після вирахування витрат понад 15 млрд. дол. на рік. ФРС повертає більшу частину цих доходів Державній скарбниці і не стає від своєї діяльності багатшою, але цей доход дає ФРС важливу перевагу над іншими урядовими установами: вона не підпадає під процес асигнування засобів, що звичайно контролюється Конгресом. Справді, ФРС може і відмовлятися від перевірки Головного бюджетно-контрольного управління — ревізійного агентства уряду.

Оскільки влада контролювати грошові умови є звичайно синонімом до слова «влада», то ця функція Федеральної резервної системи визначає її незалежність більше, ніж будь-який інший чинник.

Однак Федеральна резервна система є об’єктом впливу Конгресу, бо законодавство, що визначає її діяльність, пишеться в Конгресі і може бути змінене в будь-який момент. Якщо законодавці незадоволені, як ФРС проводить монетарну політику, то часто загрожують перебрати

і

16 8-171

482 Частина V. ФЕДЕРАЛЬНА РЕЗЕРВНА СИСТЕМА

керує

встановлює порядок денний

Штат

¦Ради

мають право голосу

консультує

встановлюють (у межах)

встановлюють

консультує

Графіте 17.3. Неформальна структура влади Федеральної резервної системи.

має право голосу і встановлює порядок денний

і

контроль над фінансами ФРС і змусити її підкоритися бюджетним вимогам, як це роблять інші урядові установи. (Часто протягом року ви зустрічатимете газетні статті, що містять заклики ряду членів Конгресу до суворішого контролю над ФРС). Це — дієвий засіб застрашувати, і він звичайно утримує ФРС від надто далекого відходу від бажань конгресменів.

Конгрес також прийняв законодавство, яке робить ФРС відповіда- льнішою за свої дії. У 1975 р. Конгрес прийняв резолюцію 133, яка вимагає, щоб ФРС оголошувала свої цілі щодо темпів зростання грошових агрегатів. У законі 1978 р. Про повну зайнятість і збалансоване зростання (закон Гемфрі -— Гокінса) від ФРС вимагають пояснень, як її цілі узгоджуються з економічними планами президента США.

Президент також може впливати на ФРС. На той час як Конгрес впливає на ФРС безпосередньо через законодавство, що визначає її здатність проводити монетарну політику, то президент може діяти через свій вплив на Конгрес. По-друге, хоча в теорії президент може призначити тільки одного або двох членів Ради керуючих протягом строку своїх повноважень, на практиці він призначає членів Ради значно частіше. Одна із причин цього полягає в тому, що більшість керуючих не служать свого повного чотирнадцятирічного строку. Оклади керуючих значно нижчі, аніж вони можуть заробити у приватному секторі. Отже, в керуючих виникають стимули для переходу в приватний сектор ще до закінчення строку їхніх повноважень. Крім того, президент може призначати нового голову Ради керуючих кожних чотири роки, і, за традицією, голова, що повторно не призначений, подає у відставку з Ради, тому можна призначити нового члена Ради.

Однак влада, яку має президент у справі призначення Ради керуючих, обмежується. Оскільки термін перебування на посаді голови і президентський строк не обов’язково збігаються, то президент часто виявляє, що голова Ради керуючих уже був призначений попередньою адміністрацією. Пауль Волкер, наприклад, був призначений головою у 1979 р. тодішнім президентом Джимі Картером, і його строк закінчувався у 1983 p., тобто через три роки після обрання президентом Роналда Рейгана. Перебуваючи під тиском бізнесменів, Рейган змушений був знову призначити Волкера, коли строк його перебування на посаді голови Ради закінчився, хоча початково Волкер був призначений президентом-демократом (Джимі Картером) [59].

Отож ми бачимо, що Федеральна резервна система має значну для урядової установи незалежність. Та все ж вона не вільна від політичного тиску. Справді, щоб зрозуміти поведінку ФРС, слід усвідомити, що політика відіграє дуже важливу роль.

«

Вставка 17.2

Ігри, в які грає ФРС

Як прогнозує теорія бюрократичної поведінки, ФРС повинна вести таку гру, щоб завуалювати свої дії для уникнення втручання Конгресу в її діяльність. У 1975 р. Конгрес прийняв резолюцію 133, яка вимагала, щоб ФРС повідомляла щоквартально банківському комітету палати представників і сенатові про цільові інтервали зростання грошових агрегатів для наступних дванадцяти місяців та інформувала, наскільки успішною була її діяльність у досягненні попередніх цілей. Один з прийомів ФРС полягав у тому, що вона повідомляла кілька грошових агрегатів (таких, як МІ, М2 і М3), а не один. Коли ФРС свідчила перед Конгресом про успіхи у досягненні її попередніх цілей, то зосереджувалася на тому грошовому агрегаті, темп зростання якого був найближчим до цільового завдання.

Крім цієї розумної тактики, ФРС винайшла процедуру встановлення завдань з грошових агрегатів (їх називають «базовим планом»), і це робить її цільові розрахунки менш вразливими та дозволяє уникати конфлікту з Конгресом. Щокварталу ФРС повинна переглядати цільові значення для грошових агрегатів шляхом порівняння цільових темпів зростання з тими, які фактично мали місце (нова база). Коли ФРС виходила за встановлене завдання, що часто траплялося після 1975 p., то вона завищувала значення майбутніх цілей, і тому ставало менш імовірним, що грошові агрегати перевищать цільові завдання у майбутньому. Так само, якщо фактичні показники були меншими за цільові завдання ФРС, то вона занижувала значення майбутніх завдань. Через це ставало менш імовірним, що грошові агрегати впадуть нижче цільових завдань у майбутньому. Нове законодавство передбачає, що ФРС має змінювати базу для її цільового інтервалу один раз на рік, що зменшує можливість зміни «базового плану».

Іншим свідченням того, ЩО ФРС активно хоче завуалювати свої дії, є прагнення секретності, що віддзеркалюється в активному захисті її постійного зволікання з передан- ням директив FOMC Конгресові або громадськості. Колишній офіційний представник ФРС заявив, що «багато штатних працівників визнавало, що (секретність) призначається для захисту ФРС від політичного нагляду»1.

1 Цитата із: «Грошова завзятість: як Федеральна резервна система за Волкера уповільнила зрештою інфляцію», Wall Street Journal (Friday, December 7, 1984), p. 23. Зауважте, що чиновник також заявив, що це не було поганою справою, бо «більшість політичних діячів мають часовий горизонт коротший від оптимального для монетарної політики».

Пояснення поведінки ФРС

Один із поглядів на бюрократичну поведінку уряду полягає в тому, що бюрократія служить суспільним інтересам. Проте ряд економістів розвинули теорію бюрократичної поведінки, за якою інші чинники

впливають на те, як діє бюрократія. Теорія бюрократичної поведінки виходить з того, що метою бюрократії є максимізація її власного добробуту, так само як поведінка споживача мотивується максиміза- цією його добробуту, а поведінка ділової фірми — максимізацією її прибутків. Добробут бюрократії пов’язаний з її владою і престижем. Отже, ця теорія стверджує, що важливим чинником, який впливає на поведінку ФРС, є її намагання посилити владу та престиж.

Як такий погляд прогнозує поведінку ФРС? По-перше, ФРС енергійно боротиметься за забезпечення своєї автономії. Цей прогноз підтверджувався знову і знову, коли ФРС безперервно опиралася намаганням Конгресу контролювати її бюджет. Подиву гідне те, наскільки ефективно ФРС може мобілізувати лобі банкірів і підприємців для збереження своєї незалежності, коли цьому виникає загроза.

По-друге, ФРС намагатиметься уникати конфлікту між могутніми групами, що може загрожувати урізати її владу і зменшити автономію. Йоведінка ФРС може набувати декількох форм. Щоб уникнути конфлікту з президентом і Конгресом на грунті підвищення процентних ставок, ФРС часто намагається не допустити цього підвищення. Бажання уникнути конфлікту з Конгресом і президентом може також пояснити, чому ФРС (зокрема голова Ради керуючих) так вправно уникає кари за свої попередні помилки, чому офіційні особи ФРС вигадували хитрощі для того, щоб приховати свої дії в минулому, і що планують робити в майбутньому (див. вставку 17.2).

Бажання зберегти якомога більше влади також пояснює, чому ФРС енергійно проводила кампанію для отримання контролю над більшістю банків. Кампанія досягнула кульмінації при прийнятті законодавства, що поширювало юрисдикцію резервних вимог ФРС на всг банки (а не лише на комерційні банки, члени ФРС) до 1987 р.

Теорію бюрократичної поведінки, здається, можна застосувати до поведінки ФРС, але слід усвідомити, що погляд на ФРС як на організацію, що захищає виключно свої власні егоїстичні інтереси, надто крайній. Максимізація чийогось добробуту не заперечує альтруїзму. (Ви можете щедро обдаровувати Армію спасіння, бо вона допомагає вам зрозуміти себе, але в цьбму процесі ви допомагаєте добрій справі). ФРС, безумовно, турбується, щоб її монетарна політика проводилася від імені державного інтересу. Проте скільки невизначеності і незгоди існує щодо того, як слід проводити монетарну політику[60]. Коли не ясно, яким є державний інтерес, то на поведінку ФРС можуть впливати

Вставка 17.3. Глобальна перспектива

Порівняння незалежності центрального банку і макроекономічні показники у сімнадцяти країнах

.Захисники незалежного центрального банку вважають, що макроекономічні результати поліпшаться, коли центральний банк стане незалежним. Останні дослідження, схоже, підтримують цю тезу *. Коли центральні банки розмістити від 1 (найменша незалежність) до 4 (найвищий рівень незалежності), то виявляється, що показники інфляції є найменшими в країнах з найвищим рівнем незалежності центрального банку. Як можна бачити з малюнка, Німеччина і Швейцарія з найбільш незалежними центральними банками мали найнижчі тем- шого боку, країни з найвищими темпами інфляції — Іспанія, Нова Зеландія, Австралія та Італія — є країнами з найменш незалежними центральними банками. Хоча виявляється, що більш незалежний центральний банк веде до нижчого темпу інфляції, але це не досягається за рахунок гірших реальних макро- економічних показників. Країни з незалежними центральними банками, очевидно, не мають вищого безробіття або значніших коливань обсягу виробництва, ніж країни з менш незалежними центральними банками.

пи інфляції в 1978—1988 рр. З ін-

Італія

Норвегія Швеція

США

Швей

нім еч чина

12 -

10 -

8 -

б -

4 -

2 -

Найменш , незалежні

Індекс незалежності центрального банку

_ Найбільш

незалежні

Середній темп інфляції 1973—1988 рр. (в % за рік)

Нова Зеландія

інші мотиви. За такої ситуації теорія бюрократичної поведінки є корисним орієнтиром для вироблення прогнозу, чим керуватиметься у своїй діяльності ФРС.

ЧИ ПОВИННА ФРС БУТИ НЕЗАЛЕЖНОЮ?

Як ми бачили, Федеральна резервна система, можливо, найнезалеж- ніша урядова установа в США. Що кілька років у Конгресі постає питання, чи не слід урізати самостійність ФРС. Політичні лідери, що невдоволені її діями, часто хочуть поставити ФРС під свій контроль для зміни її політики, щоб остання стала прийнятнішою для них. Чи повинна ФРС бути незалежною, чи ми виграємо від того, коли центральний банк перебуватиме під контролем президента або Конгресу?

Аргументи на користь незалежності

Найсильніший аргумент на користь незалежності Федеральної резервної системи грунтується на погляді, що підпадання ФРС під більший політичний тиск надало б монетарній політиці інфляційних імпульсів. На думку багатьох спеціалістів, політики короткозорі, бо вони керуються виключно потребою виграти наступні вибори. За цієї основної мети малоймовірно, щоб політики зосереджувалися на довгострокових цілях, таких, як забезпечення стабільного рівня цін. Натомість політики шукають короткострокового розв’язання таких проблем, як високе безробіття і високі процентні ставки, навіть тоді, коли короткострокові розв’язки мають небажані довгострокові наслідки. Наприклад, ми бачили у розділі 6, що високі темпи зростання кількості грошей могли б вести початково до падіння в процентних ставках, але це могло б викликати збільшення процентних ставок згодом, коли розгориться інфляція. Чи ФРС, що контролюється Конгресом або президентом, проводила б політику надмірного зростання кількості грошей, коли процентні ставки високі, навіть якби це фактично вело до інфляції і ще вищих процентних ставок у майбутньому? Захисники незалежної Федеральної резервної системи говорять: «так». Вони вважають, що ізольована від політики ФРС очевидно більше буде цікавитися довгостроковими цілями і, отже, буде захисником здорового долара і стабільного рівня цін. Підтримку цього погляду знаходимо у вставці 17.3.

Інший, відмінний від попереднього аргумент полягає в тому, що політичний процес в Америці веде до так званого політичного ділового циклу, за яким саме перед виборами проводиться розширювальна монетарна політика для зменшення безробіття і процентних ставок. Після виборів погані наслідки такої політики — високі темпи інфляції і високі процентні ставки — доводиться зменшувати через звужувальну монетарну політику. Обіцянки політиків громадянам забудуться до наступних виборів. Існують певні докази, що такий діловий політичний цикл у США таки існує, і ФРС під контролем президента або Конгресу могла б зробити такий цикл ще чіткішим, ніж він проглядається нині.

Перебування ФРС під контролем президента (більше підпадала б під вплив Державної скарбниці) розглядається як небезпечне ще й тому, що ФРС можна використати для сприяння Скарбниці у фінансуванні великих бюджетних дефіцитів через купівлю ФРС довгострокових зобов’язань Скарбниціг. Як ми бачили в розділі 15, купівля Федеральною резервною системою довгострокових зобов’язань Скарбниці веде до збільшення грошової маси і, отже, до зростання пропозиції грошей. Тиск Державної скарбниці на ФРС може вести до більших інфляційних тенденцій в економіці. Незалежна ФРС краще протистоїть цьому тиску з боку Державної скарбниці.

Інший аргумент для незалежності ФРС полягає в тому, що контроль над монетарною політикою надто важливий, щоб залишати його політикам, тобто групі, що безперервно демонструє відсутність експертизи при прийнятті важливих рішень з корінних питань економічної ваги, таких, як зменшення дефіциту державного бюджету або реорганізації банківської системи [61]. Справді, окремі політичні діячі можуть віддати перевагу незалежній ФРС, яку можна використовувати як державного «хлопчика для биття», щоб зняти з себе відповідальність. Цілком можливо, що політик, який у приватному житті виступає проти інфляційної монетарної політики, буде змушений підтримати таку політику перед громадськістю з побоювання бути необраним. Незалежна Федеральна резервна система може проводити політику, що непопулярна серед громадськості.

Аргументи проти незалежності

Прихильники контролю президента або Конгресу над ФРС твердять, що недемократично мати монетарну політику, яка впливає майже на кожного в економіці, але контролюється елітною групою і ні перед ким не відповідальна. Нинішня відсутність підзвітності Федеральної резервної системи має серйозні наслідки: якщо ФРС функціонує погано, то немає способу для заміни членів її керівництва (як це є з політиками). Правильно, що ФРС повинна орієнтуватися на довгострокові цілі, але обрані члени Конгресу також голосують по довгострокових питаннях (зовнішня політика, наприклад). Якщо розвинути далі цей аргумент, що політика завжди краще здійснюється елітною групою, як от ФРС, то можна дійти висновків, що об’єднаний штаб начальників штабів має визначати оборонні бюджети або податкове управління (IRS — Internal Revenue Servise) повинне встановлювати податкову політику без нагляду з боку президента або Конгресу. Чи будете ви захищати такий рівень незалежності для об’єднаного штабу або IRS?

Розділ 17. СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНОЇ РЕЗЕРВНОЇ СИСТЕМИ

ч*

Громадськість розглядає президента і Конгрес відповідальними за економічний добробут країни, але відсутність контролю над такою урядовою установою може стати найважливішим чинником у визначенні стану економіки. Крім того, для отримання єдиної економічної програми із забезпечення економічної стабільності монетарна політика повинна узгоджуватися з фіскальною політикою (управління державними видатками і податками). Тільки поставивши монетарну політику під контроль політиків, які контролюють і фіскальну політику, можна запобігати тому, щоб ці два види політики працювали у протилежних напрямках.

Гк              ^

1 Іншим аргументом проти незалежності Федеральної резервної системи є те, що незалежна ФРС не завжди використовувала свою свободу успішно. Як показано у розділі 16, ФРС безславно провалилася в ролі кредитора останньої надії в роки «великої депресії». Її незалежність не перешкодила проведенню надмірно стимулювальної монетарної політики у 1960-і та 1970-і роки, що сприяло зростанню темпів інфляції в цьому періоді.

Наш попередній аналіз також показав, що Федеральна резервна система не має імунітету від політичного тиску . її незалежність може заохочувати до проведення курсу, радше спрямованого на досягнення вузькоегоїстичного, ніж суспільного інтересу.

Нині не існує одностайності стосовно того, чи безконтрольність Федеральної резервної системи є доброю справою. Як і слід очікувати, ті, кому подобається політика ФРС, підтримують її незалежність, у той час як розчаровані її політикою виступають за обмеження такої незалежності ФРС.

ПІДСУМКИ

Федеральна резервна система була створена у 1913 р. для уникнення банківської паніки. Внаслідок ворожості до центральних банків і централізації влади Федеральна резервна система була створена з багатьма противагами, для розпорошування влади.

Формальна структура Федеральної резервної системи складається з 12 регіональних федеральних резервних банків, приблизно 5000 комерційних банків — членів ФРС, Ради керуючих Федеральної резервної системи, Федерального комітету відкритого ринку і Федеральної консультативної ради.

Хоча на папері здається, що Федеральна резервна система децентралізована, на практиці вона функціонує як об’єднаний центральний банк, що контролюється Радою керуючих і, зокрема, головою Ради керуючих.

ВИЗНАЧАЛЬНІ ПОНЯТТЯ

федеральні резервні банки Рада керуючих Федеральної резервної системи

Федеральний комітет відкритого ринку (FOMC)

Федеральна резервна система більш незалежна, ніж інші установи уряду СИГА. Проте вона також зазнає політичного тиску, адже законодавство, що структурує ФРС, пишеться Конгресом і може змінитися в будь-який час. Теорія бюрократичної поведінки показує, що одним із визначальних чинників поведінки ФРС є її нама-

гання збільшити свою владу і престиж. Цей погляд пояснює багато кроків ФРС, хоча вона також може діяти і в суспільних інтересах.

Аргументи на користь незалежності Федеральної резервної системи грунтуються на погляді, що зменшення незалежності ФРС і її підпадання під більший політичний тиск надало б монетарній політиці інфляційних тенденцій. Незалежна ФРС може дозволити собі орієнтуватися на довгострокові цілі і не реагувати на короткострокові проблеми, що мають результатом експансіоністську монетарну політику і політичний діловий цикл. Аргумент проти незалежної ФРС грунтується на тому, що недемократично мати монетарну політику (таку важливу для суспільства), що контролюється елітою, яка не відповідає перед громадськістю. Незалежна ФРС також робить складним узгодження монетарної і фіскальної політики, але не зрозуміло, чому ФРС використовує свою незалежність так нерозсудливо. ФРС може бути не менш короткозорою, ніж політики, і може проводити свою власну вузькоегоїстичну політику.

ЗАПИТАННЯ І ЗАВДАННЯ

1. Чому Федеральна резервна сис

тема була заснована з дванадцяти регіональних федеральних резервних банків, а не з одного центрального банку, як в інших країнах?

Які політичні реалії можуть пояснити, чому Закон про Федеральну резервну систему, прийнятий у 1913 p., розмістив два федеральні резервні банки у Місурі?

3. Федеральна резервна система схо

жа на Конституцію США, що була створена з системою багатьох противаг. Обговоріть.

Яким чином регіональні федеральні резервні банки можуть впливати на проведення монетарної політики?

5. Які підрозділи Федеральної ре

зервної системи контролюють облікову ставку? резервні вимоги? операції на відкритому ринку?

6. Чи вважаєте ви, що чотирнадцятирічний без права повторення строк перебування керуючих у Раді убезпечує Раду керуючих від політичного тиску?

7. Які підрозділи здобули владу у

Федеральній резервній системі і які втратили? Чому, на вашу думку, це сталося?

ФРС є найбільш незалежною з усіх урядових установ. Яка головна відмінність між нею та іншими урядовими установами, що пояснює цю більшу незалежність?

* 9. Яке основне знаряддя використовує Конгрес, щоб мати певний контроль над ФРС?

10. У 1960-і роки Федеральна резервна система швидко втрачала своїх членів. Як може теорія бюрократичної поведінки пояснити кампанію ФРС за прийняття законодавства, за яким усі комерційні банки стають членами ФРС? Чи досягла ФРС успіху в цій кампанії?

*11. Правильне, неправильне чи неви- значене таке твердження: «Теорія бюрократичної поведінки показує, що ФРС ніколи не діє в суспільних інтересах».

12. Чому ліквідація незалежності ФРС призвела б до чіткішого політичного ділового циклу?

*13. Правильне, неправильне чи неви- значене таке твердження: «Незалежність ФРС робить її повністю безвідповідальною за свої дії».

Правильне, неправильне чи неви- значене таке твердження: «Незалежність ФРС означає, що потрібний довгостроковий підхід, а не короткостроковий».