АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЩОДО ВИКОРИСТАННЯ, ВІДТВОРЕННЯ ТА ОХОРОНИ ҐРУНТІВ

Адміністративна відповідальність — найпоширеніший вид відпо­відальності за порушення земельного і природоохоронного законо­давства. Суть її полягає у вживанні до правопорушника уповноваже­ним державним органом заходів адміністративного примусу.

Адміністративна відповідальність полягає в тому, що компетент­ні державні органи, які контролюють використання землі і ґрунтів, ухвалюють рішення про скасування незаконних розпоряджень по­садових осіб, а також вживають заходів з відшкодування збитків, за­подіяних сільськогосподарським угіддям. Відмінною особливістю адміністративної відповідальності є те, що стягнення з особи, винної у недоцільному використанні землі і ґрунтів, накладають певні ви- конавчо-розпорядні органи держави. На осіб, які не вжили після по­передження необхідних заходів, накладається штраф.

Адміністративна відповідальність є одним із видів юридичної відповідальності. Зазначимо, що в суспільному житті цей вид від­повідальності є найчастіше вживаним. У відсотковому відношенні, порівняно з кримінальною та цивільно-правовою відповідальністю, адміністративну відповідальність застосовують у державі найчасті­ше. Щороку фіксують декілька мільйонів випадків притягнення до адміністративної відповідальності. Це пов’язано як із широтою регу­льованого сектора норм адміністративного права, так і з відносною простотою притягнення до відповідальності та накладання адміні­стративних стягнень [326, с. 227].

Адміністративній відповідальності, як і кримінальній, цивільній та дисциплінарній, притаманні такі загальні ознаки: вона є видом державного примусу; настає на підставі правових норм; настає за по­рушення правових норм; характеризується юрисдикційними актами компетентних державних органів або посадових осіб [110, с. 216].

Водночас адміністративна відповідальність характеризується тим, що нормативною підставою її настання є Кодекс України про адмі­ністративні правопорушення [113] як основний законодавчий акт щодо адміністративної відповідальності та інші кодекси: Митний [187], Повітряний [223], а також закони України «Про захист від не­добросовісної конкуренції» [263], «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» [246], «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» [233] та інші.

Суть адміністративної відповідальності полягає в тому, що винно­го у порушенні норми права карає влада повноваженого органу дер­жавного управління. Серед характерних особливостей адміністратив­ної відповідальності виділяють такі:

— адміністративну відповідальність застосовують за правопору­шення, які не мають високого ступеня суспільної небезпеки;

— відповідальність за адміністративним правом завжди є наслід­ком протиправних дій (бездіяльності) посадової або фізичної особи;

— адміністративна відповідальність зазвичай настає внаслідок правопорушень у сфері загальнодержавних, а не приватноправових інтересів [1, с. 10].

Основою адміністративної відповідальності є адміністративний вчинок; по-друге, за такий вчинок застосовують адміністративні стягнення (санкції); по-третє, вживають адміністративно-правові санкції переважно органи державного управління і суспільні органі­зації у позасудовому порядку [361, с. 42].

Адміністративна відповідальність — це відповідальність перед державою, що має державно-правовий характер і настає незалежно від волі окремих індивідуумів. Її застосовують з метою попереджен­ня правопорушників, виховання населення в дусі поваги до закону, запобігання порушенням правових норм, відновлення порушеної за­конності.

В юридичній науці є різноманітні визначення адміністративної відповідальності. Одні автори розглядають її як реалізацію адміні­стративно-правових санкцій, застосування стягнень, інші — як один із видів адміністративного примусу, ще інші — як особливе станови­ще правопорушника, деякі — як відповідальність перед державою [333, с. 88].

Чинне законодавство не містить положення, яке б дозволяло опе­рувати також і законодавчим визначенням адміністративної відпові­дальності. Згідно зі ст. 92 Конституції України, винятково законами України визначається відповідальність за адміністративне правопо­рушення [124].

Фактичною підставою адміністративної відповідальності є адміні­стративний проступок, визначення якого закріплено у статті КпАП України.

Базуючись на загальному понятті «адміністративне правопору­шення», визначимо адміністративне правопорушення у сфері еколо- го-земельних відносин як протиправне діяння (дія або бездіяльність) фізичної або посадової особи, яке порушує визначений правопоря­док у сфері еколого-земельних відносин і за яке законом передбачена адміністративна відповідальність.

У разі, коли йдеться про адміністративну відповідальність за псу­вання і забруднення сільськогосподарських та інших земель, зазна­чимо, що вона є складовою адміністративно-правового механізму у сфері використання та охорони земель. Цей механізм охоплює також сукупність прав і обов’язків суб’єктів земельних відносин. Водночас юридична відповідальність за порушення земельного законодавства є одним з головних методів правової охорони земель.

Беручи до уваги специфіку адміністративної відповідальності, об’єкт адміністративної провини в галузі землекористування і охоро­ни ґрунтів можна визначити як регульовані законодавством суспільні відносини з охорони земельних ресурсів (в т. ч. ґрунтів) і раціональ­ного їх використання за посягання, на які передбачено застосування адміністративних санкцій.

З об’єктом адміністративної провини тісно пов’язаний його пред­мет. За предметною ознакою в юридичній літературі розроблено класифікацію адміністративної провини в галузі землекористуван­ня і охорони ґрунтів.

Говорячи про відповідальність за порушення земельного зако­нодавства, О.Л. Дубовик називає адміністративну відповідальність традиційним стабільним правовим інститутом. Однак ускладнення правового регулювання охорони земель і землекористування, погір­шення стану ґрунтів та інші обставини спричинили ситуацію, що по­трібно оновляти законодавство про адміністративну відповідальність за земельні правопорушення відповідно до земельного законодавства загалом, а також облік поширення і небезпеки деяких видів поведін­ки, які раніше не належали до норм в адміністративному порядку [80, с. 401].

Поряд із предметною ознакою адміністративної провини важ­ливою для теорії і практики є класифікація провини за об’єктом правопорушень, тобто за типом порушуваних суспільних відносин. Порушення правил охорони ґрунтів, за які повинна настати адміні­стративна відповідальність, Н. І. Титова умовно поділяє на такі групи: правопорушення, безпосереднім змістом яких є порушення правил і умов охорони ґрунтів; правопорушення, які безпосередньо спрямо­вані на порушення права держави розпоряджатися та управляти зе­мельним фондом за всіма його частинами; правопорушення проти встановленого порядку і правил землекористування [337, с. 15—16].

Однак адміністративну відповідальність за екологічні право­порушення вирізняють певні особливості, а саме: адміністративні проступки в екологічній сфері мають менш суспільно небезпечний, шкідливий характер порівняно з екологічними злочинами; склад ад­міністративних проступків визначено у КпАП; об’єктом посягання адміністративного екологічного правопорушення є суспільні відно­сини у сфері державного управління раціональним природокорис­туванням й охороною довкілля, а також екологічний правопорядок; суб’єктом адміністративної відповідальності за екологічні право­порушення є як фізичні, так і посадові особи; адміністративна від­повідальність за екологічні правопорушення виявляється у негатив­них наслідках у вигляді адміністративних покарань, передбачених в КпАП: попередження, адміністративний штраф; платне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністратив­ного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові (наприклад, права паювання); адміністратив­не покарання на екологічних правопорушників накладається як у су­довому, так і в несудовому порядку [178, с.

За ст.ст. 53, 53—2 і 54 Кодексу України про адміністративні пра­вопорушення до другої групи потрібно зачислити правопорушення про невиконання природоохоронного режиму використання земель і ґрунтів, розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об’єктів, які негативно впливають на стан земель і ґрунтів, непра­вильну експлуатацію, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень, а також правопору­шення, пов’язані з перекручуванням даних державного земельного кадастру і приховуванням інформації щодо наявності земель запасу або резервного фонду, порушення строків повернення тимчасово за­йнятих земель або невиконання обов’язків їх у стан, придатний для використання за призначенням.

Як уже зазначалося, суб’єктом адміністративної відповідальності є громадяни і посадові особи.

Об’єктивна сторона адміністративної провини в галузі земле­користування і охорони ґрунтів пов’язана із зовнішніми проявами правопорушень і поведінкою правопорушника, а також з наслідками адміністративної провини. Елементами об’єктивної сторони є дія або бездіяльність суб’єктів суспільних відносин, які стали причиною по­рушень земельного законодавства. Псування сільськогосподарських земель унаслідок невиконання заходів із запобігання водній і вітровій ерозії (бездіяльність), а також через забруднення, засмічення земель і ґрунтів (дія) стосується провини (змішана) внаслідок дій чи безді­яльності громадян і посадових осіб.

Залежно від тривалості дії або бездіяльності всі адміністративні провини класифікують як разові і тривалі [361, с. 42]. Разові адміні­стративні провини — заплановані викиди газів, речовин, забруднених вод — є короткочасними. Складнішими за своєю юридичною приро­дою є тривалі провини. Тривалі провини пов’язані із забрудненням деякими підприємствами ґрунтів і вод виробничими та іншими від­ходами, неочищеними стічними водами, хімічними і радіоактивними речовинами, що тривають інколи роками.

Адміністративно-правові санкції є не лише мірою покарання, але й мірою запобігання й припинення правопорушень.

Незалежно від виду відповідальності, за яку притягнено правопо­рушника вимог законодавства про охорону земель сільськогосподар­ського призначення і ґрунтів, він повинен відшкодувати заподіяну шкоду. Ці відшкодування висвітленні у ст.ст. 162, 163, 164 Земельно­го кодексу України. Те, що спеціальних норм про порядок відшко­дування, зумовленого псуванням землі і ґрунтів, немає, не повинно перешкоджати його притягненню згідно із загальними положеннями цивільного законодавства щодо обов’язків, які виникли з причини шкоди.

Відповідно до ст. 66 Конституції України, кожний зобов’язаний не заподіювати шкоду природі і відшкодовувати заподіяні збитки. За ст. 22 Цивільного кодексу України збитки поділяють на реальні збит­ки і упущену вигоду. Реальні збитки — це втрати, яких зазнала особа через погіршення якості земельної ділянки, а також втрати з огляду на відновлення порушеного права користування земельною ділян­кою. Упущена вигода — це доходи, які особа могла б реально отри­мати за звичайних обставин, якби її земельне право не було поруше­ним. У порядку визначення і відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 р. № 284 зі змінами і доповненнями, вне­сеними постановою № 118 від 8 грудня 2010 р., йдеться про поняття «неодержаний доход» як доход, який міг би одержати власник землі, землекористувач, у тому числі орендар, із земельної ділянки і який він не одержав внаслідок його вилучення (викупу) або тимчасового зайняття, обмеження прав, погіршення якості землі чи приведення її у непридатність для використання за цільовим призначенням у ре­зультаті негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ, організацій і громадян [290].

Одним із головних питань, пов’язаних з відшкодуванням збитків, завданих псуванням землі і ґрунтів, є визначення змісту збитків. Ви­рішення цієї проблеми на практиці є надто складним. Доведення до непродуктивного стану земель сільськогосподарського призначення і ґрунтів зумовлює звичайно фактичне припинення використання їх за цільовим призначенням. У цьому випадку землекористувачі по­збавлені реальної можливості одержувати певну кількість сільсько­господарської продукції, знецінюються матеріальні засоби і праця, які були раніше вкладені в земельну ділянку, виникає необхідність у додаткових затратах з відновлення зіпсутих земель і ґрунтів.

Збитки, заподіяні псуванням земель сільськогосподарського при­значення і ґрунтів, будуть різними залежно від того, хто в конкрет­ному випадку виявився потерпілою стороною — організація, грома­дянин чи держава. Але держава не є суб’єктом господарювання і не є в спорі потерпілою стороною. Держава діє, як відомо, через уповно­важені органи державної влади, які здійснюють регулювання щодо використання та охорони земель і ґрунтів. Право на позов в інтересах держави належать також органам прокуратури. Очевидно, що вони і повинні виступати від імені держави у суперечках з приводу стягнен­ня збитків, завданих порушенням законодавства про охорону земель сільськогосподарського призначення і ґрунтів від псування. Просте- жено, що в законодавстві про відшкодування збитків, завданих псу­вання земель і ґрунтів, має бути втілене право органів з регулюван­ня використання та охорони земель і ґрунтів, а в окремих випадках і землекористувачів, подавати позови про відшкодування збитків на користь держави. Це питання набуває суттєвого практичного значен­ня, коли підприємства і організації своїми неправильними діями по­шкоджують і руйнують не лише посіви і насадження, але й верхній родючий шар ґрунту. Усунути негативні наслідки псування земель і ґрунтів можна за допомогою сил і засобів винуватця, зокрема, коли погіршення родючості ґрунтів незначне [25, с. 16].

До адміністративних заходів припинення дій, пов’язаних з псу­ванням землі і ґрунтів, або з метою їхнього запобігання розроблено таку класифікацію: заходи припинення, відновні заходи, адміністра­тивні стягнення. До заходів адміністративного припинення нале­жать: призупинення дії незаконних актів з питань землекористуван­ня; попередження про припинення неправомірної поведінки в галузі земельних відносин; вказівки щодо ліквідації виявлених недоліків і порушень; надання землекористувачам обов’язкових для виконан­ня вказівок з питань охорони земель і підвищення родючості ґрун­тів — використання земельних ділянок за цільовим призначенням; призупинення робіт дорожнього, гідротехнічного та інших видів бу­дівництва, розробки корисних копалин, пошукових та інших робіт; надання землекористувачам рекомендацій з правильного викорис­тання і охорони земель та ґрунтів від псування.

До заходів відновного характеру належать: скасування незаконних актів з питань землекористування; знесення самовільно споруджених будівель і споруд; виконання обов’язків за рахунок зобов’язаного; зобов’язання довести земельні угіддя до стану, придатного для вико­ристання за цільовим призначенням; повернення самовільно зайня­тих земельних ділянок.

Заходами адміністративного стягнення є: попередження, штраф, вилучення земельної ділянки за систематичне порушення правил ко­ристування землею; позбавлення права користування земельною ді­лянкою. Зазначені порушення земельного законодавства, представ­лені у трьох групах, які стосуються порушень правил охорони ґрунтів, встановлено адміністративну відповідальність.

З юридичного погляду псування ґрунтів не є самостійним видом адміністративного правопорушення, а складається з низки різнома­нітних адміністративних проступків. Ці проступки в окремих випад­ках можуть розглядатися як самостійні, а також і такі, які у взаємодії один з одним спричиняють розвиток негативних процесів і власти­востей ґрунтів.

Псування ґрунтів відбувається внаслідок їхнього забруднення хімічними і радіоактивними речовинами, неочищеними стічни­ми водами, виробничими та іншими відходами, а також внаслідок ігнорування заходів з подолання водної і вітрової ерозії, селів, під­топлення, заболочування, вторинного засолення і осолонцювання, переосушення, ущільнення, невиконання обов’язків з рекультивації порушених земель, невжиття заходів боротьби з бур’янами, а також недотримання природоохоронного режиму використання ґрунтів, розміщення, проектування, будівництва, введення в дію об’єктів, які негативно впливають на стан ґрунтового покриву, неправильна екс­плуатація, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехніч­них споруд, лісонасаджень тощо.

Згадані види адміністративних проступків найчастіше слугують самостійною підставою для притягнення до адміністративної відпо­відальності. Проте причиною псування ґрунтів можуть бути декілька пов’язаних між собою адміністративних правопорушень [337, с. 17]. Виявлені порушення ґрунтів у кінцевому підсумку призводять до зниження їхньої продуктивності. Отож під псуванням ґрунтів розумі­ють таке їх пошкодження, яке призвело до погіршення якісного стану і зниження їхньої родючості.

Адміністративна відповідальність може настати тоді, коли псу­вання ґрунтів відбулося через дію (бездіяльність) людини щодо екс­плуатації ґрунтів, які використовують у сільськогосподарському ви­робництві. Природні цілинні ґрунти за час їхнього використання в сільськогосподарському виробництві зазнали таких значних пере­творень, що вони з об’єкта праці дедалі більше стають продуктом праці. Інтенсивний обробіток ґрунтів, глибоке плантажування, вне­сення органічних і мінеральних добрив, зрошувальні, осушувальні, хімічні меліорації, застосування монокультури в сівозміні спричи­няють не лише зміну фізичних, хімічних, біологічних властивостей ґрунтів, але й зміну їхнього зовнішнього морфологічного вигляду. Під впливом процесу окультурення ґрунтів змінюється їхні водний, по­вітряний, поживний та інші режими. Знищуючи сформовані стійкі природні екологічні системи (ліси, луки, степи, прерії) та змінюючи їх на менш стійкі і більш лабільні агросистеми, людина у такий спосіб сприяє зміні ґрунтотворного процесу.

Значні площі родючих земель відчужуються із сільськогосподар­ського використання під час будівництва населених пунктів, промис­лових об’єктів, у разі відкритих способів добування корисних копа­лин, під час прокладання трубопроводів, спорудження транспортних магістралей, ліній електропередачі.

Масштабним чинником зниження продуктивності земельних ре­сурсів і деградації ландшафтів є водна і вітрова ерозія ґрунтів. В Укра­їні загальна площа сільськогосподарських угідь, які зазнали згубного впливу водної ерозії, становить 13,4 млн га, в тому числі 10, 6 млн га (32 %) орних земель.

Найбільш еродовані ґрунти в Донецькій (70,6 %), Луганській (61,6 %) та Одеській (55,8 %) областях. Щорічне збільшення еродо­ваних земель загалом в Україні сягає 80—90 тис. га. У складі еродова­них земель нараховується 4,5 млн га середньо- і сильнозмитих, у тому числі 68 тис. га тих, що втратили гумусовий горизонт. З продуктами ерозії щороку виноситься значна частина поживних речовин і органі­ки, у тому числі до 12 млн т гумусу та велика кількість інших елемен­тів родючості ґрунтів.

Сумарні втрати гумусу внаслідок мінералізації та ерозії ґрунтів становлять у рік понад 32—33 млн т, що еквівалентно 320—330 млн т органічних добрив. Урожайність сільськогосподарських культур на еродованих ґрунтах є на 20—60 % нижчою, ніж на нееродованих. Втрати продукції землеробства від ерозії за експертними оцінками перевищують 9—12 млн т зернових одиниць на рік, а еколого-еконо- мічні збитки внаслідок ерозії ґрунтів перевищують 10 млн грн [329, с. 28].

Посилення процесів водної ерозії і дефляції ґрунтового покриву зумовлюють необхідність розробки більш ефективних сучасних ме­тодів охорони ґрунтів від ерозії, оцінювання ерозійної небезпеки й ефективності протиерозійних заходів, моніторингу ерозійних проце­сів та їхнього прогнозування. Першочерговим заходом є скорочення частки ріллі до 40—50 %. За умови виведення з обробітку близько 8, 6 млн га малопродуктивних і деградованих земель співвідношення ріллі та екологостабільних угідь оптимізується й інтенсивність еро­зійних процесів різко зменшиться. Не менш важливим є розширення мінімальних і особливо нульових способів обробітку ґрунту. В Україні їх можна впровадити на мільйонах гектарів. Поряд із цими вирішаль­ними протиерозійними заходами необхідно використовувати і тради­ційні протиерозійні агротехнічні заходи, такі як щілювання, смугове розміщення культур і докорінне поліпшення кормових угідь.

Найпоширенішим видом деградації ґрунтів є втрата гумусу, яка спостерігається майже на всій площі ріллі. За даними ґрунтознавців, втрати гумусу за майже 120-річний період досягли 22 % у лісостепо­вій, 19,5 % — у степовій і близько 19 % у поліській зонах України. Найбільші втрати гумусу відбулися в 60-80-ті рр. минулого століття, вони були зумовлені інтенсифікацією сільськогосподарського вироб­ництва внаслідок збільшення площ просапних культур, насамперед цукрових буряків і кукурудзи. У цей період щорічні втрати гумусу ста­новили 0,55—0,60 т/га.

За даними ДУ «Інститут охорони ґрунтів України» втрати гумусу за існуючої структури в середньому по Україні за останні 5 років станов­лять 620 кг/га. Головними заходами, які дають змогу зупинити дегумі- фікацію ґрунтів, є такі: реконструкція сівозмін у напрямі збільшення частки культур суцільної сівби та багаторічних трав, використання післяжнивних решток і соломи зернових культур як органічних до­брив, застосування торфу, сапропелю, сидератів, ставкового мулу та інших вуглецевмісних матеріалів [217, с. 22].

Інші види деградації (підкислення, підлуження, хімічне забруд­нення, засолення, осолонцювання, переущільнення — усього близь­ко 17 видів) поширені на менших площах. Наразі в Україні нарахо­вується близько 8,8 млн га ґрунтів з кислою реакцією. Кислі ґрунти найбільш поширенні на Поліссі в зоні дерново-підзолистих піщаних і супіщаних ґрунтів. У степових областях є значне поширення луж­них відмін ґрунтів. Виявлено 4,7 млн га підлужених ґрунтів, а це 48 % орних земель. Найбільші площі цих ґрунтів виявлено в Одеській і Луганській областях — по 659 тис. га. Значні площі сільськогоспо­дарських угідь зайняті солонцюватими і засоленими ґрунтами, зо­крема, середньо- і сильносолонцюваті ґрунти займають 0,5 млн га сільськогосподарських угідь, а засолені — 1,7 млн га. Окрім того, 1,9 млн га займають перезволожені, 1,8 млн га — заболочені і 0,6 млн га — кам’янисті ґрунти. Майже на 22 млн га ріллі України існує небез­пека переущільнення. Понад 8,4 млн га забруднених земель, у тому числі 3,5 млн га орних, внаслідок агротехногенного, вуглеводневого, радіоактивного та інших видів забруднення, забруднення залишками пестицидів тощо [217, с. 22].

Такий стан ґрунтового покриву визначає потребу додаткової по­стійної уваги з боку власників землі, землекористувачів, державних органів до забезпечення збереження родючості та охорони ґрунтів. Кількість вжитих заходів щодо захисту ґрунтів від водної і вітрової ерозії та інших деградаційних процесів, підвищення родючості ґрун­тів з 1990 р. постійно зменшується, що є наслідком зниження уваги до цієї проблеми з боку державних органів, власників землі та зем­лекористувачів. Особливо ця тенденція посилилася в період рефор­мування земельних відносин. Практично припинені всі роботи щодо захисту ґрунтів від водної і вітрової ерозії. На фоні радикальних змін земельних відносин майже повністю ліквідовано систему контролю раціонального екологічно безпечного та економічно ефективного ви­користання і відновлення ґрунтового покриву.

Одним із найпоширеніших методів правового захисту земель від псування виступають стягнення у вигляді штрафів на службових осіб відповідно до ст. 52 Кодексу України про адміністративні правопо­рушення. У ній зазначено, що псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх хімічними та радіоактивними речови­нами, нафтою та нафтопродуктами, неочищеними стічними водами, виробничими та іншими відходами, а так само невжиття заходів по боротьбі з бур’янами тягнуть за собою накладання штрафу на гро­мадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб, громадян — суб’єктів підпри­ємницької діяльності — від п’ятдесяти до ста неоподатковуваних мі­німумів доходів громадян. Згідно з Законом України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності у вигляді штрафу» від 7 лютого 1997 р., встановлено нові розміри штрафів за адміністративні правопору­шення відповідно до величини неоподатковуваного мінімуму дохо­дів громадян.

До адміністративного методу впливу на правопорушників нале­жить також припинення права користування земельною ділянкою. Його застосовують у випадках, коли землекористувачі використову­ють земельну ділянку способами, які суперечать екологічним вимо­гам та призводять до зниження родючості (ст. 141 ЗК України).

Важливе місце у раціональному використанні землі та збережен­ні її родючості займає правовий захист ґрунтів від водної і вітрової ерозії. Згідно зі ст. 164 Земельного кодексу України, власники землі і землекористувачі, в тому числі орендарі, захищають землі (в т. ч. ґрунти) від водної та вітрової ерозії. Зважаючи на це, Земельний ко­декс України (ст. 164) зобов’язує власників землі, землекористувачів та орендарів здійснювати комплекс заходів щодо охорони ґрунтів від водної та вітрової ерозії [91]. За невиконання вимог природоохорон­ного режиму використання землі і, насамперед, сприяння розвитку ерозійних процесів, що зумовлено знищенням або пошкодженням протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень, грома­дяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кри­мінальну відповідальність відповідно до законодавства (ст. 211 ЗК України).

Наведені порушення норм земельного законодавства дають під­стави для застосування відповідних правових санкцій. Найчастіше застосовують адміністративно-правові стягнення до службових осіб у вигляді штрафу. У випадку, коли службова особа сільськогосподар­ського підприємства недбало (тобто не виконує або неналежно вико­нує) або несумлінно ставиться до своїх обов’язків у справі боротьби з водною та вітровою ерозією ґрунтів, завдаючи суттєвої шкоди госпо­дарським землям, тут має місце суспільно небезпечна бездіяльність, яка карається санкцією, визначеною у статті 367 Кримінального ко­дексу України.

Регулювання адміністративної відповідальності, адміністратив­них проступків різних осіб різними законодавчими актами суттєво ускладнює провадження у справах про адміністративні правопору­шення юридичних осіб. Окрім того, питання про адміністративну відповідальність юридичних осіб у вітчизняній юридичній літературі розроблено слабо. Сама проблема наявності адміністративної відпо­відальності організації все ще дискусійна. Це пов’язано зі звичним уявленням, що суб’єктом деліктної відповідальності може бути лише фізична особа.

За останні роки кількість виявлених порушень земельного законо­давства збільшилася, зросли площі сільськогосподарських земель та інших земель, де були виявлені порушення, збільшилася кількість ви­несених постанов про притягнення до адміністративної відповідаль­ності, в тому числі накладених штрафів. Простежується тенденція до зменшення кількості неусунутих порушень. Такий стан сільськогос­подарських та інших земель і ґрунтів зумовлений результатами реа­лізації пришвидшення реформування та розвитку аграрного сектора економіки на засадах приватної власності. Водночас посилено дер­жавний контроль за використанням і охороною земель, зокрема, за псуванням сільськогосподарських та інших земель і ґрунтів.

Псування ґрунтів відбувається і внаслідок інших протиправних дій, до яких належить забруднення ґрунтів стічними водами. Побудо­вані системи з використанням стічних вод міст, площа яких становить понад 100 тис. га. Для зрошення ґрунтів використовують стічні води Києва, Одеси, Кривого Рога, Євпаторії, Сімферополя та інших міст.

За псування ґрунтів унаслідок використання стічних вод і вироб­ничих відходів настає адміністративна відповідальність. Статтею 211 Земельного кодексу України передбачено, що особи, винні у псуван­ні сільськогосподарських та інших земель, забрудненні їх виробни­чими відходами і стічними водами, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із законодавством. Немає правової регламентації тих дій, які можуть впливати на ґрунти, псу­ючи їх внаслідок використання виробничих та стічних вод. Водний кодекс України (ст.ст. 37 і 65) конкретно регламентує охорону водних ресурсів, екологічний норматив якості води водних об’єктів, а також особливості спеціального водокористування та користування водни­ми об’єктами для потреб сільського і лісового господарства.

Забруднення ґрунтів неочищеними стічними водами, виробничи­ми та іншими відходами, що спричинило погіршення екологічного стану ґрунтів, є основою до притягнення до адміністративної від­повідальності за ст. 52 Кодексу України про адміністративні право­порушення. Правової регламентації заборонених дій стосовно ви­користання очищених стічних і промислових вод, які призводять до погіршення властивостей ґрунтів і санітарно-гігієнічного стану земель, Земельним кодексом України [91] і Кодексом України про адміністративні правопорушення [113] не передбачено. Не розробле­ні нормативні показники погіршення екологічного стану ґрунтів, а також методика визначення розмірів шкоди, зумовленої використан­ням промислових і стічних вод.

Особливої гостроти питання правової охорони ґрунтів, зокрема адміністративної відповідальності за їхнє псування, набуває, коли зрошують ґрунти прісними і мінералізованими водами. Зважаючи на нинішній кризовий стан меліорації, незадовільний технічний рівень значної частини зрошуваних систем та рівень ресурсного і техно­логічного забезпечення ведення як зрошення земель, так і вирощу­вання сільськогосподарських культур на зрошуваних землях, можна стверджувати, що є висока потенційна небезпека зрошення ґрунтів з погляду загрози розвитку негативних процесів і явищ [313, с. 37].

Найпоширенішими негативними явищами, що спричиняють деградаційні процеси у зрошуваних ґрунтах, є такі: підняття рівня ґрунтових вод, підтоплення, вторинне засолення, осолонцювання і оглеєння, активізація галохімічних процесів, підвищення загальної і токсичної лужності, втрата структурності, ущільнення і злитизація, де гуміфікація, трансформація мінералогічного складу, зниження вмісту азоту та біогенних мікроелементів, розвиток ерозійних проце­сів, мікробіотичні зміни тощо [226, с. 26].

Закон України «Про меліорацію земель» визначає засади пра­вового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі проведення меліорації земель, використання меліорованих земель і меліоративних систем, та повноваження органів виконавчої вла­ди і органів місцевого самоврядування у сфері меліорації земель і спрямований на забезпечення екологічної безпеки меліоративних систем та захист суспільних інтересів. В останні роки площі зрошу­ваних земель значно скоротились і в 2015 р. їхня площа становила близько 800 тис. га.

Вагомим внеском в оцінку еколого-меліоративного стану зрошу­ваних земель є розробка діагностики деградаційних процесів, показ­ників кризових ситуацій і методів їх визначення [180, с. 37].

Особливої уваги заслуговує вивчення санітарно-гігієнічного ста­ну ґрунтів: проблема деградації ксенобіотиків, які надходять у ґрунт у великій кількості з промисловими відходами, гербіцидів та інсек­тицидів, пластмас і нафти, синтетичних волокон і пилегазовикидів. Головним правовим документом дотримання санітарного стану ґрун­тів є Закон України «Про забезпечення санітарного та епідеміологіч­ного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 р., який регулює суспільні відносини, що виникають у сфері забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя [246]. За порушення санітарного законодавства, невиконання постанов, розпоряджень, приписів, ви­сновків посадових осіб, органів, установ і закладів державної санітар­но-епідеміологічної служби до громадян і посадових осіб вживають заходи адміністративної відповідальності у вигляді штрафу, до під­приємств, підприємців, установ і організацій, які порушили санітар­не законодавство, застосовують фінансові стягнення.

У випадку, коли порушення санітарного законодавства призво­дить до виникнення небезпечних явищ (захворювання, отруєння, ра­діаційне ураження), підприємства, установи, організації та громадяни притягуються до цивільно-правової або навіть кримінальної відпові­дальності. Штрафи за порушення санітарних правил охорони ґрунтів накладаються рідко, оскільки спеціальних юридичних норм не роз­роблено. В законі зазначено, що головний санітарний лікар України затверджує державні санітарні норми, регламенти використання не­безпечних факторів, гранично допустимі концентрації та орієнтовно безпечні рівні хімічних і біологічних чинників у ґрунті.

Мінприроди України затвердило базові нормативи плати за за­бруднення навколишнього природного середовища стаціонарними джерелами забруднення. Базових нормативів плати за надходження забруднювальних речовин у ґрунти стаціонарними джерелами за­бруднення не розроблено. Міністерство охорони здоров’я України (Наказ № 64 від 14 квітня 1995 р.) затвердило Інструкцію про По­рядок надання і стягнення штрафів за порушення санітарного зако­нодавства, а також розробило Інструкцію про Порядок застосування санітарно-епідеміологічною службою України адміністративно-за­побіжних заходів (обмеження, тимчасова заборона, заборона, при­пинення, зупинення) [250].

Особливу небезпеку для санітарно-епідеміологічного стану ґрун­тового покриву становить ненормальне застосування засобів захисту рослин від шкідників і хвороб, а також отрутохімікатів і деяких видів хімічних добрив. Це передусім стосується таких препаратів, як гербі­циди групи 2,4 Д, гептахлор, гексахлоран, діурон, ДДТ, токсафен та інші [37, с. 40].

Законом України «Про пестициди і агрохімікати» встановлено, що при застосуванні пестицидів і агрохімікатів здійснюється комплекс заходів відповідно до регламентів, встановлених для певної ґрунто­во-кліматичної зони, з урахуванням попереднього агрохімічного об­стеження ґрунтів, даних агрохімічного паспорта земельної ділянки (поля) і стану посівів, діагностики мінерального живлення рослин, прогнозу розвитку шкідників і хвороб [287].

Переліки пестицидів і агрохімікатів, дозволених до використан­ня в Україні, у тому числі для роздрібної торгівлі та для застосування авіаційним методом, затверджуються центральним органом вико­навчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навко­лишнього природного середовища за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення. (Закон України «Про пестициди і агрохімікати», ст. 12).

На території, що зазнала радіоактивного забруднення, а також у зонах надзвичайних екологічних ситуацій застосування пестицидів і агрохімікатів обмежується в порядку, визначеному центральним ор­ганом виконавчої влади, що забезпечує формування державної аграр­ної політики.

Підприємства, установи і організації зобов’язані вести облік наяв­ності та використання пестицидів і агрохімікатів та надавати інфор­мацію органам, що ведуть державний облік.

Порядок державного обліку наявності та використання пестици­дів і агрохімікатів, обсяги інформації та органи, яким така інформа­ція подається, визначаються Кабінетом Міністрів України.

Посадові особи несуть відповідальність за розголошення інфор­мації, що стала відома їм внаслідок виконання службових обов’язків і яка охороняється відповідно до чинного законодавства.

У Законі України «Про пестициди і агрохімікати» за порушення законодавства передбачено цивільну, дисциплінарну, адміністратив­ну або кримінальну відповідальність. Відповідальність несуть особи, винні у забрудненні пестицидами і агрохімікатами понад допустимі рівні сільськогосподарської сировини, кормів, харчових продуктів, ґрунту, води, повітря (ст. 20).

У Кодексі України про адміністративні правопорушення (ст. 52) йдеться лише про адміністративну відповідальність за забруднення сільськогосподарських та інших земель хімічними і радіоактивними речовинами [113]. Однак Земельний кодекс України не містить сис­теми заходів поліпшення санітарно-епідеміологічного стану ґрунтів і, зокрема, захисту їх від забруднення пестицидами й агрохімікатами, тоді як Законом України «Про пестициди і агрохімікати» передбачені державні заходи щодо застосування пестицидів і агрохімікатів: про­ведення культуротехнічних робіт, у тому числі вапнування і гіпсуван­ня ґрунтів, та комплексу заходів для боротьби з окремими шкідника­ми і хворобами сільськогосподарських культур та бур’янами (ст. 23). У зазначеному Законі передбачено низку заходів, які стосуються державного контролю за забрудненням навколишнього природного середовища залишковими кількостями пестицидів і агрохімікатів, а також солями тяжких металів, здійснення агрохімічних заходів, пов’язаних з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, державних випробувань та реєстрацією пестицидів і агрохімікатів, створених вітчизняними науково-дослідними установами та підпри­ємствами. За рівнем пестицидного навантаження, залишкових кіль­костей пестицидів у ґрунті і рослинах розроблено нормативну оцінку пестицидного забруднення ґрунтів і визначено типи екологічної си­туації [93, с. 71].

Розроблені нормативи пестицидного забруднення ґрунтів вико­ристано в розробці методики визначення розмірів шкоди, зумовле­ної забрудненням і засміченням земельних ресурсів і ґрунтів через порушення природоохоронного законодавства. Потрібно розробити комплексну програму досліджень поведінки пестицидів і агрохіміка­тів у системі ґрунт — рослина — людина з використанням хімічних, агробіологічних і медичних методів, на підставі яких виробити і за­твердити положення щодо їх застосування у разі користування ґрун­тами, заборонити використання тих пестицидів і агрохімікатів, які токсично впливають на ґрунт і, зокрема, на ґрунтове біорізноманіття.

Найбільшою небезпекою для навколишнього середовища є за­бруднення ґрунтів радіонуклідами. Рівень забруднення ними в різних регіонах країни має специфічні риси. Критерієм радіаційного фону є щільність забруднення ґрунтів Є8-137 та 8г-90.

Правовий режим зони екологічного лиха визначає чинне законо­давство, а саме: Закон України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської ка­тастрофи» від 27 лютого 1991 р. [291] і Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобиль­ської катастрофи» від 28 лютого 1991 р. [303]. Відповідно до першого закону, до територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслі­док Чорнобильської катастрофи, належать території', на яких вини­кло стійке забруднення навколишнього середовища радіоактивними речовинами, що може призвести до опромінення населення на рівні понад 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік. У ст. 2 Закону території за ступенем ра­діоактивного забруднення поділяють на три зони: зона відчуження — територія, з якої 1986 р. проведена евакуація населення; зона безу­мовного (обов’язкового) відселення — територія, яка зазнала впливу інтенсивного забруднення довгоживучими радіонуклідами, щільніс­тю забруднення ґрунту понад доаварійного рівня ізотопами цезію від 15,0 Кі/км² і вище, або стронцію від 3,0 Кі/км² і вище, чи плутонію від 0,1 Кі/км² і вище, де розрахункова еквівалентна доза опромінен­ня людини може перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) за рік понад дозу, яку людина одержувала в доаварійний період; зона гарантованого добро­вільного відселення — це територія з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/ км², або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км² чи плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/ км², де розрахункова еквівалентна доза опромінення людини може переви­щити 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала в до­аварійний період.

За останні роки відбувається процес самодезактивації поверхне­вого шару ґрунту, однак швидкість його незначна. Радіоцезій, хоч і в незначних кількостях (1,0—2,2 %), розповсюдився за профілем ґрунту до метрової глибини. Також постійно зменшується забруднення агро- продукції радіоактивним цезієм (137 Се).

З метою поліпшення радіаційної ситуації та зменшення забруд­нення агропродукції вжито низки заходів згідно з «Рекомендаціями по веденню сільського господарства в умовах радіоактивного забруд­нення території України в результаті аварії на Чорнобильській АЕС» (1988 р.).

Міністерство охорони навколишнього природного середовища України затвердило методику визначення розмірів шкоди, зумовле­ної забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушен­ня природоохоронного законодавства, в якій використано нормати­ви оцінок щільності радіоактивного забруднення земель [93, с. 72]. Закон України «Про правовий режим території, що зазнала радіоак­тивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» регу­лює питання поділу території на відповідні зони, режим їхнього ви­користання та охорони, закріплює та гарантує забезпечення режиму використання та охорони вказаних територій. Правовий режим зони посиленого радіологічного контролю регламентує заборону вне­сення пестицидів, гербіцидів, отрутохімікатів без спеціального до­зволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища (ст. 18) [291].

У цьому законі передбачено відповідальність за порушення право­вого режиму в зонах, що зазнали радіоактивного забруднення. Особи, винні у порушенні встановленого цим Законом правового режиму в зонах, що зазнали радіоактивного забруднення, а також у невиконан­ні приписів державних органів, які здійснюють контроль у цій галузі, несуть встановлену законодавством кримінальну, адміністративну, матеріальну чи іншу відповідальність (ст. 22).

Земельним законодавством передбачена відповідальність за за­бруднення сільськогосподарських та інших земель радіоактивними речовинами. Кодексом України про адміністративні правопорушен­ня за забруднення сільськогосподарських та інших земель радіоак­тивними речовинами встановлено накладання штрафу на громадян і посадових осіб (ст. 52).

Неменшу небезпеку порівняно з радіоактивною становить тех­ногенне забруднення, що супроводжується поступовим, але не­ухильним знищенням ґрунтової родючості. У використанні земель сільськогосподарського призначення і ґрунтів з урахуванням забруд­нення їх важкими металами розроблена спеціальна градація, яка на­лічує шість класів. До першого класу належать землі з вмістом важ­ких металів на рівні 1—2 кларків (менше 0,5 ГДК). Ці землі вважають умовно чистими, і на них можливе вирощування продукції для дитя­чого харчування. До другого класу зачисляють землі з вмістом важких металів порядку 2—3 кларків (0,5—1 ГДК). Якість рослинницької про­дукції, вирощеної на таких землях, відповідає санітарно-епідеміоло­гічним вимогам, однак рівні врожаїв на них зменшуються на 2—5 %. Третій клас — це землі з вмістом важких металів на рівні 3—4 кларків (1—1,5 ГДК). На таких землях заборонено вирощувати у відкритому ґрунті кормові і овочеві (зелені та листові) культури. Рівні врожаїв сільськогосподарських культур на таких землях знижені порівняно з першим класом на 5—10 %. До четвертого класу належать землі з вмістом важких металів на рівні 4—5 кларків (1,5—2 ГДК). На таких землях без застосування спеціальних заходів неможливо домогтися того, щоб якість врожаїв кукурудзи, цукрового буряка, соняшника, картоплі відповідала санітарно-гігієнічним вимогам. Рівні врожаїв сільськогосподарських культур на таких землях знижені порівняно з першим класом на 10—15 %. До п’ятого класу зачисляють землі з вміс­том важких металів на рівні 5—6 кларків (2—2,5 ГДК). На таких землях дозволено вирощувати окремі сільськогосподарські культури лише для використання їх як технічної продукції. Рівні врожаїв сільсько­господарських культур на таких землях знижені порівняно з першим класом на 15—30 %. Шостим класом вважають землі з вмістом важких металів понад 6 кларків (більше 2,5 ГДК). На таких землях забороне­но вирощувати сільськогосподарські культури, а самі земельні площі підлягають виведенню із сільськогосподарського використання.

Вміст важких металів у ґрунтах, зайнятих у сільськогосподарсько­му виробництві, в більшості регіонів країни не перевищує їх клар- кових значень і лише в приміських зонах Запорізької, Луганської, Донецької, Харківської та деяких інших областей простежується під­вищена концентрація свинцю, кадмію, нікелю, марганцю та інших елементів, у тім числі з 2-5-кратним перевищенням ГДК.

Не розроблені нормативи оцінок забруднення ґрунтів відходами флотації вугілля, виробництва комплексних гранульованих і рідких добрив, мінеральними і органічними речовинами тощо. В Земельно­му кодексі України (ст. 164) зазначено, що власники землі і землеко­ристувачі захищають землі від забруднення відходами виробництва, хімічними речовинами і несуть відповідальність за забруднення їх хі­мічними речовинами та виробничими відходами.

З метою реалізації ефективних засобів захисту ґрунтів від забруд­нення відходами виробництва, хімічними і радіоактивними речови­нами і застосування правових санкцій у випадку порушення земель­ного законодавства потрібно розробити методичні рекомендації з виявлення забруднених ґрунтів і оцінки ступеня небезпеки їхнього забруднення, а також положення про порядок консервації сільсько­господарських угідь і земель, забруднених токсичними промисло­вими відходами, хімічними та радіоактивними речовинами. Кодекс України про адміністративні правопорушення за забруднення сіль­ськогосподарських та інших земель хімічними речовинами, виробни­чими та іншими хімічними відходами передбачає накладання штрафу на громадян і посадових осіб (ст. 52).

Важливе значення для оцінки небезпеки забруднення ґрунтів має врахування епідеміологічного стану ґрунтів загалом і ґрунтів населе­них пунктів зокрема. Оцінюють рівень епідеміологічної небезпеки ґрунтів на основі можливого знаходження патогенних ентеробакте- рій і ентеровірусів. Критерієм епідеміологічної безпеки є відсутність патогенних агентів у досліджуваному об’єкті.

У законодавчих актах не передбачено адміністративних санкцій за забруднення ґрунтів патогенною мікрофлорою. З метою здійснення державного контролю за зміною показників родючості, за забруднен­ням ґрунтів, за раціональним використанням земель сільськогоспо­дарського призначення Указом Президента України «Про суцільну агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призна­чення» № 1118/95 від 2 грудня 1995 р. передбачено запровадження суцільної агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення, завданням якої є визначення показників якісного ста­ну ґрунтів, їх зміни внаслідок господарської діяльності, видача агро­хімічного паспорту поля.

Якщо через забруднення ґрунту забруднено поверхневі води, вин­ні мають бути притягнені до адміністративної відповідальності за по­рушення правил охорони водних ресурсів. У ст. 59 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачена відповідальність за забруднення і засмічення вод, порушення водоохоронного режиму на водозаборах, яке спричиняє їх забруднення, водну ерозію ґрунтів та інші шкідливі явища, у вигляді накладання штрафу на громадян у розмірі від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів гро­мадян і на посадових осіб — від п’яти до восьми неоподатковуваних мінімумів.

Погіршення властивостей ґрунтів відбувається внаслідок їх за­брудненості, що призводить до різкого зменшення родючості, спри­чинює значні труднощі під час проведення польових робіт тощо. Земельний кодекс України визначає окремий вид земельного право­порушення, вказуючи на невжиття заходів щодо боротьби з бур’янами та шкідниками сільськогосподарських культур. За Кодексом Украї­ни про адміністративні правопорушення за невжиття заходів по бо­ротьбі з бур’янами особа може бути притягнена до адміністративної відповідальності — накладання штрафу на громадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на по­садових осіб, громадян — суб’єктів підприємницької діяльності — від п’ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

До групи правопорушень земельного законодавства, що мають наслідком порушення правил охорони ґрунтів, належать такі, як несвоєчасне повернення тимчасово зайнятих земель або неприве- дення їх у стан, придатний для використання за призначенням. Зе­мельний кодекс України встановлює відповідальність за порушення земельного законодавства осіб, винних у порушенні строків повер­нення тимчасово зайнятих земель або невиконання обов’язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням. Така ситуація простежується під час розробки родовищ корисних ко­палин, проведення будівельних і монтажних робіт, прокладання тру­бопроводів та інших робіт.

Головними заходами приведення земель у стан, придатний для ви­користання за призначенням, є рекультивація — складний комплекс гірничотехнічних робіт, біологічних, гідротехнічних, лісомеліоратив­них заходів з відновлення земель і ґрунтів. Власники землі і земле­користувачі, в тому числі орендарі, відповідно до ст. 166 Земельного кодексу України здійснюють рекультивацію порушених земель, вжи­вають організаційні, технічні і біотехнологічні заходи, спрямовані на відновлення ґрунтового покриву, поліпшення стану та продуктив­ності порушених земель, використання і зберігання родючого шару ґрунту під час проведення робіт, пов’язаних з порушенням земель і ґрунтів. За даними Державного земельного кадастру порушені землі в Україні займають 161,4 тис. га.

За несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або не­виконання обов’язків з приведення їх у стан, придатний для вико­ристання за призначенням, або проведення рекультивації поруше­них земель винні несуть адміністративну відповідальність у першому випадку шляхом сплати громадянами штрафу розміром від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і поса­довими особами — від п’ятнадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 54 КУпАП), у другому випадку тягне за особою накладання штрафу на громадян від п’яти до десяти нео­податковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від десяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Неправильна експлуатація, знищення або пошкодження проти­ерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень, розмі­щення, проектування, будівництво, введення в дію об’єктів, які нега­тивно впливають на стан земель і ґрунтів, тягне за собою накладення штрафу.

Останніми роками поширені правопорушення, які полягають у самовільному зайнятті земельних ділянок. Найпоширенішими серед цих порушень є зайняття земельних ділянок для будівництва та ін­ших цілей. Адміністративне законодавство не передбачило санкцій за ці правопорушення. У ст. 53—1 КУпАП зазначено, що самовільне зайняття земельної ділянки тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п’ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від десяти до ста неоподатко­вуваних мінімумів доходів громадян.

У Земельному кодексі України (ст. 211) передбачено адміністра­тивну відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки. Са­мовільним зайняттям земельної ділянки вважають таке, що порушує встановлений порядок надання земель у користування, тобто корис­тування земельною ділянкою у будь-якій формі без її надання на під­ставі рішення компетентного державного органу управління.

За порушення права власності на землю у Кодексі України про ад­міністративні правопорушення передбачено санкції за невчасне по­вернення земель. Користування земельною ділянкою після строку, на який її було надано, можна розглядати як різновид самовільного землекористування, хоча ця ділянка і не була самовільно зайнята. Адміністративне законодавство не передбачило санкцій за це право­порушення. Земельна ділянка може використовуватися по-різному і стосується таких дій, як використання під забудову або для городни­цтва, садівництва, квітникарства тощо.

Самовільне користування земельною ділянкою настає і тоді, коли один землекористувач віддав своє право користування іншому, оскільки це порушує встановлений характер безпосереднього земле­користування і порядок надання земельних ділянок. У таких випад­ках адміністративна відповідальність має бути передбачена і для пра­вомірного, і для фактичного землекористувача [337, с. 28].

Земельний кодекс України поряд із самовільним зайняттям зе­мельної ділянки називає в якості самостійного земельного правопо­рушення тимчасово займаних земель. Відмежування названих право­порушень здійснюється з урахуванням порядку визначення розміру шкоди, завданої цим правопорушенням, їх суб’єктного складу, нега­тивних наслідків та ін. [320, с. 8].

Знищення межових знаків є особливим видом адміністратив­ного проступку. У ст. 211 Земельного кодексу України передбачено адміністративну відповідальність за вказане правопорушення. В Ко­дексі України про адміністративні правопорушення зазначено, що суб’єктами відповідальності є лише громадяни і знищення грома­дянами межових знаків меж землекористування тягне за собою на­кладення штрафу від п’яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (стаття 56).

Землеустрій є основою правильного розподілу і використання земельних площ, в якому визначено якісний склад і якість окремих угідь, меж земельних ділянок. Внутрішньогосподарський земле­устрій має широке законодавче забезпечення. В Земельному кодек­сі України (глава 31) визначено призначення та зміст землеустрою, порядок розгляду і затвердження землевпорядних проектів та інших матеріалів з питань землеустрою. Землеустрій охоплює сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на ре­гулювання земельних відносин і раціональної організації території адміністративно-територіальних одиниць, суб’єктів господарюван­ня, що відбувається під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил.

Землеустроєм займаються державні та інші землевпорядні ор­ганізації за рахунок коштів державного бюджету України, місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб. Робочими землевпорядними проектами, пов’язаними з упорядкуванням, до­корінним поліпшенням і охороною земель і ґрунтів, раціональним їх використанням, займаються замовники цих проектів.

Статтею 211 Земельного кодексу України передбачало адміністра­тивну відповідальність за самовільне відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою. Відхилення від затвер­джених у встановленому порядку проектів землеустрою тягне за собою накладання штрафу на громадян від п’яти до двадцяти неоподаткову­ваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від п’ятнадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

В організації раціонального використання земель та охорони ґрун­тів, регулюванні земельних відносин, проведенні землеустрою та об­ґрунтуванні розміру плати за землю важливе значення має державний земельний кадастр, який слугує для забезпечення відповідних рад, за­цікавлених підприємств, установ, організацій і громадян відомостя­ми про землю і ґрунти. В Земельному кодексі України (ст. ст. 193—197) передбачено зміст і порядок ведення державного земельного када­стру. В них зазначено, що державний земельний кадастр ведеться за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів.

Перекручення даних державного земельного кадастру, а також приховування інформації про стан земель, розміри, кількість земель­них ділянок, наявність земель запасу або резервного фонду тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від п’яти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів громадян (ст. 53—2 КУпАП). Остан­німи роками внаслідок приватизації земель інтенсивно проводять­ся земельно-кадастрові роботи в населених пунктах. Це зумовлено тим, що в населених пунктах під час проведення великомасштабних ґрунтових досліджень ґрунти не обстежувалися. У багатьох випадках простежено перекручування даних державного земельного кадастру і виявлено порушення земельного законодавства.

Переважна більшість порушень земельного законодавства сто­сується невиконання законних розпоряджень чи приписів посадо­вих осіб. Кодексом України про адміністративні правопорушення (ст. 188—5) передбачено, що невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здій­снюють державний контроль у галузі охорони навколишнього при­родного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної ін­формації або надання неправдивої інформації, вчинення інших пере­шкод для виконання покладених на них обов’язків тягнуть за собою накладення штрафу від дев’яти до п’ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів і на посадових осіб — від п’ятнадцяти до сорока п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

За останні роки значно збільшилась кількість порушень правил складування, зберігання, транспортування, утилізації, ліквідації та використання промислових і побутових відходів. З метою виявлен­ня місць стихійного (несанкціонованого) складування побутових відходів щорічно проводять спеціальні рейди із залученням санітар­но-епідеміологічної служби Міністерства охорони здоров’я України. Побутові відходи, потрапляючи на поверхню або в орний горизонт ґрунту, спричиняють погіршення їхнього екологічного стану, збіль­шення кількості токсичних речовин в ході їх розкладання, зниження біологічної активності. Забруднення ґрунтів побутовими відходами найбільше простежується біля населених пунктів, у природних лісо­насадженнях, у несанкціонованих місцях відпочинку тощо. Це при­зводить до порушення природного естетичного стану ландшафтів [106, с. 430-443].

Як зазначає В. О. Юрескул, санкцією майже всіх складів адміні­стративних проступків у сфері поводжень з побутовими відходами є накладання штрафів. Визнано, що найважливіша функція штрафів полягає у формуванні фінансових ресурсів для проведення природо­охоронних заходів. Проте розміри штрафів за природоохоронні пра­вопорушення залишаються низькими у порівнянні з витратами на ліквідацію наслідків від їх скоєння [367, с. 14].

Земельний кодекс України передбачає адміністративну відпові­дальність за псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відхода­ми. З метою ефективного здійснення контролю за використанням і охороною земель і ґрунтів необхідно виявити порушення правил збе­рігання та розміщення агрохімікатів і отрутохімікатів.

Адміністративну відповідальність передбачено за порушення пра­вил застосування, зберігання, транспортування, знешкодження, лік­відації та захоронення пестицидів і агрохімікатів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів, що тягне за собою накладення штрафу на громадян від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від семи до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 83 КУпАП). За користування земель­ними ділянками для складування і зберігання агрохімікатів та отру­тохімікатів без оформлення дозволу у визначеному порядку державні інспектори з використання і охорони земель вживають заходів до по­рушників земельного законодавства.

Невжиття системи розроблених науково обґрунтованих заходів підвищення родючості ґрунтів негативно позначається на їхніх влас­тивостях і веде до зниження родючості, що може спричинити засто­сування адміністративних санкцій до власників земельних ділянок і землекористувачів. Такі санкції повинні бути передбачені адміністра­тивним законодавством.

Зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу, а також невиконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту — тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від десяти до двадцяти неоподатковуваних міні­мумів доходів громадян і на посадових осіб від двадцяти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 53—3).

На території Верхньосиньовидненської селищної ради Сколів- ського району виявлено факт самовільного зайняття земельної ділян­ки площею 0,0924 га для облаштування звалища побутового сміття, також вчинене зняття ґрунтового покриву без спеціального дозволу. До адміністративної відповідальності притягнено селищного голову та нараховано шкоду, заподіяну порушеннями земельного законодав­ства, в сумі 1463 гри.

В результаті проведених впродовж 2011 р. перевірок було виявлено 64 порушення на площі 20,6 га щодо зняття ґрунтового покриву без спеціального дозволу. По виявлених порушеннях складено 64 прото­коли, винесено 32 постанови на суму 10132 грн. та нарахована шкода в сумі 307 тис. 561 грн.

Інформацію про виявлені порушення і вжиті заходи направлено на адресу Управління Державної служби боротьби з економічною злочинністю Головного управління МВС у Львівській області (лист від 26.12.11 № 01-16/8-10402).

Управлінням Держземінспекції Головного управління Держком- зему у Львівській області спільно з УДСБЕЗ ГУ МВС у Львівській об­ласті проведено перевірку щодо законності використання земельної ділянки в урочищі «За Рудою» на території Волицької сільської ради Жовківського району. Перевіркою встановлено, що гр. В. В. Пелик самовільно зайняв земельну ділянку пл. 1,73 га. На земельній ділянці пл. 1,35 га проведено земляні роботи, будівництво двох будівель та підготовчі роботи для будівництва фундаменту. Біля меліоративного каналу проведено земляні роботи по облаштуванню водоймища орі­єнтовною площею 0,05 га. Зняття ґрунтового покриву проведено не­правомірно без жодних на то дозволів.

Внаслідок зняття ґрунтового покриву без спеціального дозволу державі заподіяно шкоду на загальну суму 21711грн. УДСБЕЗ ГУМВС України у Львівській області порушено кримінальну справу.

На території Балучинської сільської ради Буського району ПП Є. Я. Ліниця самовільно зайняв земельну ділянку для спорудження ставу, а також зняте родючий шар грунту на площі 9,4568 га. Нарахо­вана шкода за зняття ґрунтового покриву без спеціального дозволу становить 145081 грн. Матеріали справи як такої, що містить ознаки злочину, передані в прокуратуру Буського району Львівської області.

Проведена перевірка дотримання земельного законодавства Львівським відділенням філії «Полтавагазвидобування». Перевіркою встановлено, що підприємством знято ґрунтовий покрив на площі 0,0850 га на території Судововишнянської міської ради Мостиського району для прокладки дороги до пошукової свердловини. Керівника підприємства притягнено до адміністративної відповідальності (про­токол від 28.04.2011 р. № 344, постанова від 06.05.2011 р. № 16-П). За­подіяна шкода в сумі 1304,02 грн. Шкода сплачена у повному обсязі.

Виявлено порушення щодо зняття ґрунтового покриву на тери­торії Великомостівської міської ради Сокальського району на площі 0,2800 га із земель лісового фонду при розробці кар’єру ДЛГП «Галсіл- ліс». На керівника підприємства складено протокол від 28.04.2011 р. № 000057 та винесена постанова від 29.04.2011 р. № 1-Б. Заподіяна шкода становить 4296 грн. Шкода сплачена у повному обсязі.

Перевіркою щодо дотримання вимог земельного законодавства ТзОВ «Жидачівське заводоуправління цегельних заводів» встановле­но, що підприємством проведено зняття грунтового покриву на зем­лях сільськогосподарського призначення площею 0,17 га на території Вербицької сільської ради Жидачівського району. На керівника під­приємства складено потокол від 06.06.2011 р. № 000216 та винесена постанова від 10.06.2011 р. № 18-Д. Шкода, заподіяна порушенням вимог земельного законодавства, становить 2608 грн. Шкода сплаче­на у повному обсязі.

Перевіркою, проведеною на території Миколаївського району ви­явлено, що ТзОВ «Пролісок» самовільно зайнято земельну ділянку площею 4,15 га для розробки кар’єру. Керівника підприємства притяг­нено до адміністративної відповідальності (протокол від 02.06.2011 р. № 000210, постанова від 02.06.2011 р. № 10-Д) та направлено припис про усунення порушення. Шкода, заподіяна самовільним зайняттям земельної ділянки, становить 3201 грн. Поряд з тим підприємством вчинено зняття ґрунтового покриву на площі 2,05 га. Заподіяна шко­да становить 31450 грн. Шкода сплачена у повному обсязі.

Державною інспекцією сільського господарства України протягом І кварталу 2012 р. виявлено 74 факти незаконного зняття верхнього родючого шару ґрунту на площі 318 га. 13 матеріалів було направле­но до органів прокуратури. Шкода, заподіяна земельним ресурсам,

внаслідок цих порушень склала понад 1,1 млн грн. (у 28 випадках на площі 65 га).

Зокрема, у чинному законодавстві України ґрунти визнані об’єктом особливої правової охорони. Тому зняття та перенесен­ня ґрунтового покриву земельних ділянок повинно здійснюватися тільки при наявності спеціального дозволу, який видається територі­альними органами через обласні дозвільні центри. В попередні роки було видано до тисячі таких дозволів, а також виявлено понад тисячу випадків зняття родючого шару без спеціального дозволу. При цьому нарахована шкода склала понад 10 млн грн, проте, слід зазначити, що родючий шар ґрунту на таких ділянках втрачено навіки.

Незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим ша­ром) земель тягне за собою накладення штрафу на громадян від трид­цяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб від тридцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 53—4).

Відповідно до норм Порядку видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, ґрунтовий покрив земельних діля­нок — це поверхневий шар ґрунту, який характеризується родючіс­тю; спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок — це офіційний документ, який видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою і дає право власнику земельної ділян­ки чи землекористувачу на зняття і перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки. Відповідно до п. 7.1—7.2 Порядку, контроль за виконання умов зняття, збереження і вико­ристання родючого шару ґрунту, визначених у проекті землеустрою, здійснює інспекційний орган Держгеокадастру, який видав дозвіл, та територіальний орган спеціально уповноваженого центрального ор­гану виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.

Після проведення рекультивації порушених земель проводиться обстеження земельної ділянки і складається акт, який підписується представниками інспекційного органу Держгеокадастру, територі­ального органу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного се­редовища та заявником. В акті зазначається відповідність виконаних робіт умовам, визначеним у проекті землеустрою, фіксується показ­ники агрохімічного паспорта земельної ділянки, з якої було знято ро­дючий шар ґрунту, а також показники агрохімічного паспорта рекуль­тивованої земельної ділянки.

В Миколаївському районі ВАТ «Миколаївцемент» не проведено рекультивацію кар’єру на площі 2,0 га на території Тернопільської сільської ради. На керівника підприємства складено протокол від 06.06.2011 р. № 5, винесена постанова від 06.06.2011 р. № 5 за ст. 54 КУпАП та видано припис від 06.06.2011 р. № 14 про усунення пору­шення. Розпорядженням Миколаївської РДА термін рекультивації перенесено на наступний рік у зв’язку з тим, що кар’єр не виробле­ний. Шкода сплачена у повному обсязі.

Використання земельних ресурсів, зумовлене торфорозробками, має також певну правову урегульованість. Кодекс України про над­ра від 27 липня 1994 р. [114] надає землевласникам і землекористу­вачам у межах наданих їм земельних ділянок гарантоване право без спеціальних дозволів (ліцензій) та гірничого відведення видобувати для своїх господарських і побутових потреб корисні копалини міс­цевого значення і торф загальною глибиною розробки до 2 м. Часто безсистемні і невпорядковані торфорозробки призводять до розвитку чорних торф’яно-пилових бур, забруднення атмосферного повітря і ландшафтів, зниження рівнів підземних і ґрунтових вод, спричиня­ючи аридизацію суші, спрацювання і вироблення торф’яних покла­дів, а також погіршення екологічного стану осушених органогенних ґрунтів.

У Земельному кодексі України передбачено, що надання земель­ної ділянки для потреб, пов’язаних з користуванням надрами, прово­диться після оформлення в установленому порядку прав користуван­ня надрами і відновлення земель згідно із затвердженим відповідним робочим проектом землеустрою на раніше відпрацьованих площах у встановлені строки. Заходів адміністративної відповідальності за псування ґрунтового покриву при торфорозробках у Кодексі України про адміністративні правопорушення не передбачено.

На території Львівської області здійснено 34 перевірки додержан­ня вимог земельного законодавства суб’єктами господарювання, що здійснюють діяльність, пов’язану з використанням земельних діля­нок для видобування корисних копалин та розміщення кар’єрів на загальну площу 156 га. Виявлено 16 порушень на площу 17,99 га, ви­дано 16 приписів та складено 14 протоколів. До адміністративної від­повідальності притягнуто 12 порушників та накладено адмінстягнень на суму 4811 грн. та передано матеріали до органів прокуратури. Про­ведено нарахування заподіяної шкоди по 7 об’єктах на загальну суму 44861 грн., яка сплачена в повному обсязі.

За останній рік в Україні постала нова надзвичайно важлива проб­лема руйнування і знищення ґрунтів у Донецькій та Луганській об­ластях внаслідок гібридної війни. Десятки тисяч гектарів високо­продуктивних ґрунтів зазнали страшної воєнної деградації. Воєнна деградація зумовлює руйнування ґрунтового покриву, порушення морфологічної будови профілю, відбувається перемішування гене­тичних горизонтів, змінюється склад і властивості ґрунтів, появля­ються в ґрунтах невластиві включення — чужорідні тіла (осколки сна­рядів, мін, ракет, патрони тощо), ґрунти інтенсивно ущільнюються важкою військовою технікою. Порушується поверхня ґрунту внаслі­док розриву мін, гранат, будівництва окопів, землянок, траншей, на значних площах утворюються глибокі воронки, рови, заглиблення, що порушує однорідність і цілісність території.

Рекультивація земель, порушених військовими діями на Донбасі, потребує проведення ґрунтових обстежень, картографування ґрунто­вого покриву території воєнної деградації, виявлення властивостей порушених ґрунтів, проведення їхньої агроекологічної оцінки, роз­робки нормативних актів з реанімації цих ґрунтів для створення мож­ливостей їхнього раціонального використання. Це завдання є надзви­чайно важливим і його необхідно терміново вирішувати. Розв’язання цієї проблеми стане вагомим внеском у відродження Донбасу [229, с. 205-206].

Земельна політика має бути спрямована на економічне стимулю­вання раціонального використання й охорони земель, на підвищення зацікавленості власників і землекористувачів, у тому числі орендарів, у збереженні та відтворенні родючості ґрунтів, на захист земель від негативних наслідків виробничої діяльності (ст. 205 Земельного ко­дексу України). Це передусім стосується матеріального заохочення власника землі і землекористувача до ґрунтозахисного землекорис­тування. Тому адміністративні санкції мають бути не лише компенса­ційними, а й профілактичними. З метою скорочення судових справ з адміністративних правопорушень розміри штрафних санкцій мають обчислюватися однозначно і гранично просто [54, с. 621].

На ефективність адміністративної відповідальності в галузі за­безпечення належного землекористування і якості природного сере­довища впливають:

— недостатня оперативність провадження у справах про адміні­стративні правопорушення;

— слабкий виховний вплив процедури справ і винесення постанов під час накладання адміністративних стягнень;

—незабезпечення реальності виконання постанов;

—неадекватність стягнень вчиненому;

— відсутність стабільності і послідовності адміністративної ка­ральної практики;

— слабке знання громадянами і посадовими особами законодав­ства про адміністративні правопорушення.

Аналіз земельного і адміністративного законодавства дає підста­ви зробити висновок про те, що склади земельних правопорушень сформовані нечітко, в багатьох випадках вони не деталізуються. Це є суттєвим недоліком чинного законодавства, оскільки точна кваліфі­кація земельних правопорушень має визначальне значення для кон­статації факту порушення і застосування до порушника фінансових та інших санкцій, передбачених законодавством. Доцільно було б пе­редбачити в санкціях про земельні правопорушення такі адміністра­тивні покарання як попередження стосовно осіб, які вперше зробили порушення і заподіяли незначну шкоду. До злісних правопорушників можна було б застосувати й дискваліфікацію.

Необхідно також передбачити такі правопорушення, як:

— нецільове використання засобів, передбачених на цілі збере­ження родючості ґрунтів і їхнього відтворення;

— порушення визначених технологій і режимів використання ґрунтів, порушення технології і режимів зрошення ґрунтів, що при­зводить до деградації і руйнування ґрунтів;

— недотримання державних стандартів і невиконання у визначе­ному порядку нормативних правових актів у галузі охорони ґрунтів;

— надання своєчасної повної та достовірної інформації про стан і використання ґрунтів.

Водночас для ефективного застосування на практиці норм Кодек­су України про адміністративні правопорушення в екологічній сфері, у тім числі в галузі охорони земель і ґрунтів, необхідно утвердити спе­ціалізовані органи або призначити посадових осіб, які б займалися розглядом справ про адміністративні правопорушення в цій сфері.

Подальший розвиток земельних відносин у період реформування аграрного сектора економіки потребує вдосконалення адміністратив­ної відповідальності за псування земель і ґрунтів, посилення адміні­стративних функцій органів державного контролю за використанням та охороною земель, внесення змін і доповнень до низки правових актів, якими регулюються різні сторони використання та охорони ґрунтів.

5.3.