ВСТУП

У сучасний період парламенти є невід'ємним ключовим політичним інститутом демократичних держав, незалежно від форми правління. Історично парламенти, що формувалися як органи представницької демократії, протистояли монархічним владним режимам.

Попри те, що абсолютизм давно став надбанням історії, проблема забезпечення незалежної діяльності інститутів представницької демо­кратії досі актуальна. Причому вона є важливою не лише для країн з виявами “особливих варіантів” демократії, а й для тих, в яких демократичні засади політичного процесу ґрунтуються на рівні цін­ностей, а принцип незалежності законодавчих органів влади не про­сто закріплений в конституціях, законах і регламентах парламентів, а дотримується належним чином.

Зазначений принцип полягає у тому, що парламент як орган за­конодавчої влади в державі керується виключно конституцією країни та регламентними процедурами і не несе відповідальності ані перед виконавчою, ані перед судовою гілками влади. Принцип незалеж­ності законодавчих органів влади передбачає також непідпорядкова- ність політичним рішенням чи позиціям цих структур або окремих їх представників. Депутати, як відомо, мають “вільний мандат”, а це означає, що вони виступають представниками всієї нації, а не одного виборчого органу чи групи осіб, які їх обирали. Члени парламенту мають особливий статус, який закріплюється в конституціях і консти­туційних законах, спеціальному законодавстві і регламентах парламен­ту чи його палат. На такому конституційному і законодавчому рівні парламентарі наділяються специфічними правами, обов'язками та привілеями, необхідними для виконання їх функцій. Ці парламентські привілеї, перш за все, включають імунітет, що реалізується через недоторканність парламентаря і особливі процедури притягнення його до кримінальної відповідальності у певних випадках, та індемнітет, який передбачає відсутність відповідальності за політичну діяльність (що часто тлумачиться як право на свободу слова): за зміст під­готовлених документів (запитів, інтерпеляцій), усних пропозицій, по­зицію у голосуваннях тощо.

Ці загальні засади у певній формі закріплені у законодавстві та реалізуються сучасними демократичними країнами. Разом із тим, сьогодні мають місце тенденції обмеження та звуження парламент­ських привілеїв, хоча необхідність їх існування загалом не ставиться під сумнів.

Відомо, що інститути парламентської демократії виникали у період буржуазно-демократичних перетворень і прийшли на зміну органам станового представництва (наприклад, у Франції це були Генеральні штати, які виконували дорадчу функцію). І хоча становий та цензо­вий підходи до формування представницьких органів зберігалися про­тягом досить тривалого часу, в основу парламентаризму було покла­дено принцип, згідно з яким особи, які представляють народ і яким він делегує повноваження у сфері управління державою, є “плоть від плоті” виборців, і їхні привілеї мають не індивідуальну, а колективну природу. Це означає, що такі привілеї належать депутатам не як особливим, визначним персонам, а як членам колективного інсти­туту, який задля забезпечення власної незалежності і відповідного функціонування користується певними правами, які супроводжуються особливими процедурами.

Відповідно до цієї концепції парламентські привілеї покликані створити належні умови для виконання народними обранцями своїх функцій. Огляд законодавства демократичних країн Європи переко­нує, що привілеї, якими користуються депутати, є, так би мовити, розширеною версією загальних прав, якими наділені громадяни. За­значене справедливе й щодо рівня матеріального забезпечення депу­татів національних парламентів, яке у демократичних країнах лише вдвічі або втричі перевищує середню заробітну плату в країні.

Як відомо, основні європейські моделі організації парламентських привілеїв — “британська” і “французька” — стали результатом іс­торичного розвитку демократичних інститутів у цих країнах і були згодом адаптовані іншими державами у певній формі, тією чи іншою мірою.

Наша країна, як і багато інших, де демократичні норми не стали вивершенням суспільного розвитку, запозичила і більш-менш успішно запровадила практику парламентських привілеїв. Водночас, у вітчизняному публічному дискурсі тема цих привілеїв є чи не найгострішою, адже поєднання владних можливостей і можливостей зловживати особливим статусом зумовлює громадянську нерівність і недовіру суспільства до парламенту. Через це громадська думка демонструє стале негативне ставлення до обсягу імунітету депутатів, який громадяни вважають надмірним.

У 2010 році близько двох третин (62,8%) респондентів загаль­ноукраїнського соціологічного опитування^[1], проведеного на замовлен­ня Лабораторії законодавчих ініціатив, воліли б, аби недоторканність депутатів була скасована (див. таблицю нижче).

Таблиця 1. Бачення громадянами України необхідності збереження імунітету депутатів парламенту, 2010 рік

Питання: Якою, на Вашу Думку, має бути Депутатська не­доторканність?

Ставлення громадськості до обсягу імунітету депутатів, як свідчать дані у 2010 році, не надто сильно відрізняється від висловленого десять років тому, навіть з урахуванням різних методик вимірювання. Так, за результатами відомого референдуму 16 квітня 2000 року, інспірованого Адміністрацією Президента України, більшість грома­дян висловлювалася за обмеження обсягу недоторканності депутатів парламенту. За представленими ЦВК^[2] даними голосування позитивно на запитання “Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв'язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України “Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притяг­нені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані”?” відповіли 89% виборців^[3].

Не дивно, що тематика “привілеїв” стала популярним засобом політичної агітації і політики популізму. Причинами цього, з одного боку, є низка гучних скандалів, в яких фігурували народні обранці, а з іншого — намагання політичних сил залучити найбільше голосів виборців, загалом незадоволених парламентом та депутатським кор­пусом. За даними того ж опитування український парламент посідає одне з останніх місць у рейтингу довіри. Зокрема, повністю дові­ряють Верховній Раді лише 6,7% опитаних. Тих, хто “скоріше до­віряє, ніж не довіряє” парламенту, — 21,4%. Скоріше не довіряють Верховній Раді 29,5% громадян, повністю не довіряють — 40,8%, ще 8,4% не змогли відповісти на це питання.

Хоча за даними соціологів щодо Верховної Ради було зафіксовано певне зростання рейтингу довіри (у лютому 2010 року на це саме питання “повністю довіряю” відповіли 2,6% опитаних українців), дотепер парламент залишається непопулярним органом влади (див. Таблицю 2). Не дивно, що політичні сили, які порушують тему при­вілеїв депутатів, можуть розраховувати на суттєву підтримку.

Таблиця 2. Рівень довіри до суспільних і політичних інститутів, 2010 рік

Питання: Наскільки Ви Довіряєте кожному з цих соціальних інститутів та організацій?

У публічному обговоренні проблеми привілеїв депутатів парламенту нерідко штучно формується альтернатива: або залишити все як є, або все скасувати.

Сьогодні корисним є неупереджений аналіз, який має закласти початок нового етапу фахового обговорення даної теми в експертних і суспільних колах, зокрема у ході тієї конституційної (у розумінні “суспільного договору”) реформи, що триває в країні. Тим більше, що основу для цього вже закладено. Серед праць останнього періоду, що стали узагальненням здобутків у царині проблематики парламентських привілеїв та імунітетів, привертає увагу доробок правознавця Олени Реєнт “Право депутатської недоторканності: історична ретроспектива та реалії сучасності”^[4]. Компетентні огляди проблематики, практики привілеїв та імунітетів виборних осіб були підготовлені також у не­урядових експертних колах^[5].

Варто зазначити, що позиція експертних кіл з питання перспектив перегляду обсягу депутатського мандата в частині імунітету більш виважена порівняно з бажаннями широких суспільних верств. Опитані УНЦПД у період із 15 до 20 січня 2011 року експерти^[6] переконані, що цілковите скасування недоторканності депутата недоцільне. Таку думку обстоюють 19 із 23 опитаних (або 82,6%). Водночас усі рес­понденти переконані, що обмежити обсяг імунітету необхідно.

Нині значна частина суспільства і експертне середовище вважають, що інститут парламентаризму в Україні потребує реформи, яка має охоплювати різні сфери — від виборчого законодавства до регламенту Верховної Ради. Безперечно, проблематика парламентських привілеїв має стати одним із важливих елементів цього процесу.

Ми не претендуємо на всеохопність і вичерпність розгляду пробле­матики співвідношення прав і відповідальності, а лише робимо спробу в цих умовах суспільно-політичних змін окреслити основні підходи до реформування системи парламентських привілеїв в Україні.

З огляду на викладене в пропонованому дослідженні ми ставимо за мету:

• аналіз політичних і правових підвалин парламентських привілеїв у вибраних країнах та видів практики їх реалізації;

• порівняльний аналіз цих видів практики із системою парламент­ських привілеїв в Україні;

• формулювання напрямів реформування системи парламентських привілеїв відповідно до демократичних стандартів Ради Європи.

Такі стандарти розроблено органами Ради Європи й викладено в Генеральній угоді про привілеї та імунітети Ради Європи від 1949 року^[7] та Протоколах до неї від 6 листопада 1952 року, 15 грудня 1956 року, 6 березня 1959 року, 16 грудня 1961 року й 18 червня 1990 року, Звіті про режим парламентського імунітету СРЬ-ІНР(96)7 від 1996 року^[8] та Резолюції Комітету Міністрів Ради Європи “Про двадцять керівних принципів боротьби з корупцією” від 1997 року^[9]. Зокрема, остання ставить перед державами завдання обмежити імунітет від розслідування, судового переслідування та ви­несення рішень у справах, пов'язаних із корупцією, “до рівня, необ­хідного у демократичному суспільстві” (принцип 6).

І.