§ 5. Парламентська відповідальність уряду в системі форм врегулювання державно- правових конфліктів

Мабуть, важко знайти в сучасному конституційному праві більш популярне питання, ніж питання конституційно-правової відповідаль­ності. Зрозуміти це цілком можливо. Адже подібна проблематика, якщо і підіймалась за радянських часів, то мала переважно суто ідеологічний характер, а сама відповідальність не виступала повноцінним засобом охорони норм цієї галузі публічного права.

Практично кожного разу, коли ми звертали увагу на питання про фор­ми врегулювання державно-правових конфліктів, неодмінно фігурувала така санкція відповідальності в конституційному праві, як оголошення недовіри уряду чи відмова йому в довірі. Тому виникає необхідність у з'ясуванні політико-правової природи інституту парламентської відпо­відальності уряду.

Аналізуючи конституційно-правовий статус уряду, не можна не помітити, наскільки яскраво проявляється індивідуальне та колективне начало функціонування цієї інституції в такому елементі статусу, як відповідальність урядовців, точніше кажучи — підстави їх відповідаль­ності. Мова йде насамперед про конституційно закріплені підстави. Їх умовно можна поділити на дві групи: добровільні підстави припинення та примусові.

Перша представлена такою підставою, як відставка урядовця. До другої групи ми відносимо такі підстави, як оголошення недовіри члену уряду, імпічмент урядовця, оголошення недовіри уряду та відставка Прем'єр-міністра (голови уряду). Досить своєрідними, на перший погляд, виглядають останні дві підстави. Виникнення таких підстав пов'язане з визнанням у західному конституціоналізму принципу солідарності в ді­яльності уряду. Він означає, що «міністри несуть солідарну відповідаль­ність за політику та рішення уряду, навіть якщо який-небудь міністр формально не брав участь у прийнятті того чи іншого рішення або був проти нього»^[299]. Інколи цей принцип знаходить своє конституційне втілен­ня: «Уряд несе солідарну відповідальність перед Конгресом депутатів за свою політичну відповідальність» (ст.

Важливе значення має дослідження характеру відповідальності, яку несе уряд у цьому випадку. У літературі висловлюється позиція, що відповідальність уряду, перш за все перед главою держави, не можна розглядати як конституційно-правову. Так, А. О. Кондрашов, аналізу­ючи можливості Президента Росії відправити уряд у відставку, ствер­джує, що «навряд чи правомірно вважати, що конституційна відпові­дальність залежить від суб'єктивного розсуду Президента, який вирі­шує, чи відправити Уряд у відставку, враховуючи розстановку політич­них сил у парламенті, особисту відданість глави Уряду або інші факто­ри». У зв'язку з цим він пропонує розглядати відставку уряду за рішен­ням Президента як владно-організаційну санкцію^[300]. Хоча повністю прирівнювати відставку уряду внаслідок відповідного рішення глави держави та внаслідок оголошення недовіри парламентом навряд чи доцільно, попри те відсутність чіткого переліку конституційних підстав прийняття рішень про урядову відставку Президентом і парламентом робить правову природу відповідальності уряду перед цими двома ви­щими владними інституціями достатньо схожою.

Можна з практично абсолютною впевненістю стверджувати, що спір про те, відносити оголошення парламентом недовіри уряду (від­правлення главою держави прем'єр-міністра у відставку) до заходів конституційної відповідальності^[301] чи до заходів політичної відповідаль­ності, буде вестись ще тривалий час. Спробуємо ж більш детально проаналізувати це питання.

Підстави оголошення недовіри можуть бути найрізноманітнішими (це і економічна криза, і скандал в урядовому середовищі, і суперечки всередині кабінету), тобто в переважній своїй більшості вони мають по­літичний характер. Важливою в цьому зв'язку є історія інституту недовіри. Виникнення цього інституту в Англії пов'язують із розвитком парламен­таризму та розділенням політичної і юридичної відповідальності уряду.

З іншого боку, у кожному випадку, коли, згідно зі схемою розподілу владних повноважень, парламент наділяється правом відправити уряд у відставку, це право обов'язково закріплюється на рівні конституції. Так, відповідно до ч. 1 ст. 114 Конституції Словаччини, Національна рада Словацької Республіки може в будь-який момент виразити Уряду недовіру. Отже, в кожному випадку вотум (резолюція) недовіри набуває правового оформлення.

Тому говорити про виключно правовий або ж політичний характер відповідальності уряду в таких конституційних умовах не видається можливим. Для того щоб встановити максимально вірогідний варіант відповіді на це питання, слід ще раз звернутись до сутності двох видів соціальної відповідальності, до яких найбільш тяжіє парламентська відповідальність уряду. Як відмічається в літературі, відповідальність Кабінету Міністрів перед Верховною Радою має політичний характер і поряд з цим є формою конституційної відповідальності, одним з різно­видів юридичної відповідальності^[303], тому саме політична і юридична відповідальності є тими двома видами соціальної відповідальності, які перетинаються в парламентській відповідальності уряду.

Одним із найпоширеніших поглядів є розгляд юридичної відпові­дальності як «виду соціальної відповідальності, сутність якої полягає у застосуванні до правопорушників (фізичних та юридичних осіб) пе­редбачених законодавством санкцій, що забезпечуються у примусовому порядку державою»^[304]. Іншими словами, принциповими для нас речами є наявність порушення норми права та передбачення законодавством покарання за порушення цієї норми права. При цьому мова йде насам­перед про ретроспективний аспект юридичної відповідальності.

Що стосується політичної відповідальності, то вона характеризується як «різновид соціальної відповідальності, котрий означає морально- психологічну настанову суб'єктів політики, засновану на глибокому розу­мінні сенсу і наслідків політичної діяльності»^[305].

Слід зауважити, що до використання термінології «політична відпо­відальність» вдались і судді Конституційного Суду України:.Відстав­ка Кабінету Міністрів України може бути наслідком політичної відпо­відальності як результат прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України, яка не має ознак юридичної відпо­відальності. Для останньої характерним є порушення юридичних норм, без чого неможлива реалізація санкції правової норми» (Рішення КСУ № 8-рп/2002 від 07.05.2002 р. (справа щодо підвідомчості актів про при­значення або про звільнення посадових осіб)).

Як вже зазначалося раніше, диспут про належність конституційно- правової відповідальності до юридичної чи політичної відповідальнос­ті триває в науці і до нинішнього часу. В окремих випадках у літерату­рі можна зустріти і комплексний підхід до сутності цього інституту. Так, на думку Л. Р Наливайко, конституційно-правова відповідальність є одночасно видом соціальної та юридичної відповідальності^[309]. І. А Кра­вець пропонує розрізняти політичну та юридичну відповідальність в конституційному праві. При цьому розмежування відбувається за метою відповідальності: «політична відповідальність у тих країнах, де вона застосовується, має на меті усунути невідповідність між політи­кою, яка проводиться урядом чи окремими міністрами, і вимогами більшості парламентарів»^[310].

Що стосується вказаного диспуту, то найбільш поширеними є такі правові позиції вчених.

H. К. Ісаєва вказує на домінування серед дослідників поглядів, від­повідно до яких при встановленні природи конституційно-правової відповідальності необхідно виходити з фактичних обставин відпові­дальності: «якщо відставка є результатом порушення конституційних обов'язків, умисним невиконанням урядом встановлених законом функ­цій — це конституційно-правова відповідальність, якщо ж відставка пов'язана з розв'язанням політичної кризи, перегрупуванням владних повноважень, її слід розглядати як політичну відповідальність»^[311].

I. Сокольщик йде в цьому напрямку далі і вказує, що «однієї «де­ліктної» підстави не достатньо для проведення відмінності між полі­тичною й конституційно-правовою відповідальністю. Виділення до­даткового критерію необхідно остільки, оскільки нерідко ті самі при­мусові заходи можуть використовуватися як санкції конституційно- правової відповідальності, так і як заходи політичної відповідальності... Будь-який вид юридичної відповідальності з необхідністю припускає участь (на тому або іншому етапі) органу правосуддя, який би авто­ритетно констатував: чи було правопорушення, чи ні. І у випадку з конституційно-правовою відповідальністю належною є така проце­дура, яка обов'язково передбачає на тому або іншому етапі її реалізації участь органу правосуддя (конституційного суду, верховного суду, спе­ціального трибуналу тощо), котрий здатний об'єктивно встановити, чи було зроблено суб'єктом конституційного права конституційне право­порушення, що в подальшому служить (або може стати) підставою для застосування конституційно-правових санкцій. Якщо ж участь органу правосуддя в процедурі притягнення до конституційно-правової відпо­відальності не передбачена, то навіть за наявності «деліктних» підстав, визначених у конституції, конституційно-правової відповідальності немає, а існує тільки політична відповідальність. Це доводить практи­ка багатьох країн, і зокрема Словаччини й США»^[312].

Отже, на сьогодні можна спостерігати поступове обмеження науко­вого пошуку стосовно питання природи конституційно-правової відпо­відальності виключно проблематикою належності цієї відповідальнос­ті до того чи іншого виду соціальної відповідальності.

Ми ж пропонуємо зосередити увагу на вказаній неоднорідності форм відповідальності в конституційному праві. Така неоднорідність проявляється найбільш яскраво на прикладі парламентської відпові­дальності уряду. Специфіка та складність природи парламентської відповідальності уряду полягає в тому, що вона не вписується на всі сто відсотків ані в модель політичної, ані в модель юридичної відпо­відальності. Можемо припустити, що парламентська відповідальність уряду має свою особливу природу і являє собою особливий вид відпо­відальності в конституційному праві, що містить у собі риси як полі­тичної, так і юридичної, тобто перебуває на стику цих двох видів від­повідальності.

Такий підхід щодо розуміння природи парламентської відповідаль­ності уряду дозволить, на наш погляд, більш чітко відмежувати конституційно-правову відповідальність від політичної та побудувати теорію відповідальності в конституційному праві на чітких засадах.

Якщо більш детально продемонструвати нашу модель відповідаль­ності в конституційному праві, то вона буде виглядати таким чином. Парламентська відповідальність^[313] — це закріплена на рівні Конституції відповідальність органу влади чи посадової особи (суб'єкта відпові­дальності), яка полягає у припиненні повноважень суб'єкта відпові­дальності за рішенням представницької владної інституції в разі втрати довіри суб'єктом відповідальності.

Ключовим є поняття «довіра», до якого ми вже неодноразово звер­тались як при розгляді поняття дискреційних повноважень, так і інсти­туту розпуску парламенту. Довіра — це суто оціночне поняття, яке не можна описати конституційною термінологією та встановити чіткі ознаки на нормативному рівні. Та це й не потрібно. Про те, коли сам представницький орган втрачає мандат довіри, ми говорили при роз­гляді питань про підстави розпуску парламенту та підстави імпічменту Президента. Загалом же система довірчої відповідальності має спра­цьовувати комплексно в конституційному праві, тобто самі підстави та процедура відповідальності мають забезпечити можливість інституцій, задіяних у механізмі відповідальності, усунути з владного Олімпу того суб'єкта, який втратив довіру.

На відміну від цього конституційно-правова відповідальність настає лише в разі наявності в діях суб'єкта конституційного права такої під­стави відповідальності, як конституційний делікт (що має характер правопорушення). У свою чергу конституційний делікт слід розглядати як чітко визначене в конституційному законодавстві порушення норма­тивних приписів, за яке особа має зазнавати негативних наслідків як результат притягнення її до конституційно-правової відповідальності. Прикладом є оголошення Центральною виборчою комісією попере­дження кандидату в депутати в разі встановлення судом при розгляді виборчого спору в порядку, передбаченому законом, факту підкупу ним виборців або членів виборчих комісій (п. 1 ч. 4 ст. 64 Закону України «Про вибори народних депутатів України»).

З'ясування питання про розмежування в конституційному праві парламентської (політичної) та конституційно-правової відповідаль­ності має не тільки теоретичне, але і суто практичне значення, напри­клад з точки зору можливості оскарження рішення про притягнення уряду до парламентської відповідальності в судових органах. Пропо­новане нами розуміння парламентської відповідальності дозволяє чітко виділити предмет судового оскарження згадуваного рішення. Виявля­ється, що, через те що юридичний характер має лише процедура при­тягнення до парламентської відповідальності (окрім, звичайно, самої конституційної санкції притягнення до відповідальності), саме цей аспект може бути оскаржений у Конституційному Суді України, юрис­дикція якого поширюється на такі випадки.

Так, відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про Конститу­ційний Суд України», підставами для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо неконституційності правових актів повністю є порушення встановленої Конституцією України процедури їх роз­гляду, ухвалення або набрання ними чинності (тоді як застосування багатьох санкцій, що на сто відсотків є проявом політичної відповідаль­ності, не може бути оскаржено до суду, наприклад як у ситуації із за­стосуванням внутрішньопартійних заходів відповідальності, які мають статутний характер (п. 4 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочин­ства України)).

Ще одним досить важливим питанням є питання про сутність інди­відуальної парламентської відповідальності в Україні. У засобах масо­вої інформації висловлюється думка, що, згідно з останніми змінами до Конституції, міністр в будь-який момент може бути звільнений пар­ламентом. При цьому Верховна Рада може ухвалити таке рішення за власної ініціативи^[314].

На даний момент єдиним вирішенням цього питання на нормативно­му рівні є врегулювання питання дострокового припинення повноважень урядовця в Законі Україні «Про Кабінет Міністрів України»: «Повнова­ження члена Кабінету Міністрів України припиняються Верховною Ра­дою України також... у разі звільнення з посади за поданням Прем'єр- міністра України» (п. 1 ч. 2 ст. 19 Закону). Проблема полягає в тому, що порівняно з повноваженнями парламенту щодо припинення повноважень інших посадових осіб правомочність Верховної Ради зі звільнення уря­довців закріплена в такій формі, що викликає чимало запитань.

Так, відповідно до п. 21 ч. 1 ст. 85 Конституції України, парламент призначає та звільняє членів ЦВК за поданням Президента. Аналогічна ситуація має місце в разі призначення і звільнення Голови СБУ (п. 12¹ ч. 1 ст. 85 Конституції). Отже, для виділення суб'єкта ініціювання певного питання законодавець помістив його на останнє місце у відповідній нормі. У таких умовах словосполучення «за поданням» можна сміливо відносити до усіх дій, що передують цьому словосполученню. Однак якщо додержуватися такої логіки, то для звільнення прем'єра та інших членів уряду зовсім не обов'язкова наявність подання Президента і гла­ви Кабінету Міністрів відповідно. Попри те до зовсім протилежних висновків доходимо, коли зіставляємо норму ст. 85 з іншими конститу­ційними нормами, що визначають статус уряду.

По-перше, частиною 2 ст. 113 Конституції передбачається колек­тивна відповідальність уряду, бо саме Кабінет Міністрів, а не окремі урядовці, відповідальний перед главою держави і Верховною Радою. Досить цікавий матеріал для роздумів дає нам аналіз конституцій низ­ки європейських країн. Так, згідно з ч. 1 ст. 116 Конституції Словацької Республіки, член Уряду за здійснення своєї функції несе відповідаль­ність перед Національною радою Словацької Республіки. Поряд з цим ч. 1 ст. 114 цієї Конституції встановлюється, що відповідальність перед парламентом несе і сам Уряд. В інших випадках на рівні консти­туції чітко передбачається можливість парламенту висловити недовіру окремому міністру, як, наприклад, це зроблено в ч. 1 ст. 74 Конституції Австрії.

В окремих випадках на рівні конституції передбачається можливість притягнення урядовця не до парламентської відповідальності, що но­сить політико-правовий характер, а до конституційної відповідальнос­ті, яка полягає не тільки у знятті члена уряду з посади, а понесенні ним додаткових покарань. При цьому така відповідальність має яскраво виражений правовий характер. Відповідно до ч. 1 ст. 156 Конституції Польщі, члени Ради Міністрів несуть відповідальність перед Держав­ним Трибуналом за порушення Конституції або законів, а також за злочини, що були вчинені ними у зв'язку із займаною посадою.

Певним чином ситуацію навколо індивідуальної парламентської відповідальності членів уряду спробував прояснити Конституційний Суд у справі про порядок припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України (Рішення від 11 грудня 2007 року № 12-рп/2007). Правда, єдине, на що спромігся Суд, так це виступити з правовою позицією, згідно з якою «Верховна Рада України може реалізувати своє повноваження щодо звільнення з посад Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України і без подання Президен­та України». Тому залишилось незрозумілим, чи може парламент реа­лізувати це право самостійно, чи повноваження по звільненню може реалізовуватись ним виключно за поданням прем'єра. Усе стало зрозу­мілим після прийняття Верховною Радою України Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 16 травня 2008 року № 279-VI. Відпо­відно до положень ч. 2 ст. 18 цього Закону, звільнення урядовця може відбутись як за поданням Президента України (Прем’єр-міністра), так і з ініціативи самих парламентаріїв.

Ми вважаємо, що в умовах встановлення на рівні Конституції ко­лективної парламентської відповідальності, максимально пов’язаної з перебуванням на посаді прем’єра, запровадження індивідуальної парламентської відповідальності, що застосовується Верховною Радою самостійно, є недоцільним. Адже законодавець передбачив на рівні Конституції «командний» спосіб функціонування уряду, і видалення навіть одного гравця без згоди лідера команди означатиме початок протистояння між виконавчою владою та єдиним законодавчим органом. До того ж є малозрозумілим, навіщо таке право парламенту в сучасних конституційних умовах, оскільки звільнення парламентаріями за влас- ною ініціативою одного з міністрів може мати місце лише в одному випадку — в разі розколу коаліції, коли частина депутатів, що належа­ли до парламентської більшості, виступлять єдиним фронтом з опози­ційними парламентськими силами. А це не що інше, як переформату- вання самої парламентської більшості.