Юрисдикція адміністративних судів

596 Розділ 4. Засоби якиліи визначено коло правових питань (справ), щодо яких адліі- ністративними судаліи може здійснюватися правосуддя у фор- ліі адлііністративного судочинства.

Розмежування судової юрисдикції за різновидами судочинства та між окремими судами, які вирішують справи у формі відповід­ного різновиду судочинства, визначено на законодавчому рівні, зок­рема у КАС України, і є гарантією права на ефективний судовий захист. За приписом ч. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен при вирішенні питання щодо його прав та обов’язків має право на справедливий і відкритий розгляд незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. На роз­виток указаного положення Європейський суд з прав людини зазна­чає, що вислів «суд, встановлений законом», що використовується в п. 1 ст. 6, означає всю організаційну структуру судів, охоплюючи не лише питання, що належать до юрисдикції певних категорій судів, а й створення окремих судів та визначення їхньої місцевої юрис­дикції (рішення від 12.10.1978 р. у справі «Занд проти Австрії» (Zand V. Austria), п. 68). У рішенні від 25.02.1993 р. у справі «Добертен проти Франції» (Dobbertin v. France) також зазначено, що ч. 1 ст. 6 Конвенції змушує держави-учасниці організувати їхню судову сис­тему в такий спосіб, щоб їхні суди і трибунали виконували кожну зі своїх функцій, притаманну відповідній судовій установі (п. 44). У рішенні від 20.07.2006 р. у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначено, що відповідно до прецедентно! практики Суду термін «встановленим законом» у ст.

Змістовно будь-який різновид судової юрисдикції, у тому числі й адміністративна, являє собою комплексне утворення, що окреслює компетенцію судів у різних вимірах - як щодо предмета судового розгляду й судової діяльності, так і щодо врахування інстанційнос- ті та територіальності побудови системи судоустрою¹. Зрозуміло, що закріплення у КАС України окремо повноважень кожного адмі­ністративного суду щодо кола справ, які вирішуватиме такий суд по певній інстанції залежно від території, на яку поширюється його компетенція, є якщо й можливим, проте недоцільним. Тому, визна­чення юрисдикції адміністративних судів здійснюється законодав­цем за допомогою встановлення низки правил, які у своїй сукупнос­ті дозволяють визначити компетентний адміністративний суд для розгляду конкретної справи по певній інстанції. Такі правила, що вміщені насамперед у КАС України, поділяються на три групи, які становлять різновиди судової адміністративної юрисдикції: пред­метну, інстанційну та територіальну.

Предметна юрисдикція визначає справи, які є предметом розгля­ду в адміністративному судочинстві. Такі справи за своїм характе­ром суттєво відрізняються від справ, які розглядаються у поряд­ку інших різновидів судочинства. Саме особливості певних справ й обумовлюють їх вирішення в порядку адміністративного судо­чинства^{[761] [762]. Предметна юрисдикція визначається за допомогою двох 598 Розділ 4. Засоби критеріїв, тобто передбачених законом умов, за яких певна справа підлягає розглядові за правилами адміністративного судочинства. Насамперед, предметна юрисдикція визначається через законодав­че встановлення ознак справ, що мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства (загальний критерій). Окрім цього, за наявності прямої вказівки закону певні справи підлягають роз­глядові в порядку адміністративного судочинства й за невідповід­ності згаданим ознакам (спеціальний критерій). Справи (правові питання), які відповідають названим критеріям, позначаються як адміністративні справи. Отже, поняття адміністративної справи є збірною категорією, що відокремлює справи, які розглядаються адміністративними судами від справ, які розглядаються у порядку інших різновидів судочинства.}

Загальний критерій полягає у тому, що в адміністративному су­дочинстві розглядаються певні, визначені законом, публічно-правові спори. Здебільшого адміністративними справами якраз і є передані на вирішення адміністративного суду публічно-правові спори (п. 1 ст. 4 КАС України). Проте, пов’язуючи адміністративну юрисдикцію переважно з публічно-правовими спорами, законодавець не наво­дить їх чіткого визначення.

По-перше, це характер конкретних правовідносин, з яких виник спір. Спір буде публічно-правовим, якщо спірні права, свободи, ін­тереси, обов’язки, повноваження реалізуються у публічно-правових відносинах. Саме цей критерій у судовій практиці є основним для відмежування публічно-правових спорів від спорів у сфері приват­ного права. Якщо реалізація повноважень органу публічної влади відбувається через конкретні правовідносини з іншими суб’єктами, у більшості випадків такі правовідносини будуть якраз публічно- правовими. Проте, в деяких випадках реалізація публічно-влад­них функцій може відбуватися і через приватноправові відносини. Пов’язано це з тим, що між публічним і приватним правом немає неперехідних кордонів. Вони взаємопов’язані між собою. Наведене цілком стосується і сфери публічного адміністрування (публічного управління). Здійснення публічної влади хоча й опосередковуєть­ся перш за все галузями публічного права, але аналіз, наприклад, структури публічно-управлінських відносин, дає змогу стверджу­вати, що сфера суспільних управлінських відносин є ширшою за сферу цих відносин, урегульованих нормами адміністративного права¹. Управління перебуває в органічній єдності з правом у ці­лому, з усією системою його галузей^{[763] [764]. У зв’язку з надзвичайно широким обсягом сфери управлінських відносин вони опосеред­ковуються нормами ряду галузей права, але домінуюче значення має право адміністративне та конституційне.[765] Отже, правові акти органів публічної влади можуть бути й підставою виникнення гос­подарських, цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових правовідносин (так, відповідно до ч.}

Для того, щоб визначити природу конкретних правовідносин, а отже і природу правового спору, необхідно зважати на такі ознаки публічно-правових відносин, за якими їх відрізняють від правовід­носин у приватному праві^[766]:

а) ці відносини пов’язані з виконанням державою чи територі­альними громадами своїх публічних функцій, зокрема щодо забез­печення прав і свобод людини та громадянина;

б) у цих відносинах домінує публічно-правовий інтерес (прагнен­ня забезпечити блага, які мають загальносуспільну вагу, тобто бла­га, що є важливими не лише для однієї окремої особи, а для значної кількості людей - громади, суспільства);

в) їх урегульовано нормами публічного права (передусім це нор­ми, яких закріплено в актах конституційного, кримінального, адмі­ністративного, фінансового законодавства тощо);

г) як правило, учасником цих відносин є суб’єкт, якого наділено публічно-владними повноваженнями (для визнання відносин пуб­лічно-правовими потрібно, щоб суб’єкт, якого наділено публічно- владними повноваженнями, здійснював у цих відносинах ці повно­важення; таким суб’єктом, як правило, є державний орган, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа або ін­ший суб’єкт, якому делеговано відповідні повноваження держави чи місцевого самоврядування).

Реалізація публічно-владних функцій може впливати на права, свободи, інтереси фізичних та юридичних осіб і тоді, коли право­вий зв’язок між такими особами і відповідним органом публічної влади не пов’язаний з наявністю конкретних правовідносин (напр., при зверненні по захист інтересу (законного інтересу, охоронювано- го законом інтересу), який, поряд із суб’єктивними правами та сво­бодами, є самостійним об’єктом судового захисту - див. ст. 6 КАС України^[767]). Тому, за відсутності між сторонами спору конкретних правовідносин, необхідно визначити й інші характерні риси публіч­но-правового спору, які хоча й переважно охоплюються наведеними ознаками публічно-правових відносин, але мають самостійне зна­чення для визначення характеру правового спору, що виник за від­сутності між його сторонами конкретних правовідносин.

Отже, по-друге, публічно-правові спори виникають, як правило, у зв’язку з реалізацією публічної влади (державної влади та місце­вого самоврядування), тобто певних публічно-владних функцій (які мають прояв у відповідних повноваженнях органів публічної вла­ди). Публічна влада реалізується, у тому числі й через здійснення публічного адміністрування. Цей різновид публічно-владної діяль­ності стосується майже всіх сфер життя суспільства та пов’язаний насамперед з реалізацією виконавчої влади та місцевого самовря­дування. Саме через відносини з органами виконавчої влади та міс­цевого самоврядування громадяни можуть практично реалізувати більшість із закріплених Конституцією та законами України прав та свобод. Крім того, публічне адміністрування охоплює й відносини, що складаються у внутрішньо організаційній діяльності всередині державних органів, органів місцевого самоврядування тощо. Зва­жуючи на наведене, переважна більшість публічно-правових спорів виникає саме у сфері публічного адміністрування.

Тому, по-третє, предметом публічно-правового спору (то, заради чого сторони вступають у протиборство) є протиріччя щодо реалі­зації прав, свобод, інтересів, повноважень у публічно-правових від­носинах, а також щодо реалізації публічно-владних (у т.ч. у сфері публічного адміністрування) функцій та пов’язаних із ними прав, свобод, інтересів поза конкретними правовідносинами. При цьому реалізація публічно-владних функцій пов’язана із вчиненням або не вчиненням (бездіяльність) органами держави, місцевого самовряду­вання, їх посадовими чи службовими особами, іншими суб’єктами, яким делеговано окремі такі функції конкретних дій на виконан­ня наданих владних повноважень. Зовнішній прояв ці конкретні дії отримують у формах публічного адміністрування. Більшість таких форм тягнуть правові наслідки, тобто впливають на права, свобо­ди, інтереси, повноваження, обов’язки інших суб’єктів. До них на­лежать, насамперед, прийняття нормативних чи адміністративних актів, укладення публічно-правових договорів, здійснення інших дій, що тягнуть юридичні наслідки.

Крім того, по-четверте, майже завжди однією із сторін у публіч­но-правових спорах є суб’єкт, якого наділено публічно-владними повноваженнями, причому саме у зв’язку з їх реалізацією (деякі публічно-правові спори, що є виключенням із наведеного, зазначені, напр., у ст.ст. 275-277 КАС України). Таким суб’єктом є державний орган, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа або інший суб’єкт, якому делеговані відповідні повноваження держави чи місцевого самоврядування. Стає стороною спору зазна­чений суб’єкт саме у зв’язку з реалізацією владних повноважень, а не у зв’язку з реалізацією (напр., своєї цивільної правосуб’єктності).

І, нарешті, по-п’яте, розв’язання публічно-правових спорів пот­ребує спеціальних юридичних, у тому числі й судових, процедур, які враховували би специфіку таких спорів. Саме цим, зокрема, обу­мовлені й особливості адміністративного судочинства (що відобра­жено у принципі офіційного з’ясування всіх обставин у справі, пре­зумпції правомірності вимог позивача фізичної чи юридичної особи тощо). До того ж участь у публічно-правовому спорі органу держа­ви чи місцевого самоврядування (їх посадової чи службової особи) у сукупності з імперативним методом правового регулювання не дозволяють говорити про широке використання та ефективність ви­рішення публічно-правових спорів у неформальний спосіб^[768].

Таким чином, на підставі всього вищезазначеного, публічно-право­вий спір - це втілене у юридично значущих діях сторін протиріч­чя щодо реалізації прав, свобод, інтересів, повноважень у публіч­но-правових відносинах, а також щодо реалізації публічно-владних функцій (утлу сфері публічного адміністрування) та пов ’язаних із ниліи прав, свобод, інтересів поза конкретнилш правовідносиналіи.

Слід взяти до уваги, як уже наголошувалося вище, що в порядку адміністративного судочинства розглядаються не всі, а лише певні, визначені законом, публічно-правові спори. Для визначення публіч­но-правових спорів, які є предметом розгляду в адміністративно­му судочинстві, відмежування їх від публічно-правових спорів, що розглядаються за правилами інших судових процедур, законодав­цем використано відповідні ознаки^[769].

1. Визначено сферу публічно-владної діяльності, із здійснен- нялі якої пов’язано публічно-правові спори, що вирішуються у порядку адміністративного судочинства. Системний аналіз норм КАС України, зокрема, ч. 1 ст. 2, якою визначено завдання адміні­стративного судочинства, п. 7 ст. З, який містить дефініцію суб’єкта владних повноважень, дозволяє дійти висновку, що адміністратив­ними судами вирішуються спори у сфері публічно-правових відно­син, що пов’язані із здійсненням публічно-владних управлінських функцій (функцій публічного адміністрування). Відповідно до п. 2 ст. 4 КАС України до публічно-правових спорів, які вирішуються у порядку адміністративного судочинства, належать спори, в яких:

а) хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв’язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій;

б) хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов’язує надавати такі послу­ги виключно суб’єкта владних повноважень, і спір виник у зв’язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг;

в) хоча б одна сторона є суб’єктом виборчого процесу або про­цесу референдуму і спір виник у зв’язку із порушенням її прав у та­кому процесі з боку суб’єкта владних повноважень або іншої особи.

Отже, публічно-правові спори, які розглядаються у порядку адміністративного судочинства, пов’язано з публічним адміністру­ванням, як одним із різновидів діяльності органів публічної влади, через який реалізуються, перш за все, виконавча влада та місцеве самоврядування. Публічно-правові спори, що виникають при здійс­ненні інших видів публічно-владної діяльності (насамперед таких, як законотворчість та правосуддя) до адміністративної юрисдик­ції не віднесено. У зв’язку з тим, що формування органів публіч­ної влади шляхом виборів, проведення референдуму, припинен­ня повноважень народних депутатів України тощо не пов’язано з законотворчою діяльністю парламенту, з відправленням правосуд­дя, спори що виникають із таких правовідносин також віднесено до адміністративної юрисдикції;

2. Визначено перелік основних категорій (різновидів) публічно- правових спорів, які віднесено до адлііністративної юрисдикції. Так, відповідно до ч. 1 ст. 19 КАС України до основних категорій пу­блічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адмініст­ративних судів належать, зокрема, спори:

а) фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повнова­жень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судово­го провадження;

б) адміністратора за випуском облігацій, який діє в інтересах власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

в) з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проход­ження, звільнення з публічної служби;

г) між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їх­ньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих пов­новажень;

д) що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

ж) за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб’єкту законом;

з) щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи про­цесом референдуму;

і) фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної ін­формації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у час­тині доступу до публічної інформації;

к) щодо вилучення або примусового відчуження майна для сус­пільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

л) щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико- соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов’язковими для органів державної влади, органів місцево­го самоврядування, інших осіб;

м) щодо формування складу державних органів, органів місцево­го самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

н) фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності державного замовника у правовідносинах, що вини­кли на підставі Закону України «Про оборонні закупівлі», крім спо­рів, пов’язаних з укладенням державного контракту (договору) про закупівлю з переможцем спрощених торгів із застосуванням елек­тронної системи закупівель, а також зміною, розірванням і виконан­ням державних контрактів (договорів) про закупівлю;

о) щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійс­нення міжнародних пасажирських перевезень»;

п) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років»;

р) із суб’єктами владних повноважень з приводу проведення ана­лізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;

с) що виникають у зв’язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партне­ра та концесійного конкурсу;

3. Визначено публічно-правові спори, на які не поширюється адміністративна юрисдикція. Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові спори що мають вирішуватися у порядку кримі­нального судочинства та про накладення адміністративних стяг­нень. Крім того, окремі публічно-правові спори, яких не віднесено до адміністративної юрисдикції, визначено й іншими законами.

Як уже зазначалося, окрім загального критерію визначення предметної адміністративної юрисдикції виокремлюється і спеці­альний - за наявності якого загальний критерій не застосовується. Таким критерієм є наявність в законі прямої вказівки на справи, які хоча й не відповідають загальному критерію, проте повинні роз­глядатися саме у порядку адміністративного судочинства. Отже, окрім публічно-правових спорів у порядку адміністративного судо­чинства розглядаються й інші справи, які пов’язані з публічно-пра­вовими відносинами, але мають безспірний характер. Предметом судового розгляду при вирішенні таких адміністративних справ є не публічно-правовий спір, а підстави щодо реалізації владних пов­новажень заявника - суб’єкта владних повноважень щодо застосу­вання (скасування) примусових заходів у випадках, передбачених законом. Інакше кажучи, у цьому випадку суд не вирішує публіч­но-правовий спір, а здійснює попередній контроль за діями, якими суттєво зачіпаються права громадян та юридичних осіб, надаючи дозвіл на застосування примусових заходів. До таких належать, на­самперед, справи:

1) за зверненням податкових та митних органів, а саме справи щодо: зупинення видаткових операцій платника податків на рахун­ках платника податків; підтвердження обґрунтованості адміністра­тивного арешту майна платника податків; надання дозволу на по­гашення усієї суми податкового боргу за рахунок майна платника податків, що перебуває у податковій заставі; зобов’язання керівника підприємства провести інвентаризацію основних фондів, товарно- матеріальних цінностей, які перебували або перебувають під мит­ним контролем чи використовувалися цим підприємством разом із товарами, яких було поміщено у відповідний митний режим; стяг­нення коштів за податковим боргом; зобов’язання платника подат­ків, який має податковий борг, укласти договір щодо переведення права вимоги дебіторської заборгованості цього платника на подат­ковий орган; встановлення тимчасового обмеження керівника юри­дичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника у праві виїзду за межі України (ст. 283 КАС України);

2) за зверненням Служби безпеки України щодо включення фізичних осіб, юридичних осіб та організацій до переліку осіб, пов’язаних з провадженням терористичної діяльності або стосовно яких застосовано міжнародні санкції, виключення фізичних осіб, юридичних осіб та організацій з такого переліку та надання досту­пу до активів, що пов’язані з тероризмом та його фінансуванням, розповсюдженням зброї масового знищення та його фінансуванням (ст. 284 КАС України).

Відповідно до прямої вказівки закону у порядку адміністратив­ного судочинства вирішуються й деякі інші справи, що безпосе­редньо не пов’язані з вирішенням публічно-правових спорів: щодо відновлення втраченого судового провадження в адміністративній справі (Розділ V КАС України), виконання судових доручень, у тому числі й іноземних судів про надання правової допомоги щодо вручення викликів до суду чи інших документів, допиту сторін чи свідків, проведення експертизи чи огляду на місці, вчинення інших процесуальних дій (ст. ст. 84, 87 КАС України).

Адміністративні справи вирішуються у формі адміністративно­го судочинства місцевими загальними судами як адміністративни­ми судами, окружними адміністративними судами, апеляційними адміністративними судами та Верховним Судом, а також Вищим антикорупційним судом та Апеляційною палатою Вищого анти- корупційного суду. Указані суди наділено законом різним обсягом компетенції щодо розгляду адміністративних справ. Отже, для визначення компетентного адміністративного суду при розгляді конкретної справи недостатньо лише встановити віднесення її до предметної адміністративної юрисдикції. Необхідно встановити компетенцію конкретного суду щодо розгляду адміністративних справ з урахуванням інстанційності та територіальності побудови системи судоустрою. Зазначеним й обумовлено існування поряд із предметною ще двох різновидів адміністративної юрисдикції - ін- станційної та територіальної.

Правила інстанційної юрисдикції дозволяють визначити компе­тенцію щодо розгляду адміністративної справи різних ланок систе­ми судоустрою на підставі виконуваних ними функцій. Такі функції з розгляду адміністративних справ, що характеризуються особли­вим процесуальним порядком відкриття провадження, розгляду справи, предметом розгляду, складом суду та підсумковим проце­суальним актом позначаються як судові інстанції. КАС України в адміністративному судочинстві передбачено такі інстанції: першу, апеляційну, касаційну. При виробленні правил інстанційної юрис­дикції щодо більшості справ дотримується принцип, за яким одній ланці системи судоустрою має відповідати одна інстанція. Це, зокре­ма, сприяє зрозумілості системи адміністративних судів для пере­січного громадянина; забезпечує рівність можливостей щодо оскар­ження судових рішень шляхом забезпечення для розгляду більшості адміністративних справ однакової кількості судових інстанцій для того, щоб право особи на перегляд судового рішення необґрунто- вано не обмежувалося; сприяє інстанційній спеціалізації суддів су­дів різних ланок, що підвищує якість перегляду адміністративних справ.^[770] Проте, особливості деяких адміністративних справ потре­бують їхнього розгляду по першій інстанції судами вищестоящих ланок системи судоустрою (апеляційними адміністративними суда­ми чи навіть Верховним Судом) і апеляційного перегляду судових рішень у певних справах - Верховним Судом.

За правилами інстанційної юрисдикції як суди першої інстанції адміністративні справи розглядають:

1) місцеві загальні суди як адміністративні суди. Відповідно до

ч. 1 ст. 20 КАС України місцевими загальними судами як адміністра­тивними судами розглядаються справи:

а) з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних пов­новажень у справах про притягнення до адміністративної відпові­дальності;

б) пов’язані з виборчим процесом чи процесом референдуму, а саме: щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності дільнич­них виборчих комісій, дільничних комісій з референдуму, членів цих комісій; уточнення списку виборців; оскарження дій чи безді­яльності засобів масової інформації, інформаційних агентств, під­приємств, установ, організацій, їх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації та інформаційних агентств, що порушують законодавство про вибори та референ­дум; оскарження дій чи бездіяльності кандидата у депутати сіль­ської, селищної ради, кандидатів на посаду сільського, селищного голови, їх довірених осіб;

в) пов’язані з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України, а саме: щодо примусового повернення в країну походження або третю країну іноземців та осіб без громадянства; примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; продовження строку затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечен­ня примусового видворення за межі території України; затримання іноземців або осіб без громадянства до вирішення питання про ви-

знання їх біженцями або особами, які потребують додаткового за­хисту в Україні; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою забезпечення їх передачі відповідно до міжнародних догово­рів України про реадмісію;

г) з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо вико­нання ними рішень судів у вищенаведених різновидах адміністра­тивних справ;

ґ) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років»;

2) окружні адміністративні суди, що розглядають усі адмініст­ративні справи, окрім тих справ, розгляд яких по першій інстанції здійснюється місцевими загальними судами як адміністративними судами, Вищим антикорупційним судом, апеляційними адміністра­тивними судами, Верховним Судом (ч. 2-3 ст. 20, ч. 2-4 ст. 22 КАС України). Крім того, якщо справа щодо однієї з вимог має розгляда­тися окружним адміністративним судом, а щодо іншої вимоги (ви­мог) - місцевим загальним судом як адміністративним судом - така справа розглядається окружним адміністративним судом (ч. З ст. 21 КАС України);

3) Вищий антикорупційний суд, що розглядає справи про засто­сування санкції, передбаченої п. 1-1 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про санкції» - про стягнення в дохід держави активів, що належать фі­зичній або юридичній особі, а також активів, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридич­них осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпо­рядження ними (ч. З ст. 20, ч. 1 ст. 283-1 КАС України).

4) апеляційні адміністративні суди. Відповідно до ч. 2 ст. 22 КАС України апеляційним адміністративним судом в апеляційно­му окрузі, що включає місто Київ, як судом першої інстанції роз­глядаються справи щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності Центральної виборчої комісії, дій кандидатів на пост Президента України, їх довірених осіб. Відповідно до ч. З ст. 22 КАС України апеляційними адміністративними судами як судами першої інстан­ції розглядаються справи за позовами про примусове відчуження з мотивів суспільної необхідності земельної ділянки, інших об’єктів 610 Розділ 4. Засоби нерухомого майна, що на ній розміщені. Крім того, якщо спра­ва щодо однієї з вимог має розглядатися апеляційним адміністра­тивним судом, а щодо іншої вимоги (вимог) - місцевим загальним судом як адміністративним судом або окружним адміністративним судом - така справа розглядається апеляційним адміністративним судом (ч. 4 ст. 21 КАС України);

5) Верховний Суд. Відповідно до ч. 4 ст. 22 КАС України Верхов­ним Судом як судом першої інстанції розглядаються справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про достро­кове припинення повноважень народного депутата України, а та­кож справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльнос­ті Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Україн­ського народу про підтримку питання загальнодержавного значен­ня на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою. Крім того, якщо у провадженні одного або декількох адміністративних судів перебувають типові адміністративні справи, кількість яких визначає доцільність ухвалення зразкового рішення, суд, який роз­глядає одну чи більше таких справ, може звернутися до Верховного Суду з поданням про розгляд однієї з них Верховним Судом як су­дом першої інстанції (ч. 1 ст. 290 КАС України).

За правилами інстанційної юрисдикції як суди апеляційної ін­станції адміністративні справи розглядають:

1) апеляційні адміністративні суди, які переглядають в апеля­ційному порядку судові рішення місцевих адміністративних судів (місцевих загальних судів як адміністративних судів та окружних адміністративних судів), які знаходяться у межах їхньої територі­альної юрисдикції (ч. 1 ст. 23, ч. 1 ст. 292 КАС України);

2) Апеляційна палата Вищого антикорупційного суду, що пере­глядає в апеляційному порядку судові рішення Вищого антикоруп­ційного суду у справах про стягнення в дохід держави активів, що належать фізичній або юридичній особі, а також активів, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними (ч. 4 ст. 23, ч. 8 ст. 283-1 КАС України);

3) Верховний Суд, який переглядає в апеляційному порядку су­дові рішення апеляційних адміністративних судів, ухвалені ними як судами першої інстанції (ч. 2 ст. 23, ч. 6 ст. 267, ч. З ст. 278, ч. 2 ст. 292 КАС України);

4) Велика Палата Верховного Суду, яка переглядає в апеляцій­ному порядку як суд апеляційної інстанції судові рішення Верхов­ного Суду, ухвалені ним як судом першої інстанції (ч. З ст. 23, ч. 5 ст. 266, ч. З ст. 278, ч. 4 ст. 285, ч. 11 ст. 290, ч. З ст. 292 КАС України).

За правилами інстанційної юрисдикції судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів як суд касаційної інстанції переглядає Верховний Суд (ст. 24, ст. 327 КАС України).

Для визначення конкретного суду, що розглядатиме адмініст­ративну справу як суд першої інстанції недостатньо лише визна­чити ланку системи судоустрою, суди якої повноважні розглядати адміністративну справу по першій інстанції. Необхідно визначити конкретний суд серед судів однієї ланки - місцевих загальних су­дів, окружних адміністративних судів чи апеляційних адміністра­тивних судів (у разі, коли вони розглядають адміністративну спра­ву як суди першої інстанції), який розглядатиме адміністративну справу по першій інстанції залежно від територіальних меж юрис­дикції певного суду (території, на яку поширюється компетенція суду). Зазначене й досягається за допомогою правил територіальної юрисдикції. КАС України, залежно від місцезнаходження сторін, характеру спірних правовідносин, наявності зв’язку між справами, встановлено декілька різновидів територіальної юрисдикції (підсуд­ності):

1) альтернативну територіальну юрисдикцію, за правилами якої справа розглядається адміністративним судом за зареєстро­ваним у встановленому законом порядку місцем проживання (пе­ребування, знаходження) позивача (одного з позивачів) або адмі­ністративним судом за місцезнаходженням відповідача (одного з відповідачів) - залежно від вибору позивача (позивачів). Надання позивачеві можливості у цьому випадку обирати суд для розгля­ду справи зумовлено, зокрема, необхідністю забезпечення доступ­ності правосуддя у територіальному вимірові, що має важливе значення в адміністративному судочинстві з огляду на існування дуже часто нерівних фактичних можливостей у фізичної особи та представника суб’єкта владних повноважень щодо прибуття до суду. Відповідно до ч. 1 ст. 25 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, яких прийнято (вчинено, допущено) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об’єднань), вирішуються за вибором позивача адмініст­ративним судом за зареєстрованим у встановленому законом по­рядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї осо- би-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача. Відповідно до ч. 2 ст. 21 КАС України, якщо справа щодо пов’язаних вимог за правилами територіальної юрисдикції може розглядатися різними місцевими адміністративними суда­ми, то її розглядає один з цих судів за вибором позивача. Відповід­но до ч. 1 ст. 288 КАС України позовні заяви центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, його територіальних органів і підрозділів, орга­нів охорони державного кордону або Служби безпеки України про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України подаються до місцевого загального суду як адмі­ністративного суду за місцезнаходженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, його територіальних органів і підрозділів, органу охорони державного кордону чи Служби безпеки України або за місцезнаходженням пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні. Від­повідно до ч. 2 ст. 25 КАС України у разі невизначеності територі­альної юрисдикції адміністративної справи така справа розгляда­ється адміністративним судом за вибором позивача. Таким чином, правила альтернативної територіальної юрисдикції поширюється на всі справи, окрім тих, які підпадають під дію інших різновидів територіальної юрисдикції;

2) територіальну юрисдикцію за місцем проживання або місце­знаходженням відповідача. Відповідно до ст. 26 КАС України по­зови до фізичної особи пред’являються в суд за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем її проживання або перебу­вання. Позови до юридичних осіб пред’являються в суд за їхнім міс­цезнаходженням згідно з Єдиним державним реєстром юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

3) територіальну юрисдикцію за місцезнаходженням позивача. Відповідно до ч. 1 ст. 280 КАС України у справах за адміністра­тивними позовами органів виконавчої влади, органів місцевого само­врядування про встановлення обмеження щодо реалізації права на свободу мирних зібрань зазначені органи негайно після одержання повідомлення про проведення зборів, мітингів, походів, демонстра­цій тощо мають право звернутися до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням із позовною заявою про заборону таких заходів чи про встановлення іншого обмеження права на сво­боду мирних зібрань (щодо місця чи часу їх проведення тощо)^[771];

4) виключну територіальну юрисдикцію, за правилами якої спра­ва розглядається адміністративним судом, що прямо визначено в за­коні, незалежно від місця проживання (перебування, знаходження) сторін. Правило щодо розгляду певних категорій адміністративних справ одним конкретним адміністративним судом серед інших су­дів певної ланки системи судоустрою встановлюється з метою за­безпечення сприятливих умов для правильного та оперативного їх вирішення з огляду на специфіку предмета спору, знаходження за місцем діяльності суду основної маси доказів та місцезнаходжен­ня (проживання, перебування) сторін тощо. Так, відповідно до ч. 1 ст. 27 КАС України справи з приводу оскарження нормативно-пра­вових актів Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку Укра­їни чи іншого суб’єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, крім випадків, визначе­них цим Кодексом, адміністративні справи з приводу оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб’єктам господарювання, адмініст­ративні справи за позовом Антимонопольного комітету України у сфері державної допомоги суб’єктам господарювання, адміністра­тивні справи, відповідачем у яких є дипломатичне представництво чи консульська установа України, їх посадова чи службова особа, а також адміністративні справи про оскарження актів, дій чи без­діяльності органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та про анулювання реєстраційного свідоцтва політич­ної партії вирішуються окружним адміністративним судом, тери­торіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ. Крім того, відповідно до ч. 2 ст. 27 КАС України справи з приводу оскарження рішень суб’єктів владних повноважень, прийнятих на контрольних пунктах в’їзду (виїзду) на тимчасово окуповану територію, їхніх дій або бездіяльності вирішуються адміністративним судом за місце­знаходженням відповідного контрольного пункту тощо;

5) територіальну юрисдикцію за ухвалою суду вищої інстанції - за правилами цього різновиду територіальної юрисдикції конкрет­ний суд серед судів однієї ланки для розгляду справи визначається на підставі ухвали суду вищої інстанції. Відповідно до ст. 28 КАС України, якщо однією із сторін у справі є суд (місцевий чи апеля­ційний адміністративні суди) або суддя суду, до компетенції якого віднесено розгляд цієї справи - суд, який розглядатиме справу, виз­начається серед інших судів цієї ланки ухвалою суду вищої інстан­ції. Отже, зазначене правило спрямовано на гарантування неуперед­женості та об’єктивності суду та базується на принципові nemo esse debet judex in propria causa (ніхто не може бути суддею у своїй влас­ній справі). Це правило, зважуючи на статус найвищого органу в системі судоустрою України, не застосовується щодо справ, в яких однією із сторін є Верховний Суд або суддя цього суду;

6) територіальну юрисдикцію за зв’язком справ, за правилами якої позов розглядатиметься адміністративним судом, який розгля­дає іншу, пов’язану з таким позовом адміністративну справу. Цей різновид територіальної юрисдикції має місце у випадку, коли між справами існує об’єктивний зв’язок і тому створює ліпші умови для дослідження всіх матеріалів справи, економії часу і процесуальних

засобів^[DCCLXXII] та дозволяє розглянути усі вимоги в одному провадженні. Зв’язок справ має місце при пред’явленні зустрічного позову (ст. 177 КАС України) та позову третьої особи, яка заявляє самостійні вимо­ги щодо предмета спору (ст. 49 КАС України). Обидва такі позови пред’являються до суду, на розгляді якого знаходиться справа за первісним позовом.

При визначенні територіальної юрисдикції адміністративних справ слід врахувати, що у разі неможливості здійснення правосуд­дя судом з об’єктивних причин під час воєнного або надзвичайного стану, у зв’язку зі стихійним лихом, військовими діями, заходами щодо боротьби з тероризмом або іншими надзвичайними обстави­нами справи, на які поширюєтья територіальна юрисдикція такого суду, розглядаються іншими судами того самого рівня. Для забез­печення можливості розгляду таких справ законодавець запровадив правила щодо тимчасової зміни територіальної юрисдикції. Відпо­відно до ч. 7 ст. 147 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» за рішенням Вищої ради правосуддя, що ухвалюється за поданням Голови Верховного Суду, територіальна юрисдикція такого суду передається до суду, який найбільш територіально наближений до суду, який не може здійснювати правосуддя, або іншого визначено­го суду. У разі неможливості здійснення Вищою радою правосуддя такого повноваження воно здійснюється за розпорядженням Голови Верховного Суду.

21.4.