СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ У ШВЕЙЦАРІЇ
У Швейцарії як кантони, так і комуни (громади) мають право самоврядування. Самоврядування комун у Швейцарії має довгу історію, сильну традицію, але слабке відображення у Конституції.
Швейцарія має давнішні міцні традиції місцевого самоврядування[119]. На відміну від багатьох інших країн Європи, Швейцарія не запроваджувала місцеве самоврядування після довготривалої централізації. Навпаки: Швейцарія - держава, яка розвивалася «знизу догори» і яка має власну історію нецентралізованого урядування. Це видається особливо справедливим, якщо подивитися на відносини між центром та різними регіонами (кантонами) Швейцарії.
У 1291 році Швейцарія виникла як країна внаслідок об’єднання різних незалежних політичних одиниць (кантонів). Основною метою такого об’єднання кантонів (у конфедерацію) було збереження зовнішньої незалежності та захист внутрішньої структури влади. Кантони залишалися суверенними та зберігали повноваження у вирішенні більшості питань. Вони створили одну спільну політичну інституцію, подібну до парламенту, для прийняття рішень, які вимагали співпраці, наприклад, у сфері зовнішньої безпеки. Договір між кантонами регулював аспекти спільного прийняття рішень.
Єдиний крок у напрямі централізації Швейцарія зробила під час окупації держави французами під проводом Наполеона, що тривала з 1798 по 1815 рік. Вже тоді довелося послабити централізацію внаслідок сильного супротиву в Швейцарії. Як тільки французи відступили, Швейцарія повернулася до старих інститутів та старої нецентралізова- ної системи урядування.
Проте французька окупація принесла до Швейцарії й нові ідеї. Різні бачення ролі держави призвели до сутичок між більш прогресивними протестантськими групами і більш консервативними католиками. Протестанти відстоювали більш демократичну та централізовану державу, католицькі кантони бажали зберегти status quo, а, разом із ним, владу впливових родин.
У короткій громадянській війні 1847 року консервативні католики зазнали поразки, тож відкрився шлях для певних реформ. У 1848 році було прийнято нову Конституцію. Саме в цей час Швейцарія перетворилася з конфедерації на федерацію.Згідно з новою Конституцією 1848 року кантони зберегли міцні позиції. Усі повноваження, які не покладалися безумовно на центр, залишалися за кантонами (остаточні повноваження). Іншими словами, кантони зберегли право на самоуправління чи самоврядування. Водночас центр та його політичні інституції також були посилені. Центр отримав додаткові повноваження. Центр отримав право встановлювати та стягувати деякі податки. Кантони зберегли можливість впливати на прийняття рішень на рівні центру, наприклад, на основі представництва кантонів у другій палаті парламенту (роздільне управління). Права центру та кантонів були прописані у Конституції. До Конституції Швейцарії часто додавалися нові положення. Більшість із цих додатків полягала у часткових поправках; утім, у 1874 та 1999 роках конституція піддавалася повному перегляду. Незважаючи на ці перегляди, основні складові політичної системи залишалися незмінними. Інституційний устрій залишається подібним до устрою, затвердженого у 1848 році. Історія швейцарської Конституції може ілюструвати постійний пошук стійкої рівноваги між самоуправлінням та роздільним управлінням, між централізацією та нецентралізацією, єдністю та різноманіттям.
Розглядаючи місцеве самоврядування у Швейцарії, варто розрізняти самоврядування на регіональному рівні (кантонів) та самоврядування на місцевому рівні. Відносини між центром та кантонами у Швейцарії - типово федеральні. Про швейцарський федералізм написано багато. Водночас відносини між швейцарськими кантонами та місцевими органами влади більше нагадують децентралізацію. Цим відносинам часто надається менше значення. Саме на них і буде зосереджено основну увагу у даному розділі.
На відміну від багатьох інших країн, Швейцарія не користується різними термінами для визначення міських та сільських органів місцевого самоврядування.
Всі вони називаються «Gemeinde» німецькою, «commune» французькою чи «commune» італійською. У більшості випадків, наприклад, у напівофіційному англійському перекладі швейцарської Конституції ці терміни перекладаються як «municipality» (муніципалітет). В українському та багатьох інших контекстах термін «муніципалітет» використовується для означення органів міської влади, тож для уникнення понятійної неоднозначності у даному джерелі ми використовуватимемо вживане у французькій та італійській правових системах і вже використане в даному дослідженні категорію «комуни» — у значенні органів сільського і міського самоврядування у Швейцарії. При цьому, коли згадується комуна, також мається на увазі і політична комуна (що складається з усіх осіб, які проживають на її території)[120], тобто поняття «комуна» вживатиметься й аналогічно до чинного конституційного розуміння української «громади» — як жителів населеного пункту чи певної території, підпорядкованої конкретним органам місцевого самоврядування (у Швейцарії - сільського чи міського). Комуни у Швейцарії та громади в Україні є суб’єктами реалізації місцевого самоврядування.Конституції кантонів забезпечують найкращий захист місцевого самоврядування
Право на місцеве самоврядування регулюється конституцією кантона, його законодавством, або — як це відбувається у більшості випадків — актами обох категорій. Наприклад, у пункті 1 статті 65 Конституції кантону Грізон 2003 року прописано: «Автономія комун гарантується. Її межі визначаються законами кантону». Для комун вигідніше, якщо право на самоврядування гарантується Конституцією кантону, оскільки у конституцію важче вносити доповнення та поправки, аніж у закони, і, таким чином, вона забезпечує кращий захист.
Кантони приймають рішення щодо місцевого самоврядування; також кантони мають велику свободу дій у визначенні обсягу повноважень для місцевих органів влади. Місцеві органи урядування користуються лише автономією, наявність і ступінь якої визначаються кантонами.
У швейцарській Конституції майже нічого не сказано про місцеве самоврядування та управління. Існує лише одне положення Конституції Швейцарії 1999 року щодо комун[121]. Пункт 1 статті 50 цього документа «викриває» обмеженість влади центру: Федеральний Суд захищає місцеву автономію, але лише тією мірою, у якій кантони наділяють автономією комуни.Згідно з логікою швейцарської Конституції, кантони можуть наділяти комуни повноваженнями, і вони можуть пізніше позбавляти їх цих повноважень. До того ж, існування місцевих органів влади не гарантується Конституцією Швейцарії. Наприклад, якщо законодавство кантону дозволяє, кантони можуть об’єднувати комуни чи розформовувати їх[122]. З точки зору Конституції Швейцарії комуни перебувають у цілковитій владі кантонів. Тож значною мірою, внаслідок історичних тенденцій та міцних традицій місцевого самоврядування, в усіх кантонах органи місцевої влади користуються суттєвою автономією.
Більшість кантонів гарантує існування комун та наділяє органи місцевого урядування значними повноваженнями, в тому числі - у фінансовій сфері. Комуни не лише виконують розпорядження кантонів, вони мають власні повноваження у сфері прийняття рішень. Швейцарські громадяни ще й досі відчувають приналежність до комун та вважають, що здійснюють безпосередній вплив на політику на місцевому рівні.
Місцеве урядування у Швейцарії — відносно стабільне. За століття відбулася порівняно невелика кількість територіальних змін. Втім, останнім часом органи місцевої влади, зокрема, у малих територіальних одиницях, стикаються з проблемами у сфері виконання своїх завдань та раціонального й ефективного надання послуг. До того ж, вимоги громадян до якості надання послуг також зростають. Місцеві органи публічної адміністрації почали реорганізацію своєї політичної системи, реструктуризацію адміністрування та інтенсифікацію співпраці із правліннями інших територіальних одиниць. Збільшується кількість випадків об’єднання (злиття) органів місцевої влади.
Також більшість кантонів деконцентрує територіальні одиниці (зокрема райони). Ці одиниці виконують суто (чи принаймні, переважно) адміністративні функції. Їхні установи діють від імені кантону.
Далі буде детально розглянуто самоврядування комун. У цьому розгляді присутня одна проблема: оскільки регулювання діяльності місцевої влади знаходиться в компетенції кантонів, місцеве самоврядування у різних кантонах відрізняється.