Совершенствование деятельности учреждений и органов ФСИН при ЧС криминального характера.

Правовой статус учреждений ФСИН при ЧС криминального характера имеет несколько аспектов. К ним можно отнести организационно-правовой, материальный, моральный, социальный и др. Важное значение при этом имеют явления, определяющие объективно-субъективную необходимость введения режима особых условий при ЧС криминального характера, а также сфера деятельности, условия и режимы функционирования сил и средств Федеральной службы исполнения наказания при обеспечении этого режима.

Примером тому служит ст. 85 УИК устанавливающая для исправительных учреждений введение режима особых условий в случаях массовых беспорядков, а также при групповых неповиновениях. Для следственных изоляторов ст. 48 ФЗ РФ «О содержании под стражей, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» установлено, что подобный правовой режим вводится «при массовых беспорядках и групповых неповиновениях подозреваемых и обвиняемых и при наличии реальной угрозы вооруженного нападения на места содержания под стражей». Налицо несоответствие оснований введения режима особых условий в учреждениях единой пенитенциарной системы. Из данных нормативных предписаний следует, что, например, при угрозе вооруженного нападения на исправительное учреждение, невозможно будет ввести режим особых условий, и сотрудники учреждения будут отражать нападение, не применяя норм «чрезвычайного» права, находясь в обычных условиях, т.е. нельзя будет запрещать передвижения осужденных и других лиц вне установленных границ, ограничивать права осужденных, приостанавливать деятельность предприятий и производственных объектов ФСИН и т.д.). В случае же введения в районе расположения следственного изолятора чрезвычайного положения, данное учреждение должно функционировать в нормальных, обычных условиях, как будто введенный особый правовой режим на него не распространяется.

Следует отметить, что согласно ст. 14 закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» учреждения ФСИН наделены правом, вводить режим особых условий, тогда как уголовно-исполнительным законодательством руководители учреждений ФСИН таким правом не наделены. Подобными правомочиями наделены руководители территориальных органов ФСИН и министр юстиции. Подобные коллизии уголовно-исполнительного права вносят диссонанс в выполнение задач уголовно-исполнительной системой.

В случае возникновения массовых беспорядков, захвата заложников в учреждениях ФСИН могут возникнуть затруднения по разграничению полномочий между руководителями правоохранительных органов, участвующих в пресечении и ликвидации этих преступных проявлений. В настоящее время не разработаны рекомендации для руководителей территориальных органов ФСИН по установлению механизма взаимодействия с органами внутренних дел, безопасности и единой системой РСЧС. На наш взгляд необходимо разработать и принять совместные с МВД, ФСБ, МЧС и Минобороны России нормативные акты с точным указанием перечня действий, механизма исполнения и организации контроля за деятельностью привлеченных подразделений в период действия режима особых условий при ЧС криминального характера и проведения специальной операции в учреждениях ФСИН. Это способствовало бы более точному определению места и роли уголовно-исполнительной системы в системе экстренного реагирования на различные чрезвычайные ситуации. В этой связи возможны два подхода к унификации нормативно-правовых актов, которые регламентируют деятельность учреждений ФСИН в режиме особых условий при ЧС криминального характера.

Первый заключается в дополнении действующих нормативных актов, а второй - в разработке и принятии нового документа, согласованного с заинтересованными сторонами, который бы детализировал процедуры введения режима особых условий при ЧС криминального характера в учреждениях ФСИН РФ и механизм их функционирования. Таким документом может быть инструкция, наставление или положение об организации деятельности учреждений и органов ФСИН РФ в режиме особых условий при ЧС криминального характера. Считаем целесообразным в целях обеспечения успешной деятельности учреждений и органов ФСИН РФ в режиме особых условий при ЧС криминального характера:

- разработать пакет законодательных актов, нормативных и методических документов, регламентирующих деятельность учреждений и органов ФСИН в режиме особых условий при ЧС криминального характера; - определить принципы привлечения и использования сил и средств, взаимодействующих силовых структур;

- установить ведомственными нормативными актами процедуры реализации этих принципов;

- предусмотреть в совместных ведомственных нормативных актах механизм взаимодействия между управлениями ФСИН РФ в федеральных округах, территориальными органами и учреждениями ФСИН.

Для пенитенциарной системы в условиях режима особых условий при ЧС криминального характера актуальны следующие задачи:

- обеспечение надежной охраны и надзора в учреждениях ФСИН;

- недопущение совершения преступлений на охраняемых объектах ФСИН РФ;

- обеспечение режима содержания различных категорий осужденных и заключенных;

- оказание содействия правоохранительным органам, местным властям и другим структурам по обеспечению жизнедеятельности населения в месте дислокации учреждения ФСИН;

- участие в аварийно-спасательных операциях;

Каждое из указанных направлений может быть поделено на более мелкие. В целом их можно представить следующим образом:

1. Пресечение массовых беспорядков в учреждениях ФСИН.

2. Пресечение групповых неповиновений осужденных, подозреваемых и обвиняемых.

3. Освобождение заложников.

4. Отражение вооруженного нападения на учреждения и объекты уголовно-исполнительной системы.

5. Пресечение террористического акта.

Эффективное решение вышеназванных задач во многом зависит от организационной деятельности учреждений ФСИН, основными недостатками которой, по мнению автора диссертационного исследования в настоящее время являются:

- громоздкость структур центрального аппарата управления, управлений ФСИН в федеральных округах и территориальных органов ФСИН, их неповоротливость в принятии решений;

- многоступенчатость процедуры принятия решения о введении в учреждении ФСИН режима особых условий при ЧС криминального характера;

- маломощность и неспособность учреждений ФСИН обеспечивать правопорядок и безопасность в экстремальных условиях;

- удаленность учреждений от территориальных органов ФСИН;

- невозможность большинства учреждений ФСИН самостоятельно ликвидировать последствия чрезвычайных ситуаций криминального характера.

- усложненная процедура введения режима особых условий, предусматривающая согласование с органами прокуратуры;

- возрастание бюрократических процедур, следствием чего является увеличение документооборота, множественность внутриаппаратных согласований, разработка второстепенных планов и т.п.

- недостаточно высокий уровень профессионализма сотрудников ФСИН;

- слабое взаимодействие между внутрисистемными подразделениями и очень низкий уровень внесистемных контактов;

- недостаточная правовая регламентация места и роли управлений ФСИН в федеральных округах.

Для решения данных задач необходимо внести соответствующие изменения и уточнения в Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации и ФСИН Минюста России, в Положение о прохождении службы.

Все вышеизложенное позволяет обозначить два основных направления совершенствования организации деятельности учреждений ФСИН при ЧС криминального характера:

- совершенствование организационной системы ФСИН;

- совершенствование организационного процесса;

Совершенствование организационной системы в условиях введения в учреждениях ФСИН режима особых условий при ЧС криминального характера включает:

- разработку, эксперементальную апробацию и внедрение наиболее эффективных организационных структур на всех уровнях уголовно-исполнительной системы от центрального аппарата до учреждения.

В целях обеспечения исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы и мер пресечения в виде заключения под стражу, при введении в учреждениях исполнения наказания при ЧС криминального характера режима особых условий на уровне центрального и территориальных органов ФСИН могут создаваться оперативные штабы путем издания индивидуальных правоприменительных актов. К сожалению, до настоящего времени статус, условия организации работы, задачи, функции этой нештатной структуры не определены. В связи с этим, как представляется, необходимо разработать ведомственный нормативный правовой акт об организации нештатной структуры оперативного штаба, в котором определить: правовой статус, условия, при которых он разворачивается, его задачи и функции, организационную структуру, обязанности его членов и порядок работы.

Руководство всеми силами и средствами, привлеченными к ликвидации чрезвычайных ситуаций и пресечению чрезвычайных обстоятельств криминального характера в учреждениях ФСИН, осуществляют начальники этих учреждений в соответствии с планами действия при «ЧС» и другими нормативными правовыми и ведомственными актами. В этом случае они являются руководителями оперативного штаба, создаваемого при учреждении, и наделяются полномочиями руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации криминального характера. Их решения, направленные на ликвидацию ЧС или пресечение ЧС являются обязательными для всех сотрудников и персонала учреждения, а также осужденных, заключенных и иных лиц, принимающих участие в подобных мероприятиях. При этом, как нам представляется, начальник учреждения вправе принять решение о проведении эвакуационных работ; о приостановке деятельности предприятий и производственных объектов ФСИН; об ограничении доступа в учреждение и на его объекты; о проведении аварийно­спасательных работ или специальной операции; о привлечении к проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций нештатных и общественных аварийно-спасательных формирований; о привлечении на добровольной основе осужденных и заключенных к проведению неотложных работ, не являющихся спасателями; о введении режима особых условий в учреждениях ФСИН. Следует также отметить, что руководство аварийно-спасательными работами в учреждениях и на объектах ФСИН могут осуществлять и начальники территориальных органов уголовно-исполнительной системы, в случае их прибытия в зону действия чрезвычайной ситуации криминального характера.

В целях совершенствования правовых основ деятельности учреждений ФСИН при ЧС криминального характера предлагается:

1. Статью 85 УИК РФ изложить в следующей редакции:

1. В случае возникновения в исправительном учреждении массовых беспорядков, групповых неповиновений осужденных, которые могут привести к человеческим жертвам, нанести ущерб здоровью людей, имуществу или окружающей среде, повлечь значительные материальные потери и нарушение жизнедеятельности исправительного учреждения начальник исправительного учреждения вправе ввести режим особых условий. О введении режима особых условий немедленно уведомляется прокурор и начальник территориального органа ФСИН. При необоснованном введении режима особых условий начальник территориального органа ФСИН вправе в трехдневный срок своим приказом отменить принятое решение и уведомить о принятом решении соответствующего прокурора.

2. Режим особых условий вводится приказом начальника исправительного учреждения на срок до трех суток. В исключительных случаях срок действия режима особых условий может быть продлен приказом начальника территориального органа ФСИН дополнительно до тридцати суток.

3. В случае введения чрезвычайного положения в Российской Федерации режим особых условий в исправительных учреждениях вводится приказом начальника центрального органа ФСИН на весь период действия режима чрезвычайного положения. В случае введения в местности расположения исправительного учреждения чрезвычайного положения режим особых условий в исправительном учреждении вводится приказом начальника территориального органа ФСИН на весь период действия чрезвычайного положения.

4. При введении режима особых условий при ЧС криминального характера начальник исправительного учреждения имеет право:

- приостановить отправку писем осужденных и вручение присланных им писем, за исключением направленных в прокуратуру, вышестоящие органы Федеральной службы исполнения наказания и иные государственные органы; вручение присланных посылок, бандеролей, прием передач, приостановление свиданий, продажу продуктов питания и предметов первой необходимости;

- ограничить передвижение осужденных в пределах жилой и производственной зон;

- отменить или ограничить выезд или вывоз осужденных за пределы исправительного учреждения;

- запретить или ограничить посещение учреждения представителями общественных объединений, религиозных организаций и средств массовой информации;

- запретить проведение массовых мероприятий культурно­просветительного и физкультурно-оздоровительного характера;

- изолировать в пределах исправительного учреждения осужденных, организующих групповые противоправные деяния, либо провоцирующих или подстрекающих к ним, либо участвующих в них;

- ввести в учреждении усиленный вариант несения службы;

- перевести сотрудников учреждения на казарменное положение;

- принимать решения о сборе временных формирований в целях предупреждения, пресечения и ликвидации чрезвычайных обстоятельств и чрезвычайных ситуаций;

- при необходимости организовывать и проводить специальные мероприятия, направленные на пресечение чрезвычайных обстоятельств;

- изменить распорядок дня учреждения;

- приостановить или запретить работу производственных и иных объектов исправительного учреждения;

- ввести запрет на передвижение граждан и транспорта по определенным маршрутам в районе дислокации исправительного учреждения, а также иные меры, направленные на нормализацию деятельности исправительного учреждения».

Ст. 48 ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» изложить в следующей редакции:

1.В случае возникновения в следственном изоляторе (помещении, функционирующем в режиме следственного изолятора - далее по тексту СИЗО) чрезвычайных ситуаций криминального характера, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей, имуществу или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение жизнедеятельности учреждения начальник СИЗО вправе ввести режим особых условий. О введении режима особых условий немедленно уведомляется прокурор и начальник территориального органа Федеральной службы исполнения наказания. При необоснованном введении режима особых условий начальник территориального органа ФСИН вправе в трехдневный срок своим приказом отменить принятое решение и уведомить о принятом решении соответствующего прокурора.

2. Режим особых условий вводится приказом начальника СИЗО на срок до десяти суток. В исключительных случаях срок действия режима особых условий может быть продлен приказом начальника территориального органа ФСИН дополнительно до тридцати суток.

3. В случае введения чрезвычайного положения в Российской Федерации режим особых условий в учреждениях и органах ФСИН вводится приказом начальника центрального органа ФСИН на весь период действия режима чрезвычайного положения. В случае введения на территории расположения СИЗО чрезвычайного положения режим особых условий в СИЗО вводится приказом начальника территориального органа ФСИН на весь период действия режима чрезвычайного положения.

4. При введении режима особых условий начальник СИЗО имеет право:

- приостановить отправку писем заключенных и осужденных, вручение присланных им писем, за исключением направленных в прокуратуру, вышестоящие органы ФСИН и иные государственные органы; вручение присланных посылок, бандеролей, прием передач, приостановление свиданий, продажу продуктов питания и предметов первой необходимости;

- приостановить или ограничить проведение следственных мероприятий с подозреваемыми и обвиняемыми;

- приостановить или ограничить проведение референдума или выборов на территории следственного изолятора;

- ограничить передвижение осужденных и заключенных в пределах следственного изолятора;

- отменить или ограничить выезд или вывоз осужденных и заключенных за пределы следственного изолятора;

- запретить или ограничить посещение следственного изолятора представителями общественных объединений, религиозных организаций и средств массовой информации;

- запретить проведение массовых мероприятий культурно­просветительного и физкультурно-оздоровительного характера;

- изолировать в пределах следственного изолятора заключенных или осужденных, организующих либо участвующих в групповых противоправных деяниях, а также провоцирующих или подстрекающих к ним;

- ввести в следственном изоляторе усиленный вариант несения службы;

- перевести сотрудников следственного изолятора на казарменное положение;

- принимать решения о сборе временных формирований в целях предупреждения, пресечения и ликвидации чрезвычайных обстоятельств и чрезвычайных ситуаций;

- при необходимости организовывать и проводить специальные мероприятия, направленные на пресечение чрезвычайных ситуаций криминального характера;

- изменить распорядок дня следственного изолятора;

- приостановить или запретить работу производственных и иных объектов следственного изолятора;

- ввести запрет на передвижение граждан и транспорта по определенным маршрутам в районе дислокации следственного изолятора, а также иные меры, направленные на нормализацию оперативно-служебной обстановки в следственном изоляторе».

Основой организации, планирования и осуществления практических действий Федеральной службы исполнения наказания при ЧС криминального характера является анализ и оценка характера реальных и потенциальных внутренних и внешних угроз в деятельности учреждений и органов ФСИН. В настоящее время подобные задачи штатными подразделениями ФСИН выполняются не в полном объеме либо вообще не выполняются. Как представляется, целесообразно эти задачи и функции возложить на управление организации действий в особых условиях ФСИН Минюста России, в связи, с чем в Положение о данном управлении внести следующие дополнения и изменения: п.1.1. изложить в следующей редакции: Управление организации действий в особых условиях (далее по тексту - управление) является структурным подразделением Федеральной службы исполнения наказания далее по тексту - ФСИН Министерства юстиции Российской Федерации (далее по тексту - Минюст России) и предназначено для организации планирования, методического обеспечения, подготовки сил и средств учреждений и органов ФСИН к действиям при ЧС криминального характера, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций криминального характера на объектах ФСИН и ликвидации их последствий.

- Дополнить основные задачи Управления следующими положениями:

а) разработка и реализация правовых и организационных норм и мероприятий, связанных с обеспечением защиты учреждений и органов ФСИН от чрезвычайных ситуаций криминального характера;

б) сбор, обработка, обмен и выдача информации по деятельности учреждений ФСИН в режиме особых условий при ЧС криминального характера, при обеспечении системой исполнения наказаний чрезвычайного положения;

в) подготовка личного состава к действиям в режиме особых условий, а также в чрезвычайных ситуациях и обстоятельствах криминального характера;

г) обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств Федеральной службы исполнения наказания, предназначенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (обстоятельств) криминального характера.

- Функции Управления дополнить следующими функциями:

а) обеспечивает выполнение мероприятий по проведению аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях криминального характера;

б) координирует подготовку руководящего состава, сил и средств ФСИН к действиям при обеспечении режима в условиях чрезвычайных ситуаций криминального характера;

в) участие в разработке нормативных правовых актов в области деятельности учреждений ФСИН при чрезвычайных ситуациях криминального характера.