Міграційне законодавство Європейського Союзу. Діяльність Ради Європи

Європа має багатий досвід роботи в міграційній сфері. 14 черв­ня 1985 року первинно було підписано Шенгенську угоду. Угоду так названо на честь невеликого селища, де все і відбувалося.

Станом на 2015 рік Шенгенська угода діє в 26 країнах: Австрії, Бельгії, Данії, Фінляндії, Франції, Німеччині, Ісландії, Італії, Греції, Ліхтенштейні, Люксембурзі, Нідерландах, Норвегії, Португалії, Іспанії, Швеції, Естонії, Латвії, Литві, Польщі, Словаччині, Словенії, Угорщині, Чехії та Швейцарії.

Вищевказаними державами були утворені спільні контрольні по­сти на суміжних національних контрольних пунктах та в інших прикор­донних пунктах з урахуванням місцевих умов. Були впровадженні необ­хідні заходи для полегшення пересування через кордон громадян, які живуть біля кордону. Країни докладають зусиль для зближення візової політики, а також подолання розбіжностей у законодавстві країн щодо боротьби з незаконною торгівлею наркотиками.

Щодо пересування людей докладено зусиль для скасування контр­олю на спільних кордонах. Здійснюються заходи співробітництва полі­ції у сфері запобігання правопорушенням, проведення розслідування та пошуку спільних шляхів ефективної боротьби зі злочинністю.

Країни Шенгенської угоди здійснили значну нормотворчу робо­ту, пов’язану з біженцями та нелегальними мігрантами як спільно, так і в окремих державах. Ухвалено, зокрема, Європейську конвенцію про безпеку та співробітництво, яка встановлює уніфіковані норми щодо основних прав людини та рівня її життя. Біженцям з країн, де не дотри­муються норми Конвенції, рекомендовано відмовляти в наданні полі­тичного притулку.

Свобода пересування людей, відповідно до документів ОБСЄ, — одне з основних прав людини. Це є правом покидати будь-яку країну, включаючи свою власну, та правом в’їзду у свою власну країну. Це не сто­сується права в’їзду в будь-яку іншу країну, оскільки держави повинні контролювати імміграцію. Разом з тим, держави — учасниці Женевської Конвенції повинні дозволяти особам, які шукають притулку, в’їздити та перебувати в країні, доки їх справи розглядаються. Принцип свободи пересування, визнаний в Європі, означає право на подорож, відвідуван­ня, але не на поселення. Однак право на подорожі може бути обмежене візовими правилами з метою уникнення нелегальної міграції.

Одним із важливих проявів інтеграційних процесів у межах ЄС у консульсько-правовій сфері є формування єдиної інфраструктури візового та митного контролю на зовнішніх кордонах західноєвропей­ських держав. Правовою основою цього процесу виступають так звані Шенгенські угоди, які створюють механізм спільної політики держав- учасниць у згаданій сфері.

У центрі уваги країн Шенгенської групи на шляху реалізації відпо­відних угод залишаються, по-перше, удосконалення контролю на зов­нішніх кордонах договірних сторін, по-друге, боротьба з незаконним обігом наркотичних засобів.

Важливе значення для регулювання міграційних процесів у Європі має Маастрихтський договір (англ. Maastricht Treaty, формально — Договір про утворення Європейського Союзу). Він був підписаний 7 лю­того 1992 року в місті Маастрихт (Нідерланди) між членами Європейської спільноти й набрав чинності 1 листопада 1993 року. Маастрихтський до­говір передбачає вільне пересування Європою. Він безпосередньо нерегу- лює порядок режиму поїздок громадян на території країн Європейського союзу, хоча положеннями глави IV Договору (Співробітництво в галузях юстиції та внутрішніх справ) передбачається для реалізації свободи пересування людей розглядати певні напрями як такі, що становлять спільний інтерес, зокрема це:

- надання політичного притулку;

- порядок регулювання перетину зовнішнього кордону держав-чле- нів і здійснення контролю за цим;

- імміграційна політика та політика стосовно вихідців із третіх країн (зокрема в’їзд, умови перебування й порядок працевлаштування, об’єднання сімей, а також боротьба з незаконними міграцією, пе­ребуванням та роботою в країнах-членах вихідців із третіх країн). Принципи, закладені країнами — учасницями Шенгенської угоди

щодо свободи пересування людей між країнами-членами, полягають передусім у запровадженні єдиної візи для цих країн, які видаватимуть іноземним громадянам третіх країн консульські установи кожної з цих країн. Такі візи дають право вихідцям із третіх країн вільно пересувати­ся по «єдиному візовому простору» 26 країн без будь-якого додаткового оформлення чи контролю на кордонах окремої держави-учасниці.

Впровадження єдиної візи викликає й тісно пов’язану з нею необ­хідність мати погоджений єдиний список (чи перелік) осіб, небажаних для відвідування кожної з країн — учасниць угоди, потребує наявності надзвичайно досконалої та складної (навіть за сучасних умов) єдиної інформаційної системи, а також узгоджених механізмів видворення небажаних осіб за межі тієї чи іншої держави-учасниці, правил надан­ня політичного притулку іноземцям та особам без громадянства тощо.

Європейські країни надали іноземцям, які проживають на їх те­риторіях на законних підставах, ті самі економічні та соціальні права, що і власним громадянам. Так, конвенції та рекомендації Ради Європи й Міжнародної організації з міграції та Організації Об’єднаних Націй за­кріпили принципи для мігрантів і громадян, такі, як винагорода за пра­цю, членство у профспілках, звільнення, користування послугами служб зайнятості, оподаткування, соціальна та медична допомога, освіта й професійна підготовка, житлові умови, доступ до суду тощо. Іноземці зазвичай користуються основними правами, такими як свобода слова та мирних зібрань. Може створюватись консультативний механізм, який дозволить іноземцям (чи їх асоціаціям) доводити їх точку зору до місце­вої, а іноді й державної влади. Деякі країни надали іноземцям право голо­сувати та право бути обраними у місцеві органи влади (Маастрихтська угода поширила це положення на всіх громадян країн ЄС).

Особи, які законно приймаються на роботу чи прибувають з ме­тою возз’єднання сімей, отримують посвідку на проживання. Більшість країн має бодай дві категорії цих посвідок: а) на перший період — ко­роткотермінова чи тимчасова посвідка на проживання, дійсна 1 рік, яка поновлюється, якщо виконуються умови, необхідні для в’їзду; б) для осіб, які перебувають у країні на законних підставах протягом певного періоду (5 років), — довгострокова чи постійна посвідка. Такі посвідки на проживання дійсні протягом кількох років і поновлюються автома­тично чи діють необмежений час. Громадяни ЄС мають право на посвід­ки на проживання в інших країнах Європи^[140].

Однією з найважливіших зовнішньополітичних цілей після прого­лошення незалежності Україна визначила входження до європейських міжнародних організацій. Курс на інтеграцію в європейські структу­ри — Раду Європи, Європейський Союз, НАТО та інші міждержавні орга­нізації, що є основою політичної архітектури Європи — чітко визначив­ся з перших етапів зовнішньої політики суверенної держави.

26 вересня 1995 року Україна стала членом Ради Європи. Основною статутною умовою для вступу країн до Ради Європи (РЄ) є визнання державою-кандидатом принципу верховенства права, її зобов’язання забезпечити права та основні свободи людини всім особам, які перебу­вають під її юрисдикцією. Вступ країни до РЄ свідчить про її демокра­тичний вибір, спрямованість на захист прав людини та зміцнення демо­кратичних інститутів.

До набуття членства в РЄ Україна стала стороною декількох кон­венцій цієї організації, зокрема Європейської культурної конвенції, Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями, Європейської конвенції про інформацію щодо іноземного законодавства та Рамкової конвенції про захист національних меншин.

15 вересня 1995 року в Києві було відкрито Центр інформації та до­кументації РЄ, на базі якого у 2001 році було створено Бюро інформації РЄ в Україні.

Метою Ради Європи є досягнення більшої єдності між її членами для захисту та впровадження ідеалів і принципів, які є їх спільною спад­щиною, та сприяння їх економічному та соціальному прогресу.

Рада зосереджується на наступних областях: захист демократії й верховенства права, захист прав людини, поширення ідей європейської культурної ідентичності та різноманітності; вирішення проблем, з яки­ми стикається європейське суспільство, включаючи дискримінацію, ксе­нофобію, екологічні загрози, СНІД, наркотики та організовану злочин­ність, а також заохочення стабільності демократії шляхом реформ.

Відповідно до Статуту PC Україна представлена в усіх трьох голов­них органах РЄ: Комітеті міністрів Ради Європи — керівному органі цієї інституції; у Парламентській асамблеї Ради Європи, де наша держава представлена Постійною делегацією Верховної Ради України у скла­ді 24 народних депутатів (12 основних членів та 12 їх заступників); у Конгресі місцевих і регіональних влад Ради Європи (Конгрес), куди входять 24 представники України.

Співробітництво України з Європейською Комісією «За демократію через право» (Венеціанська комісія) є сталою й ефективною формою використання науково-експертного потенціалу Ради Європи з метою вдосконалення національного законодавства у відповідності до євро­пейських стандартів.

Набувши членства в РЄ, Україна взяла на себе низку зобов’язань у сфері реформування чинного законодавства на основі норм та стан­дартів РЄ. Переважну кількість цих зобов’язань вже виконано. Україна підписала й ратифікувала 77 міжнародно-правових документів Ради Європи, зокрема Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), що закріплює загальні принципи підтримки та здійс­нення прав людини та основних свобод. Статтею 2 протоколу № 4 від 16 вересня 1963 року, який доповнює цю Конвенцію, гарантується сво­бода пересування з однієї країни до іншої. Імміграційний контроль за­лишається за рамками дії Конвенції, тому право держав контролюва­ти в’їзд і виїзд іноземців обмежено обов’язками, які держава прийняла за Конвенцією. Пункт 1 ст. 2 Протоколу № 4 обмежує право на свободу переміщення та свободу вибору місця проживання тим, хто на законних підставах перебуває на території будь-якої держави, і стосується свобо­ди переміщення лише в межах цієї території. Застосування цього по­ложення залежить від законності перебування в країні, тому свобода залишати будь-яку країну, а не в’їжджати на її територію знайшла відо­браження в системі Конвенції.

Рада Європи прагне до того, щоб міграція зміцнювала соціальну згуртованість і сприяла розвитку як країн походження, так і країн при­значення мігрантів. Діяльність Ради Європи в галузі міграції можна по­ділити на три основні частини:

- управління міграцією;

- інтеграція мігрантів;

- правовий статус мігрантів.

Однією з головних проблем є нелегальна міграція в країнах, що вхо­дять до Ради Європи. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи розглядається низка питань, зокрема щодо торгівців і найма­чів нелегальних мігрантів. Через існуючі бар’єри щодо легального в’їзду до Західної Європи потенційні нелегальні мігранти звертаються до торгов­ців та організованих груп, які займаються нелегальним переправленням через кордон. Такі групи часто є ланкою транснаціональної організованої злочинності. Асамблея рекомендувала Комітету міністрів удосконалюва­ти шляхи модернізації в’їзного контролю шляхом двосторонніх або одно­сторонніх угод, які б забезпечували обмін інформацією між державами.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1306 1996 року щодо міграції з країн, які розвиваються, в європейські розвине­ні країни наводиться теза, що іммігранти роблять суттєвий внесок у соці­альний, економічний і політичний розвиток останніх. Асамблея приділила увагу та висловила занепокоєність щодо наявності нелегальних мігран­тів, які є особливо незахищеними від видворення, експлуатації та пору­шення прав людини. Саме тому Асамблея рекомендує Комітету міністрів досліджувати заходи запобігання й скорочення незаконної міграції.

Задля вирішення проблеми біженців, тісно пов’язаної з нелегаль­ною міграцією, Рада Європи ухвалила низку регіональних документів:

- Європейську угоду про відміну віз для біженців 1959 року;

- Декларацію про надання територіального притулку 1977 року;

- Європейську угоду про передачу відповідальності за біженців 1980 року;

- рекомендації Комітету міністрів з цього питання.

До останніх належить Рекомендація Комітету міністрів R (84) 1 про захист осіб, які формально не визнані біженцями^[141]. Комітет міні­стрів рекомендує урядам держав-членів дотримуватися позицій, які полягають у тому, що жодна особа не має отримувати відмову в допус­ку до країни на кордоні або висилатися незалежно від того, визнана ця особа біженцем відповідно до Конвенції 1951 року чи ні, але якщо в неї є реальні побоювання стати жертвою переслідування за ознакою раси, віри, громадянства, політичних поглядів тощо. Це можуть бути особи, які пройшли через законодавчу процедуру, але чиї звернення були відхилені з причин недотримання процедурних правил.

Рада Європи у сфері трудової міграції має на меті досягнення по­двійного результату: покращення інтеграції мігрантів і забезпечення дотримання прав людини в міграційній політиці держав. У свою чергу, конференції міністрів країн Ради Європи, відповідальних за питання мі­грації, надають можливість обговорювати й уживати багатосторонніх заходів у цій сфері. У декларації VIII Конференції з питань міграції, яка відбулась в Києві, міністри закликали Раду Європи розробити механіз­ми регулярного обміну інформацією та підготовки кадрів для прове­дення необхідних реформ і міжвідомчої співпраці.

Рада Європи сприяє розвитку міжнародного діалогу з питань мі­грації та інтеграції, налагодженню контактів між країнами походження, транзиту та призначення, що в кінцевому підсумку призводить до впо­рядкування управління міграційними потоками та формування толе­рантного суспільства.

Низка ініціатив і пропозицій Ради Європи була інтегрована в на­ціональні законодавства різних європейських країн, а сформульовані стандарти стали орієнтирами в політиці на національному та місцево­му рівнях. Багато з директив Євросоюзу в галузі міграції та інтеграції спираються на розробки Ради Європи.

У своїй Резолюції від 9 квітня 2010 року Парламентська Асамблея Ради Європи зазначила, що трудящі-мігранти беруть участь у забезпе­ченні економічного зростання й процвітання та створенні національ­ного багатства в країнах призначення, а також сприяють скороченню рівня бідності в країнах походження. Серед пропозицій ПАРЄ в іммігра­ційній сфері відмітимо такі:

- залишити відкритими канали законної міграції з метою задово­лення потреб у робітниках-мігрантах, тим самим сприяти запобі­ганню нелегальній міграції та торгівлі людьми;

- уникати впровадження кримінальної відповідальності нелегаль­них мігрантів і масових обмежень як рішення для боротьби з неза­конною міграцією;

- забезпечити належний захист мігрантів через відповідні правові та адміністративні засоби боротьби з расизмом і ксенофобією, вра­ховуючи, зокрема, їхню вразливість до стигматизації^[142].

18 березня 2015 року в Києві відбулась презентація Плану дій Ради Європи для України на 2015-2017 роки, що є спільною ініціативою Ради Європи та української влади.

Планом дій для України на 2015-2017 роки визначено пріоритетні напрями реформ, зокрема проведення конституційної реформи та ре­форми судочинства, боротьбу з корупцією, дотримання прав людини та протидію економічним злочинам. Кожен із пунктів плану містить ін­дикатори виконання та джерела підтвердження виконання.

Питання для самоконтролю:

1. Назвіть підстави для надання дозволу на тимчасове про­живання іноземцю в Російської Федерації.

2. Охарактеризуйте правові засади діяльності Міністерства національної безпеки СІЛА в міграційній сфері.

3. Охарактеризуйте систему відбору кандидатів на іммігра­цію в Канаді.

4. Перерахуйте види віз в Австралії.

5. Дайте характеристику особливостям міграційного законо­давства Європейського Союзу.

6. Визначте напрями діяльності Ради Європи та охарактери­зуйте їх.