НАУКОВО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ, ВІДТВОРЕННЯ ТА ОХОРОНИ ҐРУНТІВ

Ґрунти — один з ключових базових ресурсів, які мають важливе значення для створення великої кількості товарів і послуг, що скла­дають невід’ємні елементи екосистем і благополуччя людини.

Ґрунти є результатом складної дії і взаємодії процесів у часі і про­сторі, тому різняться між собою будовою і властивостями, а також рівнем забезпечення ними екосистемних послуг. Раціональне управ­ління ґрунтами з метою викорінення злиденності і забезпечення про­довольчої безпеки вимагає розуміння цих чинників родючості ґрунтів і сприяння сталому землекористуванню, що можливе на основі вра­хування належним чином всього набору властивостей.

Ґрунти — важлива місткість глобального біорізноманіття від мі­кроорганізмів до флори і фауни. Таке біорізноманіття винятково важ­ливе для підтримання ґрунтових функцій і у такий спосіб екосистем­них товарів і послуг, пов’язаних з ґрунтами. Отож необхідно зберігати біорізноманіття ґрунтів для охорони цих функцій.

Усі ґрунти, як активно використовувані, так і всі інші, надають екосистемні послуги, важливі для регулювання глобального кліма­ту і багатомасштабного регулювання водних ресурсів. Конверсія землекористування може знизити такі глобальні послуги, що нада­ються ґрунтами як суспільне благо. Вплив місцевої або регіональної конверсії землекористування можна надійно оцінити тільки в кон­тексті глобальних оцінок внеску ґрунту в найважливіші екосистемні послуги.

Зростає занепокоєння людства станом ґрунтів. Саме тому Органі­зація Об’єднаних Націй проголосила 2015 рік Міжнародним роком ґрунтів.

Продумане ґрунтокористування виступає одним із невід’ємних елементів сталого розвитку сільського господарства. Найважливі­шою умовою збереження біосфери, нормального рослинного покри­ву і продуктивності сільського господарства є турбота про охорону ґрунту, його структури і властивостей, здійснення заходів з підви­щення родючості. В документі Конференції Організації Об’єднаних Націй зі сталого розвитку в Ріо-де-Женейро 2012 року «Майбутнє, яке ми хочемо» визнається економічне і соціальне значення земле­користування, яке включає ґрунтокористування, зокрема, його вне­сок у економічний ріст, біорізноманіття, стале сільське господарство і продовольчу безпеку, викорінення злиденності, вирішення пробле­ми зміни клімату і покращення доступності і якості води. Визнано, що охорона і раціональне використання ґрунтів повинні стати цен­тральною ланкою державної політики, оскільки стан ґрунтів визна­чає характер життєдіяльності людства і вирішальним чином впливає на довкілля [31].

Отже, ґрунт є основним засобом виробництва у сільському гос­подарстві, а також цінним інструментом регулювання клімату і спо­собом відображення екосистемних послуг і біорізноманіття. З метою забезпечення потреб сільського господарства свого часу розвинулась наука про ґрунти — ґрунтознавство, — методологічною основою якої є вчення В. В. Докучаєва про ґрунт як про самостійне природно-іс­торичне тіло, що формується на поверхні Землі з гірських порід у процесі взаємодії чинників ґрунтотворення, серед яких провідну роль відіграють живі організми.

Слід зазначити, що, формуючи методологічні принципи вивчен­ня ґрунту у взаємозв’язку з умовами (чинниками) ґрунтотворення, В. В. Докучаєв висловив дуже важливе положення, яке нині тракту­ють як системний підхід у наукових дослідженнях. Для методології В. В. Докучаєва характерне прагнення розглядати ґрунт у його ста­новленні та розвитку. Не менш важливою рисою докучаєвської ме­тодології, показаною в його працях, є єдність теорії і практики. Вче­ний не тільки давав практичні рекомендації, а й добивався реалізації цих рекомендацій у практиці сільського господарства, лісівництва, а також в організації вищої освіти в університетах і сільськогосподар­ських інститутах [77, с. 208].

Отже, ґрунти абсолютно необхідні для життя на Землі. Однак тиск людини на ґрунтові ресурси досягнув критичного рівня. Так, за статистичними даними значні площі у структурі земельного фонду України займають ґрунти з незадовільними властивостями, які охо­плені деградаційними процесами і мають низький рівень природної родючості. Зокрема, загальна площа сільськогосподарських угідь, які зазнали згубного впливу водної ерозії, становить 13,3 млн га, у тому числі 10,6 млн га орних земель. Вітрової ерозії систематично зазнають понад 6 млн га земель, а в роки з пиловими бурями — до 20 млн га. Середньо- і сильносолонцюваті ґрунти займають 0,5 млн га сільськогосподарських угідь, а засолені — 1,7 млн га. Окрім того, 1,9 млн га сільськогосподарських угідь займають перезволожені, 1,8 млн га — заболочені і 0,6 млн га — кам’янисті ґрунти. Ґрунти з підвищеною кислотністю становлять 9,6 млн га сільськогосподар­ських угідь, з яких на середньо- і сильнокислі припадає 4,4 млн га [217, с.

В Україні протягом останніх років переважає незбалансована де­фіцитна система землеробства. Унаслідок цього загострились про­блеми деградації ґрунтів — дегуміфікація, схильність до ерозії, пе­реущільнення, знеструктурення, забруднення та інші. Цей перелік проблем деградації далеко не повний, однак дає уявлення про нега­тивні наслідки неефективного використання головного багатства на­шої держави — ґрунтового покриву. Стан використання, відтворення та охорони ґрунтових ресурсів характеризується як незадовільний і має тенденцію до погіршення.

Загально відомо, що на стан земель і ґрунтів впливає інтенсивне сільськогосподарське їх використання, що веде до зростання їхньої деградації. Ця проблема стає все більш актуальною і потребує розроб­лення комплексних заходів із захисту їх охорони. Адже щороку люд­ство втрачає близько 15 млн га продуктивних ґрунтів, з яких приблиз­но 7 млн га через розвиток процесів деградації і 8 млн га відчужується для інших ^сільськогосподарських потреб [217, с. 22].

Аналіз стану ґрунтового покриву України дозволяє констатувати про прогресивне деградування ґрунтів, що призведе до втрати їхньої продуктивності. З урахуванням обставин, які склалися у використан­ні ґрунтових ресурсів, фахівці в галузі природничих наук, зокрема ґрунтознавці, протягом останніх років ставлять питання про вжиття на правовому рівні заходів з метою запобігання і припинення дегра- даційних процесів у ґрунтах України. Так, у 2011 р. ґрунтознавці ННЦ «Інститут ґрунтознавства та агрохімії імені О. Н. Соколовського» із залученням спеціалістів інших наукових закладів, а також фахівців у галузі права розробили проект закону «Про ґрунти та їх родючість» [237], в якому пропонувалося визначити основні принципи держав­ної політики, правові засади діяльності органів державної влади, юридичних і фізичних осіб з метою раціонального та дбайливого ви­користання ґрунтів, збереження їхнього стану, якості та родючості, захисту ґрунтів від негативних природних і антропогенних впливів та інше.

Виходячи з вищезазначеного, ми вважаємо, що природничі науко­ві підходи до поняття ґрунту, стану ґрунтів і ґрунтового покриву Укра­їни потрібно розглядати як методологічну основу розвитку державної політики у цій галузі та формування правових засад охорони ґрунтів. Таке дозволить побудувати засади формування Концепції правової охорони ґрунтів та їхньої родючості, що має на меті передусім аналіз діючого вітчизняного законодавства в галузі використання, охорони земель, збереження і відтворення родючості ґрунтів, виявлення існу­ючих прогалин та розробку відповідних проектів законів і підзакон- них нормативних актів, спрямованих на вдосконалення регулювання відповідних суспільних відносин, посилення практичної реалізації передбачених законом необхідних правових норм у цій галузі.

Як зазначає П. Ф. Кулинич, у пропозиціях фахівців з природни­чих наук виражене їхнє занепокоєння недоліками законодавчої бази у сфері землеробства, зокрема, у правовому регулюванні тих чи ін­ших відносин у землекористуванні та охороні ґрунтів. Запропоновані ними законодавчі акти не дають пояснення, які конкретно суспільні відносини і якими методами мають бути врегульовані. Однак у них є спільний предмет регулювання — охорона ґрунтів [174, с. 5]. Проте у разі ухвалення ці законодавчі акти будуть конкурувати один з одним, тобто будуть колізійними. Однак, незважаючи на їхню нечислен­ність, їх не можна недооцінювати для законодавчого процесу у сфері охорони і використання сільськогосподарських земель і ґрунтів. На думку П. Ф. Кулинича, вони в більшості випадків базуються на таких досягненнях ґрунтознавства та інших природничих наук, які знач­ною мірою підготовлені до їхнього «узаконення», тобто до реалізації в нормативно-правових актах у вигляді правових принципів, а також норм, що визначають обсяг і зміст прав, обов’язків на межі юридич­ної відповідальності учасників процесу охорони і використання зе­мель сільськогосподарського призначення [152, с. 223].

На процеси удосконалення засад правового регулювання вико­ристання, відтворення та охорони ґрунтів впливає фактичний стан земель і ґрунтів в Україні.

Отож, питання охорони ґрунтів останніми роками стають важли­вою темою в дослідженнях ґрунтознавців, екологів, географів, агро­хіміків, економістів. Виникнення таких питань пов’язане з тим, що ґрунти як компоненти тонко збалансованих природних екосистем, що перебувають у динамічній рівновазі з усіма іншими компонента­ми біосфери, в умовах використання людиною в різній господарській діяльності або внаслідок побічних впливів часто втрачають свою природну родючість, деградують чи й навіть повністю руйнуються. Деградація ґрунтів і ґрунтового покриву є там, де діяльність людини може бути визначена як нераціональна, логічно необгрунтована, що не відповідає природному біосферному потенціалу конкретної тери­торії.

Методологічним підґрунтям вирішення зазначеної проблеми є пе­редусім проблеми охорони навколишнього природного середовища, які постають перед державою та які пропонуються вирішуватися на засадах науково-теоретичних і науково-практичних правових розро­бок, що здійснюються вченими-юристами протягом багатьох років минулого та нинішнього століть. В юридичній літературі загально­визнаною є думка, за якою методологією науки доцільно розгляда­ти дослідження загальних засад, шляхів, закономірностей наукового пізнання, його принципів і методів, що здійснюються на різних рів­нях (філософський, загальнонауковий, конкретних наук, методики і техніки) і які спрямовані на розробку загальновизнаних положень та дають змогу обирати засоби та будувати процедури ефективного ви­рішення проблем і завдань, які виникають у процесі науково-дослід­ної діяльності [335, с. 73]. Так само в юридичній літературі проголо­шується теза, що всі об’єкти природи взаємопов’язані та впливають один на одного. Взаємозв’язок і взаємозумовленість, які існують між об’єктами природи, спричиняють необхідність проведення комплек­сної охорони як живої, так і неживої природи в усій її багатоманітнос­ті [122, с. 6; 101, с. 4].

Становлення сучасної юридичної науки в цілому, а також її окре­мих складових зазвичай розглядається як виникнення і рух правових ідей та поглядів у межах розвитку філософії права, як історія право­вих учень. Для методологічного дослідження питання про науки еко­логічного та земельного права, які найбільш переймаються пробле­мами раціонального використання, відтворення та охорони ґрунтів, важливим є пошук не тільки змін у соціальних умовах того чи іншого етапу розвитку юридичної науки, а й у першу чергу змін у сфері юри­дичних поглядів, уявлень та мислення, у тому числі щодо проблем взаємодії довкілля і суспільства [231, С.11—12].

Наукові дослідження проблем раціонального використання, від­творення та охорони ґрунтів тісно пов’язані з правовою охороною природи, з обґрунтуванням наукових засад інтеграції, систематизації та кодифікації законодавства, з розробленням методологічних засад охорони довкілля. Серед наукових розробок з питань охорони при­роди виділяються праці В. І. Андрейцева, Г. І. Балюк, А. Г. Бобкової, О. А. Вівчаренка, А. П. Гетьмана, І. І. Каракаша, Η. Р. Кобецької, Т. О. Коваленко, Т. Г. Ковальчук, В. В. Костицького, С. М. Кравчен­ко, М. В. Краснової, П. Ф. Кулинича, Н. Р. Малишевої, В. Л. Мунтяна, В. В. Носіка, О. О. Погрібного, Е. В. Позняк, В. К. Попова, Н. І. Ти- тової, Ю. С. Шемшученка, М. В. Шульги та ін. Поняття правової охо­рони природи, яке наводиться у відповідних наукових працях, має, по суті, тотожний зміст і визначає охорону природи як встановлення правового режиму окремих видів природних об’єктів та комплексів, який охоплює їхнє господарське використання і спрямований на збе­реження цих об’єктів і комплексів у їхньому природному стані. Дуже важливою і визначальною для подальшого розвитку вирішення пра­вових проблем охорони природи у цих дослідженнях стала фундамен­тальна ідея формування нової галузі права — природоохоронного, а згодом — екологічного права, права про довкілля, його майбутньої кодифікації у формі основ, законів чи кодексів з відповідною назвою [59, с. 12].

Вище зазначене сприяє аналізу розвитку правової думки щодо використання, відтворення та охорони ґрунтів, виявлення перед­умов процесу актуалізації проблеми. Ці передумови, з одного боку, нададуть уявлення про основні напрями розвитку проблематики на новому етапі формування українського законодавства, а з іншого — дозволять виявити концептуальну модель постановки і розв’язання проблеми реалізації норм права.

Останніми роками стан законодавчого забезпечення питань ра­ціонального використання, відтворення, охорони та підвищення родючості ґрунтів поліпшився. Так, у Земельному кодексі України розділи VI і VII, а саме особливо ст.ст. 162—180 фактично присвячені головним чином охороні земель, а ст. 168 — охороні ґрунтів. Деталь­но розглянуто поняття, завдання і зміст охорони земель, рекульти­вацію, поводження з техногенно забрудненими ґрунтами. Введено поняття консервації деградованих і малопродуктивних земель як засобу їхньої охорони, а також розглянуто питання стандартизації і нормування в галузі охорони земель та використання, відтворен­ня, підвищення родючості та охорони ґрунтів [91]. Родючість ґрун­тів стала об’єктом важливого охоронного значення у Законі України «Про охорону земель», в якому держава зобов’язалась упорядкувати і регламентувати питання використання, контролю, збереження й підвищення її рівня [283].

Тому охорона ґрунтів є основним державним завданням, адже без збереження ґрунтів і у випадку втрати ними здатності виконувати екологічні, санітарно-гігієнічні і господарські функції неможливо за­безпечити розвиток держави.

Перехід України до ринкової економіки спричинив необхідність радикальних змін насамперед у відносинах щодо земель сільськогос­подарського призначення. Саме тому земельна реформа започатку­вала багатогранний прогрес суттєвих змін в економіці України. Це зумовлено істотними особливостями земель сільськогосподарського призначення як таких, що безпосередньо пов’язані саме з викорис­танням ґрунтів. Важливу роль у формуванні цілей, форм і засобів реалізації державної екологічної політики є політичні наміри у сфері сільськогосподарського землекористування щодо стану сільськогос­подарського земельного фонду і, зокрема, ґрунтових ресурсів. Зо­крема, П. Ф. Кулинич констатує, що стан сільськогосподарського земельного фонду країни треба розглядати як методологічну основу формування державної політики та створення земельного права як основної правової форми охорони і використання сільськогосподар­ських земель [154, с. 144].

Глобальна екологічна криза зумовлює необхідність переосмислен­ня всієї філософії відносин, які склалися між суспільством і біосфе­рою в процесі використання земельних ресурсів, зокрема ґрунтових. Методологічною основою цих відносин повинні бути сучасні кон­цепції взаємодії Суспільства і Природи, центральне місце серед яких належить концепції сталого розвитку, яка виходить з єдності і пари­тету екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства. До­слідження повинні базуватися на загальновизнаних принципах між­народного права навколишнього природного середовища, зокрема, на принципі інтерналізації витрат, які виникають у зв’язку з погір­шенням стану навколишнього природного середовища, на принципі прийняття державами економічно ефективних заходів в умовах гіпо­тетичності наслідків екологічних проблем тощо.

Необхідність вжиття заходів для вирішення екологічних проблем охорони сільськогосподарських земель, ґрунтового покриву набуває все ширшого розуміння в суспільстві. Деякі з таких заходів реалізо­вані на законодавчому рівні. Зокрема, в Земельному кодексі України закріплено принцип пріоритету вимог екологічної безпеки. Водночас у сучасному земельному і природоохоронному законодавстві Украї­ни найменш досконалим є компонент про охорону земель і ґрунтів. Так, в ст. 168 Земельного кодексу України констатується, що власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну полі­тику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в АПК [91], а в Законі України «Про охорону навколишнього природного сере­довища» констатується, що державному контролю підлягають вико­ристання і охорона земель (ст. 35) [285]. Однак зазначені обов’язки, а також зобов’язання державних органів, власників і користувачів зе­мельних ділянок забезпечувати використання їх за цільовим призна­ченням, додержуватись вимог законодавства про охорону довкілля, підвищувати родючість ґрунтів і зберігати інші корисні властивості землі (ст. 91, 96 ЗК України [91]) не виконуються і не матеріалізуються. За останні роки не було притягнуто до адміністративної (ст. 53 КпАП України [113]) і кримінальної (ст. 254 КК України [144]) відповідаль­ності жодного власника чи користувача земельних ділянок за пору­шення правил природоощадливого використання сільськогосподар­ських земель і ґрунтів. Так само не виконується наказ Держкомзему України «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо еконо­мічного стимулювання суб’єктів землекористування за діяльність, пов’язану з охороною земель, та встановлення плати за погіршення природних властивостей угідь» від 28 грудня 1996 р. № 126 [255].

Як зазначає П. Ф. Кулинич, є всі підстави констатувати, що нині екологічні властивості земель сільськогосподарського призначен­ня не інтегровані у правовий механізм сільськогосподарського зем­лекористування і не є об’єктом земельних та інших правовідносин, оскільки через недосконалість, нерозвинутість чинного законодав­ства про сільськогосподарське землекористування такі правовід­носини не виникають [154, с. 144]. Для оцінки якості законодавчих пропозицій потрібно використовувати принципово нові підходи, які раніше не застосовували у регулюванні відповідних суспільних від­носин. На думку П. Ф. Кулинича, таким підходом є інноваційний, за яким проекти нормативно-правових актів і проекти внесення змін до актів чинного законодавства будуються на принципово нових методологічних підходах до правового регулювання суспільних від­носин [153, с. 88]. У правовому регулюванні земельних відносин на підставі інноваційних змін вчені виходять із методологічного підходу, розробленого професором В. Л. Мунтяном. Відповідно до цього під­ходу, екологія стає теоретичним підґрунтям поведінки людини інду­стріального суспільства в природі, а право — основним її регулятором [190, с. 13].

Аналіз літературних джерел засвідчив, що сучасне сільськогос­подарське виробництво повинне мати, окрім економічних і соціаль­них орієнтирів, ще й екологічні імперативи, пов’язані з внутрішніми можливостями агроекосистем, основною складовою яких є ґрунти. У такій системі характер і форми сільськогосподарського землеко­ристування мають бути зорієнтовані на забезпечення раціонального використання, оптимального відтворення соціального і біологічного потенціалів агроекосистем. Отож формування такої агроекосистеми повинно базуватися на збалансованому поєднанні економічних, со­ціальних та екологічних показників її розвитку.

Реалізація інноваційних принципів у правовому регулюванні землекористування знайшла своє відображення у Державній ці­льовій програмі розвитку українського села на період до 2015 року, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 19 ве­ресня 2007 р. № 1158 [249]. Постановою передбачено впровадити механізми стимулювання екологічного розвитку сільського гос­подарства, створити умови для відновлення родючості ґрунтів, водних та інших природних ресурсів і розробити проект Націо­нального кодексу сталого агрогосподарювання, забезпечити впро­вадження базових агроекологічних вимог і стандартів та контролю за їх дотриманням.

На сучасному етапі правового регулювання відносин землеко­ристування і охорони ґрунтів доцільно підняти рівень теоретичних і практичних розробок юридичної науки на рівень досягнень природ­ничих наук, зокрема агроприродничих. Подальший розвиток земель­ного законодавства як основної правової бази вирішення сучасних проблем землекористування неможливо забезпечити без урахування закономірностей розвитку природи й агросфери. Агросфера — це частина біосфери, в якій домінують культурні рослини, свійські тва­рини, оброблювані ґрунти та пов’язані з ними організми. До агросфе­ри належать луки, пасовища, сільські поселення, малі ріки, ставки, лісосмуги, діброви, всі типи агроландшафтів, агробіоценозів і агро­екосистем, створені розумом і діяльністю людини [346, с. 9]. У літера­турних джерелах висловлена думка про те, що діяльність, спрямована на наукове дослідження потреби в правовому регулюванні суспільних відносин при формуванні правотворчого рішення, є надзвичайно важливою на сучасному етапі розвитку суспільства, коли простежу­ється зростання значення спеціального наукового знання в управлін­ні суспільними процесами [164, с. 160].

На підставі застосування положення про пріоритет екологічних імперативів, на думку П. Ф. Кулинича, необхідно здійснити наукову, а потім і законодавчу диференціацію сільськогосподарських земель як об’єкта правової охорони, надавши кожному об’єкту відповід­ний режим охорони. Зокрема, доцільно виокремити як самостійні об’єкти правової охорони не тільки територію (площу) сільськогос­подарських угідь і природних об’єктів, а й такі об’єкти, як: а) ґрунти та їх родючість; б) окремі види сільськогосподарських угідь; в) поле­захисні лісосмуги і лісонасадження; г) агроландшафти; ґ) землі орга­нічного землеробства [152, с. 145]. Слід зазначити, що в попередніх наших дослідженнях ґрунт виділений як самостійний об’єкт еко­логічних правових відносин з його якісною властивістю родючості, основний і незамінний засіб виробництва сільськогосподарської продукції [44, с. 45].

На сучасному етапі розвитку земельної реформи в Україні основ­на увага повинна бути сконцентрована на вирішенні проблем регу­лювання земельних відносин, насамперед, відносин ґрунтокористу- вання, з тим щоб запропонувати правотворчій практиці ефективні правові механізми реалізації властивостей і екосистемних функцій ґрунтів у їхній єдності та взаємозв’язку.

Проте в зазначеній сфері є ряд недоліків. Так, останніми роками управління земельними ресурсами значно ускладнилося у зв’язку з проведенням земельної та аграрної реформи і збільшенням кількості приватних землевласників. На жаль, у проекті закону «Про державну земельну службу» не приділено уваги питанням збереження і відтво­рення ґрунтів.

В Україні не виконуються або носять декларативний характер де­які норми законів щодо найважливіших заходів, пов’язаних з охоро­ною, раціональним використанням і відтворенням ґрунтів, зокрема такі:

— про ґрунтове обстеження (перший тур проведений у 1957— 1961 рр., треба було повторити через 15—20 років, але досі не прове­дений);

— про моніторинг ґрунтового покриву (постанови прийнято у 1993, 1998 і 2007 рр., спостережну мережу не створено);

— про бонітування земель (треба проводити відповідно до Закону України «Про оцінку земель» один раз на 7 років, перший тур про­ведено у 1993 р. за недосконалої методики, другий — не проведено зовсім);

—не прийнятий закон «Про ґрунти та їх родючість»;

— низку нормативних актів (оптимальне співвідношення земель­них угідь, якісний стан ґрунтів, гранично допустиме забруднення ґрунтів, деградація земель і ґрунтів), передбачених Земельним ко­дексом України, від яких залежить екологобезпечне використання земель, лише частково розроблено і не планується опрацювання в найближчій перспективі [17, с. 11].

В Україні відсутня державна база даних про ґрунти, їхній стан, що унеможливлює опрацювання обґрунтованих оцінок і прогнозів, ре­гулювання і впровадження запобіжних ґрунтоохоронних заходів, їхнє інвестування.

На думку К. Лозицької, поняття «інвестиції в навколишнє природ­не середовище» є таким, що охоплює всі види об’єктів для вкладен­ня інвестицій, що пов’язані з довкіллям. З урахуванням зазначеного вона пропонує таке визначення: інвестиції в навколишнє природне середовище — це всі види майнових та інтелектуальних цінностей, що вкладаються в об’єкти підприємницької та інших видів діяльнос­ті, які спрямовані на зниження та ліквідацію негативного антропо­генного впливу на навколишнє середовище, збереження, покращен­ня та раціональне використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки в інтересах теперішнього і прийдешніх поколінь [162, с. 71].

Важливим у галузі законодавчого забезпечення раціонального використання, відтворення та охорони ґрунтів є подальші розробки законодавчих актів і виконавчих механізмів, без запровадження яких неможливо оптимізувати державну систему управління родючістю ґрунтів. Одним із проектів є закон «Про ґрунти та їх родючість», в якому констатується виокремлення ґрунту з об’єктів довкілля в са­мостійний об’єкт правового регулювання, зважаючи на його винят­кову значимість для життя людства і обмежений потенціал стійкості в умовах інтенсивного використання, з метою його збереження для майбутніх поколінь, оскільки інших джерел існування людства не­має [237].

В Україні необхідно відмовитися від відомчого моніторингу і ство­рити єдині державні комплексні мережі. Моніторинг ґрунтів пови­нен бути незалежним від категорії земель, форми господарювання і права власності на землю. Проект закону «Про моніторинг земель» повинен запровадити принципово інший підхід до контролю стану земель, відмінний від того, що був раніше. Зосередження моніторин­гу ґрунтів у трьох відомствах (Держгеокадастрі України, Мінагропо- літики України, Мінприроди України) розглядається як тимчасовий, проміжний. За такого підходу важко створити повноцінну держав­ну картографо-аналітичну інформаційну систему стану земельних і ґрунтових ресурсів. На даному етапі такий підхід функціонування мо­ніторингу ґрунтів є позитивним. Цей закон має передбачити публіч­но-приватне партнерство під час складання агрохімічного паспорта поля (земельної ділянки) та проведення агрохімічного обстеження, яке може відбуватись на підставі договору про моніторинг земель сільськогосподарського призначення.

За історичний період ґрунтовий покрив України під впливом сильного антропогенного тиску втратив свої природні характе­ристики, спричинивши зміни морфологічної будови, фізичних, хімічних, біологічних властивостей. Розораність ґрунтів призвела до послаблення екологічних функцій ґрунтів, погіршення ґрун­тових режимів та енергетичних показників і загалом умов життє­діяльності живих організмів і людини. Важливим у вирішенні цих проблем повинен стати закон «Про особливо цінні і зникаючі ґрун­тові об’єкти», норми якого будуть забезпечувати підвищену охоро­ну ґрунтових об’єктів, а також важливе значення буде надаватися збільшенню частки цілинних незайманих ґрунтів, впровадженню особливого режиму охорони (ґрунтові заповідники, заказники). Суміжні з заповідниками площі сільськогосподарських угідь, де за­проваджено невиснажливий режим їхньої експлуатації, мають по­ступово зростати.

З метою виведення деградованих і малопродуктивних земель із ріллі та їхньої консервації необхідно розроблення відповідного за­кону «Про консервацію деградованих і малопродуктивних земель». Однак у спільному наказі Мінагрополітики України і Української академії аграрних наук (2001 р.) помилково запропоновано здійснити консервацію після приватизації земель, а не до неї, що вимагає тепер прийняття додаткового підзаконного акта про реприватизацію або викуп деградованих земель і обов’язкову заборону їхнього подальшо­го використання у ріллі.

Нормування в галузі охорони ґрунтів та їхньої родючості є склад­ником нормування довкілля та здоров’я людини і здійснюється від­повідно до діючого законодавства про охорону навколишнього при­родного середовища та забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя населення. Ряд нормативів перебуває на різних стадіях розробки, прийняття та впровадження. На цей час розробленими та затвердженими є такі:

—нормативи оптимального співвідношення культур у сівозмінах у різних природно-сільськогосподарських регіонах;

— національні нормативні документи, якими встановлено по­казники родючості ґрунтів та їхні оптимальні параметри, показники оцінювання хімічної та фізичної деградації ґрунтів, норми дії ходових систем на ґрунт;

—допустимі норми змиву ґрунту;

— показники і параметри ґрунтово-меліоративного стану зрошу­ваних земель;

— максимально допустимі норми азотних добрив під сільськогос­подарські культури за ґрунтами та природно-кліматичними зонами.

Залишається не розробленою низка важливих нормативів і відпо­відних нормативних документів:

—нормативи допустимого рівня забруднення ґрунтів;

—гранично допустимі концентрації важких металів;

—нормативи якості ґрунту;

— нормативи, що регламентують діяльність у сфері охорони ґрун­тів від ерозії та негативного впливу виробничої діяльності на їх якість;

— нормативні документи щодо оцінювання придатності земель для вирощування певних сільськогосподарських культур;

— нормативні документи визначення розмірів збитків через погір­шення родючості ґрунтів тощо.

Відсутність системності, плановості у розробці та застосуван­ні нормативів і нормативних документів, механізму їхнього впро­вадження є причиною непропорційного розвитку цього напряму, насамперед на державному рівні. З метою реалізації норм земле- і ґрунтоохоронних законів і, зокрема, Земельного кодексу України необхідно задіяти низку нормативів і виконавчих механізмів, а саме:

—нормативи оптимального співвідношення земельних угідь, про­водячи поступове зменшення площі ріллі і відповідне збільшення екологостабілізуючих угідь (пасовищ, луків, лісонасадження); нор­мативи оптимізації необхідно обґрунтувати і ввести з урахуванням регіональної специфіки;

— нормативи якості ґрунтів шляхом узагальнення трансформувати у бонітувальні шкали оцінки придатності ґрунтів для вирощування певних культур, а для ^сільськогосподарських угідь розробити інші критерії, що відповідатимуть основному призначенню земель (для забудови, оздоровлення, істерико-культурних цілей, заліснення, енергетики, транспорту, оборони тощо) [329, с. 59—115.].

Строкатість і неоднорідність властивостей ґрунтів і промислових викидів зумовлює значну різницю рівня забруднення ґрунтів — від майже чистих заповідних земель до територій, які майже непридат­ні для життєдіяльності і будь-якого використання. Неоднорідність і строкатість забруднення ґрунтів потребує запровадження дієвого контролю вмісту забруднюючих речовин у ґрунтах, поверхневих і підземних водах, у продукції рослинного і тваринного походження. Саме тому необхідна розробка закону «Про нормативи гранично до­пустимого забруднення ґрунтів». Таке нормування необхідне не тіль­ки стосовно забруднення ґрунтів, а й для інших компонентів довкіл­ля, зважаючи на їхню взаємопов’язаність.

Надмірна розораність, дефіцит органічних і мінеральних добрив, недостатні заходи боротьби з ерозією і дефляцією, неефективність агролісомеліоративних заходів, невисока якість технологій викорис­тання ґрунтів є основними причинами деградації ґрунтів. Найбільш поширеними видами деградації є втрати ґрунтами гумусу, ерозія, пе­реущільнення, а також інші види деградації (підкислення, підлужнен- ня, затоплення, осолонцювання — усього близько 17 видів), розпо­всюджені на менших площах. Все це потребує розробки нормативів, тобто точної і упорядкованої діагностики стану ґрунтів та об’єктивне планування інвестицій на їхню охорону, що має бути закріплене у за­коні «Про нормативи деградації земель і ґрунтів».

Вкрай необхідна розробка заходів з підсилення ґрунтоохорон- ного спрямування законів, що регулюють правовий режим земель і ґрунтів, використовуваних на орендних умовах. В умовах здійснен­ня земельної реформи та переходу до ринкової економіки цей вид землекористування став дуже поширеним. Тому Закон України «Про оренду земель» потребує доповнення щодо чіткого формулювання ґрунтоохоронних зобов’язань з боку орендаря і дієвих механізмів перевірки їхнього дотримання. Це також стосується і врахування родючості ґрунтів у правовому регулюванні земельних трансформа­цій, пов’язаних зі зміною власника (купівля-продаж), використання землі як застави в кредитно-фінансовій політиці, визначенні пільго­вого податкового режиму й особливо у практиці використання норм Податкового кодексу України [225]. Цей Закон треба розглядати як основне джерело формування фінансових ресурсів для здійснення за­ходів з охорони ґрунтів і впровадження інновацій.

Для підтримки здійснення ґрунтоохоронних заходів необхідно за­лучати кошти державних і місцевих бюджетів, різних грантів, фондів і навіть кошти приватних інвесторів. Це сприятиме розвитку сталого ґрунтокористування та збереженню і відтворенню родючості ґрунтів, їхній охороні в умовах приватної власності на землю. Адже в Україні, незважаючи на наявність природоохоронного законодавства, струк­тура сільськогосподарських угідь, сівозміни і агротехнології не лише не є ґрунтозахисними, а фактично сприяють пришвидшеній деграда­ції орних ґрунтів.

В Україні з року в рік підтримка села зменшується, і за таких умов неможливі належний розвиток фермерства і дотримання високих технологій. Адже лише для підтримування бездефіцитного балансу поживних елементів у ґрунті потрібно майже 30 млрд грн щороку, що малоймовірно без державної підтримки.

Нова форма господарювання на землях сільськогосподарського призначення, яка зараз поширюється і розвивається в Україні, — це агрохолдинги, правовий статус яких не передбачений діючим зако­нодавством. Очевидно, агрохолдинги є позитивною формою, оскіль­ки саме завдяки їм на полях з’явилися нові машинно-транспортні агрегати, сорти та інші інноваційні технології. Важливо, щоб вони не порушували сівозміни на угоду ринковим пріоритетам. Розроблені вченими-аграріями короткоротаційні сівозміни для різних ґрунтово- кліматичних умов не впроваджені у сільськогосподарське виробни­цтво. А це могло б стати однією із умов ефективного використання, відтворення та охорони ґрунтів.

Необхідність розроблення системи правового забезпечення у сфері охорони земель та якості ґрунтів визначається загостренням екологічної та ресурсної ситуації в Україні, проявом різних дегра- даційних процесів і явищ, необхідністю розв’язання невідкладних проблем охорони, раціонального використання та відтворення ґрун­тів, а також створенням механізму реалізації норм законодавства у цій сфері.

Юридична наука і законодавство повинні враховувати природні характеристики ґрунтів, розуміння їх як основи для життєдіяльності, визначення поняття ґрунтів як об’єкта правової регламентації і пра­вової охорони. На жаль, законодавчого визначення поняття «ґрунт» чинний Земельний кодекс України. На наш погляд, це є суттєвим не­доліком, який варто виправити в процесі нової кодифікації земельно­го законодавства України [41, с. 346].

Отже, є необхідність нового осмислення суті норм земельного та екологічного законодавства та їх практичної реалізації. У процесі по­етапного вдосконалення системи управління земельними ресурсами слід враховувати соціально-економічну ситуацію в країні, реальні можливості держави, національні особливості та історичні традиції землеробства, а методи та технології, які мають застосовуватися, по­винні бути науково обґрунтовані з врахуванням світового досвіду.

1.2.