§1. УКРАЇНСЬКА ЦЕНТРАЛЬНА РАДА - ПЕРШИЙ УКРАЇНСЬКИЙ ПАРЛАМЕНТ

Першим узагальнюючим документом, який мав регламенту­вати діяльність Центральної Ради, став “Наказ Українській Цен­тральній Раді” від 5 травня 1917 р. Цей наказ мав визначити по­вноваження і механізм функціонування загальних зборів Цент­ральної Ради та її Комітету. Зокрема, за загальними зборами за­кріплювалося право визначати “напрям і характер всієї роботи Ради”^[166]. До компетенції Комітету (з 23 червня він став і Малою Радою), який працював на постійній основі, входило скликання загальних чергових зборів УЦР, підготовка доповідей і матеріа­лів до них, вирішення всіх питань політичного і економічного життя України у період між сесіями УЦР ^[167]. Згодом склад Комі­тету - Малої Ради - було розширено. Починаючи з липня, назва “Мала Рада” почала вживатися значно частіше.

28 червня УЦР провела “самоорганізацію”. Відтоді до її складу входило вже 568 осіб. 212 з них репрезентували Всеук­раїнську раду селянських депутатів, 132 - Всеукраїнську раду військових депутатів, 100 - Всеукраїнську раду робітничих де­путатів, 27 - Український генеральний військовий комітет, 52 - губернії, 6 - українські колонії, 1 - духівництво, по 5 осіб - спілки вчителів, студентів, кооператорів.

Влітку 1917 р. паростки української державності та парла­ментаризму зазнали нелегкого випробування. Саме тоді відбу­лось загострення та своєрідне вирішення конфлікту між УЦР і Тимчасовим урядом.

За цих умов під тиском народного руху УЦР виробила нову тактичну лінію : відкрито не пориваючи з центром, поступово реалізовувати національну програму. Вже 10 червня було при­йнято Перший Універсал - правовий документ у формі звернен­ня до населення, в якому офіційно проголошувалась ідея авто­номії України Хоча за своєю сутністю Універсал був деклара­цією, без вказівок на якісь конкретні дії, він знайшов палке схвалення громадян. На хвилі народної підтримки постав Гене­ральний Секретаріат, який незабаром набув рис виконавчої вла­ди. Тогочасний характер цього органу влучно окреслив його го­лова В.Винниченко: “Генеральний Секретаріат не міг ні поста­вити, ні скинути ані одного урядовця, не міг ні одній адміністра­тивній інстанції дати розпорядження чи наказу. Але ті українці, які були в інституціях і на посадах урядовців, накази Генераль­ного Секретаріату ставили вище за накази уряду”^{[168] [169].}

З’явилась можливість наповнити гасло автономії України реальним змістом - конкретними кроками у напрямку її впрова­дження. Але в результаті переговорів з делегацією Тимчасового уряду українці вирішили не поспішати з самовизначенням. За Другим Універсалом (від 3 липня) УЦР відмовлялася від само­чинної реалізації гасла автономії, в черговий раз погодившись з пропозицією щодо вирішення питання Всеросійськими Уста­новчими зборами '. Зі свого боку, Тимчасовий уряд погодився визнати Генеральний Секретаріат власним крайовим органом управління. Згодом пленум УЦР прийняв рішення про попов­нення свого складу представниками від губерній, великих міст, а також про обов’язкове представництво національних меншин (останнє рішення, за домовленістю з Тимчасовим урядом).

¹ (П) Універсал Української Центральної Ради // Конституційні акти України. 1917-1920. С.61-63.

² Див.: Конституційні акти України. 1917-1920: Невідомі Конституції України. К., 1992. С. 10.

Але Тимчасовий уряд, який переконався у дотриманні угоди українцями, сам відмовився від взятих на себе зобов’язань. За “Інструкцією виданою 4 серпня від його імені, функції Ге­нерального секретаріату обмежувалися справами місцевого управління, підконтрольна йому територія значно звужувалася (з-під його управління виходили східні й південні губернії), а питання автономії взагалі не згадувалося '.

За умов, коли УЦР взяла на себе зобов’язання не вирішувати принципових питань без узгодження з центральною владою, а остання в особі Тимчасового уряду явочним порядком проводи­ла політику обмеження прав українців, виникла своєрідна пато­ва ситуація. Для виходу із становища, що склалось, необхідно було прийняти неординарні рішення, а УЦР, образно кажучи, зв’язала собі руки. Тоді ініціативу перебрали на себе українські політичні партії. Наприкінці літа - на початку осені 1917р. в партійному середовищі визріла й набула значного поширення лінія на побудову автономної України власними силами, без огляду на Тимчасовий уряд. Затвердити такий статус мали Все­українські установчі збори. Ідея таких Зборів фігурувала в українській політичній думці ще весною, але лише наприкінці літа їй стала відводитись важлива роль в державотворчих проце­сах. Що характерно, до цієї ідеї пристали найбільш масові та популярні українські політичні партії - соціалісти- революціонери та соціал-демократи.^{[170] [171]}

Згодом почала переорієнтовуватися й Центральна Рада. Ідея побудови федерації “знизу” знайшла повну підтримку з’їзду “Представників народів і областей, що прагнуть до федератив­ної перебудови Росії”, проведеного за підтримки УЦР 8-15 ве­ресня. В резолюції “Про Установчі Збори”, прийнятій одноголо­сно, підкреслювалось: “Незалежно від скликання Всеросійських Установчих Зборів необхідно скликати крайові Установчі Збо­ри, які б встановили форми внутрішньої організації та характер відносин з центральними органами федерації”¹.

Інша подія, що підштовхнула розвиток подій, відбулась на­прикінці жовтня в Петрограді. Жовтнева революція докорінно змінила взаємовідносини України із загальноросійським цент­ром. УЦР охарактеризувала прихід більшовиків до влади як внутрішньодержавний переворот. Вона не відмовлялась від ідеї автономії, але в ситуації, що склалася, перебрала на себе усі владні повноваження на українській території. Вже 3 листопада Центральна Рада заявила про власну правочинність над усіма українськими губерніями, у тому числі й тими, які за згадува­ною Інструкцією відходили від України (Харківською, Катери­нославською, Херсонською, Таврійською). А за Третім Універ­салом (від 7 листопада), з проголошенням Української Народної Республіки й утвердженням “де-факто” української незалежнос­ті,^{[172] [173] розпочалося активне будівництво держави. УЦР, виборовши право видавати закони, стала державно-політичним інститутом, реальним українським парламентом. Ідея федерації, яка вже традиційно проголошувалась і в цьому Універсалі, у зв’язку з • Жовтневим переворотом була знята з порядку денного. Українці справедливо вважали, що “згідно з державним правом, коли фе­дерація поривається, кожний штат робиться вільною і цілком незалежною державою”1. М.Грушевський також підкреслював, що зазначена в цьому документі “широка автономія об’єктивно дає початок її перетворенню у “повну державу”-. Четвертим Універсалом (від 9 січня 1918 р.) Україна вже офіційно прого­лошувалась незалежною державою, хоча і надалі не відкидалась можливість федеративного союзу “з народними республіками колишньої Російської держави”[174] [175] [176].}

Необхідно враховувати, що і в умовах незалежності (листо­пад 1917 - квітень 1918 рр.) УЦР не змогла повноправно реалі­зувати свою основну функцію. На заваді стали передусім війна з більшовиками (грудень 1917 - січень 1918 рр.) та опіка німець­кої військової адміністрації (після Брестського миру, з лютого 1918 р.). Зазначені обставини значно стримували розвиток української державності та українського парламентаризму. Од­ночасно в політиці УЦР відбулися інші важливі переміни. Під впливом низки обставин (популяризації в масах радянської ідеї, деякої привабливості вирішення злободенних питань рішучими методами, “по-більшовицьки” та ін.) соціалісти, які визначали стратегічний курс УЦР, поступово стали переходити від соціалі­зму “на словах” до соціалізму “на ділі”. Реалізація ідеї призвела до того, що УЦР все частіше стала характеризуватися як орган трудящих, орган робітників і селян, “революційний, демократи­чний парламент”. Об’єктивність твердження підкріплюється тим, що Центральна Рада формувалася не шляхом загальних ви­борів, а на основі делегування представників різних демократи­чних громадських організацій, серед яких майже не зустрічалося представників майнових станів. За таких умов дещо обмежува-

лися права так званих “експлуататорських елементів”. Але на той час в Україні ще не набула великого поширення ідея побу­дови влади за класовою ознакою, на зразок більшовицької “диктатури пролетаріату”.

Свідченням державотворчої еволюції УЦР стало більш про­холодне ставлення вже на офіційному рівні до ідеї Всеросійсь­ких установчих зборів. Вже в Третьому Універсалі перевага від­давалася українському представницькому зібранню. А 11, 16 листопада, в два етапи, УЦР затвердила закон “Про вибори до Установчих зборів Української Народної Республіки”, за яким вибори мали відбутися 27 грудня 1917 р., а Установчі збори ма­ли відкритися 9 січня 1918 р. В главі “Про виборче право” за­значалося, що до виборів допускаються усі (за винятком засу­джених, “невиплатних боржників” та втікачів з війська) грома­дяни обох статей, яким виповнилося 20 років. Переорієнтація зі Всеросійських на Всеукраїнські Установчі збори (при незмінно­сті завдань, які покладалися на цю установу) знаменувала пов­ний розрив з тією загальноросійською владою, яку тоді уособ­лювали більшовики.

Всеукраїнські Установчі збори скликати не вдалося, на від­міну від Всеросійських, сумнозвісна доля яких зримо проявила характер влади більшовиків. Вибори на території українських губерній проводилися 27-29 листопада 1917 р. За українських есерів та соціал-демократів віддали голоси 3,9 млн чол. (близько 75% усіх голосів, з них за есерів - 52%), за російських есерів - 1,9 млн, за більшовиків - 754 тис. (10%)'. Всеросійські Установ­чі збори були скликані 5 січня 1918 р. З обраної української де­путації були присутні лише поодинокі представники УПСР. В їх

¹ Див.: Дорошкевич В. Правда про історію встановлення Радянської вла­ди на Україні (листопад 1917 - листопад 1918) // Сучасність (Нью-Йорк). - 1991. 4.7-8. С.128; Кучер В., Обушний М. Національне питання за радянської доби. До аналізу і підсумків//Віче. 1996. Червень. С. 132.

-98-

виступах на Всеросійських Установчих зборах наголошувалось на особливій ролі УНР в загальноросійських процесах¹. А в офі­ційній заяві української фракції, оголошеній О.Сєвєровим- Одоєвським, підкреслювалась необхідність побудови федерації “знизу”, за принципами, визначеними крайовими установчими зборами^{[177] [178]. Більшовики ж, опинившись у меншості (24% депута­ції) і не маючи засобів впливу на інші партійні фракції, окрім лівих есерів, розігнали Всеросійські Установчі збори.}

Вивільнившись з-під опіки загальноросійського центру, УЦР нарешті змогла перейти до виконання головної функції: право­вого забезпечення розвитку української держави. З цієї точки зору принципове значення мав ухвалений нею 25 листопада 1917 р. Закон про порядок видання нових законів, за яким вона перебрала на себе виключне право видавати закони на території УНР (щоправда, із застереженням, “до сформування Федератив­ної Російської республіки...”). Разом з тим залишалися в силі ті закони, які мали силу до 27 жовтня (тобто російського законодавс­тва) і не були скасовані Універсалами, законами і постановами Центральної Ради й Генерального Секретаріату ^[179]. Цей акт фактич­но заклав правові основи вітчизняного державного будівництва.

Після здобуття незалежності УЦР приступила й до вирішен­ня соціально-економічних проблем. Було введено в дію Тимча­совий закон про випуск державних кредитових білетів УНР. Де­які акти регламентували питання оподаткування. Серед низки проблем, які довелося вирішувати українському парламенту, однією з найскладніших була проблема власності, в першу чер­гу, власності на землю. На її вирішенні зримо позначилася соці­алістична настроєність парламентарів, яка, ще раз підкреслимо, проявилася на ділі саме в часи утвердження незалежності. За Третім Універсалом право приватної власності на землю скасо­вувалося. Ідею закріпив Земельний закон, затверджений УЦР 18 січня 1918 р.¹ Він викликав у суспільстві неоднозначний резо­нанс. Сільська біднота так і не змогла скористатися наділеною землею. Заможні ж селяни були обурені вирішенням земельного питання за власний рахунок і почала переходити в опозицію до влади. Тоді ж було прийнято ще один загалом популістський закон - про утворення українського народного війська, - за яким мала здійснюватися реорганізація армії на засадах іррегулярної народної міліції.

На законодавчому рівні вирішувались і питання правового регулювання суспільних відносин. Центральна Рада торкнулася багатьох галузей права - від трудового (ухваливши 8-годинний робочий день) і кримінального (скасувавши смертну кару й ви­давши закон про амністію) до міжнародного ^{[180] [181]. Було зроблено декілька важливих кроків на шляху формування судової системи держави. З огляду на суспільний резонанс важливими, але не досить глибоко продуманими були закони про національно- персональну автономію (від 9 січня 1918 р.) та про громадянст­во (від 1-А березня 1918 р.), які за сучасними параметрами слід віднести до конституційних законів. Зокрема, в Законі про наці­онально-персональну автономію йшлося про “самостійне устро­ения... національного життя в межах Української Народної Рес­публіки”[182]. Але заходи, покликані реалізувати цей принцип, були}

занадто громіздкими, відірваними від реального життя '. Згідно із Законом про громадянство, громадянином УНР визнавався той, “хто народився на території України і зв’язаний з нею постійним перебуванням”. Всі інші громадяни могли клопотати­ся про прийняття їх в українське громадянство. І в цьому випад­ку передбачалася досить складна процедура^{[183] [184].}

Вершиною законотворчості УЦР стала Конституція УНР (“Статут про державний устрій, права і вольности УНР”). Пар­ламентська комісія розпочала підготовку проекту Конституції, названого “Статутом автономної України”, ще в червні 1917 р. Після жовтневих подій планувалось, що Конституцію мають затвердити Всеукраїнські установчі збори. Вони, як відомо, не були скликані. Конституцію було затверджено на засіданні Ма­лої ради 29 квітня 1918 р., що відбулося саме напередодні дер­жавного перевороту.

Конституція УНР стала першою Конституцією України су­часного типу. В ній підкреслювалося, що УНР є самостійною і суверенною державою, а носієм державного суверенітету є увесь народ України. Проголошувалися і гарантувалися права та свободи громадян. На території України ніхто не обмежувався у свободі слова, друку, віросповідання, створення організацій і союзів та ін. Виборче право було загальним, рівним і таємним.

В основу побудови вищих органів держави було покладено ідею розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Зако­нодавчу владу мав уособлювати парламент - Всенародні Збори, які формувалися на основі демократичного виборчого права за пропорційною системою: 1 депутат від 100 тис. жителів строком на три роки. Проголошувався принцип депутатської недотор-

канності, вводилася оплата праці депутатів. Передбачалось скликати парламентські сесії двічі на рік. До Президії Всенат: родних Зборів мали входити Голова, його заступник і помічники, (так звані товариші). Право законодавчої ініціативи належало Президії, партійним фракціям, зареєстрованим Всенародними зборами, групам депутатів (не менше ЗО осіб), уряду, органам самоврядування, які об’єднували не менше 100 тис. виборців, виборцям у кількості не менше 100 тис. осіб '. ■

Через трагічний збіг обставин у день прийняття Конституції. Центральна Рада припинила своє існування і фактично, і юридич­но. Фактично - внаслідок державного перевороту, влаштованого прихильниками П.Скоропадського. А юридично тому, що в Конс­титуції не згадувався такий владний орган, як Центральна Рада^{[185] [186].}

Отже, є багато підстав характеризувати Українську Цент­ральну Раду як перший український парламент. Шлях її еволю­ції від громадсько-політичної організації до державно- політичного інституту хоча й був складним і суперечливим, але все ж таки реально здоланим. Етапними у цьому відношенні бу­ли Національний конгрес та усі чотири універсали. Поступово УЦР набувала і рис парламентського інституту. Одразу ж після виникнення вона стала дійсним представницьким органом українських трудящих. Згідно з демократичними організаційни­ми принципами, вищим органом УЦР визнавалися її Загальні збори (усього відбулося дев’ять скликань) З її діяльністю пов’язані усі важливі події в політичному житті тогочасної України. Починаючи з листопада 1917 р., УЦР стала активно ви­конувати законодавчу функцію. За короткий час існування при вкрай несприятливому міжнародному становищі було закладено основні правові принципи формування державного організму.

Але Центральна Рада як парламентська установа не була ві­льною від деяких недоліків та прорахунків. Здебільшого пропа­гандистський характер мали універсали й декларації, видані до Жовтневого перевороту. Не вдалося реалізувати задум провести вибори до законодавчої установи на територіальній основі. Дію­чі ж вибори були непрямими і корпоративними (на зразок курі­альних). Не одержала остаточного розв’язання проблема розпо­ділу повноважень між Центральною Радою, Комітетом (Малою Радою) та Генеральним Секретаріатом, хоча деякі кроки у цьому напрямку були зроблені. Окрім того, ми ніяк не можемо погоди­тись з тією думкою, що саме Мала Рада стала українським пар­ламентом. Також слід відзначити, що атмосфера зборів УЦР скоріше нагадувала з’їзди рад в більшовицькій інтерпретації, аніж роботу звичайного парламенту. Не було означено коло пи­тань, які регулюються виключно законодавчими актами. Деякі з нагальних проблем так і не дочекалися розв’язання на правовому рівні. Центральна Рада не встигла прийняти закон про організацію влади на місцях. Не було вирішено питання державного бюджету.

Втім, більшість із вказаних недоліків були зумовлені тим скрутним зовнішньополітичним становищем, у якому опинилась молода українська держава. Хоча, звичайно, не обійшлося і без доктринальних прорахунків. Однак досвід парламентаризму, набутий Українською Центральною Радою, значно збагатив

спадщину не лише українського парламентаризму, а й вітчизня­ного державотворення взагалі.