Зарубіжний досвід організації місцевого самоврядування
Досвід зарубіжних держав свідчить про існування кількох підходів до організації самоврядування - залежно від його співвідношення з державною владою і обсягу покладених на нього повноважень.
Найбільш визначальними із них є моделі місцевої автономії та децентралізації.Місцева автономія передбачає значний ступінь самостійності (автономності) самоврядних територіальних громад щодо адміністрування наданих їм сфер при мінімальному втручанні з боку органів державної влади. Прикладом такого підходу до розуміння сутності та організації самоврядування є, зокрема, Іспанія. Так, Конституція Королівства Іспанія від 1978 року[9] містить окремий розділ, присвячений вказаним питанням. Розділ восьмий «Про територіальний устрій держави» включає три глави: перша — «Загальні принципи», друга — «Про місцеву адміністрацію», третя — «Про автономні території». Базовою засадою організації місцевого самоврядування в Іспанії є закріплений ст. 137 Конституції принцип автономії, згідно із яким усі територіальні одиниці, що складають систему державно-територіального устрою країни, — муніципалітети (громади), провінції та автономні території - (Comunidad аиібпота) володіють автономією при вирішенні своїх справ.
Загалом в Іспанії існує 17 автономних територій (п’ять областей та
12 регіонів), що включають у себе 50 провінцій і більше восьми тисяч муніципалітетів, а також два міста (Мелілья і Сеута), розташовані на території Африки. Модель іспанської автономії передбачає, що статус самоврядних одиниць мають не тільки «історичні національності» (Nacionalidades Бізіогісаз) як історично сформовані регіони компактного проживання етнічних груп (Країна Басків, Каталонія, Галісія), а й кожен
13 муніципалітетів та провінцій. Розмежування компетенції між державною владою і автономними територіями проводиться Конституцією на основі чіткої фіксації виключної компетенції держави (ст.
149) та автономних територій (ст. 148). Виключна компетенція держави передбачає перелік предметів відання та повноважень, які можуть здійснюватися лише органами державної влади та не можуть бути передані для вирішення органам місцевого самоврядування. Поряд із цим, питання, спеціально не віднесені Конституцією до виключної компетенції держави, можуть бути передані до компетенції автономних територій на підставі їх статутів (ч. 3 ст. 149). Можливість розширення компетенції автономних територій шляхом внесення змін до їх статутів — передбачено й ч. 2 ст. 148. Конституційне закріплення виключної компетенції автономних територій є також гарантією їх самостійності у вирішенні всіх справ у межах визначених Конституцією предметів відання.У Конституції Іспанії чітко визначено питання, щодо яких тільки держава може приймати законодавчі та управлінські рішення (ст. 149), а також ті, щодо яких автономні території можуть приймати як рішення локального рівня, так і законодавчі норми — за умов додержання принципів, основ та директив, встановлених конституційним законом (ч. 1 ст. 150). Передбачено можливість делегування державою окремих повноважень автономним територіям шляхом прийняття органічного закону (ч. 2 ст. 150).
Поряд із широкою автономією територіальних одиниць в Іспанії існує контроль за діяльністю органів автономних територій, форми та межі якого чітко і вичерпно визначені Конституцією. Так, згідно зі ст. 153, контроль за діяльністю органів автономних територій здійснюється: а) Конституційним судом щодо конституційності їх нормативних актів, що мають силу закону; б) Урядом після отримання висновку Державної ради щодо здійснення делегованих повноважень; в) органами адміністративної юстиції стосовно автономного управління та його регламен- тарних норм; г) Рахунковою палатою щодо економіки та бюджету.
Відповідно до Конституції Італійської Республіки від 1947 р.[10] (у редакції Конституційного закону № 3 від 18.10.2001) комуни (громади, іт.
Comuni, анг. Municipalities), провінції, столичні міста та області, які є територіальними одиницями, що складають адміністративно-територіальний устрій Італії, є «автономними утвореннями з власним статусом, повноваженнями і функціями» (ст. 114). Конституція визначає, що законодавча влада належить державі та областям, встановлюючи при цьому сфери їх виключної, а також конкуруючої компетенції (ст. 117). В основу розмежування компетенції між громадами, провінціями, столичними містами, регіонами та державою покладено принципи «субсидіарності, диференціації і пропорційності» (ч. 1 ст. 118). Так, до відання комун належить виконання всіх адміністративних функцій, за винятком тих, які для забезпечення їх однакового виконання надані провінціям, столичним містам, областям та державі (ч. 1 ст. 118). Крім того, у Конституції міститься конституційна гарантія підтримки вираженню ініціативи громадянами: «держава, області, столичні міста, провінції та комуни сприяють самостійній ініціативі громадян і їх об’єднань — щодо їх діяльності в суспільних інтересах на засадах принципу субсидіарності» (ч. 4 ст. 118).Проаналізувавши положення Конституції Італії, доходимо висновку, що для організації самоврядування у цій державі застосовано модель автономії, оскільки всі територіальні одиниці визнаються автономними утвореннями з власним статусом. Водночас існує адміністративна децентралізація, що є якісною характеристикою системи державної влади. Про це свідчить наведене вище конституційне положення - «повною мірою здійснює адміністративну децентралізацію в залежних від держави службах» (ст. 5).
В організації місцевої публічної влади Франція пішла шляхом децентралізації. До 1980 року це була досить централізована держава, проте проведені реформи створили умови для децентралізації влади та демократизації системи публічної адміністрації. Передумовою проведення реформи, спрямованої на децентралізацію, був активний у 1970-х роках рух місцевого розвитку, який продовжено і посилено під час динамічної децентралізації 1982 року.
Впродовж 1982-1986 років у Франції було прийнято більше 40-ка законів, спрямованих на децентралізацію.Однією з головних цілей реформи була модернізація адміністративної системи через підвищення її здатності відповідати щоденним потребам населення і сприяти реалізації місцевих проектів економічного розвитку. Законом від 1982 року «Про права і свободи комун, департаментів і регіонів» було передбачено компетенцію децентралізованих рівнів урядування у сфері економіки. Найбільш істотні зміни відбулися саме у цій сфері, де децентралізація дала імпульс економічним ініціативам. Тож, без сумніву, рушійною силою реформи стали саме економічні інтереси, відносини, що поступово розвивалися на місцях. Таким чином, еволюція змін в адміністративній системі розпочалася ще до 1981 року, коли виникли та набули поширення відповідні суспільні очікування, а закони про децентралізацію тільки легітимізували цей процес.
Проте варто зауважити, що успіх французької децентралізації став можливим завдяки консенсусу політичних лідерів та схвалення реформи громадянами. Децентралізація призвела до розподілу повноважень між центральною державною владою і місцевими органами влади, передбачила можливість перерозподілу функцій між різними адміністративними рівнями. Децентралізовані рівні управління здобули більшу автономію і стали відповідальнішими за свої дії, а надання публічних послуг населенню стало ще ефективнішим.
Останній етап реформи, яка ще не вважається завершеною і продовжується й досі, був здійснений шляхом внесення змін до Конституції Французької Республіки 1958 р. конституційним законом від 28.03.2003. Відповідно до нього, головним суб’єктом місцевої публічної влади визнано «територіальні колективи» — комуни (громади, фр. communes), департаменти, регіони, колективи з особливим статусом і заморські колективи. Територіальні колективи (фр. collectivites territoriales) мають право приймати рішення у межах компетенції, що може бути надана їм на відповідному рівні. При дотриманні передбачених законом умов територіальні колективи вільно управляються виборними радами і володіють регламентарною владою при здійсненні своєї компетенції (ч.
2, 3 ст. 72 Конституції Французької Республіки від 1958 р.[11]). Чинне законодавство Франції повною мірою регулює всі питання організації та діяльності органів місцевого самоврядування, що функціонують на всіх рівнях територіального устрою. Ці закони об’єднані в Адміністративний кодекс, що фактично є «конституцією» місцевого самоврядування.Посттоталітарні і постсоціалістичні країни, характерною рисою яких була централізована модель організації місцевої влади та фактична відсутність самоврядування, зазвичай також організовують систему місцевої публічної влади на основі принципу децентралізації. При цьому утворюється система публічної адміністрації, що включає, з одного боку, самоврядні територіальні громади з органами, що ними утворюються та є відповідальними перед ними, а з іншого - місцеві органи державної влади, що виконують окремі загальнодержавні функції, які недоцільно передавати органам місцевого самоврядування, та здійснюють контроль за законністю діяльності останніх. Таким шляхом пішла, зокрема, Польська Республіка, у якій з 1989 року здійснювались адміністративна та адміністративно-територіальна реформи. Вони проходили у кілька етапів:
I. Відродження самоврядування на рівні ґмін (1989 р.);
II. Прийняття закону «Про територіальне самоврядування» від 8.03.1990;
III. Реалізація програми розширення повноважень великих міст (1994-1996 рр.);
IV. Реформа адміністративно-територіального устрою (19981999 рр.).
Проведена реформа забезпечила децентралізацію та гарантувала право територіальних громад на самостійне вирішення місцевих справ.
У ст. 15 чинної Конституції Республіки Польща[12] зазначається, що територіальний устрій держави забезпечує децентралізацію публічної влади. А відповідно до ст. 16 Конституції, населення кожної територіальної одиниці Республіки Польща становить самоврядну громаду (територіальний колектив); місцеве самоврядування бере участь у здійсненні публічної влади; публічні завдання, що належать місцевому самоврядуванню, воно виконує від власного імені і під власну відповідальність.
1.1.3.