КОНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ ВИКОРИСТАННЯ, ВІДТВОРЕННЯ ТА ОХОРОНИ ҐРУНТІВ

Основним Законом, який визначає основи правового регулюван­ня суспільних відносин, є Конституція України. Чинна Конституція України передусім є правовою основою використання природних об’єктів.

Обсяг конституційно-правового регулювання суспільних від­носин є різним у різних країнах. Конституція регулює відносини державного будівництва та статусу особи. Конституційно-правове регулювання відносин власності свідчить, що основні закони бага­тьох країн світу регулюють лише мінімальну частину економічних відносин власності. Тут важливе місце займає визначення інституту власності в економічних основах конституційного ладу та захист прав власності як одного з головних прав людини [9, с. 22, 78].

До завдань Конституції не належить детальне врегулювання сус­пільних відносин, вона ставить той фундамент, на якому ґрунтується національне законодавство. Проте це не означає, що вона має бути приречена на бездіяльність чи реалізуватися лише через галузеве за­конодавство [210, с. 93].

Норми Конституція України є фундаментальними, основополож­ними джерелами усіх галузей права. Конституція становить юридичну базу становлення, розвитку та удосконалення екологічного законо­давства. Конституційні положення є фундаментальними, базовими для становлення і розвитку передусім системи загальних і спеціаль­них норм земельного права, яке й покликане забезпечити раціональ­не використання, відтворення та охорону ґрунтів.

Конституція України окреслює основні риси правового статусу зе­мельної власності [124]. У ній зазначено важливість інституту права власності на землю для формування нового економічного ладу краї­ни. Конституція України врегулювала лише принципові питання зе­мельної власності, а також передбачила для їхньої деталізації деякі за­конодавчі акти, якими є Земельний кодекс України [91], прийнятий Верховною Радою України 25 жовтня 2001 р. Тим самим відбулося впровадження конституційних положень земельної власності у систе­му основних інститутів земельного законодавства України. Основна мета прийняття Земельного кодексу України полягала в приведенні правового регулювання відносин земельної власності у відповідність до Конституції України.

Основні конституційні положення про власність на землю міс­тяться у ст.ст. 13, 14 та 142 Основного Закону. В ст. 13 зазначено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) еко­номічної зони є об’єктами права власності Українського народу. Отож Конституція України закріпила належність усіх земель у межах території країни одному власнику — Українському народо­ві, і тим самим на всі земельні ресурси країни встановлено право­вий режим виняткової власності Українського народу. В. В. Носік зазначає, що Конституція України (ст. 13) закріплює концепцію дворівневої конструкції здійснення права власності на землю Українського народу, суть якої полягає в тому, що земля в межах території України є об’єктом права власності Українського наро­ду, який є самостійним суб’єктом права власності на землю, або ж від імені Українського народу права власника на землю можуть здійснювати уповноважені органи державної влади та місцевого самоврядування [205, с. 5].

Конституція України закріпила значення землі як об’єкта пра­ва власності, основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави (ст.

Аналізуючи положення ст. 13 і ст. 14 Конституції' України, П. Ф. Кулинич висловлює сумнів щодо правильності тлумачення ст. 13 Конституції України про те, що земля є виключною власністю одного власника — Українського народу, оскільки в ст. 14 Консти­туції України проголошено, що «право власності на землю гаранту­ється. Це право набувається і реалізується громадянами, юридич­ними особами та державою виключно відповідно до закону» [153, с. 194]. У ст. 142 Конституції України є норма, що земля може на­лежати на праві власності ще й територіальним громадам сіл, се­лищ і міст. Також у Конституції України встановлено, що земля, крім Українського народу, може належати на праві власності таким суб’єктам, як громадяни, юридичні особи, територіальні громади і держава, що свідчить про правовий режим плюралізму форм зе­мельної власності.

Аналіз ст.ст. 13, 14 та 142 засвідчив, що за змістом вони принци­пово відрізняються, оскільки правовий режим виняткової власності на землю одного суб’єкта абсолютно протилежний за змістом право­вому режиму плюралізму форм земельної власності, за якого власни­ками землі можуть бути двоє або більше суб’єктів.

З прийняттям Земельного кодексу України від 13 березня 1992 р. [90] в країні була проведена демонополізація земельної власності, тобто власності держави на землю, і значна частина земель пере­йшла у приватну власність громадян і колективну власність сіль­ськогосподарських підприємств. Виходячи з цього положення, як зазначає В. З. Янчук, правова норма про те, що земля є власністю Українського народу, яка міститься в ст. 13 Конституції України, по­требує істотного доповнення або хоча б автентичного тлумачення [370, с. 101].

Іншу позицію висловлює П. Ф. Кулинич, констатуючи, що суб’єк­тами права власності на землю в Україні є громадяни, юридичні осо­би, територіальні громади сіл, селищ, міст та держава і що ці основи земельного ладу країни викладені в ст.

Аналіз ст. 14 і ст. 142 Конституції України дає підстави стверджу­вати, що в Україні конституційно встановлено дві форми земельної власності: публічну, яка охоплює державну і комунальну власність, і приватну власність, яка охоплює власність фізичних осіб і власність недержавних юридичних осіб. Отож з’явилося юридичне начало для формування нової системи земельного законодавства [148, с. 224].

Конституційна основа інституту права власності на землю закрі­плена і деталізована у чинному Земельному кодексі України та ін­ших законодавчих актах. Однак у жодній нормі Земельного кодексу України не міститься положення про те, що земля є власністю Укра­їнського народу. Конституційні положення про земельну власність, закріплені в Конституції України, по-різному сприйняли фахівці з юридичного права.

Так, професор В. Л. Мунтян констатує, що відповідно до ст. 13 Конституції України Український народ є носієм права власності на землю як національне багатство [191, с. 721].

Щодо відповідності імплементації у законодавчих актах поло­ження ст. 13 Конституції України про те, що земля є власністю Укра­їнського народу, В. В. Носік стверджує, що «згідно з Конституцією України земля є власністю народу України, який здійснює своє пра­во у формі публічної та приватної власності» [203, с. 450]. Абсолютне право власності народу України, як зазначає В. В. Носік, зумовлене його природним правом і передбачає, що народ України без будь- яких обмежень має право на володіння, використання і розпоря­джання своєю землею безпосередньо чи в інших правових формах [203, с. 444-446].

У своїх публікаціях В. В. Носік запропонував конструкцію дворів­невої власності на землю. Ця конструкція передбачає, що суб’єктами права власності на землю виступають на вищому рівні Український народ як громадяни України всіх національностей, а на нижчому рів­ні суб’єктами права виступають фізичні, юридичні особи, держава і територіальні громади як юридичні особи приватного права [204, с.

Як зазначає П. Ф. Кулинич, основним недоліком дворівневої власності на землю є те, що вона передбачає одночасне перебування кожної земельної ділянки у власності двох суб’єктів — громадяни­на, юридичної особи, територіальної громади або держави, і також є об’єктом права Українського народу [153, с. 200].

Такий підхід нівелює захисний і креативний потенціал права при­ватної власності на землю, оскільки висловлені позиції базуються на суперечливому з погляду термінологічної чіткості та послідовності змісту положення ст. 13 Конституції України про те, що земля є влас­ністю Українського народу.

На соціально-політичне (а не юридичне) значення ст. 13 Консти­туції України вказує П. Ф. Кулинич, про що свідчить перелік природ­них об’єктів, оголошених власністю Українського народу. У переліку природних об’єктів зазначено такий природний об’єкт, як атмосфер­не повітря, яке в принципі не може бути об’єктом права власності будь-якого суб’єкта. З погляду теорії права власності, будь-який об’єкт, у тім числі й об’єкт природи, може належати на праві влас­ності одночасно лише одному суб’єктові. Згідно зі ст. 14 Конститу­ції України право власності на такий природний продукт, як земля, може набуватися громадянами, юридичними особами і державою. Такий дуалізм суб’єктного складу права власності на природні ресур­си може спричинити відхилення від основних постулатів правового регулювання суспільних відносин, порушення логіки інституту пра­ва власності та внесення елементів невизначеності в правовий статус природних ресурсів як об’єкта права власності [153, с. 201].

Стосовно змісту конституційних положень про право власності на землю науковці цивільного права висловлюють думку про тотожність права власності Українського народу та права державної власності. Позиція представників цивільного права (О. В. Дзери, Я. М, Шевчен­ка та інших) не зовсім відповідає ст. 13 Конституції України, оскільки в цій статті зазначено, що об’єктом права власності Українського на­роду є не частина земельного фонду країни, а земля, тобто вся земля без винятку в межах території держави.

Спроби зближення позицій науковців щодо оцінки конститу­ційного статусу земельної власності в Україні зробив І. І. Каракаш, який вважає, що «конституційне закріплення народної суб’єктності щодо землі має не стільки правовий, скільки політичний характер», запропонував зробити тлумачення конституційних положень прав власності на землю на основі середньовічної компенсації поділеного права власності на землю [104, с. 82—84].

Наявність істотних відмінностей у позиціях вчених щодо змісту права власності Українського народу на землю свідчить про те, що концепція «Український народ — власник землі» є принаймні не­завершеною, несформованою, внутрішньо суперечливою і не може ефективно використовуватися як законодавча, а тим більше консти­туційна, конструкція [153, с. 206].

У літературі трапляються і суперечливі твердження, які характери­зують земельну власність в Україні як власність одного суб’єкта (на­роду), так і як плюралістичний інститут.

На відміну від юристів-науковців юристи-практики, трактуючи положення ст. 13 Конституції України, ототожнюють право власності Українського народу на землю з правом державної власності на зем­лю [20, с. 22].

Імплементація положень ст. 13 Конституції України у Цивільний кодекс України засвідчила їхню суперечність деяким нормам, зокре­ма, заперечення статусу Українського народу як суб’єкта права влас­ності на землю. Так, згідно зі ст. 374 Цивільного кодексу України, до суб’єктів права власності на землю належать фізичні особи, юридичні особи, держава і територіальні громади, а ст. 2 Цивільного кодексу України до учасників цивільних відносин відносить фізичних і юри­дичних осіб, державу Україна, Автономну Республіку Крим, терито­ріальні громади, іноземні держави та інших суб’єктів публічного пра­ва, не називаючи серед них Український народ [357].

На погляд П. Ф. Кулинича, наявність у Конституції України ст. 13, з одного боку, і ст. 14 і ст. 142, з другого, кваліфікується як наявність конституційної колізії і розв’язання її перебуває в самому Основному Законі. Зокрема, в ст. 14 є припис, що право власності на землю набу- вається і реалізується виключно відповідно до закону. Це означає, що Конституція України не містить правового механізму реалізації права власності на землю, а зобов’язує Верховну Раду України прийняти за­кон, який визначатиме такий механізм [153, с. 211].

Такий варіант вирішення конституційної колізії фактично був здійснений прийняттям Земельного кодексу України 25 жовтня 2001 р. Він закріпив цивілізовану систему форм власності на зем­лю, яка повністю відповідає положенням ст. 14 і ст. 142 Конституції України. Одним із кращих варіантів вирішення конституційної ко­лізії є внесення змін до тексту ст. 13 Основного Закону, тобто заміні слів «Земля є об’єктом права власності Українського народу» словами «Земля є основним національним багатством (надбанням) України, що перебуває під особливою охороною держави» [153, с. 211].

Аналізуючи ч. 1. ст. 4 Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища», яка проголошує, що природні ре­сурси є власністю Українського народу, Н. Р. Малишева зазначає, що конструкція «власність народу» певною мірою корелює з поняттям «спадщина». На наш погляд, категорії надбання та спадщина в кон­тексті правового регулювання повинні розглядатися як ідентичні.

Конституційний статус землі як основного національного багат­ства визначено і в останній частині ст. 41, в якій встановлено, що «використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі». Як констатує П. Ф. Кулинич, не можна з певністю стверджувати, що Конституція України проголо­шує природні ресурси країни, землю національним надбанням, пра­вові рамки володіння, користування та розпоряджання яким з боку власників закріплено в законах України, зокрема, в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища», Земельному, Водному, Лісовому кодексах України, Кодексі України про надра, ін­ших актах природоохоронного законодавства та Цивільному кодексі України.

В. Д. Сидор виявляє, що Конституція України закріплює пріори­тет суспільних інтересів у раціональному використанні й комплексній охороні земельних ресурсів, що забезпечується публічно-правовим регулюванням, вищим проявом якого є норми Конституції України, які володіють виключним публічно-правовим характером [319, с. 17— 18]. На жаль, уявлення про ґрунти як особливий природний і госпо­дарський об’єкт не отримало визначення в Основному Законі країни.

Очевидним є те, що земля не просто як земна поверхня, а перед­усім це поверхня з родючим ґрунтовим покривом, здатна до біопро- дукційних і всіх інших локальних і глобальних екологічних функцій, спроможна гарантувати, окрім отримання продуктів харчування і сільськогосподарської сировини, також передбачене ст. 50 Консти­туції України право кожного на безпечне для життя і здоров’я до­вкілля. Тому не буде логічної помилки, коли до переліку об’єктів власності Українського народу після слова «земля» додати термін «ґрунти» [44, с. 18].

Поповнення переліку природних ресурсів терміном «ґрунти» сприяло б ощадливому ставленню до них, господарському підходові до їхнього використання, а також розвитку законодавства про охо­рону ґрунтів, законодавства про рекультивацію земель, порушених будівельними, гірничими та іншими роботами.

Юридична доктрина і законодавство використовують біологічне розуміння ґрунтів як поверхневого шару землі, який має природні властивості родючості та характеризується певним органо-мінераль- ним складом і профільним типом будови. В юридичному аспекті ґрунти передусім пов’язані з природною властивістю родючості, а отож зі значеннями їх як основного й незамінного засобу виробни­цтва продукції сільського господарства.

На наш погляд, проголошення ґрунту, як і інших природних ре­сурсів, основним національним надбанням дасть змогу концепту­ально обґрунтувати і практично «сконструювати» правовий механізм покладення на органи державної влади і органи місцевого самовряду­вання, які на рівні владних структур представляють земельні інтереси Українського народу, обов’язку врегулювання відносин у сфері раці­онального використання, відтворення та охорони ґрунтів. Визнання ґрунту основним національним багатством, що перебуває під особли­вою охороною держави, слід визнати також принципом земельного права України, який відображений у ст. 14 Конституції України, імп- лементований певною мірою у багатьох нормах Земельного кодексу України та який потребує більш системного втілення в інших актах земельного законодавства.

Земельний кодекс України вперше ввів доволі детальну регла­ментацію складу земель сільськогосподарського призначення, ви­окремивши у них декілька складових: 1) ґрунти (ст. 168 ЗК України); 2) сільськогосподарські угіддя (п. а ч. 2 ст. 22 ЗК України); 3) ^сіль­ськогосподарські угіддя (п. б ч. 2 ст. 22 ЗК України); 4) рілля, або орні землі (п. а ч. 2 ст. 22 ЗК України); 5) особливо цінні землі (ст. 150 ЗК України). Зазначимо, що зроблено це не завжди ґрунтознавчо чітко, внаслідок чого наукові засади земельного законодавства та його по­нятійний апарат не повною мірою узгоджені з положеннями ґрунто­знавчої науки.

Вперше в історії кодифікації земельного законодавства України ґрунти земельних ділянок виокремлено як об’єкт особливої охорони (ст. 168 ЗК України). Виникає необхідність встановлення їхнього осо­бливого правового режиму.

Характеристика ґрунтів Земельним кодексом України зумовлена конкретними положеннями, а саме: вона поєднана з поняттям «зе­мельна ділянка», яке використовується також у земельному та податко­вому законодавстві. Отож земельна ділянка відзначається, насамперед, кількісними показниками земель, зокрема, їхньою певною фіксова­ною локалізованою площею. Однак земельна ділянка має і певні якісні показники та кадастрову оцінку. Останні положення притаманні ґрун­там земельних ділянок. На наш погляд, юридична прив’язка поняття ґрунтів до земельних ділянок не є вдалою, оскільки ґрунти характерні для земель сільськогосподарського призначення як якісна характерис­тика родючості їхнього поверхневого шару, а тому притаманна не лише гранично унормованим їхнім частинам (земельним ділянкам).

Важливим є те, що ґрунти відзначаються (хоча і не повного мірою) у системі охоронних земельних правовідносин. Стаття 168 Земель­ного кодексу України так і називається «Охорона ґрунтів» [91]. Цьо­му аспекту, на наш погляд, доцільно було б присвятити принаймні окрему главу кодексу. Правову охорону ґрунтів розглядають на тлі ви­знання «ґрунтів земельних ділянок об’єктом особливої охорони». Ця особливість вимагає чіткого і системного законодавчого закріплення порядку їхнього використання та встановлення підвищеної відпові­дальності за порушення цього порядку. Зроблено це Земельним ко­дексом України лише частково.

Визнання землі (в т. ч. ґрунтів) основним національним багат­ством, що перебуває під особливою охороною держави, знайшло своє відображення і в практиці конституційно-правового регулювання зе­мельних відносин в інших країнах.

Як зазначає П. Ф. Кулинич, зважаючи на високу природну якість сільськогосподарського земельного фонду України і результати рефор­мування відносин сільськогосподарського землекористування в нашій країні, доцільнішим є підхід до конституційно-правового регулювання відносин сільськогосподарського землекористування, який полягає у встановленні справедливих соціальних відносин, що накладає обов’язок на приватну земельну власність, встановлює граничні розміри цієї влас­ності по областях і сільськогосподарських зонах; сприяє поліпшенню земель і ґрунтів; перетворенню великих землеволодінь та реструктури­зацію виробничих одиниць; підтримує дрібну і середню власність.

П. Ф. Кулинич вважає, що з цією метою доцільним є надання підвищеної правової охорони унікальним за своєю потенційною ро­дючістю ґрунтам України. У зв’язку з цим пропонує викласти ст. 13 і ст. 14 Конституції України у такій редакції:

«Стаття 13. Земля є основним національним багатством, що пере­буває під особливою охороною держави.

Ґрунтовий покрив є виключно власністю держави і може від­окремлюватися і переноситися у порядку, встановленому законом, та під контролем уповноважених органів влади.

Держава забезпечує використання земельних ресурсів для вироб­ництва сільськогосподарської продукції в обсягах, достатніх для за­безпечення продовольчої та економічної безпеки країни, та за умови забезпечення сталого розвитку сільської місцевості.

Кожний громадянин має право користуватися землею та іншими природними об’єктами відповідно до закону.

Держава стимулює набуття у власність та використання сільсько­господарських земель громадянами України для ведення фермер­ського господарства та інших форм підприємницької діяльності у сільській місцевості» [153, с. 214—215].

На наш погляд, у пропонованому пункті 1 ст. 13 Основного Закону України після терміна «земля» слід додати термін «ґрунти».

У другому пункті необхідно термін «ґрунтовий покрив» замінити на термін «ґрунти», оскільки ґрунтовий покрив у принципі неможли­во відокремити і перенести.

У наступних пунктах варто замінити термін «земельні ресурси» на «ґрунтові ресурси» і термін «земля», «землі» — на термін «ґрунти».

«Стаття 14. Право власності на землю гарантується. Це право на­бувається і реалізується громадянами, юридичними особами, тери­торіальними громадами та державою виключно відповідно до закону.

Власність зобов’язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності та господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб’єкти права власності рівні перед законом».

У першому пункті ст. 14 Основного Закону України за терміном «земля» необхідно зазначити «і ґрунти».

В юридичному розумінні ґрунти притаманні лише землям сіль­ськогосподарського призначення, які становлять пріоритетну кате­горію земель України. Ґрунти — найцінніша складова цих земель, а тому правовий режим ґрунтів повинен бути значно чіткішим і доско­налішим, ніж він був раніше. Завдяки Земельному кодексу України зроблено лише перший вагомий крок у цьому напрямі.

1.3.