Підготовче провадження

Завдання та зміст підготовки адміністративних справ до судового розгляду. Підготовка справи до судового розгляду є са­мостійним та обов’язковим етапом в адміністративному судо­чинстві.

ПРОВАДЖЕННЯ В СУДІ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ попередньо вивчив цю справу і має зробити власне визначення щодо повноти матеріалів до справи, залучення інших осіб до справи, прийняття рішення про проведення попереднього су­дового засідання тощо.

Метою підготовки справи до судового розгляду є забезпе­чення всебічного та об’єктивного розгляду і правильного вирі­шення справи в одному судовому засіданні протягом розумного строку (ч. 2 ст. 110 КАСУ). Підготовка адміністративних справ до судового розгляду проводиться з урахуванням характеру кожної справи, а саме: предмета і підстав позову; сфери діяль­ності позивачів і відповідачів; наявності доказів і повноти зібраних матеріалів; необхідності залучення до справи третіх осіб та особистої участі осіб, які беруть участь у справі, у судо­вому зсіданні та інших обставин.

Законом (ч. 2 ст. 110 КАСУ) передбачаються найважливіші процесуальні дії, які повинні бути вчинені судом (суддею) на стадії підготовки справи до судового розгляду. Проте вчинення цих дій не є ані обов’язковим, ані вичерпним. Вони здійсню­ються суддею в кожній конкретній справі залежно від особли­востей спірних правовідносин, їх суб’єктивного складу та фак­тичних обставин, які суд має встановити. Всі дії з підготовки справ до судового розгляду, щодо яких суддя (суд) приймає рішення, можна поділити на кілька груп.

Перша група дій стосується доказів і доказування.

а) витребування документів та інших матеріалів, які можуть бути додатковими доказами (ч. 2 ст. 69, ст. 114 КАСУ);

б) проведення огляду письмових та речових доказів на місці, якщо їх не можна доставити до суду (статті 115, 147 КАСУ);

в) призначення судової експертизи (ст. 81 КАСУ);

г) наведення інших довідок, необхідних для вирішення справи по суті.

Друга група дій стосується визначення складу осіб, які бе­руть участь у справі. До них належать:

а) прийняття рішення про обов’язковість особистої участі осіб, які беруть участь у справі, у судовому засіданні (ст. 120 КАСУ);

б) прийняття рішення про залучення до справи третіх осіб (ст. 53 КАСУ);

в) вирішення питання про участь у справі органів та осіб, яким законом надане право захищати права, свободи та інтере­си інших осіб (ст. 60 КАСУ);

г) вирішення питання про необхідність залучення та викли­ку на судовий розгляд свідків, експертів, спеціалістів перекла­дачів (статті 65—68 КАС України), порядок виклику яких рег­ламентується гл. 3 КАС України.

Третя група дій стосується вирішення інших питань проце­суального забезпечення розгляду адміністративної справи. До таких питань, зокрема, належать:

а) за обґрунтованим клопотанням позивача суддя вживає усі заходи щодо невідкладного розгляду і вирішення справи. В такому випадку виклик осіб, які беруть участь у справі, а також повідомлення про постановлені судом ухвали здійснюються за допомогою кур’єра, телефону, факсу чи інших технічних за­собів, порядок використання яких регламентується статтями 38—39 КАСУ;

б) прийняття рішення про проведення попереднього судо­вого засідання (ст. 111 КАСУ).

Попереднє судове засідання (ст. 111 КАС) за змістом є про­довженням підготовки справи до судового розгляду. Воно здій­снюється з метою: по-перше, з’ясування можливості врегулю­вання спору до судового розгляду справи (відмова позивача від позову, примирення сторін тощо); по-друге, забезпечення всебічного та об’єктивного вирішення справи протягом розум­ного строку, якщо спір не врегульовано і сторони не дійшли згоди.

Проте варто звернути увагу на те, що як для підготовки справи до судового розгляду, так і для попереднього судового засідання законодавець не встановлює певного строку, протя­гом якого має бути проведено підготовку справи та попереднє судове засідання, а лише підкреслює, що це має бути здійснено «протягом розумного строку». Така невизначеність може спри­яти тяганині при підготовці справи. У Кримінально-процесу­альному кодексі (статті 240—241) та у Цивільному процесуаль­ному кодексі (ст. 129) встановлено, що попереднє судове засі­дання повинно бути призначене і проведене протягом одного місяця з дня відкриття провадження у справі. В цьому зв’язку вбачається за доцільне встановлення аналогічної норми і в ад­міністративному судочинстві. Однак, враховуючи, що публічні (управлінські) відносини, у сфері яких і виникають адміністра­тивно-правові спори, характеризуються оперативністю, дина­мічністю та мобільністю, строк для підготовки справи до судо­вого розгляду та попереднього судового засідання не може пе­ревищувати п’яти днів із дня відкриття провадження в адміністративній справі. Саме це й має бути закріплене в Ко­дексі адміністративного судочинства України.

Попереднє судове засідання проводиться одноособово суд­дею, який здійснює підготовку справи до судового розгляду, оскільки він вже певним чином орієнтується у цій справі. У попередньому судовому засіданні беруть участь сторони, треті особи, представники сторін та третіх осіб. Аналіз зазначеної норми дає підстави стверджувати, що інші учасники адміністра­тивного процесу, такі як свідки, експерти, спеціалісти, на по­переднє судове засідання не запрошуються.

Всі дії судді щодо проведення попереднього судового засі­дання можна поділити на:

1) врегулювання спору шляхом відмови від позову або його визнання відповідачем чи примиренням сторін;

2) уточнення позовних вимог та визначення складу осіб, які беруть участь у справі;

3) забезпечення судового розгляду адміністративної справи доказами;

4) вирішення інших питань.

Перелік цих дій не є вичерпним, він може доповнюватися з метою повної і всебічної підготовки справи до судового роз­гляду.

Важливою процесуальною дією судді у попередньому судо­вому засіданні є врегулювання спору шляхом відмови від позо­ву або його визнання чи примирення сторін. Суддя з’ясовує у сторін або їх представників, чи не відмовляється позивач від адміністративного позову, чи не визнає відповідач адміністра­тивний позов і роз’яснює сторонам можливості щодо прими­рення.

Порядок відмови позивача від позову та визнання відпові­дачем позову встановлюється ст. 112 КАС України, якою перед­бачається:

1) право позивача на відмову від адміністративного позову повністю або частково, а відповідача — на визнання позову повністю або частково;

2) відмова від адміністративного позову або його визнання мають бути викладені у письмовій заяві до суду, яка приєд­нується до справи;

3) відмова від адміністративного позову або його визнання можуть бути прийняті судом (суддею), якщо дії позивача чи відповідача не суперечать закону чи не порушують чиї-небудь права, свободи або інтереси.

Разом із тим, варто звернути увагу на те, що позивач має право відмовитися від адміністративного позову в будь-який час до закінчення судового розгляду — як під час підготовчого про­вадження, так і під час судового розгляду справи (статті 51, 112, 136 КАСУ), а також у суді апеляційної чи касаційної інстанції до закінчення відповідно апеляційного чи касаційного розгляду (статті 194, 219 КАСУ). Проте визнання позову відповідачем пов­ністю чи частково може бути лише під час підготовчого прова­дження та судового розгляду справи у суді першої інстанції (стат­ті 112, 136 КАСУ), а у суді апеляційної чи касаційної інстанції — сторони можуть примиритися у будь-який час до закінчення апеляційного чи касаційного розгляду (статті 194, 219 КАСУ).

Про прийняття судом часткової відмови позивача або від­мови позивача від адміністративного позову в цілому суд (суд­дя) постановляє ухвалу, якою закриває провадження у справі щодо частини вимог відповідно до часткової вимоги або закри­ває провадження у справі в цілому відповідно до відмови пози­вача від адміністративного позову в цілому.

При частковому визнанні адміністративного позову від­повідачем, суд приймає постанову про задоволення визнаних відповідачем позитивних вимог (ст. 164 КАСУ). При повному визнанні відповідачем адміністративного позову суд приймає постанову про задоволення адміністративного позову (ст. 162 КАСУ) та визначає, яким саме способом відбувається задово­лення позову:

1) визнанням протиправних рішень суб’єкта владних пов­новажень чи окремих їх положень або скасуванням нечинних, протиправних рішень чи забезпеченням повороту виконання цих рішень із зазначенням способу його здійснення;

2) зобов’язанням відповідача вчинити певні дії;

3) зобов’язанням відповідача утриматися від вчинення пев­них дій;

4) стягнення з відповідача коштів;

5) тимчасовою забороною діяльності об’єднання громадян;

6) примусовим розпуском об’єднання громадян;

7) примусовим видворенням іноземця чи особи без грома­дянства за межі України;

8) визнанням наявності чи відсутності компетенції у суб’єкта владних повноважень.

Зазначені способи задоволення позову не є вичерпними. Суд може в постанові визначити й інший спосіб задоволення позову, який би гарантував захист права, свобод та інтересів фізичних чи юридичних осіб.

Врегулювання адміністративного спору може відбутися і на основі взаємних поступок — примиренням сторін. На відміну від визнання адміністративного позову повністю або частково, примирення сторін може здійснюватися на будь-якій стадії розгляду адміністративної справи — як під час підготовчого провадження (ст. 119 КАСУ), так і під час судового розгляду в суді першої інстанції (ст. 136 КАС), у суді апеляційної чи каса­ційної інстанцій (статті 194, 219 КАСУ) відповідно до закінчен­ня судового, апеляційного чи касаційного розгляду адміністра­тивної справи.

Примирення сторін може стосуватися лише прав та обов’язків сторін і предмета адміністративного позову, що є цілком логічним. Адже примирення відбувається між сторона­ми і зачіпає їхні права і обов’язки. Примирення є рішенням сторін і відображає їхню волю щодо вирішення долі матеріаль­но-правових вимог, зазначених у позові, щодо яких суд пови­нен був винести рішення. Отже, при примиренні сторони дохо­дять згоди не щодо підстав, а щодо предмета адміністративного позову.

Примирення сторін відбувається за клопотанням до суду з боку обох сторін. У клопотанні може бути заявлено про надан­ня їм часу для примирення. Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 156 КАС України суд зупиняє провадження у справі на час, необхідний їм для примирення, і перебіг усіх процесуальних строків у та­кому разі зупиняється.

У разі примирення сторін суд, згідно зі ст. 157 КАСУ, поста­новляє ухвалу про закриття провадження у справі, у якій фіксу­ються умови примирення. Ця ухвала може бути оскаржена. Про­те, якщо суд прийняв ухвалу про закриття провадження у справі на підставі досягнення примирення сторонами, то повторне звернення з тією самою позовною заявою не допускається.

Невиконання умов примирення однією зі сторін дає право іншій стороні звернутися до суду з клопотанням про поновлен- ня провадження у справі, а суд про поновлення провадження постановляє ухвалу, в якій зазначається, що провадження у справі продовжується (поновляється) зі стадії, на якій воно було зупинене.

Важливою дією судді у підготовчому провадженні є уточ­нення позовних вимог та визначення складу осіб, які беруть участь у справі. Власне, уточнення позовних вимог відбуваєть­ся вже під час з’ясування: чи не відмовляється позивач від ад­міністративного позову, чи визнає відповідач адміністративний позов. Питання про сторони у процесі суддя з’ясовує під час відкриття провадження в адміністративній справі, а питання щодо уточнення осіб, які беруть участь у справі, вирішує на стадії підготовки справи до судового розгляду. Суддя повинен вирішити питання щодо залучення до справи третіх осіб від­повідно до ст. 53 КАС України, а у випадках, встановлених законом, вирішити питання залучення до справи Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини, прокурора, ор­ганів державної влади і органів місцевого самоврядування, ін­ших осіб відповідно до статей 60—61 КАС України. Суддя та­кож вирішує питання про виклик свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів для участі у розгляді адміністративної справи.

З метою визначення межі доказової діяльності суддя розв’язує питання щодо предмета доказування, визначає фак­ти, які необхідно встановити для вирішення спору, які з них визнаються сторонами, а які належить доказувати. Аналіз цих фактів надає судді можливість точно визначити коло доказів. Суддя з’ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтувати свої доводи чи заперечення, і роз’яснює сторонам правила про те, що кожна з них повинна представити докази для обґрунту­вання своїх вимог і заперечень, та установлює строки надання цих доказів.

Якщо особа, яка бере участь у справі, не може самостійно надати докази, то вона повинна зазначити причини, через які ці докази не можуть бути надані, та повідомити, де вони знахо­дяться. Суддя, в такому разі, приймає рішення про сприяння витребуванню цих доказів.

У попередньому судовому засіданні суддею можуть бути вчинені інші процесуальні дії, необхідні для підготовки справи до судового розгляду. Такими діями можуть бути доручення судді про збирання доказів у іншому місці (ст. 115 КАСУ), повідомлення осіб, які беруть участь у справі, про час і місце

ПРОВАДЖЕННЯ В СУДІ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ судового засідання, про об’єднання і роз’єднання адміністра­тивних справ, відповідно до ст. 116 КАС та ін.

З метою створення найбільш сприятливих умов для реалі­зації прав і законних інтересів законодавець встановлює, що попереднє судове засідання може бути відкладене за заявою хоча б однієї зі сторін про неможливість прибуття до суду, а суд визнав ці причини поважними. Разом із тим, попереднє судове засідання проводиться у тій справі, де суддя визнає це доціль­ним. Найчастіше — коли предмет і характер спору свідчать про те, що вони можуть бути вичерпані уже на цій стадії або, якщо у справі необхідно встановити чимало обставин, про які мо­жуть свідчити найрізноманітніші докази^[CCLVIII].

Забезпечення адміністративного позову. Звісно, що кінце­вою метою кожного позивача є намір домогтися того, щоб його вимога була задоволена. Однак інколи складається така ситуа­ція, коли під час судового розгляду у позивача виникають сум­ніви, що позитивний судовий розгляд призведе до бажаних на­слідків, оскільки в окремих випадках продовження дії, напри­клад, правового акта може створити реальну небезпеку правам, свободам та інтересам позивача. У таких випадках виникає не­обхідність застосування заходів, що забезпечить його виконан­ня. Без сумніву, такі заходи є однією із гарантій захисту прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб.

Заходи забезпечення адміністративного позову здійсню­ються на підставах, якщо:

1) є наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди пра­вам, свободам та інтересам позивача;

2) захист прав, свобод і інтересів до ухвали рішення в ад­міністративній справі стане неможливим без вжиття таких за­ходів;

3) для відновлення захисту прав, свобод та інтересів, без вжиття заходів забезпечення позову, необхідно буде докласти значних зусиль та витрат;

4) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень.

Рішення суду про забезпечення адміністративного позову може бути ініційовано позивачем за його клопотанням або за власною ініціативою суду. Причому таке рішення може бути

прийняте судом першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження — то судом апеляційної інстанції до постанов- лення судом рішення по суті адміністративної справи. Це по­ложення випливає зі змісту ч. 2 ст. 117 КАС України.

Враховуючи те, що, за загальним правилом, подання ад­міністративного позову, а також відкриття провадження в ад­міністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішен­ня суб’єкта владних повноважень (ч. 3 ст. 117 КАСУ), суд у порядку забезпечення адміністративного позову може відповід­ною ухвалою зупинити дію рішення суб’єкта владних повнова­жень чи його окремих положень, що оскаржуються. Ухвала про забезпечення адміністративного позову негайно надсилається до суб’єкта владних повноважень (відповідача) і є обов’язковою для виконання. Не допускається забезпечення прозову шляхом зупинення рішень Національного банку України (ч. 5 ст. 117 КАСУ). Разом із тим, адміністративний позов також може бути забезпечено забороною вчиняти певні дії (ч. 4 ст. 117 КАСУ).

Таким чином, до заходів забезпечення адміністративного позову належать:

а) ухвала суду про припинення дії рішення суб’єкта влад­них повноважень, крім рішень Національного банку України щодо призначення та здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку;

б) ухвала суду про заборону вчиняти певні дії.

Отже, законодавець інших заходів забезпечення адміністра­тивного позову не визначає, на відміну від заходів забезпечен­ня позовів, передбачених цивільним процесуальним та госпо­дарським процесуальним законами (ст. 152 ЦПК, ст. 67 ГПК), у яких, крім зазначених заходів, передбачені накладення ареш­ту на майно або грошові кошти, передача речі, яка є предметом спору, на зберігання іншим особам тощо. В цьому зв’язку уяв­ляється, що, враховуючи особливості провадження в адміністра­тивному судочинстві, де поряд з вимогами публічно-правового характеру можуть бути висунуті вимоги щодо стягнення з від­повідача коштів на відшкодування заподіяної шкоди (ст. 162 КАС України), не виключено, що для забезпечення такого по­зову можуть бути застосовані заходи, передбачені ст. 152 ЦПК.

Таким чином, забезпечення позову — це вжиття судом (суд­дею) за клопотанням позивача або з власної ініціативи суду, в провадженні якого знаходиться справа, заходів охорони ма­теріально-правових інтересів позивача з метою гарантування реального виконання позитивно прийнятого рішення суду.

Клопотання про забезпечення адміністративного позову розглядається в досить стислий строк — не пізніше наступного дня після його одержання і у разі його обґрунтованості вирі­шується ухвалою негайно без повідомлення відповідача та ін­ших осіб, які беруть участь у справі. В такий самий строк роз­глядається і клопотання відповідача або іншої особи, яка бере участь у справі, про заміну одного способу забезпечення ад­міністративного позову іншим або скасування заходів забезпе­чення адміністративного позову. Таке клопотання у разі обґрун­тованості та терміновості вирішується ухвалою негайно без повідомлення позивача та інших осіб, які беруть участь у справі (треті особи, представники сторін та третіх осіб).

Зі змісту частин 1 та 2 ст. 118 КАС України можна зробити висновок, що клопотання про забезпечення адміністративного позову, заміну одного способу забезпечення іншим або скасу­вання заходів забезпечення здійснюється терміново без прове­дення судового засідання, а тому не повідомляються сторони та інші особи, які беруть участь у справі. Їм лише надсилаються ухвали суду, виконання яких є негайним у порядку, встановле­ному законом для виконання судових рішень (статті 14, 256 КАСУ).

Розгляд зазначених клопотань у судовому засіданні вирі­шується з повідомленням осіб, які беруть участь у справі. Про­те неприбуття їх, якщо були належним чином повідомлені, не перешкоджає розглядові таких питань.

Ухвала з питань забезпечення адміністративного позову може бути оскаржена, однак оскарження ухвали не зупиняє її вико­нання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.

Таким чином, підготовка справи до судового розгляду яв­ляє собою сукупність процесуальних дій суду (судді), спрямо­ваних на забезпечення всебічного та об’єктивного розгляду і правильного вирішення справи в судовому засіданні.

За наслідками підготовчого провадження суд постановляє ухвалу щодо:

1) залишення позовної заяви без розгляду;

2) зупинення провадження у справі;

3) закриття провадження у справі;

4) закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду.

Отже, підготовче провадження є обов’язковою стадією роз­гляду адміністративної справи, здійснення якого тягне за со­бою певні правові наслідки, які набувають форми однієї із за­значених у ст. 121 КАС України ухвал.

13.3.