Розділ 11 КРИЗА БАНКІВСЬКОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Американське банківництво перебуває у скрутному становищі. За останні роки кількість банкрутств комерційних банків перевищувала у десять разів їх кількість у 1945—1981 рр. (див.

Однак, якщо вважати стан комерційного банківництва важким, то як кваліфікувати розвал ощадно-позичкових асоціацій? В 1989 р. втрати в цій галузі становили близько 20 млрд. дол., і законодавство, прийняте в цьому ж році, щоб поручитися за цю галузь, коштує платникам податків понад 100 млрд. дол. Чому банківська система в Сполучених Штатах в такому скрутному становищі? Хто повинен нести відповідальність за неймовірні втрати у сфері ощадних та позичкових інститутів? Чому саме в 1980-і роки настала криза банківництва?

В цьому розділі ми відповімо на поставлені запитання, дослідивши методами економічного аналізу вплив регулювання банківництва, і зокрема федерального страхування депозитів, на поведінку банківських інститутів. В цьому економічному аналізі ми не лише з’ясуємо причину кризи банківництва, а й можливі наслідки реформування системи цього регулювання для уникнення небезпечних ситуацій в майбутньому.

ФЕДЕРАЛЬНЕ СТРАХУВАННЯ ДЕПОЗИТІВ,

НЕСПРИЯТЛИВИЙ ВИБІР І МОРАЛЬНИЙ РИЗИК

Найсерйозніший недолік системи регулювання банківництва походить з морального ризику, який проявляється в той час, коли одна сторона ділової операції зацікавлена в діяльності, що шкідлива для другої сторони. Моральний ризик — це характерна риса страхових угод взагалі, адже наявність страхування спонукає до вадів діяльності з високим ступенем ризику, що призводить до страхових виплат.

Частина III. ФІНАНСОВІ ІНСТИТУТИ

—              ¦              ¦¦              ¦¦¦¦              ч              \'¦¦¦¦              ¦

Кількість банкрутств банків

250

200

150

100

50

ДIIIIL L \\ш ІІ її Д Іі II І» Іі її II І» І, ІІЦ L І \\т І-1Д1І» Ц 11II І» II11 іі ІМІІІ ІІІ

її

і

І

1935              1940              1945

1955              1960              1965              1970              1975              1980              1985

1950

1990

Графік 11.1. Банкрутства банків: 1934—1990 pp.

Джерело: Federal Deposit Insurance Corporation.

Моральний ризик є характерною ознакою урядових заходів по забезпеченню страхування депозитів. Оскільки власники застрахованих вкладів знають, що не матимуть збитків при банкрутстві, то вони не дисциплінують поведінку банку шляхом вилучення вкладів, коли у них закрадається підозра, що банк занадто ризикує. Тому банки із застрахованими депозитами можуть ризикувати більше (і справді ризикують), ніж вонрі робили б у протилежному випадку.

Подальша проблема, що випливає із страхування вкладів, виникає внаслідок несприятливого вибору, який має місце тоді, коли люди, дії котрих з більшою ймовірністю спричинять несприятливі наслідки (наприклад, банкрутство банку), є саме тими людьми, що хочуть скористатися зі страхування. Погані водії, наприклад, радше виберуть страховий поліс, бо швидше допустять пошкодження автомобіля, ніж добрі водії. Оскільки у вкладників застрахованих депозитів зменшуються стимули до дисциплінування банку, то схильні до ризику підприємці вважають банківництво особливо привабливою сферою. Вони знають, що будуть займатися досить ризиковою діяльністю. Гірше того, оскільки вкладники застрахованих депозитів мало наглядають за операціями банку, то відверті шахраї також розглядають банківництво як привабливу для своєї діяльності галузь, бо їм легше приховати шахрайство і розтрату коштів.

Як несприятливий вибір і моральний ризик пояснюють характерні риси банківського регулювання

Поняття несприятливого вибору і морального ризику є особливо корисним, бо дозволяє зрозуміти, чому уряд вибирає певні форми регулювання банківництва, що описані в попередньому розділі. Як ми бачили, несприятливий вибір посилює ймовірність того, що шахраї або підприємці, які схильні до спекулятивної діяльності, спробують контролювати банк. Реєстрація банків є одним із запобіжних методів. (За допомогою реєстрації просіюються пропозиції про відкриття нових банків з метою запобігти контролю над ними з боку небажаних людей).

Моральний ризик, що створюється страхуванням вкладів, штовхає банки до надмірно ризикової діяльності. Банківське регулювання, що обмежує володіння активами, а також ставить вимоги щодо розміру банківського капіталу, спрямоване на запобігання цього виду морального ризику. Обмеження, які не дозволяють банкам володіти ризиковими активами, такими, як звичайні акції, є прямим засобом примусити банки уникати надмірного ризику. Вимога до банку мати велику суму власного капіталу зменшує стимули банків до ризикової діяльності. Якщо банк вимушений мати велику суму власного капіталу, то він при банкрутстві багато чого втрачає і, отже, напевно буде менше ризикувати.

Регулярні перевірки банку, які дозволяють ревізорам виявити, чи банки дотримуються вимог щодо розмірів капіталу та обмежень на володіння активами, також зменшують моральний ризик. Володіючи інформацією про діяльність банку, регулятивний орган може примусити дотримуватися вимог, а в разі необхідності — закрити банк. Заходи, призначені для зменшення морального ризику шляхом недопущення банків до надмірно ризикової діяльності, згодом допоможуть зменшити проблеми несприятливого вибору. Менша можливість ризикової діяльності в банківництві, напевно, менше приваблюватиме в цю сферу схильних до ризику підприємців г.

Навіть при наявності всіх цих видів діяльності з регулювання банківництва моральний ризик і несприятливий вибір і надалі переслідують цю галузь.

Політика «занадто великий, щоб збанкрутувати»

Моральний ризик, створений страхуванням депозитів, та бажання уникнути банкрутства банків поставили регулятивні банківські установи в досить скрутне становище. Через те що банкрутство великого банку може призвести до глибоких фінансових збурень, регулятивні банківські установи не схильні допускати банкрутство великого банку, яке викликало б втрати для вкладників банку. Справді, розглянемо випадок із «Continental Illinois», одним з десяти найбільших банків Сполучених Штатів Америки. Коли він став неплатоспроможним у травні 1984 p., то Федеральна корпорація страхування депозитів гарантувала вкладникам не лише застраховані вклади до 100 ООО дол., але навіть ті, що перевищували 100 000 дол. Вона також запобігла втратам власників облігацій «Continental Illinois». Управління контролера грошового обігу, що регулює діяльність національних банків, засвідчило перед Конгресом, що Федеральна корпорація страхування депозитів проводить політику, за якої одинадцять найбільших банків є «занадто великими, щоб збанкрутувати». Іншими словами, ФКСД поручиться за них, отже, жоден вкладник або кредитор не зазнає збитків. ФКСД може здійснити це, використовуючи метод «купівлі і прийняття» (описаний в попередньому розділі). За цим методом банку підшуковують партнера, що готовий злитися з неплатоспроможним банком і перебрати на себе відповідальність за його депозити.

З політики «занадто великий, щоб збанкрутувати» постає проблема посилення стимулів до морального ризику для великих банків. Якби Федеральна корпорація страхування депозитів була готовою закрити банк, використовуючи альтернативний «метод виплат», тільки виплачуючи вкладникам до 100 000 дол., тоді б великі вкладники з сумами

понад 100 000 дол. зазнали втрат, якби банк розорився. Отже, вкладники великих сум були б зацікавлені в нагляді за банком і вилучали б свої гроші, якби банк занадто ризикував. Щоб запобігти подібним втратам, банку слід здійснювати менш ризикову діяльність. З іншого боку, оскільки вкладники значних сум знають, що банк надто великий, щоб збанкрутувати, то у них немає стимулів до нагляду за діяльністю банку, тобто до утримання його від ризику шляхом вилучення своїх вкладів, коли банк занадто ризикує. Незалежно від того, що робить великий банк, вкладники великих сум не зазнають жодних збитків. Тому результатом політики «занадто великий, щоб збанкрутувати» є те, що великі банки ще більше ризикують, що збільшує, отже, ймовірність їхнього банкрутства. Інша серйозна проблема, пов’язана з політикою «занадто великий, щоб збанкрутувати», полягає в тому, що ця політика в своїй основі несправедлива. Малі банки поставлені у конкурентно невигідне становище, бо їм дозволяють банкрутувати, що створює потенційні збитки для їхніх великих вкладників. Водночас великі банки мають ту перевагу, що їхні вкладники великих сум захищені від будь-яких втрат. Несправедливість доктрини «занадто великий, щоб збанкрутувати» стала очевидною при різному ставленні Федеральної корпорації страхування депозитів до двох неспроможних банків наприкінці 1990 р. і на початку 1991 р. (вставка 11.1).

ЧОМУ КРИЗА БАНКІВНИЦТВА ВІДБУЛАСЯ У 1980-і РОКИ?

До 1980-х років федеральне страхування вкладів, здавалося, працювало винятково добре.

і

Ранні стадії кризи

Історія починається з вибуху фінансових нововведень у 1970-і і на початку 1980-х років (детальніше про це в розділі 13). В ці роки виникли нові фінансові інструменти і ринки, що розширило масштаби ризикової діяльності. Нові ринки фінансових ф’ючерсів, облігацій нижчої якості, мінових операцій полегшили банкам прийняття на себе додаткового ризику — загострюючи проблему морального ризику і несприятливого вибору. Нове законодавство 1980 і 1982 років, що змен-

Вставка 11.1

Історія краху двох банків — «Bank of New England»

і «Freedom National Bank»

Підходи, застосовані Федеральною корпорацією страхування депозитів до управління крахом двох банків, «Bank of New England» і «Freedom National Bank», показують в дії політику «занадто великий, щоб збан- крутувати». «Bank of New England», розташований в Бостоні, був за розміром тридцять третьою банківською холдинговою компанією в Сполучених Штатах із активами понад 20 млрд. дол. У 1980-і роки він був найактивнішим позикодавцем на придбання нерухомого майна в регіоні. Понад ЗО % наданих з його портфеля позик стосувалися нерухомого майна виробничого призначення. З падінням цін на нерухоме майно в Новій Англії, що почалося наприкінці 1980-х років (вартість нерухомого майна виробничого призначення впала більш як на 25 %), значна кількість позик, наданих банком, стали невигідними. В п\'ятницю 4 січня 1991 р. банк повідомив про очікувані збитки в розмірі 450 млн. дол. у четвертому кварталі, що перевищували капітал банку, який становив 255 млн. дол. Передбачаючи банкрутство банку, його вкладники вишикувались в чергу і протягом наступних сорока восьми годин вилучили понад 1 млрд. дол., значну частину через касові автомати.

Голова Федеральної корпорації страхування депозитів Уїльям Сей- дман висловив свою стурбованість наслідками потенційного банкрутства: «При такому стані фінансової системи Нової Англії було б нерозумним дати зрозуміти, що вкладники великих сум залишаться не- захищені»1. Федеральна корпорація страхування депозитів дотримувалася своєї політики «занадто великий, щоб збанкрутувати». У ніч на неділю 6 січня ФКСД припинила часове вилучення вкладів, бо погодилася гарантувати всі вклади в «Bank of New England» , включаючи й ті, що перевищували страховий ліміт у 100 000 дол. Для забезпечення функціонування банку до того часу, поки знайдеться покупець та можна буде застосувати метод «купівлі і прийняття», щоб жоден вкладник не зазнав збитків, ФКСД створила те, що називають «паралельним банком». У цій ситуації ФКСД створює нову корпорацію для управління банком і відразу вкладає капітал (750 млн. дол. у випадку з «Bank of New England»). Федеральна корпорація страхування депозитів і покупець банку з часом вносять у банк додатковий капітал, і зрештою покупець викуповує частку ФКСД. Чистий результат цих операцій полягав у тому, що ФКСД витратила

млрд. дол. на гарантію вкладів «Bank of New England», третю за розміром поруку в історії Федеральної корпорації страхування депозитів. Проте після того, як все буде сказано, зроблено і витрачено, жоден із вкладників не втратить і пенні.

Вставка 11.1

(продовження)

Зовсім інше ставлення Федеральної корпорації страхування депозитів до малого неплатоспроможного банку в Гарлемі декількома місяцями раніше поставило серйозне питання про справедливість. «Freedom National Bank» був заснований в 1964 р. зіркою бейсболу Джекі Робінсоном та іншими інвесторами. Незважаючи на свої малі розміри (менше 100 млн. дол. вкладів), банк був одним з найвідоміших серед тих, якими володіли темношкірі американці.

Внаслідок численних спекулятивних позик, які не були повернені, банк став неплатоспроможним у листопаді 1990 р. Через малий розмір банку ФКСД не цікавило, що банкрутство банку матиме серйозні впливи на всю банківську систему. Тому 9 листопада ФКСД прийняла рішення про закриття банку, використовуючи «метод виплат». «Freedom National Bank» був ліквідований, і вкладники великих сум отримали лише 50 центів на кожен долар вкладів, що перевищували 100 000 дол. При банкрутстві банку потерпіли не лише «жирні коти». Серед найбільших вкладників були такі доброчинні організації, як Об’єднаний фонд негритянських коледжів, Національна міська ліга та декілька церков. Уїльям Сейдман описав несправедливе ставлення до «Freedom National Bank» у своїх свідченнях перед Конгресом: «Моєю першою заявою, коли я прийшов на цю роботу, було те, що неоднакове ставлення до великих банків, де всі вклади застраховані, і до малих банків, де клієнти незахище- ні, несправедливе. Я пообіцяв зробити все можливе, щоб змінити таке становище. Та через п’ять років я мушу доповісти, що всі мої зусилля були не зовсім ефективними»[26].

1 Цитується в Kenneth Н. Bacon, «Failures of a Big Bank and a Little Bank Bring Fairness of Deposit-Sekurity Policy into Question», Wall Street Journal (Desember 5, 1990), p. A18.

Банки та ощадні й позичкові асоціації, що прагнули досягнути швидкого зростання та бралися за ризикові проекти, могли тут же залучати потрібні кошти, випускаючи застраховані сертифікати депозитів великого номіналу із значно вищими процентними ставками від тих, що пропонувалися їхніми конкурентами. Без страхування депозитів високі процентні ставки напевно не спокусили б вкладників надавати банкам кошти внаслідок реалістичного побоювання, що банки можуть не повернути кошти. Проте страхування вкладів, яке гарантує уряд, забезпечує безпеку вкладів, а тому вкладники охоче тримають гроші в банках з найвищими процентними ставками.

Фінансове нововведення, яке значно полегшило для високообігових банків мобілізацію коштів, називають брокерськими депозитами, які дають змогу вкладникам обійти обмеження в 100 000 дол. на страхування вкладів. Брокерські депозити виглядають так: вкладник великої суми в 10 млн. дол. йде до брокера, який розділяє 10 млн. дол. на 100 частин по 100 000 дол. кожну, після чого купує сертифікати депозитів на 100 000 дол. в 100 різних банках. Оскільки сума кожного сертифіката депозитів перебуває в межах ліміту на вклади в 100 000 дол. у кожному банку, то, по суті, вкладник великої суми забезпечує страхування всіх його 10 млн. дол. вкладів. Федеральні установи страхування депозитів видали в 1984 р. інструкцію, за якою заборонялися брокерські депозити, але слухання справи у федеральному суді відхилило цю заборону.

Фінансова інновація і послаблення регулювання в роки адміністрації Рейгана загострили проблему морального ризику. Крім цього, стимули до морального ризику значно зросли внаслідок історично одночасного поєднання різкого збільшення процентних ставок з кінця 1979 по 1981 рік та глибокого спаду в 1981 —1982 pp. Обидва економічні процеси були викликані Федеральною резервною системою, що намагалася уповільнити темпи інфляції. Значне зростання процентних ставок спричинило швидке збільшення витрат коштів ощадно-позичкових асоціацій. Проте це збільшення зрівнювалося з вищими доходами на основні активи асоціацій, довгострокові заставні на житло (ставки по яких були зафіксовані ще в той час, коли процентні ставки були нижчими). Тоді спад 1981 —1982 pp. і зниження цін на енергоносії та сільськогосподарську продукцію значно погіршили становище деяких регіонів країни, зокрема таких, як Техас, внаслідок чого спостерігалося невиконання зобов’язань по багатьох позиках ощадно-позичкових асоціацій. Збитки ощадних і позичкових інститутів становили до 10 млрд. дол. у 1981 —1982 pp., і, за деякими оцінками, більше половини ощадно- позичкових асоціацій в Сполучених Штатах мали від’ємний власний капітал, тобто наприкінці 1982 р. були неплатоспроможними.

Подальші стадії розвитку кризи: стриманість регулятивних установ

На цьому етапі для регулятивних установ ощадно-позичкових асоціацій (Управління федеральних банків із кредитування житлового будівництва і його допоміжне відділення страхування вкладів Федерального страхового фонду ощадно-позичкових асоціацій — обидві установи тепер ліквідовані) логічним кроком було закрити неплатоспроможні асоціації. Замість цього регулятивні установи обирають тактику, яку називають регулятивною стриманістю, або терпимістю. Вони утримуються від реалізації свого права вилучати неплатоспроможні ощадно-позичкові асоціації з бізнесу. Щоб не нести відповідальності за закриття неплатоспроможних ощадно-позичкових асоціацій, регулятивні установи приймають нетипові принципи здійснення обліку, що, по суті, значно зменшило вимоги до розмірів власного капіталу. Наприклад, дозволяють ощадно-позичковим асоціаціям включати в їхній розрахунок власного капіталу значні суми нематеріального капіталу, який називають «гудвіл».

Можна назвати три основні причини, чому Управління федеральних банків із кредитування житлового будівництва виявило регулятивну стриманість. По-перше, Федеральний страховий фонд ощадно-позичкових асоціацій не володів достатніми коштами, щоб закривати неплатоспроможні асоціації і виплачувати їхні вклади. По-друге, Управління федеральних банків із кредитування житлового будівництва було створене для стимулювання зростання галузі заощаджень і позик, а тому ця регулятивна установа була надто близькою до тих, які передбачалося регулювати. По-третє, оскільки регулятивні установи не люблять визнавати, що підконтрольна галузь перебуває у скрутному становищі, то Управління федеральних банків із кредитування житлового будівництва і Федеральний страховий фонд ощадно-позичкових асоціацій вирішили покласти свої проблеми під сукно, сподіваючись на їхнє зникнення. Регулятивна стриманість різко посилила моральний ризик. Неплатоспроможним ощадно-позичковим асоціаціям, що продовжують діяти (названі Едвардом Каном з Університету штату Огайо

зомбі-асоціаціями, бо вони є «живими мертвими»), майже нічого втрачати, і вони йдуть «ва-банк» на великий ризик. Якщо їм пощастить і їхні ризикові інвестиції окупляться, то вони вийдуть зі стану неплатоспроможності. На жаль, якщо ризикові інвестиції не окупляться, що ймовірніше, то збитки зомбі-асоціацій зростуть і установа по страхуванню вкладів також зазнає втрат.

Така стратегія подібна до стратегії «навісу через все поле» у футболі. Коли футбольна команда перебуває майже в безнадійній ситуації і час гри швидко наближається до кінця, то вона часто вдається до надто ризикованої гри. Робиться довга передача — навіс на ворота суперника в надії забити гол. Звичайно, ця стратегія «навісу» навряд

І

1 1 8-171

\\

чи буде успішною, але завжди існує хоч незначний шанс для успіху. Якщо ж цього не станеться, то команда нічого не втратить, бо вона вже фактично програла.

При такому характері розвитку подій не буде несподіваним те, що ощадно-позичкові асоціації починають надмірно ризикувати. Вони будують торговельні центри в пустелях, купують підприємства по перетворенню гною на метан та купують високоризикові облігації нижчої якості на мільярди доларів, що може принести великий доход. Галузь заощаджень і позик перестала бути застиглою сферою, що раніше діяла на основі так званого правила 3-6-3: ви взяли в позичку гроші під 3 %, надали в позику під 6 % і грали в гольф о 3 годині. Хоча багато ощадно-позичкових асоціацій отримували прибутки, збитки інших асоціацій були величезними.

Іншим наслідком регулятивної стриманості стало те, що зомбі-асо- ціації, яким нічого було втрачати, переманювали вкладників від здорових асоціацій, пропонуючи вищі процентні ставки. Через те що в Техасі багато зомбі-асоціацій дотримувалися цієї стратегії, то вищі процентні ставки по вкладах техаських ощадних і позичкових асоціацій отримували назву «техаської премії». Потенційно здорові асоціації зрозуміли, що в конкуренції за вклади їм доведеться платити вищі процентні ставки, і це робило їхні операції менш прибутковими і штовхало їх в групу зомбі. Так само зомбі-асоціації, намагаючись досягнути зростання активів, надавали позики під процентні ставки, нижчі від ринкових, що знижувало процентні ставки і прибутковість здорових ощадно-позичкових асоціацій. Зомбі-асоціації фактично набули ознак вампірів — їхня готовність виплачувати по вкладах вищі, ніж ринкові, процентні ставки і надавати позики під процентні ставки, нижчі від ринкових, висмоктувала життєву кров (прибутки) зі здорових ощадно-позичкових асоціацій.

ПОРУКА ЗА ОЩАДНО-ПОЗИЧКОВІ АСОЦІАЦІЇ:

ЗАКОН ПРО РЕФОРМУ ФІНАНСОВИХ ІНСТИТУТІВ,

ОЗДОРОВЛЕННЯ І ПОВНОВАЖЕННЯ ВІД 1989 р.

До кінця 1986 р. збільшення збитків галузі заощаджень і позик призвело до банкрутства Федерального страхового фонду ощадно-позичкових асоціацій. Адміністрація Рейгана вишукала 15 млрд. дол. коштів для цього Федерального страхового фонду. Проте ця сума була повністю невідповідною, бо закриття неплатоспроможних асоціацій потребувало набагато більших коштів. Прийняте Конгресом законодавство — закон 1987 р. про конкурентне рівноправне банківництво — навіть не задовольнило прохання адміністрації. За цим законом Федеральному страховому фонду ощадно-позичкових асоціацій виділялося 10,8 млрд. дол. коштів, і, що було ще гіршим, закон містив статті, які спонукали

Управління федеральних банків із кредитування житлового будівництва продовжувати політику регулятивної стриманості (дозволяючи неплатоспроможним інститутам функціонувати), особливо в економічно застійних регіонах, наприклад, таких, як Техас.

Неспроможність Конгресу впоратися з кризою ощадно-позичкових інститутів вела до щораз більшого загострення ситуації. Збитки ощадно-позичкових асоціацій перевищили 10 млрд. дол. у 1988 р. і досягли близько 20 млрд. дол. у 1989 р. Криза набула масштабів епідемії. Прийшовши до влади, адміністрація Буша одразу запропонувала нове законодавство з метою забезпечити відповідними коштами закриття неплатоспроможних ощадно-позичкових асоціацій. Внаслідок цього 9 серпня 1989 р. було підписано Закон про реформу фінансових інститутів, оздоровлення і повноваження (FIRREA)Г Це був найзнач- ніший законодавчий акт, що стосується галузі ощадностей, з 1930-х років. Основні положення Закону про реформу фінансових інститутів такі: структура апарату регулювання була значно перебудована. Оскільки Управління федеральних резервних банків із кредитування житлового будівництва і Федеральний страховий фонд ощадно-позичкових асоціацій не впоралися зі своїми завданнями, то вони ліквідовувалися. Регулятивна роль Управління федеральних резервних банків із кредитування житлового будівництва була передана Управлінню інспекції ощадностей — відділу міністерства фінансів СІЛА, обов’язки якого є такими самими, як обов’язки Управління контролера грошового обігу стосовно національних банків. Обов’язки Федерального страхового фонду ощадно-позичкових асоціацій були передані Федеральній корпорації страхування депозитів. Остання стала єдиним розпорядником федеральної системи страхування вкладів з двома окремими страховими фондами: Банківським страховим фондом та Страховим фондом ощадних асоціацій. Інша нова установа — Виконавча трастова корпорація — була створена для управління і розв’язання проблем неплатоспроможних ощадних інститутів, що залишені під опіку, або забезпечення збереження їхнього майна. Вона стала відповідальною за продаж нерухомого майна збанкрутілих інститутів на суму понад 300 млрд. дол. Виконавча трастова корпорація управляється ФКСД і перебуває під загальним наглядом Надзірної ради корпорації (до її складу входять міністр фінансів, голова ради керуючих Федеральної резервної системи, міністр житлового будівництва і міського розвитку та двоє інших членів).

Напочатку загальні витрати на поруку ощадно-позичкових асоціацій оцінювалися в 159 млрд. дол. на десятирічний період до 1999 р. Проте, за останніми оцінками, ці витрати будуть значно більшими. Насправді Головне бюджетно-контрольне управління оцінило витрати на поруку

у понад 500 млрд. дол. протягом наступних сорока років. Проте, як засвідчує вставка 4.1 в розділі 4, ця оцінка неправильна, бо сума платежів протягом наступних тридцяти років коштуватиме значно менше, ніж сьогодні. Поточна вартість витрат на поруку становить приблизно 150 млрд. дол., з оцінками, що коливаються від 100 до 200 млрд. дол. Кошти для поруки за асоціації частково надходять з капіталу федеральних банків, що кредитують житлове будівництво, але в основному від продажу державних зобов’язань міністерством фінансів і Виконавчою фінансовою корпорацією.

Для поповнення резервів Страхового фонду ощадних асоціацій страхові внески для ощадно-позичкових асоціацій були збільшені з 20,8 цента з кожних 100 дол. вкладів до 23 центів і можуть збільшитися до 32,5 цента. Одночасно зросли внески для банків з 8,3 цента до 15 центів на 100 дол. депозитів, а згодом, в 1991 p., вони були збільшені до 23 центів.

Закон про реформу фінансових інститутів також наклав нові обмеження на діяльність у сфері ощадностей. Він, по суті, відновлював регулювання галузі ощадно-позичкових інститутів щодо вибору активів, що мало місце до 1982 р. Ощадно-позичкові асоціації більше не можуть купувати облігації нижчої якості і повинні продати свої запаси цих облігацій до 1999 р. Комерційні позики під нерухоме майно обмежені до величини, що вчетверо перевищує власний капітал, замість попереднього ліміту в 40 % активів. Це нове обмеження є зменшенням для всіх фінансових інститутів, капітал яких не досягає 10 % активів. Ощадно-позичкові асоціації повинні також тримати принаймні 70 % замість 60 % в інвестиціях, що прямо пов’язані з житловим будівництвом. Ощадним інститутам, що перебувають у скрутному становищі, не дозволяється приймати брокерські депозити. Серед найважливіших положень Закону про реформу фінансових інститутів було збільшення вимог щодо величини базового капіталу з 3 % до 8 % і дотримання тих самих нормативів капіталу, які грунтуються на ризику, що й для комерційних банків.

Одночасно Закон про реформу фінансових інститутів збільшив повноваження установ, що керують ощадними інститутами, полегшивши для них звільнення керуючих, дозволив видання заборонних розпоряджень та накладання громадських стягнень. Міністерство юстиції також отримувало щорічно 75 млн. дол. протягом трьох років для виявлення і переслідування шахрайства в банківській сфері, а максимальні суми штрафів значно зросли.

Закон про реформу фінансових інститутів був серйозною спробою розв’язати проблеми, що виникли внаслідок кризи банківництва, бо забезпечив значні суми коштів для закриття неплатоспроможних ощадних інститутів. Проте він мало що зробив для вирішення проблем несприятливого вибору і морального ризику, зумовлених страхуванням

депозитів. Тому багато економістів побоюються, що криза банківництва, яку ми переживаємо, продовжиться і в майбутньому. Однак ще не все втрачено, хоча б тому, що Закон про реформу фінансових інститутів уповноважив міністерство фінансів США провести широке вивчення та планування реформи системи федерального страхування депозитів (аналізується в рубриці «застосування» в кінці цього розділу), що може спричинити подальші реформи.

Розгляньмо, яким чином можна реформувати систему регулювання банківництва. Проте, перед тим як це зробити, подивімося на економічний аналіз політики (з погляду політичної економії) щодо безладдя в сфері заощаджень і позик. Такий аналіз може вплинути на вашу і мою позицію щодо реформ, які потрібні для системи банківського регулювання.

ПОЛІТИЧНА ЕКОНОМІЯ

ПРО КРИЗУ ОЩАДНО-ПОЗИЧКОВИХ АСОЦІАЦІЙ

Хоча тепер ми вже маємо уявлення по регулятивні органи і економічні сили, що призвели до кризи ощадно-позичкових асоціацій, нам все ще потрібно зрозуміти інтереси тих політичних сил, які створили відповідну структуру регулювання і діяльність яких підвела до цієї кризи. Ключем для розуміння політичної економії ощадно-позичкових асоціацій є усвідомлення того, що взаємовідносини між виборцями — платниками податків і державними чиновниками та політиками створюють особливий вид проблеми морального ризику — проблему «власника-управителя.». Вона має місце тоді, коли інтерес управителя цілком відмінний від інтересу особи, для якої він працює (власника- довірника). Тому управитель діє скоріше у своїх власних інтересах, а не в інтересах свого роботодавця. Чиновники і політики, зрештою, є повірниками виборців — платників податків (довірників), бо в кінцевому рахунку на платників податків лягають витрати по відшкодуванню збитків установ із страхування депозитів. Проблема довір- ника-повірника існує, бо в повірника (державного чиновника) немає тих стимулів до мінімізації витрат в економіці, що є в довірника (платника податків).

Щоб діяти в інтересах платника податків і зменшувати витрати на установу із страхування депозитів, чиновники повинні вирішити декілька завдань. їм потрібно встановити жорсткі обмеження на володіння надмірно ризиковими активами, вони повинні ставити серйозні вимоги щодо величини власного капіталу, не повинні піддатися регулятивній терпимості, що дозволяє неплатоспроможним інститутам функціонувати. Проте внаслідок проблеми «власника-управителя» регулятивні установи мають стимули робити протилежне. Справді, як свідчить наша сумна сага про крах ощадно-позичкових асоціацій, ці установи

Вставка 11.2

Що було не так: вивчення випадку скандалу з Чарлзом Кітінгом та ощадно-позичковою асоціацією «Lincoln»

Скандал, пов\'язаний з Чарлзом X. Кітінгом і «Lincoln Savings amp; Loan», є наочним прикладом того, чому виникла криза ощадно-позичкових асоціацій. Як заявив Едвін Грей, колишній голова Управління федеральних банків з кредитування житлового будівництва: «Це історія неймовірної корупції. Я не можу назвати це інакше»1.

Чарлзу Кітінгу було дозволено придбати «Lincoln Savings amp; Loan of Irvine» в Каліфорнії на початку 1984 p., хоча його обвинувачували в шахрайстві ще за чотири з половиною роки перед цим. Для Кі- тінга ощадно-позичкова асоціація була золотою жилою, бо його будівельна фірма «American Continental» планувала будувати величезну кількість споруд в Аризоні. З послабленням атмосфери регулювання на той час, контроль над асоціацією забезпечував фірмі легкий доступ до коштів без старанного вивчення стану будівельної фірми з боку чужих банкірів. Через декілька днів після здобуття контролю над асоціацією Кітінг позбувся поміркованих членів адміністрації асоціації та внутрішніх аудиторів, незважаючи на свою обіцянку цим особам не звільняти їх з роботи. Після цього «Lincoln» поринув у дуже ризиковану діяльність, таку, як строкові угоди з валютою, облігації нижчої якості, звичайні акції, готелі і великі площі пустельних земель Аризони.

З огляду на нестачу контролерів ощадних і позичальних інститутів, що існувала на той час в країні, «Lincoln» зумів уникати серйозної перевірки до 1986 p., аж поки контролери Федерального банку по кредитуванню житлового будівництва із Сан-Франциско не виявили, що «Lincoln» перевищив 10 %-ний ліміт на інвестиції в акції на 600 млн. дол. Внаслідок такої діяльності та ряду інших фактів, щодо яких «Lincoln» свідомо намагався ввести контролерів в оману, останні рекомендували федеральному уряду накласти арешт на банк зі всіма його активами. Проте Кітінг не змирився. Він залучив «групи» юристів із сімдесяти семи юридичних фірм, звинувативши контролерів банку в упередженості. Він також намагався у судовому порядку спростувати факт порушення 10 %-ного ліміту на акції, але безрезультатно. Говорять, що Кітінг хвалився, нібито витратив на боротьбу з контролерами 50 млн. дол.

Залучення юристів не було єдиною тактикою Кітінга в боротьбі з контролерами. П\'ять сенаторів —

З

Деніс Деконсіні і Джон Макейн і Аризони, Алан Кренстон з Каліфорнії, Джон Глен з Огайо і Доналд Рігл з Мічигану (що мали прізвисько «п’ятірки Кітінга», бо отримали від Кітінга внески в розмірі 1,3 млн.

Вставка 11.2

(продовження)

млн. дол. на свої передвиборні кампанії) зустрілися з Едвіном Гре- єм, головою правління Системи федеральних банків із кредитування житлового будівництва, та дещо пізніше з чотирма провідними ревізорами із Сан-Франциско, у квітні 1987 р. Вони нарікали, що контролери дуже жорстко поставилися до «Lincoln», і примусили припинити розслідування. Дені Вол, який замінив Едвіна Грея, здійснив безпрецедентний крок і усунув контролерів із Сан-Франциско від справи у вересні 1987 р. та передав розслідування в штаб-квартиру правління у Вашингтоні. Жоден із ревізорів не відвідував «Lincoln» протягом наступних десяти місяців і, як сказав один з контролерів із

Сан-Франциско, «Lincoln» зник у «чорній безодні регулювання».

На початку 1989 р. асоціація «Lincoln» зрештою збанкрутувала з оцінками витрат платників податків у 2,5 млрд. дол.— можливо, найдорожче на сьогодні банкрутство асоціації. Чарлз Кітінг був звинувачений у зловживанні (бо примусив «Lincoln» виплатити йому і його родині 34 млн. дол.), в той час як М. Дені Вола змусили залишити посаду голови Управління інспекції ощадностей через його причетність до скандалу Кітінга. Внаслідок своєї діяльності на користь Кітінга «п’ятірка Кітінга» стала об’єктом розслідування в Конгресі з боку комітету з етики.

нерідко ослаблюють вимоги щодо розміру капіталу, а також обмеження на володіння ризиковими активами, і проводять політику регулятивної стриманості. Одним із важливих стимулів для регулятивних установ є їхнє бажання уникнути відповідальності за погану роботу підлеглої установи. Ослаблюючи вимоги щодо величини власного капіталу та проводячи політику регулятивної стриманості, керівні установи приховують проблему неплатоспроможного банку, сподіваючись на поліпшення ситуації в майбутньому. Така поведінка регулятивних установ була названа Едвардом Кейном з Університету штату Огайо «бюрократичними азартними іграми».

Іншим важливим стимулом діяльності чиновника керівної установи є захист своєї кар’єри. Чиновники погоджуються з діями людей, які можуть вплинути на неї. Цими людьми є не платники податків, а політики, які намагаються утримати регулятивну установу від проведення жорсткого регулювання інститутів, які зробили великі внески під час передвиборних кампаній. Члени Конгресу часто намагаються вплинути на регулятивну установу, щоб ослабити вимоги щодо певної ощадно-позичкової асоціації, яка внесла значну суму в їхню передвиборну кампанію (див. вставку 11.2).

Крім того, і Конгрес, і адміністрація президента в 1980 і 1982 роках сприяли банківському законодавству, яке полегшило ощадно-позич-

*

ковим асоціаціям займатися ризиковою діяльністю. Після прийняття такого законодавства зросла потреба у нагляді за сферою ощадно-позичкових асоціацій з огляду на розширення видів дозволеної діяльності. Регулятивні установи ощадно-позичкових асоціацій потребували більше ресурсів для належного виконання наглядової діяльності. Проте Конгрес унаслідок лобістської активності цих асоціацій не був готовий надати потрібні кошти. Тому регулятивні установи ощадно-позичкових асоціацій значно скоротили свій персонал і фактично були вимушені припинити перевірки на місці, які були потрібні найбільше. Наприклад, з січня 1984 р. по липень 1986 р. декількасот асоціацій не перевірялися жодного разу. Ба гірше, під інтенсивним тиском лобістських зусиль з боку ощадно-позичкових асоціацій Конгрес відмовився виконати прохання рейганівської адміністрації надати 15 млрд. дол. для Федерального страхового фонду ощадно-позичкових асоціацій — в цілому недостатньої суми для закриття неплатоспроможних асоціацій. Натомість Конгрес у 1987 р. прийняв Закон про конкурентне рівноправне банківництво, за яким виділялося лише 10,8 млрд. дол. Одночасно Конгрес перешкодив регулятивним установам асоціацій виконувати свої обов’язки належним чином, внісши до закону про банківництво статті, що заохочують регулятивну стриманість.

Всі ці приклади свідчать, що структура нашої політичної системи створила серйозну проблему «власника-управителя», тобто у політиків є сильні стимули діяти скоріше у своїх власних інтересах, ніж в інтересах платників податків. Унаслідок високих витрат на передвиборні кампанії американські політики стають залежними від щораз більших внесків у передвиборні фонди. Ця ситуація дає змогу лобістам і іншим вкладникам у передвиборні кампанії впливати на політиків таким чином, що останні можуть діяти не в суспільних інтересах.

Безпринципна поведінка окремих наших політиків чітко виявилася в скандалі із ощадно-позичковими асоціаціями. Джим Райт, конгресмен від Техасу, який, будучи спікером палати представників, затримував прийняття банківського законодавства у 1987 p., був змушений піти у відставку у 1989 р. через звинувачення у зв’язках із ощадно-позичковими асоціаціями. Конгресмен Тоні Коело з Каліфорнії, організатор більшості в палаті представників, пішов у відставку після того, як стало відомо, що «Columbia Savings and Loan of Beverly Hills» з Каліфорнії надала йому позику в 100 000 дол. для купівлі так званих ганчір’яних облігацій. Сенатор Фернард С. Жермейн, один із авторів законодавства 1982 p., яке послабило регулятивні обмеження на ощадно-позичкові асоціації, програв, коли домагався переобрання, після того як його виборці дізналися про використання ним кредитної картки Ліги ощадних інститутів США для особистих розваг. Хоча політики наголошували на масштабах шахрайства, пов’язаного із збанкрутілими ощадно-позичковими асоціаціями, обминаючи проблему відповідальнос-

ті за високі витрати на поруку цих асоціацій, всі вони, зрештою, відповідальні за високу ціну поруки. За оцінками окремих аналітиків, якби Конгрес і президент були готові мати справу з кризою ощадно- позичкових асоціацій на п’ять років раніше, то витрати платників податків були б на 100 млрд. дол. меншими. Криза ощадно-позичкових асоціацій ілюструє небезпеку значної залежності законодавців від тих, хто фінансує їхні кампанії. Пародія на відомі рядки з Уїнстона Черчіля все це підсумовує так: «Ніколи стільки грошей не пішло до провідних законодавців, які так тяжко працювали над законами, що коштують так дорого платникам податків»[27].

ЯКИМ ЧИНОМ МОЖНА РЕФОРМУВАТИ СИСТЕМУ РЕГУЛЮВАННЯ БАНКІВНИЦТВА?

Центральним пунктом запобігання нового розвалу ощадно-позичкових інститутів є така реформа регулювання банківництва, яка зменшує проблеми несприятливого вибору і морального ризику, що створюються страхуванням депозитів. Ми розглянемо далі дев’ять запропонованих напрямів реформи та оцінимо, чи вони здійсненні і чи поліпшать функціонування банківської системи.

Пропоновані зміни в системі страхування депозитів

Повиє припинення страхування депозитів. Простим вирішенням проблем несприятливого вибору і морального ризику у страхуванні вкладів могла б бути повна ліквідація цього страхування. Тоді вкладники були б зацікавлені у нагляді за банками і вилучали б вклади, якби вважали, що банк надмірно ризикує. Ліквідація страхування вкладів зменшує стимули для банків до надмірного ризику, але створює ряд інших проблем.

Основною проблемою, що виникає із скасуванням страхування вкладів, є те, що банки можуть стати об’єктами «навал», тобто раптового вилучення вкладів наляканими вкладниками. Такі «навали» можуть самі по собі вести до банкрутства банків. Крім захисту індивідуальних вкладників, метою страхування вкладів є запобігання великій кількості банкрутств банків, які можуть призвести до нестабільності як банківської системи, так і економіки в цілому, що періодично відбувалося до запровадження федерального страхування депозитів у 1934 р. З цієї позиції федеральне страхування депозитів було успішним. Банківська паніка, що супроводжувалася одночасним банкрутством багатьох банків і наступними розривами у фінансовій системі, не простежувалася з часу встановлення федеральної системи страхування депозитів.

Здатність системи страхування вкладів запобігати банківській паніці ставить багатьох економістів у незручне становище з ідеєю повного скасування цієї системи. Та, напевно, важливішим є те, що страхування вкладів надто популярне серед американської громадськості. Американці пам’ятають або чули про труднощі, пов’язані з банківською панікою до запровадження федерального страхування депозитів. Мало хто бажає повернення тих часів. Повне припинення страхування вкладів, здається, не є можливою політичною стратегією.

Нижчі ліміти для суми страхування вкладів. Інший напрям реформи передбачає зменшення суми страхування вкладів. Нинішній ліміт у 100 000 дол. пропонують зменшити до 50 000 або 20 000 дол. При меншій сумі страхування вкладів вкладники з сумами понад страховий ліміт матимуть стимули до нагляду за рівнем ризику в діяльності банків. Проте вкладники, що володіють вкладами меншими за 100 000 дол., як правило, не найкраще здатні проводити ефективний нагляд за діяльністю банку. Через те що ці вкладники не обов’язково добре інформовані, то вони з більшою ймовірністю почнуть нервувати і спричинять «навалу» на банк, внаслідок чого банківська система може стати менш стабільною.

З іншого боку, вкладники з дуже значними сумами вкладів, наприклад, у мільйони доларів, повинні бути достатньо обізнані для проведення ефективного нагляду за банківською діяльністю. Щоб стимулювати їх до проведення нагляду за діяльністю банків, інший проект реформи, що має широку підтримку, пропонує заборону брокерських вкладів. (Пригадайте, що такі вклади дозволяють вкладникам обійти ліміт страхування в 100 000 дол.). Важливою проблемою запропонованого напряму реформи є те, що її нелегко реалізувати, бо буде важко встановити, чи має вкладник застраховані рахунки в більш ніж одному банку.

Відмова від політики «занадто великий, щоб збанкрутувати».

Якби Федеральна корпорація страхування депозитів дозволила великим банкам бункрутувати із значними збитками для вкладників, то вкладники великих банків мали б більші стимули до нагляду за банками і вилучали б депозити, відчувши, що банк надмірно ризикує. Тому дозвіл на банкрутство великих банків зменшив би їхні стимули до надмірного ризику. Проте це також могло б створити такі ж проблеми, як при скасуванні страхування вкладів або обмеженні сум страхування. Тому ймовірність банківської паніки зросла б. Якби великому банку дозволили збанкрутувати, то це дуже позначилося б на стані фінансової системи. Інші банки, що перебували у кореспондентських зв’язках з банком-банкрутом (тобто ті, які мають в даному банку вклади в обмін на набір послуг), можуть понести великі втрати і, в свою чергу, збанкрутувати, що викличе загальну паніку. Крім того, проблема продажу портфеля позик великого банку може призвести до значних збурень на фінансовому ринку. З огляду на ці побоювання регулятивні установи не готові відмовитися від політики «занадто великий, щоб збанкрутувати», навіть усвідомлюючи її несправедливість та витрати на її проведення, як засвідчує цитата з Уїльяма Сейдмана наприкінці вставки 11.1.

Запровадження спільного страхування. Ще один пропонований напрям реформи запровадив би систему спільного страхування, де тільки певний відсоток вкладу, скажімо, 90 %, охоплювався б страхуванням. При цій системі застрахований вкладник при банкрутстві банку втрачав би певний відсоток разом з установою із страхування депозитів. Оскільки вкладники несли б збитки у разі банкрутства банку, то вони мають стимули для нагляду за діяльністю банку. Проте ми знову стикаємося з проблемою, що більшість вкладників не має надійної інформації, через що банки можуть стати об’єктами «навал» і банківська система стане менш стабільною.

Дозвіл страхування вкладів лише для «нежирних банків». Інша пропозиція — страхування вкладів забезпечують лише для «нежирних банків», тобто для тих, які обмежують свої активи векселями Державної скарбниці, що фактично безризикові. Той факт, що вкладники застрахованих сум не здійснюватимуть нагляду за «нежирними банками», навіть не створюватиме морального ризику, бо активи цих банків у будь-якому випадку безризикові. Хоч така пропозиція могла б усунути проблеми несприятливого вибору і морального ризику зі страхування вкладів, ці проблеми залишилися б для незастрахованих «жирних банків», що надають позики. Ці банки можуть стати об’єктами «навал» на банки боязких вкладників, через що банківська система була б менш стабільною.

V-

Забезпечення страхування вкладів приватними страхувальниками. Інший проект пропонує, щоб страхування вкладів забезпечувалося приватними страхувальниками або щоб приватне страхування могло поширюватися на вклади, сума яких перевищує встановлені ліміти для федерального страхування вкладів. Перевага приватного страхування в тому, що приватний страхувальник зацікавлений в пильному нагляді за діяльністю банку, депозити якого страхує. Проблема, яка виникає при цьому виді страхування, полягає в тому, що приватний страхувальник може збанкрутувати, а це призведе до банківської паніки, подібної до тих, які мали місце в останні роки в Огайо, Меріленді і Род Айленді (див. вставку 16.2). Отже, потреба в гарантії вкладів з боку державної установи залишається на випадок банкрутства приватного страхувальника. Без такої гарантії побоювання вкладників щодо банкрутства приватного страхувальника може штовхнути їх до вилучення вкладів і прискорить «навалу» на банк. Саме по собі приватне страхування не може запобігти нестабільності банківської системи.

Базовг страхові внески по депозитах за ризик. Окремі економісти, a також колишній голова Федеральної корпорації страхування депозитів запропонували, щоб страхування вкладів оцінювалося подібно до страхування автомобілів. Водії, які спричинили аварії, сплачують за вищими страховими ставками, а тому банки з ризиковішими активами мали б сплачувати вищі страхові внески. Банки були б менш зацікавленими у видах діяльності з вищим рівнем ризику, бо їм довелось би сплачувати вищі страхові внески. Хоча розподіл типів внесків, що грунтується на ризику, доцільний, страховій установі було б важко визначити, коли надані банком позики ризикові. Ризик може бути неочевидним до того часу, поки буде вже надто пізно, і банк стане неплатоспроможним. Таким чином, страхові внески, що грунтуються на ризику, не в змозі повністю усунути моральний ризик. Потрібні інші види регулювання для контролю рівня ризикової діяльності позичальників.

Пропоновані зміни в інших видах банківського регулювання

Усунення обмежень на відділення. Обмеження на відкриття відділень, особливо відділень в інших штатах, також сприяло виникненню кризи страхування депозитів. Унаслідок цього виду регулювання банки залишаються прив’язаними до економічних умов у їхньому регіоні і є менш спроможними до диверсифікації своїх позик. Це не просто збіг, що більша частка банкрутств банків припадає саме на штати з депресивною економікою, в яких основні галузі — це сільське господарство та видобуток нафти (Техас, Луїзіана, Колорадо і Канзас). Відкриття відділень в інших штатах стає щораз звичнішим. Швидкий рух до національної банківської системи шляхом усунення обмежень на відкриття відділень може зменшити кількість банкрутств банків, сприяючи зростанню рівня диверсифікації.

Використання ринкового визначення вартості для встановлення вимог до розмірів капіталу. Ми бачили, що вимога великого акціонерного капіталу для банку зменшує ймовірність його банкрутства. Ця вимога добра ще й тим, що банк з великим акціонерним капіталом може більше втратити, коли він ризикує, а тому він матиме менше стимулів до володіння ризиковими активами. На жаль, вимога до розмірів мінімального капіталу, включаючи нові заходи, що враховують ризик, грунтується на первісній вартості (балансованій вартості), коли вартість активу встановлюється за його початковою купівельною ціною.

Проблема з обліком на основі первісної вартості полягає в тому, що зміни вартості активів і пасивів унаслідок змін в процентних ставках або ризику невиконання зобов’язань не відображаються в розрахунках власного капіталу фірми. Водночас зміни в ринковій вартості активів і пасивів, а отже, і зміни в ринковій вартості власного капіталу, є тим, що свідчить, чи фірма справді неплатоспроможна. Ба більше, саме ринкова вартість капіталу спонукає банк володіти ризиковими активами.

Напрям реформи страхування вкладів, який широко підтримують економісти, передбачає врахування ринкової вартості для встановлення вимог до розміру капіталу. Всі активи і пасиви можуть періодично, скажімо, кожні три місяці, зводитися до ринкової вартості, щоб визначати, чи достатня ринкова вартість власного капіталу банку і чи відповідає вона вимогам щодо мінімуму капіталу. Інформація про ринкову вартість дала б змогу установі із страхування депозитів швидко дізнатися про те, коли капітал банку стає меншим за встановлений вимогами мінімум. Банк тоді можна було б закрити, перш ніж його власний капітал стане меншим від нуля. Тим самим установа із страхування депозитів уникала б збитків. Вимоги до розмірів власного капіталу, що грунтуються на ринковій вартості, могли б також показати, чи не функціонують банки з від’ємним власним капіталом, і не допускати стратегії надмірного ризику.

Використання ринкової вартості для обчислення власного капіталу мало б і ту перевагу, що зробило б неплатоспроможність банку очевидною. Як випливає з нашого аналізу політичної економії ощадно- позичкових асоціацій, чиновники регулятивних установ і політики підпадають під проблему «власника-управителя», бо вони часто зацікавлені в приховуванні неплатоспроможності. Платники ж податків виграли б, якби цього приховування не було. Облік на основі ринкової вартості ускладнив би маскування неплатоспроможності і, отже, полегшив платникам податків нагляд за чиновниками, а також політиками, які мали б нелегке завдання, коли б захищали регулятивну стриманість. Отже, облік на основі ринкової вартості зробив би чиновників та політиків відповідальнішими за свої дії і забезпечив би сильніші стимули діяти в інтересах платників податків.

Заперечення проти використання ринкової вартості для встановлення розмірів капіталу грунтуються на труднощах оцінки ринкової вартості капіталу. Облік на основі первісної вартості має важливу перевагу, яка полягає в тому, що правила обліку легше визначити та стандартизувати, коли вартість активів встановлюється просто за їхньою купівельною ціною. З іншого боку, облік на основі ринкової вартості потребує оцінок і наближень, які важко стандартизувати. Наприклад, буде, можливо, непросто оцінити ринкову вартість позики на купівлю автомобіля вашим приятелем Джо, в той час як буде цілком легко оцінити вартість урядової облігації. Крім того, застосування обліку на основі ринкової вартості могло б виявитися дорогим для банків, бо оцінка ринкової вартості вимагає збору ширшої інформації про особливості активів і пасивів позичальників.

Незважаючи на це, прихильники обліку потреб у капіталі на основі ринкової вартості підкреслюють, що хоча такий облік і містить окремі оцінки та наближення, все ж він дає змогу регулятивним установам мати точнішу оцінку власного капіталу банку, ніж та, яку забезпечує облік на основі первісної вартості. Водночас акцентується на тому, що хоча опоненти обліку на основі ринкової вартості твердять, що було б надто дорого збирати потрібну інформацію, учасники ринкового процесу просто оцінюють ринкову вартість банківських активів, коли купують акції або боргові зобов’язання банку. Крім того, багато банків вже обчислюють ринкову вартість своїх активів, щоб приймати ділові рішення. Деякі зрушення у напрямі обліку на основі ринкової вартості виглядають досить можливими і напевно допоможуть зменшити ймовірність настання майбутньої кризи банківництва.

ЗАСТОСУВАННЯ

ОЦІНКА ПЛАНУ МІНІСТЕРСТВА ФІНАНСІВ ЩОДО РЕФОРМУВАННЯ БАНКІВСЬКОЇ СИСТЕМИ

У лютому 1991 р. міністерство фінансів США опублікувало довгоочікуваний план реформи регулювання банківської системи (як передбачав Закон про реформу фінансових інститутів, оздоровлення та повноваження від 1989 p.). Основний акцент в плані ставиться на обмеженні охоплення страхування депозитів та зміцнення банків шляхом забезпечення їм нових можливостей для надання ними більшої кількості фінансових послуг. На підставі аналізу, проведеного в цьому розділі, ми оцінимо найважливіші положення плану міністерства фінансів і поцікавимось, чи може він оздоровити кризовий стан банківництва.

ПОРАДА

Спочатку прочитайте опис кожного набору положень плану міністерства фінансів. Перед тим як читати підпункт про оцінку, спробуйте продумати, наскільки добре ці положення розв’язують поточні проблеми банківського регулювання. Така вправа допоможе вам глибше зрозуміти матеріал цього розділу.

Обмеження на страхування депозитів

План міністерства обмежив би вкладників, страхуючи до 200 000 дол. на банківський інститут: 100 000 дол. на чековий або ощадний рахунок

і 100 000 дол. на пенсійний рахунок. Брокерські депозити більше не охоплювалися б страхуванням, і Федеральна корпорація страхування депозитів вивчала б можливість менших лімітів на страхування депозитів.

Оцінка. Першою проблемою, яка постає у зв’язку із запропонованими міністерством лімітами на страхування вкладів, є те, що їх легко обминути. Вкладники можуть відкрити рахунки в різних банках. Отже, ці ліміти можуть бути не досить ефективними у зменшенні потенційних збитків Федеральної корпорації страхування депозитів, особливо якби мали місце банкрутства банків і не дуже зросла зацікавленість вкладників наглядати за банками. Крім того, поки Федеральна корпорація страхування депозитів продовжує проводити політику «занадто великий, щоб збанкрутувати», ліміти на страхування депозитів у вєликріх банках фактично будуть непотрібні. Вкладники знають, що, незалежно від розмірів їхніх рахунків у цих банках, вони не понесуть жодних збитків.

Національне банківництво

План міністерства фінансів передбачає скасування обмежень на банківництво, що здійснюється в межах всієї країни. Повна банківська діяльність в межах всієї країни була б дозволена банківським холдинговим компаніям уже протягом трьох років. Банкам було б дозволено відкривати відділення в інших штатах, якщо тільки в них не існують обмеження, які забороняють відділення. Багато спеціалістів вважає, що ця частина плану міністерства найімовірніше буде скоро прийнята.

Оцінка. Відділення по всій країні дозволяють одразу зменшити витрати регіональних банківських холдингових компаній, які можуть об’єднати банки різних штатів в одну ефективнішу банківську ділову організацію. Таким чином, відкриття філіалів ймовірно збільшить прибутковість банків і поліпшить стан справ банківництва. Міністр фінансів Брейді підрахував, що відкриття відділень по всій країні сприятиме підвищенню ефективності, яка дасть банкам щорічно економію в сумі 10 млрд. дол. протягом п’яти років. Цю цріфру він називає запаморочливо великою.

Іншою перевагою відкриття відділень по всій країні є те, що це дало б змогу банкам значно збільшити диверсифікацію своїх портфелів наданих позик. Банк більше не обмежували б у наданні позик вузьким географічнрім районом. Оскільки банкрутство банку з високим ступенем диверсифікації менш ймовірне, то банківництво в межах країни зрештою приведе до створення банківської системи, яка менш схильна до банкрутства банків. Проте у короткостроковому періоді малі банки можуть потерпіти від проникнення на їхні локальні ринки великих

національних банків. Це могло б зменшити прибутковість окремих регіональних банків і стати причиною їхнього банкрутства.

Цінні папери, взаємні фонди та відділення страхових компаній

Банку з достатньою сумою капіталу було б дозволено володіти цінними паперами, взаємними фондами та відділеннями банку для страхових операцій в новій структурі холдингової компанії, яка надає фінансові послуги. Ці холдингові компанії могли б належати промисловим або фінансовим корпораціям. По суті, план міністерства дозволив би банкам повністю здійснювати операції з цінними паперами і займатися страховим бізнесом. План також передбачає окрему капіталізацію цінних паперів, взаємних фондів та відділень страхування і суворе регулювання діяльності холдингових компаній, що надають фінансові послуги, щоб запобігти збільшенню ризику для пов’язаного з компанією банку із застрахованими депозитами.

Оцінка. Переваги надання дозволу банкам займатися цінними паперами та страховим бізнесом полягає в тому, що це відкриває для банків потенційно прибуткові види діяльності, що можуть їх оздоровити. З іншого боку, розширення сфер діяльності банків може посилити їхню ризикову діяльність. Наприклад, розширення масштабів діяльності внаслідок банківського законодавства 1980 і 1982 років не пішло на користь ощадно-позичковим асоціаціям. Останні почали більше ризикувати, що й призвело до величезних видатків платників податків на їхню поруку з боку уряду. Дозвіл промисловим корпораціям або фірмам, що проводять операції з цінними паперами, володіти холдинговими компаніями, які надають фінансові послуги і, в свою чергу, володіють банками, міг би спричинити конфлікт інтересів, при яких банки надають надто ризикові позики корпорації-власнику. Хоча план міністерства містить пояснення щодо запобігання конфліктів інтересів, ряд спеціалістів сумніваються в достатній ефективності цих положень.

Положення про банківський капітал

Міністерство пропонує, щоб банківське регулювання було тісніше пов’язане з величиною банківського капіталу. Банки були б віднесені до однієї з п’яти груп, залежно від величини їхнього банківського капіталу. Що менша величина банківського капіталу, то жорсткішим було б регулювання. Від банків з недостатньою величиною капіталу офіційно вимагалося б зменшення дивідендів або продаж активів, що зменшило б витрати Федеральної корпорації страхування депозитів. Тільки банкам з достатньою величиною власного капіталу було б дозволено ставати частиною холдингових компаній, які надають фінансові послуги. Банки зі значним власним капіталом сплачували б нижчі страхові внески, ніж банки з недостатнім власним капіталом.

Оцінка. Всі положення плану міністерства про банківський капітал спрямовані на заохочення банків володіти більшим власним капіталом. Зростаючий банківський капітал зменшує стимули до морального ризику для банків. Банку є що втрачати при банкрутстві, і тому ймовірність надмірно ризикової його поведінки менша. Крім того, заохочення банків до володіння більшим власним капіталом зменшує потенційні збитки Федеральної корпорації страхування депозитів. Більша величина банківського капіталу є своєрідним амортизатором, що зменшує ймовірність банкрутства банку. Прив’язування розміру страхових внесків до величини банківського капіталу є лише формою страхування вкладів, що грунтується на врахуванні ризику, при якому надійніші банки мають менші витрати на страхування.

Об\'єднання установ регулювання

Комерційні банки, а також ощадно-позичкові асоціації нині регулюють чотири урядові установи: Федеральна корпорація страхування депозитів, Федеральна резервна система, Управління контролера грошового обігу та Управління інспекції ощадностей. План міністерства фінансів пропонує зменшити їх кількість до двох: 1) нової регулятивної установи — Федерального банківського управління, яке регулювало б діяльність всіх банків, що зареєстровані федеральним урядом, та ощадних асоціацій; 2) Федеральної резервної системи, яка регулювала б банки, що зареєстровані штатами. При такій структурі кожен банківський інститут регулювався б тільки однією регулятивною установою, а не декількома, як це має місце нині. Федеральна корпорація страхування депозитів більше не займалася б регулюванням. Вона діяла б виключно як страхувальник, зосереджуючись на роботі з неплатоспроможними інститутами.

Оцінка. Об’єднання установ регулювання, при якому кожен банківський інститут має тільки одну регулятивну установу (замість багатьох при теперішній системі), усуває дублювання зусиль, зменшує плутанину і невизначеність для банків щодо способів їх регулювання. Це утримує банки також від протиставлення одного регулятивного органу іншому, що ослаблює регулювання. Окремі критики плану міністерства твердять, що він не доведений до кінця, бо тільки при наявності однієї регулятивної установи, а не двох, ефективність регулювання зросла б.

Проблематичною рисою плану міністерства є те, що він вилучає Федеральну корпорацію страхування депозитів з процесу регулювання. Оскільки ця корпорація безпосередньо несе витрати, пов’язані з банкрутством банків, то вона серед усіх регулятивних установ, можливо, найменше підпадає під проблему «власника-управителя» і має найбільшу зацікавленість утримувати застраховані банки від надмірного ризику. Таким чином, позбавлення Федеральної корпорації страху-

вання депозитів функцій регулювання діяльності банків призвело б до менш точного регулювання і посилило «бюрократичні ігри», які, в свою чергу, призвели б до дорожчої поруки за банки в майбутньому.

Загальна оцінка плану

Хоча план міністерства містить положення для зменшення ризикової діяльності банків, багато спеціалістів відчуває, що він все ще залишає банкам багато стимулів для втягнення в надмірно ризикову діяльність. Ліміти на страхування вкладів навряд чи будуть ефективними для зменшення ризикової поведінки банків доти, доки план міністерства має важливі упущення. Він не змінює політики «занадто великий, щоб збанкрутувати». Великий банк знає, що його вкладники не вилучатимуть депозитів при втягненні його у ризикові види діяльності. Політика «занадто великий, щоб збанкрутувати» захищає вкладників від будь-яких збитків. Тому в банку існують великі стимулрі до над- , мірного ризику. Хоча план міністерства справді створює додаткові стимули для банків збільшувати розмір їхніх власнріх капіталів, все ж збільшення капіталу, можливо, не буде достатнім для запобігання значним збиткам Федеральної корпорації страхування депозитів. Це особлріво актуально, бо план не акцентує на точних методиках обліку на основі ринкової вартості, що дало б змогу регулятивним установам матРі точнішу оцінку банківського капіталу.

Неспроможність плану міністерства реформувати страхування вкладів так, щоб істотно зменшити проблеми несприятливого вибору і морального ризику, робить інші важливі сторони плану досить проблематичними. Без реформування системи страхування депозитів таким чином, щоб істотно зменшились стимули до ризикової діяльності, дозвіл банкам здійснювати нові види діяльності, такі, як первинне розміщення цінних паперів клієнта та страхування, можуть збільшити рівень ризрікової діяльності банку і стати причиною катастрофи. Голова комітету по банках палати представників Генрі Гонзалес красномовно виклав свої заперечення щодо плану в таких рядках: «Це той же підхід, який завдав лиха сфері ощадно-позичкових асоціацій на початку 1980-х років,— ставргти віз попереду коня. Давайте наперед встановимо обмеження швидкості і навчимо поліцейськріх, перш ніж відкриємо супершвидкісну магістраль для фінансових інститутів»[28].

ПІДСУМКИ

На страхування вкладів негативно впливають дві серйозні проблеми: 1) несприятливий вибір, при якому схильні до ризику підприємці або одверті шахраї особливо зацікавлені в контролі над банками із застрахованими депозитами; 2) моральний ризик, при якому в банків існують стимули до надмірно ризикової діяльності. Внаслідок дерегулювання та збігу ряду несприятливих процесів проблеми морального ризику і несприятливого вибору загострилися у 1980-і роки, що спричинило величезні збитки ощадно-позичкових асоціацій і прийняття законодавства про їхню поруку у

1989 р.

Закон про реформу фінансових інститутів, оздоровлення і повноваження від 1989 р. забезпечив коштами поруку для ощадно-позичкових асоціацій, створив Виконавчу трастову корпорацію для управління розпуском неплатоспроможних ощадних інститутів, ліквідував Управління федеральних банків із кредитування житлового будівництва і передав його регулятивну роль Управлінню інспекції ощадностей, ліквідував Федеральний страховий фонд ощадно-позичкових асоціацій, страхова роль якого та регулятивні обов’язки передані Федеральній корпорації страхування депозитів, наклав обмеження на діяльність в сфері ощадностей, подібні до тих, що фактично існували до 1982 p., збільшив вимоги до власного капіталу, встановивши їх такими, як для комерційних банків, і збільшив повноваження регулятивних установ у сфері ощадностей. Чиновники державних установ та політики підпадають під проблему «власника-управителя», бо у них може не бути достатньої зацікавленості мінімізувати витрати на страхування вкладів, як у платників податків. Внаслідок цього чиновники і політики послаблюють вимоги щодо розміру капіталу, усувають обмеження на володіння ризиковими активами і практикують регулятивну стриманість, що збільшує витрати на поруку ощадно-позичкових асоціацій.

Пропозиції щодо реформування системи регулювання банків містять: ліквідацію страхування депозитів, зниження лімітів на суми страхових вкладів, відмову від політики «занадто великий, щоб збанкрутувати», спільне страхування, страхування вкладів «нежирних банків», приватне страхування, страхування депозитів, що грунтуються на ризику, скасування обмежень на відділення та облік на основі ринкової вартості вимог щодо розмірів капіталу.

ВИЗНАЧАЛЬНІ ПОНЯТТЯ

моральний ризик несприятливий вибір брокерські депозити

регулятивна стриманість проблема «власника-управителя» спільне страхування

ЗАПИТАННЯ І ЗАВДАННЯ

Наведіть приклад морального ризику і несприятливого вибору при приватному страхуванні.

2. Якби страхові компанії із стра

хування від нещасних випадків забезпечували страхування і від пожежі без будь-яких обмежень, то який вид проблеми несприятливого вибору і морального ризику міг би виникнути?

Який вид банківського регулювання призначають з метою зменшення проблеми несприятливого вибору для страхування депозитів? Чи він завжди спрацьовує?

4. Які види банківського регулюван

ня призначаються для зменшення проблеми морального ризику, що створюється страхуванням депозитів? Чи вони повністю усувають проблему морального ризику?

5. Які втрати і вигоди існують від політики «занадто великий, щоб збанкрутувати »?

6. Чому криза ощадно-позичкових

асоціацій не наступала аж до 1980-х років?

Чому регулятивна стриманість є небезпечною стратегією для установи із страхування депозитів?

8. Закон про реформу фінансових ін

ститутів, оздоровлення та повноваження є найгрунтовнішим банківським законодавством з 1930-х років. Опишіть основні положення цього законодавчого акту.

Чи Закон про реформу фінансових інститутів, оздоровлення та повноваження від 1989 р. розв’язав поточну кризу банківництва? Чому так або чому ні?

*10. Окремі прихильники реформи передвиборних кампаній вважають, що державне фінансування політичних кампаній і обмеження видатків на проведення кампаній може ослабити проблему «власника-управителя» у нашій політичній системі. Чи ви погоджуєтеся? Поясніть.

Яким чином кризу ощадно-позичкових асоціацій можна вивести з проблеми «власника-управителя»?

*12. Чи ви вважаєте, що усунення або обмеження суми страхування вкладів є доброю ідеєю? Поясніть.

Чи ви вважаєте, що усунення перешкод для створення національної системи банківництва буде сприятливим для економіки? Поясніть.

*14. Яким чином вищі страхові внески по депозитах для банків з ризикованими активами могли б дати користь економіці?

Яким чином облік на основі ринкової вартості вимог до розмірів капіталу міг би дати користь економіці? Наскільки важко його було б запровадити?