ПЕРЕДМОВА

Основним завданням будь-якої держави є створення найбільш сприятливих і справедливих умов для підвищення якості життя та реалізації прав і свобод її громадян, забезпечення вільного розвитку особистості.

З принципу локальної реалізації прав людини випливає фено­мен муніципальних прав особистості, які мають відносно само­стійне значення як нормативно-правовий інститут місцевої самоврядності і, відповідно, важливий інститут муніципальної демократії, який одержує у цій якості конституційне визнання. Реалізація муніципальних прав людини значною мірою зале­жить від повсякденної роботи органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, від забезпечення належних соціально-культур­них, політичних, матеріальних, фінансових та інших умов роз­витку територіальних громад. Тому між правами людини і діяль­ністю органів місцевого самоврядування існує очевидний і тісний взаємозв'язок.

Обов'язок органів місцевого самоврядування щодо забез­печення прав людини складає зміст їх діяльності, що передба­чає не лише необхідність дотримання основних прав і свобод людини і громадянина при здійсненні місцевого самоврядування, а й здійснення муніципальними органами і установами деяких

позитивних дій щодо створення умов для найбільш повної реалі­зації прав людини у межах територіальної громади.

Реформа децентралізації ще більше підвищує роль органів місцевого самоврядування у дотриманні прав людини, покладає на місцеві органи влади конкретне зобов’язання застосовувати правозахисний підхід у рамках їх функцій та повноважень. Доволі рельєфно роль та значення місцевого самоврядування у проце­сах реалізації та захисту прав людини знайшли своє закріплення у Національній стратегії у сфері прав людини, затвердженій Указом Президента України від 24 березня 2021 року^[1], прийняття якої зумовлено необхідністю вдосконалення діяльності держави щодо утвердження та забезпечення прав і свобод людини, створення дієвих механізмів їх реалізації та захисту, розв’язання системних проблем у зазначеній сфері. Так, метою Стратегії проголошується забезпечення пріоритетності прав і свобод людини як визначаль­ного чинника у процесі формування та реалізації державної полі­тики, здійснення повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Вказується, що результатом реалізації Стратегії має стати запровадження системного підходу до забез­печення прав і свобод людини, узгодженості дій органів держав­ної влади, органів місцевого самоврядування, інститутів гро­мадянського суспільства, суб’єктів господарювання, створення в Україні ефективного механізму реалізації та захисту прав і сво­бод людини, усунення недоліків системного характеру, які лежать в основі порушень, виявлених Європейським судом.

Гарантованість прав людини у сфері місцевого самовряду­вання є своєрідним зовнішнім механізмом обмеження свавілля місцевих чиновників, який можна представити у вигляді комп­лексу реалізації послідовних дій щодо забезпечення взаємодії місцевих органів публічної адміністрації, інститутів громадян­ського суспільства та громадян в сфері забезпечення і захисту прав людини.

Унікальним ефективно діючим в багатьох країнах світу правозахисним механізмом, який організаційно забезпечує та функціонально реалізує прямі і зворотні зв'язки між орга­нізаційними структурами муніципальної влади і територіаль­ною громадою, забезпечує і захищає права людини як жителя - члена територіальної громади та контролює законність дій владних структур у сфері місцевого самоврядування є інститут муніципального омбудсмана.

Це порівняно нова правозахисна установа, поява і розвиток якої безпосередньо пов'язані із розвитком місцевої демократії, поширенням європейських стандартів належного врядування, «олюдненням» владних структур. У світовій практиці інсти­тут муніципального омбудсмана займає важливе місце в сис­темі органів, що здійснюють контроль за діяльністю публічної адміністрації у сфері місцевого самоврядування з метою дотри­мання останніми прав людини у межах територіальних гро­мад. Муніципальний омбудсман захищає, в першу чергу, право громадян на належне адміністрування, яке передбачає дотри­мання органами місцевого самоврядування не тільки букви, але й «духу» закону і правил адміністративної етики. Він поклика­ний, передусім, сприяти у поновленні порушених прав громадян неправомірними діями (бездіяльністю) органів місцевого само­врядування та їх посадовими особами, виявляти і аналізувати збої в роботі державних та самоврядних органів, що призводять до порушення прав людини; виробляти рекомендації щодо вдо­сконалення діяльності органів влади і управління в галузі прав людини і пов'язаних з ним адміністративних процедур у сфері місцевого самоврядування.

Зарубіжний досвід ефективної роботи муніципальних омбудсманів свідчить, що вони стали дієвим інструмен­том демократизації місцевого врядування, чутливим інди­катором реальної якості життя людей і одним з ключових інструментів вдосконалення законодавства, відіграють важ­ливу роль у зміцненні законності в роботі органів публічної влади і управління, попередженні адміністративної бюрокра­тії та корупції, обмеженні свавілля місцевих чиновників, сприяють прямій і повній реалізації прав людини та форму­ванню правозахисної інфраструктури на місцевому рівні. Його діяльність дозволяє встановлювати на муніципальному рівні особливий етичний режим довіри між органами місцевого самоврядування та жителями - члена територіальної громади з метою підвищення ефективності та якості наданих муніци­пальних послуг, сприяти ослабленню в них почуття беззахис­ності перед розгалуженою системою державних і муніципаль­них органів і установ.

Визначаючи місце муніципальних омбудсманів в системі інституційних гарантій та конституційно-правовому механізмі захисту прав і основних свобод людини і громадянина, важ­ливо підкреслити, що здійснення діяльності щодо захисту прав людини неможливе без узгодженої роботи всіх структурних еле­ментів такого механізму. Тобто, омбудсман не може діяти відо­кремлено від інших державних органів, для найбільш ефектив­ної реалізації своїх повноважень по відновленню порушених прав громадян йому необхідно виконувати покладені на нього функції спільно з державними, громадськими та іншими струк­турами. Саме через взаємодію всіх інститутів місцевого само­врядування відповідно до правозахисних цілей формується муніципальний правозахисний простір, який орієнтується на загальнолюдські цінності та ґрунтується на міжнародних стандартах прав людини.

Інститут муніципального омбудсмана став результатом модифікації і трансформації традиційної парламентської моделі омбудсмана, створеної понад двісті років тому у надрах скандинавської культури, який був сприйнятий в якості інстру­менту забезпечення балансу інтересів держави і громадян­ського суспільства більшістю країн світу з різними правовими системами, формами правління та державним устроєм, з різ­ним суспільним середовищем, правовою культурою та різними філософськими підходами, і який справедливо вважається ефективним інструментом комунікації та порозуміння органів влади та громадянського суспільства, механізмом, що запов­нює прогалини у відносинах між владою та населенням, сприяє

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу побудові демократичної правової держави, а також розвиткові правосвідомості громадян і посадових осіб. При всій різнома­нітності в найменуваннях і формах його організації в різних країнах, термін «омбудсман» вже став збірним, родовим понят­тям, що відбиває універсальність цієї служби в національних системах захисту прав і свобод громадян.

Універсальність інституту омбудсмана і його можливість адаптуватися й пристосовуватися до різних правових націо­нальних систем дозволяють говорити про феномен «інститу- ційної гнучкості» - здатності інституту (органу) вбудовува­тися в національну державно-правову систему, не змінюючи її і зберігаючи свої базові характеристики і первісний концепт. Інституційна гнучкість омбудсмана обумовлює однорідність і ідентичність природи його статусу в більшості держав: високий соціальний статус кандидата, рекомендаційний характер повно­важень, незалежність в процесі здійснення ним своєї діяльності як найважливіша риса статусу, що має різний рівень забезпече­ності в залежності від політичного режиму держави^[2], політична нейтральність омбудсмана, забезпечена політико-правовими механізмами, наділення повноваженнями з розгляду скарг гро­мадян на дії чи бездіяльність посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, сприяння усуненню недолі­ків загального характеру з метою вдосконалення різних сегмен­тів адміністративної системи.

Спільними властивостями, що пояснюють затребуваність цього інституту, є наступні: це спеціальна служба, що заснову­ється як додатковий механізм контролю за діяльністю адмініст­рації, коли традиційних інструментів виявляється недостатньо; омбудсман - незалежний публічно-правовий інститут, не пов'я­заний чиєюсь думкою при проведенні розслідувань; він покли­каний захищати права громадян, що порушуються посадовими особами; при розгляді скарг омбудсман керується принципами

справедливості, неупередженості, незалежності, конфіденцій­ності та доступності^[3].

Головними тенденціями розвитку даного інституту на сучас­ному етапі стали його інтернаціоналізація, активний процес визнання і поширення в державах із досить різним конститу­ційним устроєм, а розвиток функціональної спеціалізації зумов­люється та підтримується внутрішніми потребами та національ­ними інтересами.

Як свідчить світова практика, незважаючи на відмінність в пра­вових системах різних країн, муніципальні омбудсмани органічно інтегруються в традиційний механізм контролю за місцевою адмі­ністрацією в якості важливого субсидіарного інституту, що забез­печує специфічними методами і засобами захист прав людини і громадянина від зловживань і свавілля з боку публічної адмініст­рації. Тому порівняльний аналіз виникнення, становлення та роз­витку моделей інституту муніципального омбудсмана в країнах з різними політико-правовими системами та державним устроєм є актуальним як для розуміння сутності цього нового інституту і його ролі у забезпеченні прав і свобод людини члена терито­ріальної громади, так і процесу його адаптації до особливостей національної системи місцевого самоврядування в Україні.

Дослідження реалізації концепції інституту муніципальних омбудсманів у цих державах і порівняння існуючих моделей у кон­тексті використання світового досвіду в національній практиці є важливим з точки зору науки конституційного права і має без­перечне прикладне значення у виробленні системного підходу до формування інституту даного виду омбудсманів в Україні.

Як відомо, поява будь-якого нового правового явища, завжди викликає необхідність його «становлення» в пра­вовій науці, тобто визначення його поняття в теорії права, вироблення на основі фундаментальних загальнотеоретич­них уявлень нових загальних положень і юридичної терміно­логії. Науковому забезпеченню та всебічному дослідженню інституту муніципального омбудсмана та розкриттю змісту цього інституту сприяли праці відомих вчених у галузі консти­туційного і муніципального права, які проводили дослідження доктринальних та прикладних аспектів функціонування міс­цевого самоврядування в Україні, таких як: М. О. Баймуратов, В. І. Борденюк, І. П. Бутко, І. А. Галіахметов, К. В. Головко, В. А. Гри- гор'єв, В. П. Гробова, І. В. Дробуш, Б. В. Калиновський, В. М. Кампо,

A. А. Коваленко, А. М. Колодій, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, І. О. Крєсіна, В. С. Куйбіда, П. М. Любченко, Н. В. Мішина, М. П. Орзіх,

B. Ф. Погорілко, О. В. Прієшкіна, М. О. Пухтинський, В. О. Серьогін,

C. Г. Серьогіна, О. В. Скрипнюк, Ю. М. Тодика, О. Ф. Фрицький,

B. А. Шатіло та інших.

На висвітлення окремих питань нашого дослідження впли­нули підходи й позиції вітчизняних і зарубіжних авторів, які досліджували становлення, розвиток та окремі аспекти функ­ціонування інституту омбудсмана, таких як О. С. Автономов,

C. В. Банах, М. С. Башимов, В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова, П. Бром- хед, І. Ф. Вершиніна, Д. М. Готтерер, Р. Грегорі, С. Н. Гурвиц, І. О. Дід- ковська, А. А. Єзеров, В. В. Еміх, А. Жузжоний, К. О. Закоморна, В. І. Засипалова, Ю. Л. Корабельникова, Л. К. Лазарь, К. Б. Левченко, І. А. Ледях,Є. А. Лохматов,Н. Ф. Лукашева, О. В. Марцеляк,А. В. Мєлє- хін,Г. О. Мурашин,Н. С. Наулік,О. М. Соколов, Ю. Г. Спичак,А. Ю. Сун- гуров, М. Т. Тимофєєв, К. Б. Трумпель, Н. Ю. Хаманєва, В. В. Чуксина, А. Хіль-Роблес, Ю. С. Шемшученко та ін.

Дослідження цих та інших авторів стали підґрунтям вивчення ґенези і сутності інституту омбудсмана в цілому, факторів, що вплинули на його трансформацію й появу різних моделей омбудсмана, в тому числі й муніципальних омбудсманів.

Завдяки доктринальним дослідженням таких авторів, як Стенлі Андерсон (StanleyVAnderson)^[4], Альваро Хіль-Роблес (Alvaro Hill-Robles)^[5], Лінда Райф (LindaC.Reif)^[6], Стефан Гурвиц (Stephan Hurwitz)^[7], Дональд К. Роват (Donald C. Rowat)^[8], праці яких було перекладено на мови багатьох країн світу і які стали «класи­кою», людство мало можливість дізнатись про унікальний інсти­тут омбудсмана, що виник і вже багато років ефективно функціо­нував в Скандинавських країнах, та надихнули прогресивні кола політиків, юристів, науковців та інших ініціювати започаткування цього правозахисного інституту у власних країнах.

Історичні передумови створення інституту омбудсмана, пошуку причин його виникнення та історичних прототипів даного інституту, а також розвитку, модифікації й трансформації, особли­востей функціонування омбудсмана в різних правових системах детально висвітлювалися також у фундаментальних працях все­світньо відомих дослідників цього інституту, таких як Бені І. Тай, М.Остінг, ЛаріБ.Хілл, Д-М.Готтерер, А.Жузжоний, І.Вахаб, Х. Майорано, Р. Грегори, К. Фернандес-Туригано, Є. Лентовські та деяких інших, натхнена діяльність яких у цій царині сприяла подальшій активізації суспільного інтересу до нового інституту всього демократичного світового суспільства та його поширенню не тільки на Європейському, а й на інших континентах світу.

На особливу увагу заслуговують дослідження першого Народного захисника (омбудсмана) Іспанії, автора іспанського закону про омбудсмана, засновника Латиноамериканської Федерації омбудсманів і першого Комісара з прав людини Ради Європи Альваро Хіль-Роблеса в галузі вивчення історії виник­нення, становлення, функціонування і розвитку інституту омбудс­мана. Найбільш відомою й популярною у пострадянських краї­нах, завдяки перекладу на російську мову, є його наукова праця «Парламентський контроль за адміністрацією (інститут омбудс­мана)»^[9], присвячена детальному аналізу та систематизації особ­ливостей функціонування омбудсмана і його взаємодії з органами державної влади, яка стала основою вивчення зарубіжного дос­віду виникнення та розповсюдження цього інституту в країнах з різним державним устроєм та різними правовими традиціями.

Вагомий вклад у дослідження повноважень та компетенції пар­ламентських (законодавчих) та виконавчих омбудсманів загаль­ної компетенції внесли Е. М. Аметістов, В. Б. Барчук, М. С. Башимов, В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова, Б. С. Галяутдинов, Н. В. Заблоцька, Н. В. Корнєєва, Е. А. Лохматов, А. Г. Майоров, Е. Н. Мухітдінов, М. Т. Тимофєєв та інші.

Не менш важливими для нашого дослідження є роботи, при­свячені особливостям правового статусу модифікованих моделей «класичного» омбудсмана, які активно почали запроваджуватися на регіональному рівні, та омбудсманам, функціональна спеці­алізація яких направлена на захист специфічних прав окремих найбільш вразливих груп населення, з огляду на їх правову неза­хищеність, чи в окремих сферах суспільних відносин. Так, кон­ституційно-правовий статус і особливості функціонування регіо­нальних омбудсманів були предметом наукових пошуків таких авторів, як Р. Р. Амірова, І. М. Барыгин, А. А. Бегаева, Е. С. Буянкіна, М. Д. Дадашева, О. М. Єремєєва, С. А. Князькин, О. Г. Маркєлова, А. Ю. Семенова, Л. В. Сморгунов, Ю. Г. Спичак, Д. Е. Феоктистов та інших. Дослідженню спеціалізованих омбудсманів присвячені праці О. Д. Агєєва, А. П. Горбачева, С. І. Грабовского, Е. Г. Калініної, П. І. Ліхтера, Е. І. Носирєвої, В. А. Фадєєвої, З. М. Шабанової та ін.

Але, не зважаючи на міжнародне визнання і широке поши­рення інституту муніципальних омбудсманів як в публічному, так і приватному секторах багатьох країн світу, в юридичній науці досі не склалася загальна концепція цієї правозахисної струк­тури, знання у сфері функціонування муніципальних омбудсманів недостатньо систематизовані й не представляють цілісної нау­кової теорії як методологічної основи формування ефективної моделі муніципального омбудсмана.

Це актуалізує необхідність проведення комплексного дослі­дження процесів інституціоналізації та конституційно-правового статусу муніципальних омбудсманів, як інституційного елементу позасудового правозахисного механізму, зусилля якого направ­лені на забезпечення захисту прав та інтересів жителів територі­альних громад, в різних країнах світу з метою внесення пропози­цій щодо інституціонального й функціонального розвитку цього інституту в Україні.

Метою дослідження є теоретичний аналіз соціально-право­вої природи інституту муніципального омбудсмана, передумов і мети заснування, базових складових його статусу та принципів діяльності, визначення і обґрунтування основних моделей і типів муніципального омбудсмана та вироблення, на основі досвіду зарубіжних країн, пропозицій щодо впровадження цього інсти­туту в практику місцевого самоврядування України.

Досягнення вказаної мети обумовило постановку та послідовне вирішення цілого ряду теоретичних та прикладних завдань, а також напрацювання та перевірку робочих гіпотез, в тому числі шляхом:

1) концептуального аналізу особливостей муніципального рівня забезпечення та захисту прав людини;

2) дослідження ролі та значення інститутів громадянського суспільства в системі муніципального контролю за належним врядуванням;

3) дослідження системи державних форм, способів та засо­бів правозахисту від неналежного врядування у сфері місцевого самоврядування;

4) виявлення місця інституту муніципального омбудсмана в механізмі недержавної правозахисної діяльності;

5) формулювання визначення поняття муніципального омбудсмана, аналізу його ознак та базових характеристик;

6) класифікації муніципальних омбудсманів;

7) дослідження процесів трансформації і модифікації кла­сичного інституту омбудсмана в умовах розвитку місцевого самоврядування;

8) вивчення генезису інституту муніципального омбудсмана в США та Канаді;

9) дослідження правових моделей інституту муніципального омбудсмана в країнах Європи;

10) аналізу особливостей легітимізації та принципів реаліза­ції конституційно-правового статусу муніципального омбудсмана в зарубіжних країнах;

11) аналізу функцій муніципальних омбудсманів, їх прав, обов’язків та форм реагування;

12) дослідження проблем та перспектив становлення інсти­туту муніципального омбудсмана в Україні.

Ясна річ, автори не претендують на остаточність зроблених ними висновків та повну безспірність викладення матеріалу. Своє головне завдання вони бачили у науковому тлумаченні конституційних правоположень та доктринальних конструк­цій, в необхідності запропонувати більш-менш цілісну систему ідей та поглядів, які пояснюють місце та роль муніципальних омбудсманів у механізмі правозахисної діяльності у сфері міс­цевого самоврядування у сучасному світі. Водночас зроблено спробу обґрунтувати свої висновки й пропозиції не тільки знач­ним фактологічним матеріалом, але й нормативно-правовим масивом, який утворює правову основу діяльності муніципаль­них омбудсманів, їх роль у захисті прав людини, територіальних громад та інших суб’єктів місцевого самоврядування в Україні та зарубіжних країнах, сприяє становленню в Україні муніципа- лізму та громадянського суспільства.

Автори будуть щиро вдячні за рекомендації та пропозиції, які сприятимуть розвитку наукової дискусії щодо перспектив організації правозахисної діяльності муніципальних омбудсма­нів в Україні у світлі зарубіжного досвіду з метою використання результатів дослідження у діяльності територіальних громад та інших суб'єктів місцевого самоврядування, а також практиці законотворення та муніципальної правотворчості.