§ 11. Зміни у конституційному статусі Президента України

«Стаття 103 (частина п’ята). Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень Президента України. У разі дострокового припинення повноважень Президента України вибори Президента України проводяться в період дев’яноста днів з дня припинення повноважень».

11.1. Зміни, внесені до коментованої частини статті 103 Конституції, стосуються формули виборів, а саме встановлення умов, за якими має бути визначена дата проведення чергових і позачергових виборів Президента. По суті вона близька до нової формули виборів до Верховної Ради (див. коментар до статті 77 Конституції). Якщо вибори Президента відбулися 26 грудня 2004 року і новообраний Президент відповідно до статті 104 Конституції вступив на пост 21 січня 2005 року, то враховуючи, що Президент обирається строком на п’ять років, неважко встановити дату проведення чергових виборів згідно з положенням, що міститься у статті 103 Конституції. Такою датою буде остання неділя січня 2010 року, тобто коли закінчиться п’ятирічний термін перебування Президента на посту. А наступні вибори Президента за такою логікою будуть проведені в останню неділю лютого або березня 2015 року іт.д.

Отже, формулу виборів, яка закріплена в частині п’ятій статті 103 Конституції, не можна вважати вдалою. Попередня редакція точніше відображала дату проведення виборів глави держави, що стосується також і самих виборців.

11.2. Встановивши, що дострокові вибори до Верховної Ради проводяться в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення її повноважень (частина друга статті 77 Конституції), такий же термін необхідно встановити і для виборів Президента у разі дострокового припинення його повно­важень, а не в період дев’яноста днів з дня припинення його повноважень. До того ж варто враховувати, що вибори до Верховної Ради, незалежно чергові вони чи позачергові, є не менш, якщо не більш, складним і напруженим процесом, аніж вибори Президента.

«Стаття 106. Президент України:

1) забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;

2) звертається з посланнями до народу та із щорічним і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

3) представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде

переговори та укладає міжнародні договори України;

4) приймає рішення про визнання іноземних держав;

5) призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

6) призначає всеукраїнський референдум щодо змін до Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою;

7) призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією;

8) припиняє повноваження Верховної Ради України у випад­ках, передбачених цією Конституцією;

9) вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції;

10) вносить до Верховної Ради України подання про призна­чення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України;

11) призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора України;

12) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України;

13) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

14) вносить до Верховної Ради України подання про призна­чення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України;

15) зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;

16) скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

17) є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави;

18) очолює Раду національної безпеки та оборони України;

19) вносить до Верховної Ради України подання про оголошен­ня війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань;

20) приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;

21) приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості зонами надзвичай­ної екологічної ситуації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України;

22) призначає на посади та звільняє з посад третину складу Конституційного Суду України;

23) утворює суди у визначеному законом порядку;

24) присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини;

25) нагороджує державними нагородами; встановлює прези­дентські відзнаки та нагороджує ними;

26) приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;

27) здійснює помилування;

28) створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консульта­тивні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби;

29) підписує закони, прийняті Верховною Радою Україною;

30) має право вето щодо законів прийнятих Верховною Радою України (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;

31) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України.

Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України.

Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5, 18, 21, 23 цієї статті, скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання».

11.3. Внесені зміни стосуються пунктів 8-16, 22, ЗО частини першої, частини третьої статті 106 Конституції України.

11.3.1. Згідно з пунктом 8 Президент може достроково припи­нити повноваження Верховної Ради у випадках, передбачених Конституцією, зокрема, якщо: 1) протягом місяця у Верховній Раді не сформовано коаліцію депутатських фракцій; 2) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано його новий склад; 3) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання Верховної Ради не можуть розпочатися (див. коментар до статей 83, 90 Конституції). Перелік підстав щодо дострокового припинення повноважень Верховної Ради є вичерпним, ініціатива порушення питання про дострокове припинення повноважень парламенту належить, передусім, Президентові, хоча депутатські фракції, які входять в коаліцію і які знаходяться в опозиції, можуть звертатися до Президента з відповідними пропозиціями.

11.3.2. Хоча припис пункту 8 за формою викладено імператив­но, тобто Президент зобов’язаний прийняти передбачене цим пунктом рішення, проте за статтею 90 Конституції він має право достроково припинити повноваження парламенту, яке реалізує лише після консультацій з Головою Верховної Ради, його заступ­никами та керівниками депутатських фракцій у парламенті. Незалежно від результату консультацій і пропозицій їх учасників щодо доцільності або, навпаки, недоцільності дострокового припинення повноважень Верховної Ради, рішення приймає Президент.

11.4. Повноваження Президента, передбачені пунктом 9 частини першої статті 106 Конституції, пов’язані з формуванням коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді та внесення за її пропозицією подання про призначення парламентом Прем’єр- міністра в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції (див.

Серед науковців і політиків, як і державних службовців, відсутня єдина позиція з питання, чи може Президент відхилити запропоновану коаліцією депутатських фракцій кандидатуру на призначення Верховною Радою Прем’єр-міністра, чи внесення подання на призначення Прем’єр-міністра є конституційним обов’язком Президента? Взяті в системному зв’язку положення статей 83 і пункту 9 частини першої статті 106 Конституції дають підстави для висновку, що Президент не може відхилити запро­поновану коаліцією депутатських фракцій кандидатуру на посаду Прем’єр-міністра і зобов’язаний внести подання на призначення парламентом Прем’єр-міністра, кандидатура якого запропонована Президенту коаліцією депутатських фракцій (див. коментар до статті 83 Конституції).

11.5. Повноваження Президента, встановлені пунктом 10 частини першої статті 106 Конституції, пов’язані з положенням частини восьмої її статті 83, згідно з якою коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді відповідно до Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів, в тому числі кандидатури на посади Міністра оборони і Міністра закордон­них справ. Парламент згідно з пунктом 12 частини першої статті 85 Конституції призначає за поданням Президента Прем’єр- міністра, Міністра оборони і Міністра закордонних справ. Інших членів Кабінету Міністрів Верховна Рада призначає за поданням Прем’єр-міністра (див. коментар до пункту 12 частини першої статті 85 Конституції).

11.6. Нова редакція пункту 11 цієї статті передбачає не тільки призначення на посаду, а й звільнення з посади за згодою Верховної Ради Генерального прокурора. Зазначена новела коментованого положення пункту 11 спрямована на зміцнення конституційних гарантій незалежності не лише Генерального прокурора, а й всієї системи органів прокуратури України, оскільки Генеральний прокурор призначає на посади і звільняє з посад всіх прокурорів в Україні, які відповідальні перед ним, йому підпорядковані, підконтрольні і підзвітні.

11.7. По суті аналогічна процедура встановлена щодо призна­чення на посаду та звільнення з посади Верховною Радою за поданням Президента Г олови Служби безпеки У країни. Як показує практика, Верховна Рада може й відхилити внесене Президентом подання про призначення або звільнення з посади Голови Служби безпеки. Мотиви і причини для цього можуть бути різними, зокрема через відсутність взаємодії між парламентом і Президентом, недостатню підготовку питання до розгляду, незадоволення народних депутатів пропозицією Президента щодо призначення або звільнення з посади Голови Служби безпеки тощо.

11.8. Нова редакція пунктів 12, 13, 22 частини першої статті 106 Конституції уточнює повноваження Президента щодо звільнен­ню з посад половини складу Ради Національного банку України, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, третини складу Конституційного Суду України. Призначення на посади та звільнення з посад у зазначених державних органах - виключне повноваження Президента, яке він здійснює відповідно до Конституції і порядку, визначеного законами.

16.8.1. Разом з тим варто звернути увагу на істотні особливості призначення та звільнення Президентом третини складу Консти­туційного Суду, тобто шести суддів органу конституційної юрисдикції (стаття 148 Конституції). Відповідно до частини п’ятої статті 126 Конституції суддя Конституційного Суду звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, у разі: 1) закінчення строку, на який його обрано чи призначено; 2) досягнення суддею шістдесяти п’яти років; 3) неможливості виконувати свої повно­важення за станом здоров’я; 4) порушення суддею вимог щодо несумісності; 5) порушення суддею присяги; 6) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; 7) припинення його громадянства; 8) визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим; 9) подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.

Наведений перелік підстав для звільнення є вичерпним і повністю поширюється на суддів Конституційного Суду як і на органи, що їх призначили на посади (стаття 149 Конституції) - Президента, Верховну Раду і з’їзд суддів України.

11.8.2. Водночас статтею 23 Закону «Про Конституційний Суд України» передбачено припинення повноважень суддів органу конституційної юрисдикції у разі: 1) закінчення строку призна­чення; 2) досягнення суддею шістдесятип’ятирічного віку; 3) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я;

4) порушення суддею вимог, передбачених частиною другою статті 16 цього Закону («судді Конституційного Суду України не можуть належати до політичних партій та профспілок, мати представ­ницький мандат, брати участь у будь-якій політичній діяльності, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої»);

5) порушення суддею присяги; 6) набрання законної сили обви­нувальним вироком щодо нього; 7) припинення його громадянства;

8) визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим;

9) подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.

Рішення про припинення повноважень судді Конституційного Суду у випадках, передбачених пунктами 1-3, 6-9, приймається на засіданні Конституційного Суду, а у випадках, передбачених пунктами 4,5,- Верховною Радою України. Однак є певні сумніви щодо відповідності Конституції положень цієї статті Закону, зокрема припинення повноважень судді Конституційного Суду за його рішенням, до того ж ухваленого на засіданні Конституційного Суду, яке згідно із Законом є повноважним, якщо на ньому присутні не менше одинадцяти суддів. Припинення повноважень судді Конституційного Суду з підстав, визначених частиною п’ятою статті 126 Конституції, відбувається одночасно з прийняттям рішення про звільнення судді органом, який призначив його на посаду.

11.8.3. Крім того, варто звернути увагу й на те, що за Консти­туцією до повноважень Конституційного Суду не належить вирішення питань щодо припинення повноважень судді Консти­туційного Суду (стаття 150). Отже, зазначене положення Закону щодо припинення повноважень судді Конституційного Суду до його звільнення відповідним органом не узгоджується з вимогами частини п’ятої статті 126 Конституції.

11.8.4. Відповідно до змін, внесених до пункту 15 частини першої статті 106 Конституції, Президент зупиняє дію актів Кабінету Міністрів з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду. За попередньою редакцією (пункт 16) Президент мав право скасовувати юридичні акти уряду.

Повноваження Президента, визначені пунктом 15, за процеду­рою здійснюються так само, як і його повноваження щодо зупинення дії нормативно-правових актів Верховної Ради АРК (частина друга статті 137 Конституції). Звичайно, правовий простір дії актів Кабінету Міністрів і нормативно-правових актів Верховної Ради АРК є непорівнянним. Якщо перші є обов’язковими до виконання на всій території держави, то другі - лише в межах автономії. Зрозуміло, що не лише правові, а передусім економічні та соціальні наслідки зупинення актів Кабінету Міністрів з мотивів їх невідповідності Конституції є певним надзвичайним випадком у діяльності уряду країни, і в першу чергу це впливає на функціону­вання системи державного управління. З іншого боку, Президент як гарант додержання Конституції зобов’язаний вжити заходів щодо неприпустимості її порушення органами державної влади, Верховною Радою АРК. Зупинення Президентом актів Кабінету Міністрів повинно сприйматися як сигнал останньому повернутися до прийнятих ним рішень і привести їх у відповідність з Основним Законом, якщо для цього будуть підстави. У разі, якщо Кабінет Міністрів не погоджується з рішенням Президента, питання вирішується Конституційним Судом у встановленому порядку.

11.8.5. Повноваження Президента, визначені пунктом 16, щодо скасування актів (постанов і розпоряджень) Ради Міністрів АРК залишились такими ж, якими були в попередній редакції (пункт 16). Президент може скасувати акти уряду АРК не лише з суто юридичних підстав, зокрема їх невідповідності Конституції і законам України, але й виходячи з доцільності прийнятих рішень уряду АРК: економічної, соціальної і т. д., узгодженості з загальнодержавними інтересами, провадження єдиної внутрішньої і зовнішньої політики держави тощо.

Викладений у новій редакції пункт 19 частини першої статті 106 Конституції уточнює і в певній мірі розширює повноваження Президента як гаранта державного суверенітету і територіальної цілісності України, який вносить до Верховної Ради подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил та інших утворених відповідно до законів військових формувань. Отже, зміст пункту 19 складається з двох положень, згідно з якими Президент: 1) вносить подання про оголошення стану війни до парламенту, який підтримує Президента і ухвалює відповідне рішення з цього питання або відхиляє його пропозицію. Випадків, коли б Президент вносив до парламенту подання про оголошення стану війни, у сучасній історії незалежної України не було.

Як член Організації Об’єднаних Націй (ООН), інших між­народних організацій по забезпеченню миру і стабільності у світі та в регіонах (ОБСЄ) тощо Україна, перш ніж зробити крок про оголошення стану війни, з метою збереження миру і нормальних відносин з державою, якій вона мала б оголосити стан війни, зобов’язана узгодити свою позицію з ООН, іншими міжнародними організаціями та іноземними державами.

2) Президент приймає рішення про використання Збройних Сил та інших утворених відповідно до законів військових формувань у разі збройної агресії проти України. Прийняття зазначеного рішення - виключне повноваження Президента. Не торкаючись з’ясування, що є збройною агресією проти України, варто підкрес­лити, що йдеться про захист суверенітету і територіальної цілісності України від агресора - іноземної держави, чи збройних формувань з території іноземної держави. Для цього Президент як гарант суверенітету і територіальної цілісності України і Верховний Головнокомандувач Збройних Сил вживає всі можливі консти­туційно-правові заходи. До інших військових формувань, про які йдеться у пункті 19, відносяться Державна прикордонна Служба, Служба національної безпеки, внутрішні війська, які Президент може використати у разі збройної агресії проти України.

11.8.6. Зміни, внесені до пункту ЗО частини першої статті 106 Конституції, стосуються застосування Президентом права вето на прийняті Верховною Радою закони (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд парламенту. Президента, таким чином, позбавлено права вето щодо законів про внесення змін до Конституції України. Як відомо, у попередній редакції такого застереження пункт ЗО не містив і Президент мав право вето щодо всіх законів, ухвалених парламентом України, в тому числі щодо законів про внесення змін до Конституції. З цього питання Конституційний Суд України у Рішенні від 11 березня 2003 року № 6-рп/2003 (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України) надав офіційне тлумачення, згідно з яким право вето Президента поширюється на всі без винятку закони, ухвалені парламентом, до набуття ними чинності. Це Рішення Конституційного Суду не є безспірним, скоріше воно ухвалено за формально-юридичних підстав і без врахування суттєвих особливостей законів про внесення змін до Конституції, законів про Державний бюджет України на поточний рік.

З урахуванням практики застосування Президентом права вето на всі закони, ухвалені Верховною Радою, в пункт ЗО частини першої статті 106 Конституції і було внесено застереження: «крім законів про внесення змін до Конституції України». Разом з тим під час підготовки законопроекту про внесення змін до Конституції України не лише доцільно, а й необхідно було внести такі ж зміни до частини другої статті 147, абзацу другого частини першої статті 150 Конституції, зокрема після слова «законів» доповнити словами « крім законів про внесення змін до Конституції У країни », оскільки йдеться про повноваження Конституційного Суду України щодо вирішення ним питань про відповідність Конституції (консти- туційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України. Це, без сумніву, посилило б системність і логічність тексту Основного Закону України.

11.8.7. Зважаючи на це, Верховна Рада ухвалила Закон України від 4 серпня 2006 року № 79 - V «Про внесення зміни до розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону «Про Консти­туційний Суду України», згідно з яким підпункт 1 пункту З розділу IV після слів «закони України» доповнено словами: «крім законів України про внесення змін до Конституції України, які набрали чинності». Тобто в Законі «Про Конституційний Суд України» текстуально відновлено положення пункту ЗО частини першої статті 106 Конституції. Принциповим у цьому доповненні є положення: «які набрали чинності». Тобто внесені до Конституції зміни після набуття ними чинності стали невід’ємною складовою її тексту. У зв’язку з цим Закон «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року не діє самостійно поряд з Конституцією. Постає питання, по-перше, чи може бути предметом розгляду Конституційного Суду відповідність зазначеної зміни до підпункту 1 пункту 3 розділу IV Закону «Про Конституційний Суд України»? І, по-друге, чи є зазначена зміна обмеженням повно­важень органу конституційної юрисдикції?

Відповідь на перше питання однозначна. Конституційний Суд України не може здійснювати перевірку на предмет консти- туційності положення самої Конституції України, оскільки це явно суперечить його призначенню - охороняти Конституцію - Основ­ний Закон держави. Отже, текстуальне відтворення положення пункту ЗО частини першої статті 106 Конституції у підпункті 1 пункту 3 розділу IV Закону «Про Конституційний Суд України» не є обмеженням повноважень органу конституційної юрисдикції. Це відповідь на друге питання.

11.8.8. У разі звернення до Конституційного Суду з клопотанням визнати внесену зміну до підпункту 1 пункту 3 розділу IV Закону «Про Конституційний Суд України» такою, що не відповідає Конституції (неконституційною), колегія суддів Конституційного Суду України відповідно до статті 48, а Конституційний Суд України - до статті 50 зазначеного Закону мають прийняти процесуальну ухвалу про відмову у відкритті конституційного провадження у такій справі.

У практиці Конституційного Суду України вже виникали подібні питання, коли положення Конституції текстуально відтворювалися у законі, а суб’єкт права на конституційне подання заявляв клопотання визнати таке положення закону неконсти­туційним. Так, Верховний Суд України у поданні до Консти­туційного Суду просив визнати частину другу статті 13 Закону України «Про статус суддів» у редакції Закону України від 8 жовтня 1999 року № 1145-ХІУ, за якою «суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом», такою, що не відповідає Конституції У країни, зокрема її статті 126. Але частина третя статті 126 Конституції передбачає, що «суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом». Тобто тексти частини третьої статті 126 Конституції і частини другої статті 13 Закону України «Про статус суддів» ідентичні, а тому Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004 (справа про незалежність суддів як складову їхнього статусу) не розглядав положення частини другої статті 13 Закону У країни « Про статус суддів» на предмет відповідності Конституції, а надав офіційне тлумачення з питань недоторканності і незалежності суддів, конституційно-правових гарантій їх забезпечення^[9].

11.8.9. Повертаючись до внесеної зміни у підпункт 1 пункту З розділу IV Закону України «Про Конституційний Суд України», варто підкреслити її системний нормативний взаємозв’язок з положенням пункту ЗО частини першої статті 106 Конституції України, а не тільки їх текстуальну ідентичність. Виключення із повноважень Президента України права вето на закони про внесення змін до Конституції означає, що згідно зі статтею 155 Конституції закон про внесення змін до неї, крім розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України», вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.

За Конституцією України до повноважень парламенту нале­жить «внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції» (пункт 1 частини 1 статті 85). Набуття чинності законом про внесення змін до Конституції, його окремих положень визначається самим законом, але не раніше ніж через десять днів з дня його офіційного оприлюднення.

11.8.10. Внесена зміна до підпункту 1 пункту 3 розділу IV Закону «Про Конституційний Суд України», за якою юрисдикція Конституційного Суду України не поширюється на «закони про внесення змін до Конституції України, які набрали чинності», могла бути предметом перевірки Конституційного Суду України щодо її конституційності лише у разі порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду зазначеного Закону, ухвалення або набрання ним чинності (частина перша статті 152 Конституції України).

Якщо до Конституційного Суду України надійде звернення щодо визнання неконституційним Закону України «Про внесення зміни до розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Конституційний Суд України» у зв’язку з порушен­ням вимог зазначеної конституційної процедури, то відповідно до своїх повноважень Конституційний Суд повинен вирішити всі ці питання. За десять років діяльності Конституційного Суду У країни не було жодної справи і рішень з питань стосовно порушення конституційної процедури ухвалення законів та набрання ними чинності, як і не було жодного його рішення з питань додержання конституційної процедури щодо законів про внесення змін до Конституції України.

11.8.11. Потребує з’ясування положення статті 152 Конституції України, що саме треба розуміти під словосполученням «встанов­лена Конституцією України процедура їх (законів та інших правових актів - автор.) розгляду, ухвалення або набрання ними чинності». Як відомо, Конституція визначає лише окремі й найголовніші питання законодавчого процесу (процедури). Зокрема, це стосується визначення суб’єктів права законодавчої ініціативи, якими є: Президент, народні депутати і Кабінет Міністрів (частина перша статті 93); позачергового розгляду законопроектів Верховною Радою, які Президент визначив як невідкладні (частина 2 статті 93); направлення ухваленого закону за підписом Голови Верховної Ради Президентові для його підписання та офіційного оприлюднення або повернення главою держави закону зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до парламенту для повторного розгляду (частини перша, друга статті 94); наслідків, якщо Президент протягом п’ятнадцяти днів не повернув закон для повторного розгляду парламентом (частина третя статті 94); подолання вето Президента на ухвалений закон не менш як двома третинами від консти­туційного складу Верховної Ради, підписання та офіційне оприлюд­нення закону Президентом, а в разі невиконання ним цього конституційного обов’язку, - закон невідкладно офіційно оприлюд­нюється Головою Верховної Ради і опубліковується за його підписом (частина четверта статі 94).

Окремі особливості законодавчої процедури Конституція встановлює для подання до Верховної Ради України проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік (стаття 96, пункт 6 статті 116).

Аналіз положень Конституції України щодо встановленої процедури розгляду законів, їх ухвалення та набрання ними чинності свідчить, що вона не регламентує сам розгляд законів, а також не містить відсилки до законів чи інших правових актів, якими вирішувалось би це питання. Фактично з дня проголошення незалежності України розгляд законів регулюється Регламентом Верховної Ради від 16 березня 2006 року № 3547-ІУ. Зокрема саме Регламент визначає законодавчу процедуру (частина друга статті

1), яка охоплює вирішення питань внесення та відкликання законопроектів, розгляд законопроектів у першому, другому і третьому читанні; підготовки прийнятих законів до направлення на підпис Президентові; повторного розгляду парламентом законів, повернених Президентом України і т.д. (розділ IV).

Разом з тим є неузгодженість між Регламентом Верховної Ради України і пунктом 21 частини 1 статті 92 Конституції України, яким передбачено, що організація і порядок діяльності Верховної Ради України визначаються виключно законами України. Регламент, як зазначалось вище, затверджено Постановою Верховної Ради, а тому за юридичною силою, як і за формою, про що згадувалося раніше, він не є законом. З цього приводу Конституційний Суд України у Рішенні від 3 грудня 1998 року № 17-рп/98 висловив свою правову позицію (абзац 1 пункту 5 мотивувальної частини). Крім того, у цьому ж Рішенні зазначено: «Конституційний Суд України вважає, що після набуття чинності Конституцією України... питання щодо організації і порядку діяльності Верховної Ради України... Верховна Рада України повинна вирішувати виключно законами України (пункт 21 частини першої статті 92)». Хоча наведена правова позиція Конституційного Суду, як невід’ємна частина Рішення в цілому, є обов’язковою до виконання, зокрема парламентом, однак до цього часу це положення залишено поза увагою.

Отже, положення Регламенту Верховної Ради щодо визначення законодавчої процедури не можуть розглядатися як встановлена Конституцією процедура розгляду законів, ухвалення та набрання ними чинності. Важливу роль в цьому відіграє відсутність належної форми - закону - такого нормативно-правового акта, як Регламент парламенту. Тим більше це важливо враховувати, коли саму процедуру розгляду, за винятком окремих її моментів, про які згадувалося вище, Конституція не врегульовує. В свою чергу це зумовлює певні проблеми щодо реалізації частини першої статті 152 Конституції України, а отже, прийняття Конституційним Судом України до розгляду звернень з питань порушення «встановленої Конституцією України процедури».

11.8.12. Коментовані вище положення, за винятком статті 152 Конституції, стосуються законодавчої процедури розгляду та ухвалення звичайних законів, і аж ніяк не законів про внесення змін до Конституції, які набули чинності. Але це окрема тема (див. коментар до розділу XIII Конституції), зазначимо лише те, що принципове значення у розділі XIII «Внесення змін до Конституції України» Основного Закону має зміст і межі встановленого ним порядку (процедури) внесення змін до Конституції. З’ясування цього питання пов’язано з ухваленням Верховною Радою України 8 грудня 2004 року Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-ІУ, який набрав чинності з 1 січня 2006 року за винятком статей 76 (частина п’ята), 77 (частина перша), 81 (п. 6 частини другої, частина шоста), 83 (частини шоста- десята), 90 (п. 1 частини другої), 141 (частина перша), що набрали чинності з дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною 26 березня 2006 року.

11.8.13. Під час здійснення своїх конституційних повноважень Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України (частина третя статті 106 Конституції). У зв’язку з цим внесені до частини четвертої цієї статті зміни встановлюють, що акти Президента, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5,18,21,23 (у попередній редакції пункти: З, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23) Конституції, скріплюються підписами Прем’єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Скріплення акта Президента підписами Прем’єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання - це важлива стадія, після завершення якої акт Президента може бути опри­люднений і набути чинності відповідно до встановленого законом порядку. У зв’язку з цим скріплення, про яке йдеться, не треба ототожнювати з візуванням акта посадовою та службовою особами. Скріплення, на відміну від візування акта, має зовсім іншу юридичну природу та призначення. По-перше, візування сто­сується проектів актів (указів і розпоряджень) Президента і відбувається згідно з порядком, визначеним «Положенням про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України Секретаріату Президента», затвердженим Указом Президента від 15 листопада 2006 року № 970/2006. По-друге, візування проектів актів Президента не є стадією процесу їх підготовки, а виконує технологічну функцію, якої мають дотримуватися відповідні органи державної влади, їх посадові особи, а також посадові особи Секретаріату Президента. Практика підготовки проектів норма­тивно-правових та інших правових актів державних органів, як і органів місцевого самоврядування, показує, що візування таких проектів посадовими особами є свідченням про їхню згоду щодо ухвалення запропонованого проекту правового акта. Не виклю­чається, що такий акт може бути завізовано із застереженням щодо окремих його положень, зокрема фінансового та організаційного забезпечення, дня набуття чинності тощо.

11.8.14. Законом «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 року № 514-У частково врегульовано порядок скріплення акта Президента підписами Прем’єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання. Але залишаються питання щодо розуміння положення частини четвертої коментованої статті Конституції, передусім у контексті взаємодії Президента і Кабінету Міністрів. Прем’єр-міністр за конституційним статусом очолює уряд і є відповідальним перед Президентом і Верховною Радою, міністр за Конституцією входить до складу Кабінету Міністрів. Це і зумовлює відносини між Президентом і Кабінетом Міністрів, логіку порядку, відповідно до якого має відбуватися процедура скріплення акта Президента підписами Прем’єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання. По перше, оскільки частиною четвертої коментованої статті Конституції перед­бачається скріплення актів Президента Прем’єр-міністром та міністром, відповідальним за виконання акта, мається на увазі здійснення главою держави таких повноважень, які потребують більш високої відповідальності за виданий ним акт. По-друге, як стадія процесу перед оприлюдненням і набуттям чинності акта Президента, потрібен певний строк, упродовж якого такий акт має бути скріпленим підписами Прем’єр-міністра і міністра, відпо­відального за акт та його виконання. По-третє, не виключається,

що скріплення акта Президента може бути вмотивовано відхилено Прем’єр-міністром.

Так, Законом «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що «акти Президента, видані в межах повноважень, передбачених: 1) пунктом 5 частини першої статті 106 Конституції, щодо призна­чення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і Міністра закордонних справ;

2) пунктом 23 частини першої статті 106 Конституції України, щодо утворення судів у визначеному законом порядку скріплюються підписами Прем’єр-міністра і Міністра юстиції; 3) пунктами 18 та 21 частини першої статті 106 Конституції, скріплюються підписами Прем’єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання, який призначається Прем’єр-міністром (частина друга статті 27).

Скріплення акта Президента підписами Прем’єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання, не може бути формальною дією, без належного і компетентного ставлення до здійснення такої процедури. Тому не випадково Закон « Про Кабінет Міністрів України» передбачає випадки, коли Прем’єр-міністр і міністр, відповідальний за акт та його виконання, вважають неможливим скріплення підписами акта Президента. У такому разі вони повертають зазначений акт Президенту з викладеними у супровідному листі мотивами своїх рішень (частина дев’ята статті 27).

Цим Законом визначено загальну тривалість процедури скріплення акта Президента підписами Прем’єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання, яка не може пере­вищувати трьох робочих днів з моменту надходження такого акта до Секретаріату Кабінету Міністрів.

11.8.15. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 106 Конституції Президент призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі та відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав. Особливо важливим є призна­чення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах, щодо яких Президент видає відповідний указ. Разом з тим згідно з пунктом 1 частини першої статті 116 Конституції Кабінет Міністрів забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави.

У зв’язку з цим і враховуючи функції, які здійснюють глави дипломатичних представництв України в інших державах (пвлпгодження, підтримання та розвиток економічних, науково- ІІ'ХІІІЧНИХ, торговельних, культурних та інших зв’язків і спів­робітництва), Прем’єр-міністру не байдуже, яка особа буде очолювати дипломатичне представництво України в інших державах і при міжнародних організаціях, оскільки робота цієї особи безпосередньо пов’язана з діяльністю Кабінету Міністрів. Тому скріплення ним акта Президента з цього питання набуває конституційної відповідальності уряду, який очолює Прем’єр- м І ністр. Крім того, скріплення такого акта Президента має також і 11 ра гматичне значення у здійсненні зовнішньої політики держави.

11.8.16. Згідно з пунктом 18 частини першої статті 106 Конституції Президент «очолює Раду національної безпеки і оборони України», що має бути скріплено підписами Прем’єр- міністра і відповідного міністра. Те, що Президент очолює конституційний орган, не потребує видання певного акта (указу чи розпорядження). До того ж за частиною третьою статті 107 Конституції «Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України». З цього випливає, що терміни «очолює» і «є Головою» Ради національної безпеки і оборони за юридичними ознаками не мають будь-яких відмінностей, а тому за ;ім істом і спрямуванням вони є тотожними. За Конституцією ніхто крім Президента під час здійснення ним повноважень не може очолювати чи бути Головою Ради національної безпеки і оборони.

Разом з тим, визначений пунктом 18 частини першої статті 106, частиною третьою статті 107 Конституції статус Президента означає, на наш погляд, що видані ним акти з питань національної безпеки і оборони України підлягають скріпленню підписами Прем’єр-міністра і міністра, відповідального за такі акти та їх виконання. Це стосується указів Президента щодо персонального складу Ради національної безпеки і оборони (частина четверта статті 107 Конституції) та про введення в дію її рішень (частина сьома статті 107 Конституції).

Положення пункту 18 частини першої статті 106 Конституції перебуває в системному зв’язку з приписами частин третьої, четвертої, сьомої її статті 107.3 цього випливає, що без скріплення підписами Прем’єр-міністра і відповідного міністра виданих Президентом указів з питань Ради національної безпеки і оборони такі укази не можуть бути оприлюднені і набути чинності, отже, і не підлягають виконанню.

11.8.17. Відповідно до повноважень, передбачених пунктом 21 частини першої статті 106 Конституції, Президент приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану. За наявності зазначених обставин Президент видає відповідні укази, які скріплюються Прем’єр-міністром і Міністром України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорно­бильської катастрофи, з наступним затвердженням їх Верховною Радою. Після скріплення указів Президента підписами Прем’єр- міністра і зазначеного Міністра, Президент негайно звертається до Верховної Ради щодо їх затвердження і подає відповідний проект закону (частина друга статті 184 Регламенту Верховної Ради). Згідно з пунктом 31 частини першої статті 85 Конституції Верховна Рада затверджує укази протягом двох днів з моменту звернення Президента.

„ За такою ж процедурою Президент видає указ про оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзви­чайної екологічної ситуації, який скріплюється підписами Прем’єр-міністра і Міністра охорони навколишнього природного середовища України (або Міністра з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи), після чого Президент негайно звертається до Верховної Ради щодо затвердження цього указу і подає відповідний проект закону.

Регламентом Верховної Ради встановлена особлива процедура розгляду звернення Президента з цих питань. Зокрема проект закону щодо затвердження відповідного указу Президента розглядається за процедурою першого читання та прийняття закону в цілому (стаття 184 Регламенту).

Під час розгляду питання про затвердження Верховною Радою указів, виданих Президентом відповідно до пункту 21 частини першої і частини четвертої статті 106 Конституції, з доповіддю виступає Президент у присутності Прем’єр-міністра і міністрів, відповідальних за укази та їх виконання.

11.8.18. Президент відповідно до пункту 23 частини першої статті 106 Конституції «утворює суди у визначеному законом порядку». Здійснюючи це повноваження, Президент видає відповідні укази, які згідно з частиною четвертою статті 106 Конституції підлягають скріпленню підписами Прем’єр-міністра і Міністра юстиції (див. коментар до пункту 5 частини першої статті 106 Конституції). Це пов’язано з тим, що вирішення питань, пов’язаних із організацією умов нормального функціонування органів судової влади, укази глави держави про створення судів містять відповідні доручення Кабінету Міністрів, Державній судовій адміністрації, іншим органам державної влади щодо виділення необхідних матеріальних і фінансових ресурсів на утримання створених судів, фінансового і соціально-побутового забезпечення суддів.