О проблемах осуществления судебной власти в Российской Федерации[283]

I. Описание проблем

Основными проблемами, препятствующими реализации судебной вла­сти в целом, в настоящий момент являются следующие:

— отсутствие теоретически обоснованной концепции судебной власти Российской Федерации и перспектив ее развития (современной кон­цепции судебной реформы);

— отсутствие органа (органов) внутреннего управления в системе су­дебной власти (координатора усилий всех трех подсистем судебной вла­сти, выразителя интересов судебной власти на государственном уровне и т.

— отсутствие достаточного ресурсного (финансового, материально­технического, кадрового и т. д.) обеспечения и его неравномерность;

— отсутствие эффективных механизмов исполнения судебных реше­ний.

Кроме того, существенные и чрезвычайно актуальные проблемы осложняют деятельность и каждой из подсистем судебной власти Рос­сийской Федерации в отдельности.

Для подсистемы судов общей юрисдикции таковыми являются:

— незавершенность институционализации;

— отсутствие новых, отвечающих современным требованиям, предъ­являемым к актам такого рода, процессуальных кодексов;

— фактическое отсутствие системы подготовки и переподготовки су­дейских кадров и кадров аппаратов судов;

— проблема отсутствия достаточного ресурсного обеспечения в си­стеме общих судов усугубляется непосредственной зависимостью судов общей юрисдикции от органов системы исполнительной власти — Мини­стерства юстиции Российской Федерации и его органов на местах, — осу­ществляющих функцию ресурсного обеспечения этих судов (за исключе­нием Верховного Суда Российской Федерации).

Для подсистемы конституционной юстиции важнейшими являются проблемы существования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (учреждение которых прямо не предусмотрено Конституцией Российской Федерации) и взаимоотношения их с Консти­туционным Судом Российской Федерации, и исполнения решений этого вида судов.

Для подсистемы арбитражной юстиции основными проблемами на современном этапе выступают проблемы отсутствия системы подготовки будущих судей арбитражных судов и, как проявление общей тенденции, кадровый «голод», а также внедрение ряда новых институтов (суда шеф- фенов, помощников судей, возрождение третейских судов, совершенство­вание процесса и т. д.).

II. Общие проблемы

1. Отсутствие четких теоретических представлений о сущности и формах осуществления судебной власти — одна из важнейших проблем практического решения вопросов, связанных с организацией и деятельно­сти судебной власти в Российской Федерации, главная предпосылка не­согласованности и противоречивости законодательства в данной сфере^[284].

Отечественной теории судебной власти практически не существует, мало внимания этому вопросу уделялось государствоведами и в дорево­люционной России. В советский период времени господствовала непри­емлемая в современных условиях концепция, исключающая как идею разделения властей и независимости судов, так и принцип федерализма в устройстве судебной системы.

Теория судебной власти (представления о сущности и роли судебной власти, принципах ее организации и деятельности, формах и видах реа­лизации, субъектах и объектах судебной власти, видах судебных систем и инстанций и т. д.), разработанная за рубежом, практически не известна в России. Первые переводные работы (причем по прикладным вопросам — суд присяжных, третейские суды и т.д.) появились только в последние три года. Фундаментальные труды по теории судебной власти еще не на­шли своего переводчика.

В настоящий момент в Российской Федерации соответствующие тео­ретические разработки носят, в основном, фрагментарный характер или являются не теоретическими либо государствоведческими, а имеют от­раслевой характер (в первую очередь, уголовно-процессуальный). В юри­дических ВУЗах страны по-прежнему читаются учебные курсы «Право­охранительные органы Российской Федерации» или «Судебные и иные правоохранительные органы Российской Федерации», в лучшем случае, «Судоустройство Российской Федерации», воспроизводящие отношение к судам как одному из многих правоохранительных органов, а не самосто­ятельной «ветви» государственной власти.

Таким образом, представляется очевидным, что одной из наиболее важных проблем современного государственного строительства в Россий­ской Федерации является формирование целостной теоретической базы для последующего воплощения в конкретных конституционных федераль­ных законах, федеральных законах, законах субъектов Российской Феде­рации и, может быть, в новой концепции или программе судебной рефор­мы, охватывающей все виды судебной деятельности в Российской Феде­рации (см. приложение № 1).

2. Рецепция российской Конституцией принципа разделения властей и отказ от господствовавшего в течение почти века принципа единства го­сударственной (советской) власти, неизбежно должны были повлечь воз­никновение управленческих проблем внутреннего характера примени­тельно к каждой из «ветвей» государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной. И если к настоящему моменту законода­тельная и исполнительная «ветви» государственной власти справились с данной задачей (хотя и не окончательно), причем как на федеральном, так и на субъектном уровне, то судебная власть до сих пор не имеет са­мостоятельного органа внутреннего управления или судебной ад­министрации.

Органы судебной администрации — советы судебной власти (Испания, Польша и др.), советы магистратуры (Франция, Италия и др.), судебные администрации или администрации судов (США и др.) — существуют практически во всех странах. Основные функции таких органов — внут­реннее управление системой и ее ресурсное обеспечение. Причем судеб­ная администрация ни при каких условиях не вмешивается в отправле­ние правосудия, а выступает лишь в качестве органа координирующего характера (особенно в случае существования в стране, так же как и в России, внешне специализированной судебной системы).

В Российской Федерации, начиная с 1992 г. ведется обсуждение дан­ной проблемы. К настоящему моменту достигнуто определенное взаимо­понимание (см. приложение № 2), однако фактическое создание Судеб­ного департамента Российской Федерации наталкивается на существен­ные, в первую очередь финансовые, трудности.

з. Проблема достаточного ресурсного обеспечения, на наш взгляд, носит временный характер и связана, в первую очередь, со сложным фи­нансовым положение страны.

Вместе с тем отсутствие должного понимания конституционно-право­вого статуса судебной власти и судей — носителей государственной вла­сти, так же как и Президента Российской Федерации, федеральных пар­ламентариев или членов Правительства Российской Федерации, а не ря­довых государственных служащих — со стороны исполнительной власти,

и, в меньшей степени, законодательной, также составляет существенное препятствие в реализации нормы ст. 124 Конституции Российской Феде­рации.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что проблема ресурсного обеспечения судов в Российской Федерации решается различно приме­нительно к различным судебным подсистемам.

В наилучшем положении (на наш взгляд, не нуждающемся в улучше­нии) находится Конституционный Суд Российской Федерации. Этот ор­ган судебной власти финансируется непосредственно из федерального бюджета (отдельная, защищенная строка) и имеет возможность (в силу места расположения, политической роли) существенно влиять на размер финансирования и его регулярность^[285].

Подсистема арбитражной юстиции также находится в более или менее удовлетворительном состоянии с точки зрения ресурсного обеспечения.

В исключительно тяжелом положении в отношении ресурсного обеспечения находятся суды общей юрисдикции, о чем было упомянуто выше. К сожалению, именно эти суды — основа любой судебной систе­мы, имеющая максимальную загруженность и основное место работы для судейского корпуса — практически не получают необходимого содержа­ния. Только Верховный Суд Российской Федерации финансируется непо­средственно из федерального бюджета (отдельная защищенная строка), финансирование иных судов общей юрисдикции — числом около 2 800 — осуществляется через Министерство Российской Федерации и его орга­ны на местах. Проект федерального бюджета в этой части также форми­руется органами юстиции. Иное ресурсное обеспечение полностью со­средоточено в тех же органах. На практике это приводит к полной мате­риальной зависимости судов от органов юстиции (даже заработную плату судьи и сотрудники аппаратов судов получает по чекам, выписанным ру­ководителем соответствующего органа юстиции). О состоянии финанси­рования судов общей юрисдикции см. приложение № 3.

Конституционная, арбитражная и общая юстиция, кроме того, финан­сируются и обеспечиваются иными ресурсами крайне неравномерно. В привилегированном положении опять-таки неоправданно находится Кон­ституционный Суд Российской Федерации, в то время как другие суды, выполняя не менее, а зачастую более сложную работу (например, выне­сение приговоров о смертной казни, требующее чрезвычайно высокой профессиональной квалификации судей общих судов, или решение спо­ров о законности залоговых аукционов, требующее столь же высокой квалификации, но уже судей арбитражных судов), получают значительно меньшее финансовое и иное ресурсное обеспечение.

Следовало бы также пересмотреть современное законодательное ре­шение, в силу которого судьи высших судов получают значительно боль­шее по размерам вознаграждение, нежели выполняющие самую сложную работу — рассмотрение дел по первой инстанции — судьи нижестоящих судов.

Помимо названных аспектов проблемы ресурсного обеспечения, су­ществует еще один — отсутствие научно обоснованных представлений о необходимом для Российской Федерации количестве судей и судов, а так­же об их нагрузках. Соответствующая работа начата Министерством юстиции Российской Федерации в 1995 г.

4. Ценность судебных решений, самого существования независимой су­дебной власти, практически сводится на нет отсутствием эффектив­ного механизма исполнения судебных решений. Причем в равной сте­пени это относится как к проблеме исполнения судебных решений общих и арбитражных судов, так и Конституционного Суда Российской Федера­ции.

Применительно к исполнению решений общих и арбитражных судов, решение данной проблемы возможно, на наш взгляд, законодательным путем. Первый шаг — принятие новых федеральных законов о судебных исполнителях/приставах (существенно повышающих эффективность дан­ного института) и об исполнительном производстве; второй — принятие соответствующих изменений (устанавливающих уголовную ответствен­ность за препятствование исполнению судебных решений, за неисполне­ние судебных решений и т. д., расширяющих перечень видов имущества на который может быть обращено взыскание и т.д.).

Проекты соответствующих федеральных законов находятся на рас­смотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Существует еще один аспект проблемы исполнения судебных реше­ний — проблема исполнения приговоров, связанных с лишением свобо­ды, вынесенных судами общей юрисдикции по уголовным делам. В Рос­сии существует устойчивая традиция исполнения уголовного наказания системой МВД. Однако практически во всех странах мира — это функ­ция органов юстиции, органы же типа МВД лишь обеспечивают охрану соответствующих объектов. Данная проблема вряд ли может быть реше­на в ближайшие годы, хотя вступление Российской Федерации в Совет Европы, задачи гармонизации национального законодательства с между­народными и европейскими стандартами требуют этого.

Вероятно, в ближайшее время (после вступления нового Уголовно­го кодекса в силу), в связи с учреждением ряда уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, и с прогнозируемой тенденцией расши­ренного их применения, в данной проблеме появятся новые стороны.

Проблема же исполнения решений Конституционного Суда Россий­ской Федерации имеет не только правовой, но и серьезный политический характер. Как правило, суть решений Конституционного Суда составляет нуллификация государственно-властного акта или действия. То есть не­исполнение решений Конституционного Суда практически всегда связа­но с неподчинением им органов законодательной, исполнительной или судебной власти федерального или субъектного уровня. Поэтому и ре­шение проблемы должно иметь во многом политический характер, а не только чисто юридический (расширение полномочий судебных исполни- телей/приставов, введение санкций за неисполнение их требований или препятствование им как в случае решения проблемы неисполнения ре­шений общих или арбитражных судов) характер.

Уважение решений суда, заключающееся в их неуклонном и немед­ленном исполнении любым органом государственной власти федераль- ного или субъектного уровня или их должностными лицами, должно стать правилом, не знающим исключений. Несогласие с решением суда может и должно быть облечено исключительно в правовую форму — обжалова­ния или опротестования на основаниях, предусмотренных законом.

III. Проблемы, отдельных подсистем судебной власти

А. Суды общей юрисдикции

В настоящий момент самой актуальной не только для подсистемы су­дов общей юрисдикции, но для существования всей судебной власти в Российской Федерации, является проблема незавершенности ин­ституционализации этой ветви российской судебной системы.

Суды общей юрисдикции — ведущее звено любой судебной системы^[286]. Не исключение из этого правила и Российская Федерация. Несмотря на значительную разгрузку этого вида судебных учреждений после учрежде­ния специализированных — арбитражных — судов, порядка 85 % от обще­го объема рассматриваемых в судах Российской Федерации дел рассмот­рено именно общими судами. Из 2 815 судов в Российской Федерации 2 531 суд является гражданским судом общей юрисдикции и 190 военны­ми судами (включаются в рассматриваемую подсистему). Из 19 365 фе­деральных судей 15 490 работают в гражданских судах общей юрисдик­ции, 754 — в военных^[287].

Тем более недопустимым представляется положение, когда не осу­ществлено современное нормативное регулирование именно этой части судебной власти Российской Федерации.

До сих пор подсистема общей юстиции организована и действует на основе советского (по своему характеру) закона: Закона РСФСР «О су­доустройстве РСФСР» от 8 июля 1981 г. (с многочисленными измене­ниями и дополнениями). Данный закон в настоящий момент практически полностью утратил юридическую силу (на основе пункта 2 раздела II Кон­ституции Российской Федерации). Утратившие юридическую силу нормы в большинстве случае ничем не восполняются (например, нормы, о по­рядке определения численности судей и аппарата судов в судах конкрет­ного субъекта Федерации).

Основную сложность на пути принятия Федерального конституцион­ного закона «О судебной системе Российской Федерации»^[288] (аналог за­кона о судоустройстве) составляет последовательное проведение в его тексте двух базовых конституционных принципов: разделения властей и федерализма, выявившееся в фактическом сохранении в условиях феде­рации судебной системе жестко централизованного характера (см. при­ложение № 4).

К настоящему моменту сложилось недопустимая, на наш взгляд, си­туация: когда невозможно точно ответить ни на один базовый вопрос, ка­сающийся судов общей юрисдикции, среди которых:

— каков состав (сколько судов и какие) федеральной подсистемы об­щей юрисдикции или являются ли все ныне существующие суды общей юрисдикции федеральными, либо часть из них может быть названа суда­ми субъектов Российской Федерации;

— каков состав судебных систем субъектов Российской Федерации и есть ли они;

— как распределяется компетенция (подсудность и подведомствен­ность) между судами федеральными и субъектов Российской Федерации (точнее теми судами, которые «своими» считают соответствующие субъ­екты) и т. д.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Россий­ской Федерации», принятый Государственной Думой Федерального Со­брания Российской Федерации 20 июля 1995 г. и в сентябре того же года отвергнутый Советом Федерации, а после работы согласительной комис­сии вновь одобренный Государственной Думой, находится на рассмотре­нии Совета Федерации. Отсутствие хотя бы общего, рамочного закона, институционализирующего данную подсистему в течение почти трех лет, безусловно, является негативным фактором, постоянным источником внутренних проблем этой структуры.

К существенным недостаткам указанного закона следует отнести:

— непоследовательность в проведении конституционных основ рос­сийского государства — принципов разделения властей и федерализма;

— непоследовательность (и одновременно неполнота раскрытия) кон­ституционных принципов организации и деятельности судебной власти;

— несоответствие Конституции Российской Федерации некоторых норм закона (в частности, ч. 2 ст. 28 и др.);

— чрезвычайно высокий уровень бланкетности (отсылки к других за­конодательным актам, в большинстве еще не принятых);

— нерешенность ряда принципиальных вопросов(к последним отно­сятся проблемы нарезки судебных округов и участков и существование военных судов в современном виде, а также отказ законодателей рас­смотреть в данном законе проблему инстанционности). Подробнее о не­достатках проекта закона см. приложение № 4.

Одним из важных аспектов приравненных, проблемы в нашей стране является проблема совпадения судебных округов (в будущем и участков) с административно-территориальным делением. Практически во всех со­временных государствах (исключение составляют социалистические) од­ной из важных гарантий независимости судей и судов выступает именно несовпадение границ судебных округов и административных единиц. При­чем судебные округа не только не совпадают, но обязательно превышают размеры административных единиц. В федеративных государствах с де­централизованной судебной системой совпадают только государственные границы субъектов федерации и границы судебных систем данных субъ­ектов. Особенно опасным является совпадение границ низового уров­ня — местных администраций и/или местного самоуправления и участков районных или мировых судов. В этих условиях зависимость принимает вполне материальную форму (обеспечение помещениями, коммунальны­ми услугами, транспортом и т. д.), что не может не влиять губительно на идею независимого и беспристрастного правосудия.

Другим важным аспектом институционализации подсистемы общей юрисдикции является проблема существования в нашей стране военных судов, действующих в рамках границ соответствующих воинских подраз­делений и состоящих исключительно из военнослужащих. По своей пра­вовой природе эти органы являются трибуналами и говорить о незави­симости и беспристрастности военных судей также достаточно сложно. Страны Европы, Северной Америки, большинство развитых государств Средиземноморья, Япония и многие другие еще в середине века отказа­лись от этого принципа в устройстве военной юстиции. Военные судеб­ные споры как уголовного, так и гражданско-правового, а равно админи­стративного и дисциплинарного характера рассматриваются в общих су­дах на общих основаниях и судьями — гражданскими лицами. Сохранение сложившейся ситуации представляется недопустимым, особенно, если учесть, что ресурсное (включая финансовое) обеспечение военных су­дов осуществляет Министерство обороны Российской Федерации, а раз­мер денежного и иного довольствия судей военных судов зависит, помимо прочего, от воинского звания.

Второй серьезной проблемой судов общей юрисдикции является отсутствие современных процессуальных законов, соответствующих международным и европейским стандартам в данной сфере.

Действующие ГПК РСФСР (принят в 1964 г.) и УПК РСФСР (принят в 1960 г.), существенно и неоднократно изменявшиеся, к настоящему мо­менту не являются актуальными. Несмотря на попытки обновления тек­стов, последние в основном построены на принципах советского граждан­ского и уголовного процессов, классифицируемого как инквизиционный или следственный по своему характеру (уголовный процесс в значительно большей степени, гражданской — в меньшей). Кроме того, любые суще­ственные изменения в судебном процессе, как правило, влекут разбалан­сировку его внутренней динамики, что неизбежно ухудшает положение личности, попавшей в данный правовой механизм.

Однако наибольшая сложность, на наш взгляд, лежит не в действую­щем законодательстве, а в проектах новых процессуальных нормативных актов. К сожалению, несмотря на серьезность существующих проектов новых УПК (2 проекта) и ГПК (1 проект), все они не в полной мере вос­приняли новые конституционные принципы организации и деятельности судебной власти, единые для всех трех подсистем судебной власти. Основ­ную сложность по-прежнему составляет проблема отказа от советских стереотипов восприятия состязательности в судебном процессе и, как следствие, проблема реализации в полном объеме в проектируемом про­цессуальном законодательстве нового вида судебного процесса — реаль­ного состязательного (что предполагает, в частности, отказ от активной роли суда в судебном процессе, исключение возможности возложения на суд обязанностей по собиранию доказательств или достижения объек­тивно истины, отказ от институтов замены ненадлежащей стороны и т. п.). Подробнее см. приложения № 5, 7.

Третьей, чрезвычайно серьезной проблемой системы общих судов является проблема подготовки и переподготовки кадров. В совет­ское время сложилась достаточно рациональная система подготовки и переподготовки как собственно судейских кадров, так и кадров для аппа­ратов судов.

Профессиональная подготовка будущих судей осуществлялась в ВУЗах за счет специализации, и, учитывая относительную престижность судейской должности и значительное по объему денежное и иное содер­жание судей, особой нехватки в судьях не было.

С другой стороны, в системе Министерства юстиции, на которое и до сих пор возложена функция обеспечения судов, был сформирован учеб­ный центр — институт повышения квалификации работников юстиции, который также справлялся с поставленной задачей. Причин было не­сколько, среди них важнейшими выступали существование стабильного финансирования, относительно невысокая загруженность судов (связано с чрезвычайно узкой судебной компетенцией), устойчивость законода­тельства и его примитивность, низкий уровень правового сознания насе­ления.

Однако к настоящему времени, данный механизм утратил свое значе­ние, поскольку Конституция Российской Федерации (ст. 119) и соответ­ствующие статьи Закона Российской Федерации «О статусе судей в Рос­сийской Федерации» установили высокие требования, предъявляемые к кандидатам на судейские должности. Среди них — профессиональный стаж не менее пяти лет. За пять лет выпускник юридического ВУЗа успе­вает сделать первичную карьеру, как правило, в сфере бизнеса, и переход на судейскую работу должен быть серьезно обоснован. А именно: судей­ская мантия должна обеспечивать высокий уровень жизни, уважение коллег по профессии, безопасность и т. д. К сожалению, гарантировать все эти блага сегодня невозможно.

Переподготовка членов судейского корпуса, повышение их квалифи­кации также составляет сегодня для судов общей юрисдикции серьезную проблему. Институт повышения квалификации преобразован в Россий­скую правовую академию при Министерстве юстиции Российской Феде­рации, но такое преобразование не могло и не может само по себе решить проблемы. Чрезвычайна мала пропускная способность Академии (реаль­но не более 100 учащихся единовременно, около 1 300 в год). Отсутству­ют достаточные материальные ресурсы для приглашения ведущих россий­ских ученых и практиков (сегодня преподавание в Академии многими вос­принимается как общественная нагрузка) и их зарубежных коллег. Серь­езные сложности испытывает Академия и в части обеспечения прожива­ния слушателей. Кроме того, сами потенциальные слушатели (точнее, органы юстиции на местах) не обладают необходимыми средствами на оплату транспортных расходов. Есть и еще одна причина, затрудняющая направление на переподготовку, — чрезвычайно высокая загруженность судов общей юрисдикции, возникающая, во-первых, из-за расширения судебной компетенции, во-вторых, в связи с наличием большого числа вакантных судейских мест и, наконец, являющаяся следствием явной не­достаточности числа судей (и судов) в Российской Федерации в целом. Последняя проблема, хотя непосредственно и не относится к кадровому обеспечению судов общей юрисдикции, является одной из наиболее серь­езных. При всей кажущейся существенной численности судейского кор­пуса для российских просторов цифра 20 000 судей представляется про­сто несерьезной. Хотя сравнения редко выступают в качестве серьезных аргументов, отметим, что в США один судья приходится на 3 тысячи на­селения, а в Великобритании дейстуют около 27 000 судей (включая ма­гистратов).

Проблемы кадрового обеспечения судов общей юрисдикции во мно­гом обусловлены зависимым положением судов общей юрисдикции от Министерства юстиции. Как правило, учебные центры судебной власти располагаются либо непосредственно в структуре органа типа судебного департамента, либо при нем (г. Рино, США; г. Бордо, Франция), контро­лируются и обеспечиваются из бюджета судебной власти (частично — до­бровольных инвестиций). Как было отмечено выше, идея формирования Судебного департамента Российской Федерации включает в себя и ре­шение данной проблемы (в форме Института правосудия).

В Российской Федерации на сегодняшний день практически полностью отсутствует профессиональная подготовка сотрудников аппаратов судов общей юрисдикции. Ранее, она осуществлялась (хотя и в очень незна­чительном объеме) филиалами Института повышения квалификации. Сегодня найти в судах профессионально подготовленных секретарей су­дебных заседаний, заведующих канцеляриями, сотрудников канцелярий и т. п. практически невозможно. Как правило, эти должности временно замещаются лицами, обучающимися на вечерних отделениях юридиче­ских факультетов (кстати, именно эти лица составляют наиболее надеж­ный резерв для замещения вакантных должностей судей). В отличие от России, в зарубежных странах работник аппарата суда — профессия, требующая специального образования и пользующаяся популярностью. Причем требования к этой категории государственных служащих доста­точно высоки — наличие среднего профессионального образования (секретаря судебного заседания, архивариуса, библиотекаря, печатника и т. д.), безупречные рекомендации руководителя соответствующей шко­лы, курсов или руководителя на предыдущем месте работы, постоянное повышение квалификации и т. п.

Нуждается в пересмотре и подход к формированию штатного расписа­ния аппарата суда: существенное увеличение численности обслуживаю­щего персонала; учреждение институтов помощников судей; может быть, создание судебной полиции, подведомственной именно судам.

Б. Суды конституционной юрисдикции

Вводное замечание. Проблемы специализированных составляющих су­дебной власти в Российской Федерации в настоящем материале рассмат­риваются исключительно в практической плоскости. Существующие, на наш взгляд, проблемы недостаточно обоснованного — политически и юри­дически — выбора организационной модели подсистем и, как следствие, пробельности и ошибочности в законодательном регулировании могут составить предмет самостоятельного исследования.

Как было отмечено выше, Конституционный Суд Российской Федера­ции не испытывает особых сложностей с институционализацией или фи­нансированием, а равно с профессиональной подготовкой кандидатов на должности судей или подготовкой членов Конституционного Суда Россий­ской Федерации. Главная из имеющихся в этой сфере — существование конституционных/уставных судов/палат в субъектах Российской Федерации и взаимоотношения между федеральным Конституци­онным Судом и иными конституционными/уставными судами/па- латами.

Ряд субъектов Российской Федерации учредили такие суды в фор­мально-юридическом плане, но не создали их на практике (Адыгея, Крас­ноярский край, Воронежская, Иркутская, Московская, Свердловская, Томская, Тюменская области и некоторые др.). Другие не только учре­дили, но и «наполнили» их судьями: Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Карелия, Коми, Марий Эл, Дагестан, Саха, Кабардино-Балкария, Тыва, Хакасия (до недавнего времени и Мордовия). Фактически же они функ­ционируют в Башкортостане, Бурятии, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карелии, Коми и Саха. В некоторых случаях (Ставропольский край) учреждаются не судебные, а квазисудебные органы.

Существуют две полярные точки зрения на данный вопрос. Одни утверждают, что постольку, поскольку п. «о» ст. 71 Конституции Россий­ской Федерации отнес вопросы судоустройства к предметам исключи­тельного ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федера­ции не вправе учреждать какие бы то ни было институты судебной власти (включая конституционные) на своей территории (по меньшей мере до предоставления им такого права федеральным законом).

Вторая сводится к следующему: существование таких конституцион- ных/уставных судов в субъектах Российской Федерации представляется юридически оправданным. Согласно ч. 2 ст. 5 и ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации, субъекты имеют возможность принимать собст­венные конституции или уставы и собственные законы. Задачу осущест­вления конституционного и административного контроля и надзора в со­ответствующем субъекте может и должен исполнять суд. Но, как уже от­мечалось выше, п. «о» ст. 71 судоустройство отнесено к сфере исключи­тельного ведения Российской Федерации. Учитывая, однако, положения ч. 2 ст. 11 и ч. 2 ст. 16, данная коллизия федеральных конституционных норм должна быть решена в пользу верховенства положений главы 1 Конституции. Право субъектов Российской Федерации учреждать свои конституционные суды вытекает и из ст. 77 Конституции России.

Желательно было бы учесть и тот факт, что после признания сущест­вования в России единой федеральной судебной системы, на уровне субъ­ектов Российской Федерации как бы перестает функционировать прин­цип разделения властей.

Представляется, что вторая точка зрения является более корректной. Кроме того, подобный подход действительно снижает остроту полити­ческих конфликтов в рассматриваемой сфере. Упомянутый выше Феде­ральный конституционный закон «О судебной системе Российской Феде­рации» должен осуществить легитимацию конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации.

В любой ситуации, данные органы уже существуют и игнорировать этот факт представляется неверным. И неизбежно возникает второй вопрос, связанный с существованием конституционных/уставных судов субъектов Федерации: какова система взаимоотношений между Кон­ституционным Судом Российской Федерации и данными органами, можно ли обжаловать или опротестовать решение субъектного консти- туционного/уставного суда в федеральный, может ли Конституционный Суд Российской Федерации координировать, а может быть, осуществлять руководство работой конституционных/уставных судов субъектов Рос­сийской Федерации. На наш взгляд, ответ на эти вопросы — отрицатель­ный. Существование иерархической подчиненности между федеральным и субъектными органами конституционной юстиции не имеет юридиче­ского смысла, поскольку критерии деятельности этих судов различны. Конституционный Суд Российской Федерации может выступать лишь в качестве координирующего органа, да и то чрезвычайно ограниченного в полномочиях. Система (понимаемая как иерархически организованная или упорядоченная структура с четкими векторами власти) конституци­онной юстиции, как правило, в государствах с федеративным государ­ственным устройством отсутствует. Даже, в так называемой, унитарной федерации — ФРГ или менее централизованной Австрийской Республи­ке конституционные суды земель и конституционный (носит название ар­битражного) суд федерации взаимодействуют исключительно как равно­правные партнеры.

В большинстве стран мира проблема исполнения решений органов конституционного контроля — вопрос уважения государства к само­му себе. Специальные механизмы исполнения, учитывая специфику ком­петенции, зачастую носят политический, а не юридический характер. В условиях Российской Федерации было предпочтительным более деталь­но, чем это сделано в ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», урегулировать механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации. Вместе с тем формирование политической воли по этому вопросу — объ­ективная необходимость.

Следующей проблемой, связанной с осуществлением конституцион­ного правосудия выступает проблема конституционного судопроиз­водства — процедуры подачи и рассмотрения ходатайств и заявлений в Конституционном Суде Российской Федерации. Хотя Регламент Консти­туционного Суда Российской Федерации обновлен новым составом Кон­ституционного Суда Российской Федерации, представляется, что и в нем отмеченные выше проблемы реализации конституционных принципов правосудия или организации и деятельности судебной власти решены не в полном объеме. Однако, учитывая уровень образования и профессиона­лизма судей Конституционного Суда Российской Федерации, в настоящий момент данный вопрос не является актуальным. Хотя проблема едино­образия понимания конституционных принципов судебной власти, безус­ловно, относится к разряду серьезных.

В. Суды арбитражной юрисдикции

Как уже отмечалось выше, столь неотложных и системообразующих проблем, как те, что существуют в сфере организации и деятельности су­дов общей юрисдикции, ни в сфере реализации судебной власти в форме конституционной, ни в форме арбитражной юстиции не существует.

Институционализация подсистемы арбитражной юрисдикции завер­шена юридически с принятием Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» 1995 г. К сожалению, фактическая институционализация, а точнее кадровое заполне­ние вновь учрежденных ст. 3 упомянутого закона федеральных ар­битражных судов округов (10), встречает существенные трудно­сти. В отличие от подсистемы судов общей юрисдикции, она, однако, не является столь сложной. Проблема возникла в связи с увеличением чис­ленности судейского корпуса арбитражных судов. Ранее указанное звено в подсистеме арбитражных судов просто отсутствовало. Учитывая слож­ность изменения места жительства, места работы, влекущие в большин­стве случаев разрушение социального окружения и привычных социаль­ных связей, существование данной проблемы, представляется вполне закономерной. С другой стороны, принимая во внимание, тот факт, что окружные арбитражные суды являются вторым звеном в арбитражной иерархии (то есть заработная плата судей высока) проблема имеет вре­менный характер. Источников пополнения арбитражного судейского кор­пуса несколько: естественное «переманивание» (за счет более высокой заработной платы^[289]) судей из общих судов, повышения внутри самой си­стемы арбитражных судов с областного уровня, привлечение юристов, работающих в государственном или частном секторе (особенно в рамках квазисудебной системы третейского разбирательства) и т. д.

Как уже было отмечено выше, арбитражная юстиция не испытывает сравнимых с общей трудностей с финансированием, поэтому значительно облегчена (хотя и существует) проблема подготовки и переподготов­ки судейских кадров. Обучение ведется на базе Академии государствен­ной службы при Президенте Российской Федерации и Академии народ­ного хозяйства при Правительстве Российской Федерации. В среднем ежегодно переподготовку в этих центрах проходят 450—500 судей арбит­ражных судов (штатная численность судейского корпуса — 2 670 судей). С 1994 г. проводятся регулярные стажировки судей в Высшем Арбитраж­ном Суде Российской Федерации. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации успешно привлекает спонсорские средства (в частности, сред­ства юридического консорциума «АРД-Чекки» (США), Российского фон­да правовых реформ и т. п.). Достаточно широко распространены учеб­ные стажировки за рубежом. По мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, имеются научные и организационные возможно­сти для ежегодной переподготовки не менее 1 000 судей, при условии со­ответствующего финансирования.

С 1995 г. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации ставит вопрос о внедрении в практику новых форм судопроизводства-.

— привлечения к судебному разбирательству непрофессиональных судей — арбитражных заседателей, то есть внедрению в этом виде судо­производства модели суда шеффенов; соответствующий эксперимент рас­считан на три года и должен охватить суды первой инстанции (каковыми по закону могут выступать областные арбитражные суды и приравнен­ные к ним, а также Высший Арбитражный Суд Российской Федерации);

— введение в арбитражных судах института помощников судей, при­званных разгрузить арбитражных судей за счет передачи им части про­цессуальных действий, не имеющих особого значения для дела и не тре­бующих высокой профессиональной квалификации.

Рассматривается вопрос о проведении эксперимента с новой формой третейского суда (при арбитражных судах).

Основной проблемой в этой части является отсутствие разграничения в арбитражном процессе апелляционной и первой инстанций в институ­циональном смысле слова, их сосуществование в рамках одного суда.

Завершая краткий анализ проблем судебной власти Российской Федерации, полагаем необходимым вновь обратить внимание на тот факт, что проблемы, стоящие перед судами конституционной и арби­тражной подсистем, хотя и существуют, не имеют системообразующе­го характера. Проблемы же, стоящие перед судами общей юрисдик­ции, могут привести в ближайшее время к системному кризису, если не к полному распаду.

В Российской Федерации начиная с 1991 г. осуществляются преобразо­вания в сфере организации и деятельности государственных судов.

В 1991 г. была принята Концепция судебной реформы, направленная в основном на преобразования в сфере уголовной юстиции. Концепция предусматривала превращение следственного уголовного процесса в со­стязательный путем замены основных принципов осуществления про­цесса; введения демократических форм судебного процесса (в том чис­ле института суда присяжных заседателей); упрощения ряда имевшихся форм; отказ от наиболее консервативных институтов и процедур в рамках уголовного судопроизводства.

Кроме того, Концепция судебной реформы была направлена на фор­мирование в России институтов конституционного контроля и надзора.

Задачи, поставленные Концепцией судебной реформы в основном были решены к 1993 г.

Новая Конституция Российской Федерации открыла начало нового этапа реформ в сфере осуществления судебной власти в стране. Однако работа над формированием новой редакции Концепции судебной ре­формы, предположительно рассчитанной на длительную перспективу (до 2050 г.) обладает (по сравнению с аналогичной деятельностью по форми­рованию Концепции судебной реформы 1991 г.) существенными особен­ностями.

Первой выступает необходимость создания комплексного по своей природе аналитического материала, охватывающего проблемы развития всех существующих сегодня подсистем судебной власти: конституцион­ной, общей и арбитражной. Причем модели развития должны охватывать как институциональные — судоустройственные, так и динамические — процессуальные аспекты развития каждой из подсистем. Специальной за­дачей является прогнозирование возможностей развития иных подсистем судебной власти. Второй особенностью является необходимость выра­ботки долгосрочных направлений развития судебной власти в Российской Федерации (включая решение проблемы гармонизации внутреннего и международного нормативно-правового материала), практически поста­новки и формулирования стратегических задач в этой сфере. В качестве третьей необходимо назвать потребности моделирования развития него­сударственных (альтернативных) квазисудебных форм и способов разре­шения социальных конфликтов в обществе (ADR, суды обычного права и т. п.) и системы их взаимоотношения с государственной юстицией.

Объем задач, стоящих перед судебной властью в стране, требует ко­ординации усилий различных государственных и негосударственных ин­ститутов, отдельных творческих коллективов и специалистов. Учитывая устойчивый характер сложившейся в России тенденции узкой специа­лизации (уголовный или гражданский процесс, арбитражная или общая юстиция, ADR или трудовой арбитраж и т. п.) представляется необходи­мым на первом этапе подготовки проекта концепции создание негосу­дарственного центра, позволяющего, с одной стороны, на независимой основе привлечь к работе специалистов в самых различных отраслях права и процесса, с другой — в неформальной обстановке обсудить су­ществующие проблемы и возникающие идеи, концепции и т. п. Кроме того, такой центр позволил бы принимать участие в данной работе зна­чительно более широкому кругу экспертов (за счет публичных обсужде­ний в ходе круглых столов, семинаров и т. п., а равно за счет публикаций в прессе).

Исходя из изложенного, научно-практическая программа поддержки судебной реформы в России могла бы иметь следующие организацион­ные формы (уровни).

— работа группы (групп) экспертов по подготовке проекта концепции судебной реформы и по оценке завершенного проекта;

— проведение круглых столов и семинаров по вопросам, возникающим в ходе работы группы (групп) экспертов (при условии проведения в тече­ние календарного года не менее 3 семинаров, один из которых за преде­лами г. Москвы) и с целью обсуждения завершенной работы.

Программа предположительно осуществляется в течение 3 лет:

— первый этап носит организационный характер и включает в себя формирование научно-технического задания по Программе, ее бюджета и т. п. (сентябрь 1996 г. — январь 1997 г.);

— второй этап включает в себя написание проекта Концепции судеб­ной реформы и ее обсуждение в различных формах (январь 1997 г. — но­ябрь 1997 г.);

— третий этап — заключительный включает в себя работу экспертной группы (групп) по оценке завершенного проекта и 2 апробационных се­минаров из которых проводится один в г. Москве, один — за ее пределами (декабрь 1997 г. — май 1998 г.).

Таким образом, для осуществления Программы необходимо формиро­вание:

а) неформальной группы участников Программы — участников семи­наров и круглых столов, проводимых в рамках Программы (число участ­ников может существенно колебаться в зависимости от темы/проблем, вынесенной на обсуждение на конкретное заседание); обязательным ус­ловием является приглашение только специалистов по соответствующей проблеме; оплата работы участников не предполагается;

б) неформальной группы экспертов — авторов конкретных разделов (глав, направлений) проекта Концепции, договоры с которыми заключа­ются только на конкретную работу (число таких экспертов может суще­ственно колебаться в процессе работы от 2—3 в самом начале до 20—30 на втором этапе, и 5—6 на заключительном этапе);

в) формальной организационной группы — руководитель Программы, ее координатор и референт, выполняющий организационно-техническое обеспечение Программы; контракты с этими людьми должны иметь ха­рактер постоянного трудового договора.

Базой для Программы мог бы стать Российский фонд правовых ре­форм.