ВСТУП

Сучасні динамічні зміни вітчизняного законодавства свідчать про глобальні загальнодержавні процеси реформування органів публічної адміністрації. Для Державної виконавчої служби (далі - ДВС) в Україні та державних виконавців реформа 2016 р., що запровадила змішану систему виконання рішень, створила нове правове поле їх функціонування і поставила перед необхідністю адаптації до конкуренції у сфері примусового виконання рішень.

Останні кардинальні зміни правового регулювання функціонування системи примусового виконання рішень в Україні були зумовлені багатолітньою демонстрацією неефективності діяльності ДВС в Україні у цій сфері. Вітчизняна статистика за останні п’ять років засвідчувала реалізацію виконавчих документів лише в межах від 50 % до 65 %, а за сумами, що підлягали стягненню, - від 18 % до 40%. У 2016 р. зазначена тенденція тривала. Так, із 4 967 425 документів, що знаходились на виконанні у ДВС, на загальну суму 684 958 627 661 грн було виконано 848 714 на загальну суму 271 918 169 296 грн, що становило 18,1 % від загальної кількості виконавчих документів і 39,69 % від запланованих сум. Такі показники виконання рішень значно відстають від показників країн Західної Європи. Ситуація з низьким рівнем виконання рішень призвела до формування негативного іміджу державних виконавців серед населення України. Так, 43,6 % опитаних громадян зазначили, що не мають довіри до державних виконавців. Сучасний стан умов праці в системі органів ДВС в Україні, рівень матеріального забезпечення і соціальної захищеності державних виконавців також не сприяє популярності цієї служби. Незадоволеність своєю роботою виявили 57 % опитаних державних виконавців, які зазначили, що не вважають свою професію престижною.

Процеси прискорення євроінтеграції України потребували підвищення рівня виконання рішень уповноважених органів, проте низькі показники у цій сфері та неефективність роботи ДВС в Україні призвели до радикальних змін у вітчизняній системі виконавчого провадження та запровадження інституту приватного виконавця.

З урахуванням зазначеного, в умовах формування самостійної галузі виконавчого права, розроблення науковою спільнотою проекту Виконавчого кодексу є нагальна потреба у формулюванні нових, пристосованих до умов змішаної системи виконання рішень, концептуальних засад діяльності ДВС в Україні, фундаментом яких має стати Концепція розвитку ДВС.

Питання примусового виконання рішень та правового статусу ДВС в Україні на різних історичних етапах привертали увагу представників різних галузей правової науки. Так, особливості виконавчого провадження досліджували: Ч. Н. Азімов, В. А. Бабич, Д. М. Бахрах, Б. Я. Бачук, С. С. Бичкова, Ю. В. Білоусов, О. П. Ботезат, Д. Х. Валєєв, А. С. Васильєв, Ю. Г. Вдовина, М. Ю. Віхляєв, М. В. Голуб, Є. М. Гришко, О. С. Гусарова, М. А. Данілян, В. І. Євінтов, І. В. Зозуля, Р. А. Калюжний, О. М. Капля, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, А. Т. Комзюк, С. П. Корнейчук, В. А. Кройтор, С. Ю. Лобанцев, П. С. Лютіков, Є. І. Мєзєнцев, Р. В. Миронюк, В. П. Нагребельний, О. В. Негодченко, С. В. Олефіренко,

І. В. Решетникова, Л. С. Самсонова, В. А. Селезньов, Д. М. Сібільов, С. Г. Стеценко, В. В. Сухонос, В. І. Тертишніков, Т.

Безпосередньо елементи правового статусу ДВС в Україні були досліджені такими науковцями, як: О. С. Бадалова, К. В. Бернатович, С. К. Г речанюк, О. В. Задорожня, Р. С. Калінін, Г. В. Коваль, М. Л. Лук’янова, Н. А. Сергієні, Д. В. Сіверін, Д. П. Фіолевський, а на рівні дисертаційних робіт окремі проблеми діяльності ДВС розв’язували такі науковці: А. М. Авторгов (2008 р.), Ф. В. Бортняк (2008 р.), Б. М. Гук (2010 р.), Р. В. Ігонін (2007 р.), О. С. Клименко (2011 р.), Л. В. Крупнова (2008 р.), А. І. Перепелиця (2005 р.), Н. А. Сергієні (2015 р.), Г. В. Стадник (2010 р.), О. О. Чумак (2016 р.), С. В. Щербак (2002 р.).

Незважаючи на розмаїття наукових праць, не применшуючи здобутки їх авторів, необхідно зазначити, що комплексних наукових досліджень, присвячених ДВС, в Україні в умовах становлення змішаної системи виконання рішень, з акцентом на особливостях її реформування в сучасний період та формулюванням відповідної Концепції, ще не було. Зазначене зумовлює актуальність цього дослідження, його наукове та практичне значення.

Зв’язок роботи із науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано в рамках планів наукових досліджень Запорізького національного університету на 2015-2019 рр., зокрема, комплексної науково-дослідної роботи «Дослідження проблем теорії адміністративного права в умовах глобалізаційних процесів» (номер державної реєстрації 0115U00710). Крім того, тема дисертації пов’язана з підготовкою змін до адміністративного законодавства та має безпосереднє відношення до Указу Президента України від 20 травня 2015 р. № 276/2015 «Про Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки», Концепції розвитку електронного урядування в Україні, схваленої Розпорядженням

Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2010 р. № 2250-р, Стратегії реформування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування в Україні на період до 2017 р., схваленої Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 березня 2015 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у тому, щоб на підставі аналізу чинного законодавства України та зарубіжних країн, а також вітчизняних, міжнародних наукових джерел і статистичних даних з’ясувати сутність, основні риси та закономірності становлення, потреби й проблеми практичної діяльності ДВС в Україні та сформулювати її науково обґрунтовану сучасну концепцію, що враховуватиме особливості становлення вітчизняної змішаної системи виконання рішень, окреслити шляхи її розвитку. Для досягнення зазначеної мети в дисертаційній роботі поставлено й виконано такі основні завдання:

- встановити та охарактеризувати історичні й соціальні детермінанти ДВС в Україні, основні етапи становлення правових засад її діяльності;

- охарактеризувати в історичній ретроспективі й визначити особливості вітчизняної моделі ДВС в Україні у системі публічної влади;

- визначити місце, роль та основні засади примусового виконання рішень у діяльності ДВС в Україні;

- визначити особливості іноземного досвіду правового регулювання діяльності представників державних органів у виконавчому провадженні;

- окреслити систему та структуру ДВС в історичній ретроспективі та в сучасний період;

- з’ясувати принципи, функції та повноваження ДВС в Україні;

- установити функціональні особливості здійснення управлінської діяльності органами ДВС в Україні;

- розкрити зміст адміністративно-правового статусу державного виконавця в умовах змішаної системи виконання рішень;

- установити зміст та особливості інформаційного забезпечення діяльності ДВС в Україні;

- визначити правові засади взаємодії ДВС в Україні із суб’єктами публічного та приватного права;

- виділити теоретико-правові підходи до визначення сутності контролю за діяльністю органів ДВС в Україні та її працівників;

- теоретично обґрунтувати сутність сучасного правового режиму виконавчого провадження та гарантії дотримання прав людини;

- охарактеризувати елементи виконавчого провадження та їх реалізацію ДВС в Україні;

- окреслити правосуб’єктність ДВС в Україні як учасника виконавчого провадження;

- систематизувати та розглянути виконавчі документи за рішеннями, що підлягають примусовому виконанню ДВС в Україні;

- розкрити зміст правових гарантій діяльності державних виконавців та порядку притягнення їх до відповідальності;

- розробити основні положення сучасної Концепції розвитку ДВС в умовах вітчизняної змішаної системи виконання рішень;

- запропонувати напрями підвищення ефективності організації ДВС в Україні у сучасних умовах;

- окреслити перспективи вдосконалення нормативно-правового регулювання діяльності ДВС в Україні.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у сфері діяльності ДВС в Україні.

Предметом дослідження є Державна виконавча служба в Україні: адміністративно-правове дослідження.

Методи дослідження. Обґрунтованість теоретичних положень, рекомендацій щодо подальшого наукового розроблення теми, достовірність результатів дослідження забезпечено використанням сукупності філософських, загальнонаукових, спеціальних наукових методів, які мають своє безпосереднє застосування в юридичних дослідженнях. Серед загальнонаукових методів, що використовувалися, основним є діалектичний метод наукового пізнання, який дав можливість дослідити безперервний розвиток системи, структури, форм і методів роботи ДВС в Україні у процесі становлення цього інституту та сформовані особливості вітчизняної моделі цієї служби (підрозділи 1.1, 1.2). Метод семантичного аналізу застосовано для з’ясування змісту понять «адміністративно-правовий статус», «модель служби», «правовий режим» тощо (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.4, 3.1, 4.1). За допомогою історично-правового методу досліджено історичні етапи становлення відносин примусового виконання рішень на території сучасної України, характерні для них нормативні джерела; статус суб’єктів, уповноважених здійснювати примусове виконання рішень; методи та способи їхньої роботи на різних етапах становлення виконавчої служби на території України, а також визначено етапи еволюції правового статусу ДВС за часів незалежної України (підрозділи 1.1, 1.2). Формально-юридичний метод використано для констатації та аналізу окремих правових норм у сфері примусового виконання рішень органами ДВС в Україні (підрозділи 1.3, 3.2, 3.3, 3.4). За допомогою логіко-юридичного методу сформульовано базові для дисертаційної роботи дефініції: «механізм виконання рішень», «механізм виконавчого провадження», «виконавчий процес», «виконавче провадження», «виконавча дія», «стадія виконавчого процесу», «суб’єкт виконавчого процесу», «примусове виконання рішень» тощо (підрозділи 1.3, 3.1, 3.2, 3.4).

адміністративно-правового регулювання системи, структури, повноважень, засад і гарантій діяльності органів ДВС в Україні у сфері примусового виконання рішень, здійснення інформаційного забезпечення їх функціонування й контролю за їхньою діяльністю (розділ 2). Застосування методів аналізу й синтезу дало змогу виявити основні тенденції та проблеми у сфері діяльності ДВС в Україні та державних виконавців, розробити концептуальні підходи щодо вдосконалення правового регулювання їх адміністративно-правового статусу (підрозділи 1.3, 2.2, 2.3, 2.4, 2.6, 2.7, 3.3, 3.5, 4.1, 4.2). За допомогою порівняльно-правового методу проаналізовано особливості зарубіжного досвіду правового регулювання діяльності представників державних органів у виконавчому провадженні (підрозділ 1.4). Зі спеціально-наукових методів юридичної науки використано формально- догматичний метод, який дав змогу проаналізувати адміністративне законодавство, визначити нормативно-правовий зміст адміністративно- правового статусу ДВС в Україні, виявити наявні проблеми та запропонувати можливі шляхи їх розв’язання (підрозділи 1.2, 2.4, 3.3, розділ 4).

Нормативну основу роботи становлять Конституція України, законодавчі акти України, постанови Верховної Ради України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, нормативні акти центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також міжнародні нормативно-правові акти.

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні дані Державної служби статистики України за період 2011-2016 рр., відомості Єдиного реєстру судових рішень України та офіційних веб-сайтів суб’єктів публічної адміністрації, правова публіцистика, результати опитування 462 державних виконавців та 617 громадян у Дніпропетровській, Запорізькій та Херсонській областях.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим комплексним науковим дослідженням адміністративно- правових засад діяльності ДВС в Україні та перспектив її розвитку, що враховує особливості становлення змішаної системи виконання рішень. У результаті проведеної роботи сформульовано нові наукові положення й висновки, запропоновані особисто здобувачем, зокрема:

уперше:

- визначено принципи взаємодії ДВС в Україні, державних виконавців із приватними виконавцями в умовах змішаної системи виконання рішень: чесної й добросовісної конкуренції; дотримання етики примусового виконання рішень; забезпечення режиму професійної таємниці виконавця; оперативного та вільного доступу виконавців до баз даних виконавчого провадження; взаємного обміну передовим досвідом виконання рішень; узгодження спільних дій; взаємної відповідальності;

- розроблено концепцію розвитку ДВС в Україні, що враховує особливості вітчизняної змішаної системи виконання рішень, в якій визначено: загальні положення; мету й завдання; проблеми, на розв’язання яких спрямована зазначена Концепція; шляхи і способи розв’язання проблем, строки їх реалізації; порядок і форми контролю за виконанням Концепції; очікувані результати від її реалізації;

- сформульовано поняття системи інформаційного забезпечення ДВС в Україні як частини управлінської діяльності з аналізу, планування та підготовки управлінських рішень, що являє собою безперервний процес обробки й використання інформації про стан функціонування системи ДВС в Україні, яка здійснюється за допомогою інформаційних засобів та методів, наслідком якої є формування інформаційних фондів і спрямована на забезпечення належного функціонування системи ДВС в Україні;

- обґрунтовано й розроблено структуру Виконавчого кодексу та зміст його розділу, що визначає правовий статус ДВС в Україні як одного з основних суб’єктів виконавчого процесу;

- визначено поняття професійної таємниці державних виконавців як інформації обмеженого доступу, яка стала відомою чи була створена державними виконавцями у зв’язку зі здійсненням ними своїх професійних чи службових обов’язків, яку вони повинні зберігати протягом усього часу своєї професійної діяльності, обіймаючи відповідні посади та після звільнення з ДВС, що на законних підставах та у визначеному порядку може надаватись іншим особам, проте неправомірне розголошення або використання якої може спричинити настання негативних наслідків як для власника такої інформації, так і для інших осіб, чиї інтереси захищаються законом;

удосконалено:

- наукові підходи до дослідження історіографії становлення джерел виконавчого провадження та механізму правового регулювання діяльності органів та осіб, що здійснювали примусове виконання рішень, зокрема автором окреслено такі віхи вказаного наукового процесу: 1) становлення української державності; 2) радянський період; 3) період незалежної України, які об’єднали сімнадцять історичних етапів;

- пропозиції щодо прийняття положення про Департамент ДВС Міністерства юстиції України, визначення його правового статусу через формулювання його визначення як органу Державної виконавчої служби, який входить до системи органів Міністерства юстиції України, є його структурним підрозділом, підпорядковується йому й виконує завдання щодо забезпечення своєчасного, повного та неупередженого виконання рішень у порядку, встановленому законодавством;

- положення щодо визначення ознак та формулювання поняття виконавчого процесу як урегульованого законодавством процесуально оформленого поетапного порядку провадження у виконавчих справах, який визначається системою взаємопов’язаних прав, обов’язків і виконавчої діяльності органів ДВС в Україні, приватних виконавців, сторін, представників сторін, прокурора, експерта, спеціаліста, перекладача, суб’єкта оціночної діяльності, що здійснюється з метою забезпечення виконання рішень у примусовому порядку;

- теорії щодо системи принципів діяльності ДВС в Україні шляхом формулювання пропозиції з її доповнення відповідно до новел нового законодавства у сфері виконання рішень принципами сумлінності та конфіденційності, що розкриваються через обов’язок державних виконавців не розголошувати в будь-який спосіб професійну таємницю, поважати інтереси стягувачів, боржників, третіх осіб, не принижувати їхню гідність, а також принципом недопущення конфлікту інтересів;

- підходи до класифікації видів контролю за діяльністю ДВС в Україні за такими критеріями: 1) підконтрольний об’єкт - 1.1) глобальний контроль системи виконання рішень, що включає в себе контроль з боку державних органів за діяльністю Міністерства юстиції України, ДВС в Україні, державних виконавців, приватних виконавців та інших органів і установ, що виконують рішення, у їх комплексному поєднанні; 1.2) системний контроль, тобто контроль за окремою ланкою системи виконання рішень - Міністерством юстиції України, ДВС в Україні, системою самоврядування приватних виконавців, системою інших органів і установ, що виконують рішення; 1.3) локальний - контроль за діяльністю державних виконавців та приватних виконавців; 2) джерела отримання контролюючими органами інформації про діяльність ДВС в України - 2.1) документальний; 2.2) фактичний ; 2.3) дистанційний (мережевий, електронний) контроль; 3) територіальна належність контролюючого органу - 3.1) національний контроль; 3.2) іноземний; 3.3) міжнародний контроль;

набули подальшого розвитку:

- положення щодо визначення особливостей вітчизняної моделі ДВС в Україні як традиційної закритої моделі, що базується і розвивається на основі українського законодавства з урахуванням національних традицій, практики державотворення, сучасного реформування системи виконавчого провадження та державного апарату, матеріальних і фінансових можливостей державного бюджету;

- зміст (в умовах становлення змішаної системи виконання рішень та концепції виконавчого процесу) поняття «виконавче провадження» як частини виконавчого процесу, що полягає у сукупності дій органів ДВС в Україні, державних та приватних виконавців у конкретній виконавчій справі, які спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені законодавством України;

— підходи щодо класифікації елементів виконавчого процесу за такими критеріями: 1) за стадіями - логіка виконавчих дій; наслідки виконавчих дій; процесуальне оформлення; зв’язки між стадіями в межах виконавчого процесу; 2) за виконавчими провадженнями - вид акта, який виконується в примусовому порядку; вид зобов’язаного суб’єкта; характер дій, які мають бути здійснені боржником; система процесуальних дій у межах конкретного виду виконання; об’єкт виконавчої дії;

— положення про зміст функцій ДВС в Україні через їх визначення як відносно самостійних та якісно однорідних напрямів діяльності цієї служби в особі її органів щодо своєчасного, повного і неупередженого виконання рішень, примусове виконання яких передбачено законом.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес та можуть бути використані у:

— науково-дослідній діяльності - як основа для подальших наукових досліджень із відповідної проблематики (акт впровадження Дніпропетровського гуманітарного університету від 24.11.2016);

— правотворчій діяльності - з метою вдосконалення нормативно- правової бази для створення концепції розвитку ДВС в Україні, внесення змін до чинного законодавства про виконавче провадження (лист Комітету з питань правової політики та правосуддя Верховної Ради України № 04-29/15- 4720 від 28.12.2016);

— правозастосовній діяльності - для вдосконалення діяльності органів ДВС в Україні (акти впровадження Управління Державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області від 08.12.2016; Головного територіального управління юстиції в Дніпропетровській області від 26.12.2017);

— навчальному процесі - у викладанні студентам вищих навчальних

закладів дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративно - процесуальне право», під час підготовки підрозділів підручників і

навчальних посібників із відповідної навчальної дисципліни (акт впровадження Запорізького національного університету від 10.02.2017).

Особистий внесок здобувача. Дослідження виконано дисертантом самостійно, з використанням новітніх здобутків вітчизняної науки адміністративного права; усі викладені в ньому положення й висновки ґрунтуються на власних дослідженнях автора. У співавторстві опубліковано монографії «Адміністративно-правове регулювання Державної виконавчої служби щодо примусового виконання рішень майнового характеру» (2012 р.) (здобувачу належить розділ 1); «Малозначність правопорушення як підстава звільнення від адміністративної відповідальності» (2012 р.) (здобувачу

належать підрозділи 1.1, 2.1); «Розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування» (2015 р.) (здобувачу

належить розділ 1) та словник термінів «Адміністративне право України» (2014 р.) (літери «Д», «С»). У дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дослідження. Результати дослідження, його основні висновки й рекомендації оприлюднені на 16 науково-практичних конференціях, а саме: «Актуальні проблеми адміністративного законодавства України: шляхи його вдосконалення» (м. Івано-Франківськ, 2010 р.); «Підготовка спеціалістів юристів для ОВС: здобутки, проблеми та перспективи» (м. Херсон, 2010 р.); «Судоустрій України і проблеми

судочинства» (м. Дніпропетровськ, 2010 р.); «Розвиток правової держави і громадянського суспільства в Україні: проблеми теорії і практики» (м. Херсон, 2011 р.); «Актуальні питання публічного та приватного права у контексті сучасних процесів реформування законодавства» (м. Херсон, 2014 р.); «Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку» (м. Ужгород, 2014 р.); «Актуальні проблеми прав людини, держави та вітчизняної правової системи» (м. Дніпропетровськ, 2014 р.); «Правовые

реформы в Молдове, Украине и Грузии в контексте евроинтеграционных процессов» (м. Кишинев, 2014 р.); «Ludske a obcianske prava a slobody: мechanizmus ich implementacie a ochrany v roznych odvetviach prava» (м. Братислава, 2014 р.); «Міжнародні та національні правові виміри забезпечення стабільності» (м. Львів, 2014 р.); «Пріоритетні напрямки розвитку правової системи України» (м. Львів, 2015 р.); «Право, держава та громадянське суспільство в умовах системних реформ у процесі євроінтеграції» (м. Дніпропетровськ, 2014 р.); «Актуальні питання

забезпечення публічної безпеки та правопорядку в сучасних умовах» (м. Дніпро, 2016 р.); «Інтеграція юридичної науки і практики як основа сталого розвитку вітчизняного законодавства» (м. Дніпро, 2016 р.); «Законодавче забезпечення вдосконалення правової системи України щодо захисту прав і свобод людини і громадянина» (м. Київ, 2016 р.); «Міжнародне та національне законодавство: способи удосконалення» (м. Дніпро, 2017 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації викладено у 52 наукових працях, у тому числі в 1 одноосібній монографії, 3 колективних монографіях, 1 словнику термінів, 31 науковій статті, з яких 22 опубліковані у виданнях, що визнані як фахові з юридичних наук, 6 статтях - у зарубіжних наукових виданнях, а також у 16 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.