Розділ 9 Конституційні форми народовладдя

Демократичність держави й суспільства визначається насампе­ред рівнем розвитку народовладдя, тобто тим, якою мірою реально наявні процедури виявлення і здійснення волі народу впливають на управління державними та суспільними справами.

З позицій права народовладдя означає: 1) приналежність усієї суспільної влади, у тому числі державної, народові; 2) вільне здійснення цієї влади народом відповідно до його суверенної волі в інтересах як суспільства загалом, так і кожної людини й грома­дянина.

Залежно від форми волевиявлення народу розрізняють демокра­тію безпосередню та представницьку. За безпосередньої демократії основні рішення приймаються безпосередньо всіма громадянами, аза представницької — виборними установами (парламентами тощо).

Народовладдя як основний і вирішальний принцип конститу­ційного ладу України закріплене у статті 5 Конституції України місткою і змістовною формулою: “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпо­середньо і через органи державної влади та органи місцевого само­врядування”. Отже, механізм народовладдя в Україні розрізняє дві основні форми демократії: пряму (безпосередню) і здійснювану через відповідні органи, насамперед через представницькі установи та інші виборні органи.

Народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні має безумовне й пріоритетне право на її безпосереднє здійснення. Це право природне. Саме тому в частині 1 статті 21 Загальної де­кларації прав людини встановлено, що кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників. Здійснення влади народом визна­чається в Конституції України як народне волевиявлення. За зміс­том воно може стосуватися будь-яких аспектів життя народу: полі­тичного, економічного, соціального, культурного тощо.

Щоб безпосереднє народовладдя відповідало інтересам народу, було справжнім волевиявленням, воно має здійснюватися в пев­них правових формах, які попередньо визначаються й закріп­люються Конституцією України та окремими законами України.

У статті 69 Конституції України проголошується, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум (конститу­ційне право зараховує їх до основних форм реалізації безпосеред­нього народовладдя) та інші форми безпосередньої демократії. До інших форм прямого народовладдя належать народні обговорення, плебісцити, відкликання депутатів, загальні збори населення.

Пряме народовладдя, пряма демократія — це система форм без­посереднього вільного волевиявлення народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні шляхом прямої його участі у встановленні представницьких органів державної влади, органів місцевого самоврядування і безпосередньому прийнятті владних рішень, передбачених Конституцією України та законами України.

Форми безпосередньої демократії класифікують так:

• за результатами діяльності (або способами впливу на суспільні відносини) — імперативні, консультаційні, правотворчі й ті, що не створюють норм права;

• за механізмом діяльності — прямо пов’язані, опосередковано пов’язані і не пов’язані з представницькою демократією (від­носно самостійні);

• за правовими засадами — які діють на підставі норм права і традицій, звичаїв;

• за територіальною ознакою — національні (загальнодержавні) і місцеві;

• за суб’єктами — всенародні, групові й індивідуальні.

Народне представництво становить систему влади народу, яка здійснюється через виборних представників. Сукупність повно­важень, делегованих народом або його частиною своїм виборним представникам, що об’єднані у спеціальну колегіальну установу (парламент, раду), на чітко визначений строк, а також сукупність власне представницьких органів влади становить представницьку владу.

Поняття “представницька влада” характеризує не так функ­ціональне призначення, як природу влади, спосіб її здійснення. Цю владу не можна ототожнювати із законодавчою, оскільки не будь-яка представницька влада включає законодавчі повноважен­ня. Вона наділена нормотворчими, контрольними, розпорядчими та іншими повноваженнями.

Порядок, організація і умови здійснення різних форм прямого народовладдя регулюються відповідними законами.

Вибори як форма народного волевиявлення є одним зі способів формування народом органів державної влади й місцевого само­врядування та інших інститутів. Це стосується насамперед форму­вання представницьких органів законодавчої влади — парламентів, виборів президента, представницьких органів місцевого самовря­дування тощо (вибори як одну з провідних форм реалізації безпо­середнього народовладдя розглянемо в розділі 10).

Референдум (від лат. referendum — те, що має бути повідомле­но) — всенародне опитування з найважливіших питань державного життя, у якому беруть участь усі громадяни, що мають виборчі права. На відміну від виборів під час референдуму об’єктом є не кандидат або список кандидатів на певну посаду, а певне питання, з якого проводиться референдум, — закон, законопроект, консти­туція, поправка до конституції, проблема, що стосується статусу відповідної країни, внутрішньополітична проблема. Своєрідною формою референдуму є плебісцит, тобто опитування населення про політичну долю території, на якій воно проживає.

Конституційне право сучасних держав передбачає різні форми референдумів і процедури їх застосування. Референдуми поді­ляють на загальнонаціональні, що проводяться на всій території держави, і місцеві, які проводяться в окремих адміністративно- територіальних одиницях; на конституційні та законодавчі (пред­метом перших є або проект нової конституції, або конституційна реформа та поправка до конституції, предметом других — проект закону або чинний закон). За правовою значущістю розрізняють референдуми консультативні (їх ще називають народними опи­туваннями), які проводяться лише з метою виявлення думки ви­борців з певного питання, остаточне рішення з якого приймаєть­ся відповідними органами держави, і “вирішальні”, коли той чи інший акт виноситься на голосування виборців з метою оста­точного вирішення його долі.

Відповідно до Конституції України та Закону України “Про все­український та місцеві референдуми” від 3 липня 1991р. (зі зміна­ми, внесеними до нього Законом України від 18 червня 1992 р.) в Україні проводяться всеукраїнські референдуми, референдуми Ав­тономної Республіки Крим та місцеві референдуми (у межах адміністративно-територіальних одиниць).

Згідно з останнім зазначеним Законом предметом всеукраїн­ського референдуму може бути затвердження Конституції України, її окремих положень і внесення до Конституції України змін та доповнень; прийняття, зміна або скасування законів України чи їх окремих положень; прийняття рішень, які визначають зміст Конс­титуції України, законів України та інших правових актів (заува­жимо, що Конституцією України затвердження Конституції Ук­раїни всеукраїнським референдумом не передбачено).

Предметом місцевого референдуму може бути прийняття, змі­на чи скасування рішень із питань, віднесених законодавством України до відома місцевого самоврядування відповідних адміні­стративно-територіальних одиниць; прийняття рішень, які ви­значають зміст рішень місцевих рад та їх виконавчих і розпоряд­чих органів.

Згідно зі статтею 72 Конституції України всеукраїнський рефе­рендум призначається Верховною Радою України або Президен­том України відповідно до їхніх повноважень, встановлених Конс­титуцією. Згідно зі статтею 73 та пунктом 2 статті 85 Конституції України Верховна Рада України призначає всеукраїнський рефе­рендум з питань про зміну території України, а згідно з пунктом 6 статті 106 Конституції України Президент України призначає все­український референдум щодо змін Конституції України відпо­відно до статті 156 Конституції України та проголошує всеукраїн­ський референдум за народною ініціативою.

Згідно зі статтею 72 Конституції України народна ініціатива становить вимогу не менше 3 млн громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи про призначення референдуму зібрано не менше як у двох третинах областей і не менше як по 100 тис.

Зауважимо, що це встановлено Конституцією України. Проте водночас згідно з частиною другою статті 133 Конституції України до складу України входять Автономна Республіка Крим, 24 області, міста Київ і Севастополь. Усі ці суб’єкти (а їх 27) належать до ви­щого рівня територіальних одиниць України. Отже, якщо йти до­слівно за Конституцією України, громадяни трьох суб’єктів — Авто­номної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя — виявляються поза межами ініціювання проведення всеукраїнських референдумів за народною ініціативою. Таким чином, постає цілком практичне питання, чи було зібрано 3 млн голосів громадян України (без гро­мадян, які проживають на території зазначених суб’єктів), необхід­них для проголошення Президентом України всеукраїнського рефе­рендуму за народною ініціативою, який відбувся 16 квітня 2000 р. згідно з Указом Президента України “Про проголошення всеукраї­нського референдуму за народною ініціативою” від 15 січня 2000 р., і чи був врешті-решт цей референдум легітимним.

Місцеві референдуми призначають органи місцевого самовря­дування з питань, що належать до їх компетенції. У статті 143 Конституції України проголошується, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування забезпечують проведення місцевих ре­ферендумів і реалізацію їх результатів. А згідно з пунктом 12 статті 43 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” за про­позицією територіальних громад рішення про проведення консуль­тативного опитування з питань, які стосуються їхніх спільних інтересів, приймають районні й обласні ради виключно на їх пле­нарних засіданнях.

Згідно зі статтею 73 Конституції України виключно всеукраїн­ським референдумом вирішуються питання про зміну території Ук­раїни. А згідно зі статтею 74 Конституції України не допускається проведення референдумів щодо законопроектів з питань податків, бюджету і амністії.

Порядок проведення референдумів в Україні встановлений Законом України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”.

Закони та інші прийняті референдумом рішення не потребують будь-якого затвердження державними органами і можуть бути ска­совані чи замінені лише в порядку, передбаченому Законом Украї­ни “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”.

Законом визначаються загальні положення, порядок призна­чення референдумів, підготовки їх проведення, порядок голосуван­ня і визначення підсумків референдумів, опублікування, введення в дію, зміну чи скасування законів, інших прийнятих референду­мом рішень, положення стосовно дорадчого опитування громадян України.

При цьому зауважимо, що розглядуваний Закон допоки не до- стосований до Конституції України, що стало каменем спотикання при оголошенні Президентом України референдуму за народною ініціативою, який було проведено 16 квітня 2000 р. Через відсут­ність механізму проведення такого референдуму значна кількість політиків, юристів неоднозначно оцінили відповідний Указ Пре­зидента України, а питання про проведення в Україні референдуму з народної ініціативи розглядалось Європейською комісією “Демо­кратія через право” (Венеціанська комісія) — експертним органом з конституційного права Ради Європи, а також Парламентською Асамблеєю Ради Європи.

З огляду на наведене зауваження підстави для цього таки були. Помилку в Конституції України поки що не виправлено.

Принагідно зауважимо, що за даними Центральної виборчої комісії стосовно першого питання зазначеного референдуму — про право Президента України достроково припиняти повноваження парламенту, якщо протягом місяця Верховна Рада України не змог­ла сформувати парламентську більшість або протягом трьох місяців не затвердила проект Державного бюджету України — позитивно відповіли 84,69 % громадян, негативно — 13,88 %. Друге питан­ня — про скасування депутатської недоторканості — підтримали 89 % громадян, заперечили — 9,62 %. За третє питання — про ско­рочення кількості народних депутатів з 450 до 300 — проголосува­ли 89,91 % громадян, проти — 8,73 %. На четверте питання — про необхідність формування двопалатного парламенту — позитивно відповіли 81,68 % громадян, негативно — 16,79 %. Загалом же на всеукраїнському референдумі проголосували 78,74 % загальної чи­сельності внесених у списки для голосування 36650647 громадян.

Питання про внесення змін до Конституції України на основі результатів всеукраїнського референдуму неодноразово порушува­лося у Верховній Раді України, але не було підтримано народними депутатами України.

Законопроект про проведення референдумів в Україні досі пере­буває на розгляді у Верховній Раді України.

Роль референдумів у регулюванні суспільних відносин визна­чається їх основними соціальними функціями. Зокрема, референ­дум становить:

• один з основних інструментів реалізації права народного суве­ренітету в легітимізації владних рішень;

• одну з основних форм реалізації права національного суверені­тету;

• один зі способів формування громадської думки.

У демократичному суспільстві референдуми можуть бути вико­ристані народом як противага рішенням органів державної влади та місцевого самоврядування, що не задовольняють інтереси гро­мадян.

Референдний (референдарний) процес охоплює кілька стадій.

• призначення референдуму;

• підготовка і проведення референдуму;

• голосування і підбиття підсумків референдуму;

• опублікування і введення в дію законів та інших прийнятих референдумом рішень.

Усі стадії референдного (референдарного) процесу підпорядко­вані загальним принципам'.

• загального права участі громадян України в референдумах;

• рівного права участі громадян України в референдумах;

• прямого права участі громадян України в референдумах;

• таємності голосування під час референдумів;

• підготовки та проведення референдумів на демократичних за­садах;

• гласності й відкритості підготовки та проведення референдумів;

• заборони будь-якого прямого чи непрямого обмеження прав громадян України на участь у референдумах;

• гарантування реалізації демократичних засад підготовки і про­ведення референдумів;

• підготовки і проведення референдумів за рахунок Державного та відповідних місцевих бюджетів.

Згідно із законом за порушення законності під час підготовки і проведення референдумів настає адміністративна чи кримінальна відповідальність.

Питання для самоконтролю

1. Поняття народовладдя. Його закріплення Конституцією Украї­ни.

2. Основні форми безпосередньої і представницької демократії.

3. Референдум: види і законодавче регулювання.

4. Загальні принципи проведення референдуму.

5. Стадії підготовки та проведення референдуму.

6. Особливості підготовки та проведення референдуму за народ­ною ініціативою.