Система органів виконавчої влади

Система органів виконавчої влади - це сукупність взаємопов’я­заних і взаємозалежних держави органів, які створюють цілісну єдність у процесі реалізації виконавчої влади на території України.

Найбільш суттєві ознаки органу виконавчої влади:

1) кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за доручен­ням держави, має певний правовий статус, є носієм відповідних державновладних повноважень;

2) основним змістом діяльності органів виконавчої влади є надання адміністративних послуг і здійснення публічного управ­ління;

3) створення, структура, порядок діяльності й компетенція органів виконавчої влади визначаються Конституцією та зако­нами України, актами Кабінету Міністрів України, іншими норма­тивно-правовими актами;

4) органи виконавчої влади створюють єдину систему;

5) у межах цієї системи органи виконавчої влади наділяються необхідною оперативною самостійністю, що виражається в їх компетенції;

6) діяльність органів виконавчої влади має підзаконний, адмі­ністративно-сервісний та виконавчо-розпорядчий характер, вони здійснюють свої функції на підставі та на виконання закону;

7) реалізуючи свою компетенцію, вони мають повноваження ухвалювати підзаконні нормативні акти;

8) під час здійснення захисту прав, свобод і законних інтере­сів приватних осіб, забезпечення публічного інтересу держави й суспільства загалом вони мають право діяти юридично-владно, застосовуючи різні правові засоби нормотворчого, виконавчого (розпорядчого) та юрисдикційного (правоохоронного) харак­теру;

9) кожен орган виконавчої влади має визначений для нього законодавством територіальний масштаб діяльності, який урахо­вує особливості адміністративно-територіального устрою України;

10) органи виконавчої влади мають власну внутрішню струк­туру, штат державних службовців, сформований за допомогою їх конкурсного добору або призначення на посаду для здійснення конкретної виконавчо-розпорядчої діяльності в юридично-влад­ній формі.

11) кожен орган виконавчої влади має офіційне найменування та повноваження використовувати різні атрибути з державною символікою. Фінансування органів виконавчої влади здійснюється з державного бюджету¹.

Отже, органи виконавчої влади - це частина державного апарату, що має власну структуру та штат службовців і в межах установленої компетенції здійснює на основі законів та з їх вико­нання, від свого імені й за дорученням народу України підзаконне адміністративно-правове регулювання (адміністрування) в галу­зях, сферах і секторах суспільних відносин.

4.4.1. Рівні органів виконавчої влади в Україні

Згідно з конституційно-правовою моделлю в Україні функці­онує три рівні органів виконавчої влади - вищі, центральні^{[100] [101] та місцеві[102].}

4.4.1.1. Кабінет Міністрів України

Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади згідно із Законом від 27.02.2014 № 794-VII здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України й Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України в межах, передбачених Конституцією України.

Кабінет Міністрів України забезпечує права і свободи людини та громадянина; сприятливі умови для вільного й усебічного розвитку особистості; державний суверенітет та економічну самостійність; провадження зовнішньоекономічної діяльності та митної справи; розвиток і державну підтримку науково-технічного та інноваційного потенціалу держави; рівні умови для розвитку всіх форм власності; проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, податкової, структурно-галузевої політики; полі­тики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захи­сту, охорони здоров'я, освіти, науки й культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу мініс­терств та інших центральних органів виконавчої влади, які забез­печують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного й державного життя, виконання Конституції та зако­нів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

Кабінет Міністрів України спрямовує та координує діяльність місцевих державних адміністрацій щодо виконання Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, здійснення на відповідній території інших наданих місцевим державним адміні­страціям повноважень^[103].

Отже, адміністративно-правовий статус Кабінету Міністрів України ґрунтовно розкрито в Законі України від 27 лютого 2014 р. №794-VII «Про Кабінет Міністрів України», в якому визначено поря- докутворення та припинення діяльності КМУ, структуру, завдання, компетенцію та загальні й спеціальні повноваження в різних галу­зях, сферах і секторах суспільного життя, порядок розроблення, прийняття та набрання чинності актів КМУ

4.4.1.2. Система центральних органів виконавчої влади

Систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства, державні служби, державні агентства, державі інспек­ції, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

В Україні на центральні органи виконавчої влади та їх тери­торіальні органи на місцях лягає основне навантаження щодо публічного забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізич­них і юридичних осіб, надання їм адміністративних послуг, забез­печення інтересу держави та суспільства загалом. Відповідно до Закону України від 17.03.2011 р. № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

4.4.1.2.1. Міністерства

- забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконують окремі функції з реалізації державної політики. Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поши­рюються на всю територію держави. Також до центральних органів виконавчої влади входять державні служби, агентства та інспекції.

У теорії адміністративного права в країнах-учасницях ЄС під міністерством розуміють основний різновид центральних орга­нів виконавчої влади, що має дві основні ознаки: 1) відповідає за розроблення державної політики; 2) очолюється членом уряду - політиком, а не державним службовцем^[104].

Згідно із Законом України від 17.03.2011 р. № 3166-VI міністер­ство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, здійснення якої покладено на Кабінет Міністрів України. Міністерство очолює міністр України, який є членом Кабінету Міністрів України.

Основними завданнями міністерства як органу, що забезпе­чує формування та реалізує державну політику в одній чи декіль­кох сферах, є забезпечення нормативно-правового регулювання; визначення пріоритетних напрямків розвитку; інформування та надання роз’яснень щодо здійснення державної політики.

Міністерство для виконання покладених на нього завдань має право залучати до виконання окремих робіт, участі у вивченні окре­мих питань учених і фахівців, зокрема на договірній основі, а також працівників центральних і місцевих органів виконавчої влади; одержувати інформацію, документи й матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, уста­нов, організацій усіх форм власності та їх посадових осіб; скликати наради, створювати комісії та робочі групи; користуватися відпо­відними інформаційними базами даних.

Міністерство здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи на місцях. Міністерство в межах своїх повноважень видає накази, які підписує міністр України. Накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації. Територіальні органи міністерства діють на підставі положень, що затверджуються міністром.

Отже, міністерство - це центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Президентом України сферах, здійснення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України, контролює діяльність інших центральних орга­нів виконавчої влади, які перебувають у його підпорядкуванні.

4.4.1.2.2. Інші центральні органи виконавчої влади

- утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики. Це служби, агентства, інспекції, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів.

Основними завданнями інших центральних органів виконавчої влади є надання адміністративних послуг; здійснення державного нагляду (контролю); управління об'єктами державної власності; внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують і координують їх діяльність.

Центральний орган виконавчої влади видає накази організа­ційно-розпорядчого характеру, які підписує керівник централь­ного органу виконавчої влади.

Відповідно до теорії адміністративного права:

- державна служба - це центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики через надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам в одній чи декількох сферах публічного адміністрування;

- державне агентство - це центральний посередницький (між відповідним міністерством і об'єктами державного управління) орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики через реалізацію управлінських функцій у сфері викори­стання державного майна та надання адміністративних послуг у відповідній сфері публічного адміністрування;

- державна інспекція - це центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики через здійснення нагляду (контролю) за дотриманням і виконанням законодав­ства різними об'єктами публічного управління у відповідній сфері публічного адміністрування¹.

Отже, інші центральні органи виконавчої влади здійснюють реалізацію державної політики у визначеній сфері, крім того вони відповідно до своїх положень надають адміністративні послуги, здійснюють державний нагляд (контроль), здійснюють управління об'єктами державної власності, узагальнюють практику засто- ^{[105] [106] [107]}

сування законодавства з питань, що належать до їх компетенції, здійснюють інші повноваження, визначені законодавством.

4.4.1.2.3. Центральний орган виконавчої влади зі спеціаль­ним статусом

- має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлю­ватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган вико­навчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова.

До центральних органів виконавчої влади зі спеціальним стату­сом належать такі: Антимонопольний комітет України, Державний комітет телебачення й радіомовлення України, Фонд державного майна України, Національне агентство України з питань запобі­гання корупції, Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, Адміністрація Державної служби спеціаль­ного зв'язку та захисту інформації, Державне бюро розслідувань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підкон- трольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керів­ників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова.

Наприклад, Пенсійний фонд України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики України. Пенсійний фонд України входить до системи органів вико­навчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань пенсійного забезпечення та ведення персоніфікованого обліку надходжень від сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування^[108].

Антимонопольный комітет України є державним орга­ном зі спеціальним статусом, метою діяльності якого є забез­печення державного захисту конкуренції в підприємницькій діяльності¹.

Український інститут національної пам'яті є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через міністра куль­тури і який реалізує державну політику у сфері відновлення та збереження національної пам'яті Українського народу^{[109] [110].}

4.4.2. Місцеві державні адміністрації

Відповідно до Закону України від 9 квітня 1999 р. № 586-XZV «Про місцеві державні адміністрації» виконавчу владу в облас­тях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністра­тивно-територіальної одиниці забезпечують:

- виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

- законність і правопорядок, додержання прав і свобод грома­дян;

- виконання державних і регіональних програм соціально-е­кономічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, національно-культурного розвитку національних меншин;

- підготовку та виконання відповідних бюджетів;

- взаємодію з органами місцевого самоврядування;

- реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Рекомендаційні переліки

Глава І. Загальне адміністративне право України управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України. На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази.

Місцеві державні адміністрації очолюються головами відповід­них місцевих державних адміністрацій. Розпорядження голів місце­вих державних адміністрацій, ухвалені в межах їх компетенції та зареєстровані в управлінні (головному управління) Міністерства юстиції, є обов’язковими для виконання на відповідній терито­рії всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адмі­ністрації мають право: проводити перевірку стану додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства орга­нами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керів­никами підприємств, установ, організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та підпорядкування; залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок; одержувати відповідну статистичну інформацію; давати розпорядження керівникам підприємств, установ, орга­нізацій, їх філіалів і відділень, незалежно від форм власності, та громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністра­ції, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріа­лів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень місцевої державної адміністрації, надання методичної та іншої практичної допомоги місцевим держав­ним адміністраціям й органам місцевого самоврядування голо­вою місцевої державної адміністрації утворюється апарат

місцевої державної адміністрації в межах виділених бюджетних коштів.

Отже, місцеві державні адміністрації - це органи виконавчої влади, які здійснюють виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідною радою з метою забезпе­чення прав і свобод людини та громадянина, нормального функціо­нування громадянського суспільства.

4.4.3. Порядок утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утво­рюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України. Члени Кабінету Міністрів можуть вносити Прем’єр-міністрові пропозиції щодо утворення, реорганізації або ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з ураху­ванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуван­ням необхідності забезпечення здійснення повноважень орга­нів виконавчої влади й недопущення дублювання повноважень. Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади утворю­ється через утворення нового органу влади або в результаті реорга­нізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох централь­них органів виконавчої влади.

Орган виконавчої влади утворюється через утворення нового органу виконавчої влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох органів виконавчої влади. Орган виконавчої влади припиняється за допомогою реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

Унаслідок реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетво­рення) органів виконавчої влади припиняється той орган виконав­чої влади, майнові права та обов’язки якого переходять його право­наступникам.

Перейменування органу виконавчої влади не призводить до його реорганізації ¹.

4.4.4. Військово-цивільні адміністрації

Для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації можуть утворюватися військово-ци­вільні адміністрації.

Метою військово-цивільних адміністрацій є створення умов для забезпечення життєдіяльності відповідних територі­альних громад, вирішення питань місцевого значення через уста­новлення особливого порядку здійснення окремих повноважень органів місцевого самоврядування в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, у разі коли відповідні органи місцевого само­врядування таких повноважень не здійснюють або самоусунулися від їх виконання^{[111] [112].}

Військово-цивільні адміністрації утворюються в разі потреби за рішенням Президента України. Військово-цивільні адміністра­ції населених пунктів формуються з військовослужбовців військо­вих формувань, які відряджаються до них у встановленому зако­нодавством порядку для виконання завдань в інтересах оборони держави та її безпеки із залишенням на військовій службі, службі в правоохоронних органах без виключення зі списків особового складу.

Безпосереднє керівництво військово-цивільними адміні­страціями здійснюють їх керівники. Вони призначаються на посаду та звільняються з посади рішенням Ради національ­ної безпеки і оборони України. Військово-цивільні адміністра­ції виконують повноваження, характерні для органів місцевої влади, зокрема делеговані. Вони здійснюють свої права за пого­дженням з Антитерористичним центром при Службі безпеки України.

4.5.