Европейское налоговое право и налоговый федерализм
Идея объединения Европы берет свое начало в средних веках и принимает формы различных проектов, которые вплоть до начала XVI века имеют своей целью создание общеевропейского блока государств для борьбы с внешним врагом1.
Позже, на смену этой идее приходит концепция объединения европейских государств ради вечного мира . Поиски способов реализации этой идеи приводят европейских мыслителей к пониманию необходимости создания таких организационных форм, которые бы стали гарантом мира в Европе[12] [13] [14] [15].Качественно новым этапом развития европейской идеи стали работы Сен-Симона , в которых впервые выдвигается концепция новой организации Европы, в частности проект представительной системы в форме Европейского парламента. Следующим важным шагом развития европейской идеи стала федералистская концепция Пьера-Жозефа
Прудонах. В своих работах он положил начало новому пониманию идеи единой Европы, суть которого заключается в том, что федерализм - это основной принцип организации жизни европейских народов.
Современный этап развития идеи федерализма применительно к Европе берет свое начало с Декларации Робера Шумана от 9 мая 1950 года, в которой было заявлено, что объединение добычи угля и производства стали (т.е. создание ЕОУС) позволит создать общие основы экономического развития и приступить к первому этапу построения европейской федерации.
Понимание необходимости объединения народов Европы на основе идей федерализма, утверждаемое в работах европейских авторов, приобретало серьезные различия при определении путей и механизмов его достижения . Наиболее реалистичными стали идеи Жана Монне, предлагавшего поэтапный метод объединения европейских государств по отраслям экономики и создание на основе экономической интеграции политического Союза и Соединенных штатов Европы .
Наряду с идеями Ж.Монне Сообщества восприняли и некоторые принципы федерализма концепции Дени де Ружмона4, в частности идею регионального подхода к развитию интеграционных процессов и идею субсидиарности.Поворотным моментом в развитии европейской интеграции стал Единый Европейский Акт, в котором идея федерализации ЕС нашла свое закрепление через принятие основного принципа федерализма - единство в разнообразии. Это означало признание координации в качестве ведущего [16] [17] [18] [19] метода осуществления интеграции на основе принципа взаимодополняемости усилий институтов и государств-членов ЕС. Создание правовых основ формирования Европейского Союза в Маастрихтском договоре стало не только новым этапом европейской интеграции, но и еще одним шагом в решении задачи федерализации Европы. Европейский Союз, развивается на основе центростремительных тенденций и представляет собой систему, федеративные принципы организации которой находятся лишь в стадии формирования. Устойчивость процесса федерализации зависит от того, насколько удастся сохранить баланс общеевропейских и национальных интересов путем разграничения полномочий институтов и определения принципов функционирования Союза. «Наднациональные институты» Сообществ, прежде всего Комиссия и Суд, занимают активную позицию, направленную на расширение их компетенции и предмета ведения. Это встречает сдержанное понимание государств, которые, уступая свой суверенитет, в свою очередь стремятся создать дополнительные правовые гарантии защиты национальных интересов. Наиболее последовательным сторонником расширения компетенции ЕС является Европейский Суд, сформулировавший и ревниво отстаивающей принципы прямого применения, прямого действия и верховенства права ЕС. Именно эти принципы создают основу двухуровневой системы европейского права. Наднациональные приоритеты Суда и его правотворческая деятельность всегда уравновешивались исключительными законодательными полномочиями Совета, который на основе принципа единогласия принимал все основные правовые акты ЕС. До Единого Европейского Акта интересы Сообществ могли быть реализованы при условии совпадения позиций всех государств-членов. Отказ от принципа единогласия означал, что Совет мог принять общеобязательное решение вопреки воле отдельных государств, представители которых всегда голосовали в Совете, прежде всего исходя из своих национальных экономических и политических интересов. Введение принципа квалифицированного большинства голосов привело к существенным изменениям в процессе правотворчества при формальном сохранении в прежнем объеме законодательных полномочий Сообществ. Уступка своих прав была компенсирована государствами в 1992 году в Маастрихтском договоре, где к числу основных принципов европейского права был отнесен принцип субсидиарности, позволяющий удерживать компетенцию Сообществ в пределах оптимального, с точки зрения государств, соотношения общеевропейских и национальных интересов. Закрепив принцип субсидиарности[20], Договор 1992 года подтвердил два основных начала федерации: принцип автономии воли (государств-членов) и принцип (их) участия в процессе принятия общих (союзных) решений. Конечно, современное состояние ЕС весьма далеко отстоит от классических федераций, в которых основными суверенными правами обладает федеральный центр, в то время как в ЕС ими наделены государства-члены, уступающие часть своего суверенитета институтам Сообществ. •* Основная идея федерализма - это разграничение компетенции центральной и региональной власти, обеспечивающее эффективное управление и взаимность их интересов во всех сферах общественной жизни, в том числе и в налоговых отношениях. У всякой власти проблема денег является одной из ключевых, поэтому значение налогов как основного источника финансовых ресурсов государства определяет важность решения проблемы налогового федерализма. Создание Экономического и Валютного союза предполагает такой уровень согласования налоговой политики государств-членов, который характерен в большей степени для федеративного государства, нежели для объединения государств. Поэтому, при условии сохранения тенденции к федерализации ЕС, проблема налогового федерализма будет приобретать ту же актуальность, какую она имеет в национальной политике государств- членов. Налоговый федерализм - это система принципов деятельности и разграничения компетенции органов центральной и региональной власти в сфере налоговых отношений. Подход к разграничению полномочий в области налогообложения государств имеет заметные различия, обусловленные особенностями их формирования и правовыми традициями, которые находят свое выражение в принципах конституции и налоговом законодательстве. Например, в ФРГ Основной закон закрепляет обширные налоговые полномочия федеральной власти, а также содержит перечень налогов, которые могут взиматься в местный бюджет. Это означает, что земли (субъекты федерации) не вправе устанавливать налоговые обязательства аналогичные федеральным налогам, например, подоходные налоги. Примером иного подхода к разграничению налоговых полномочий центральных и местных органов власти являются США, где субъекты федерации имеют свои налоговые системы, которые управляются и регулируются их законодательством. В частности, подоходный налог устанавливается и взимается раздельно на уровне федерации и штатов. В 37 отличие от ФРГ, в праве США не закрепляется принцип «выравнивания» доходов субъектов федерации, а Верховный Суд придерживается ограничительного толкования финансовых полномочий федеральных органов власти[24]. Можно привести и другие примеры различных подходов к разграничению налоговых полномочий центральной и местной власти федеративных государств. Какой из них выберут в объединенной Европе покажет ближайшее будущее. Однако уже сейчас действуют принципы, которые могут быть положены в основу налогового федерализма ЕС. # • Принцип демократизма. Этот принцип означает, что решения по налоговым вопросам принимаются в той юридической форме и в соответствии с той правовой процедурой, которые обеспечивают оптимальное соотношение экономических интересов Сообществ и государств-членов. • Принцип правового плюрализма. Применительно к налоговым отношениям этот принцип означает, что при принятии общих решений необходимо максимально учитывать правовые традиции и особенности правовой культуры государств-членов, поскольку эффективность применения норм интеграционного налогового права во многом зависит от способности и готовности людей его понять и принять. • Принцип приоритета прав и свобод человека. Этот принцип положен в основу налоговой политики и Сообществ и государств-членов. Взимание налога представляет собой отчуждение части собственности граждан, поэтому данное действие власти должно осуществляться на законных основаниях. Принятие любого налогового решения и разрешение любого налогового спора должно происходить публично, компетентными органами и с учетом приоритета прав и свобод человека. 38 • Принцип верховенства прав ЕС. Применительно к налоговым отношениям этот принцип означает не только общее правило приоритета норм интеграционного права в отношении законодательства государств- членов и соответствующую иерархию источников европейского налогового права, но и то, что в случае коллизии будут применяться нормы ЕС, если, конечно, они не были приняты ultra vires. • Принцип пропорциональности. Применительно к налоговому праву этот принцип означает, что государства-члены уступают Сообществам свой налоговым суверенитет лишь в той мере, в которой это необходимо для достижения целей интеграции, определяемых в Договоре. • Принцип субсидиарности. Применение этого принципа к регулированию налоговых отношений придает гибкость соотношению полномочий Сообществ и государств-членов и позволяет восполнять пробелы в налоговом праве в тех случаях, когда определенная в Договоре исключительная компетенция недостаточна, а общие интересы государств- членов требуют принятия необходимого решения. C другой стороны, гибкость проявляется в том, что действие данного принципа удерживает институты Сообществ от принятия решений, которые могут препятствовать осуществлению налоговых полномочий государств-членов, направленных на достижение целей эффективного правового регулирования. Перечисленные принципы реализуются в процессе разработки и осуществления налоговой политики, облекаемой в соответствующие правовые формы. Анализ этих правовых форм, а также соотношения норм интеграционного и национального права, определение эффективности правового регулирования налогов на уровне Сообществ и государств- членов, - составляет предмет последующего изложения. % 39
