<<
>>

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Вопрос об источниках муниципального права как отрасли российского права неразрывно связан с самим представлением о статусе данной отрасли. Поскольку становление местного самоуправления в Российской Федерации приходится на начало-середину 90-х годов XX века, муниципальное право также имеет весьма недлинную историю.

При этом до сих пор в правовой науке (преимущественно в трудах ученых-конституционалистов) можно встретить точку зрения, согласно которой муниципальное право не является самостоятельной отраслью права.

Во многом, такая ситуация обусловлена комплексным характером предметом муниципального права. Поскольку предмет муниципального права охватывает собой не однородные (как у классических отраслей), а разнородные общественные отношения (пусть и объединенные осуществлением на уровне местного самоуправления), то и методы муниципального права обладают существенным разнообразием. Выделить среди них метод, который можно было бы назвать основным, а, тем более, специфическим, достаточно сложно.

Все вышесказанное, однако, не позволяет, на наш взгляд, отрицать значение муниципального права как самостоятельной отрасли. Любая отрасль российского права имеет определенные зоны пересечения с другими отраслями, в муниципальном праве их (в настоящее время) лишь больше, чем в других.

Помимо единого (объединенного уровнем осуществления муниципальной власти), хотя и разнородного предмета правового регулирования, муниципальное право в настоящее время обладает и другими признаками самостоятельной отрасли:

- наличием собственного достаточно разветвленного законодательства (федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.);

- наличием особых субъектов правоотношений (муниципальные образования, органы местного самоуправления, муниципальные органы);

- наличием государственной и общественной потребности в отрасли и ее высокой социальной значимости, что предопределяется закреплением в ст.

12 местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

В то же время, в перспективе возможна реформа муниципального права, в результате которой оно будет освобождено от ряда норм, находящийся на стыке с другими отраслями российского права. В таком случае будет снята имеющая в настоящее время ситуация двойственности источников муниципального права, которые могут рассматриваться в узком смысле (как регулирующие собственно организацию и функционирование институтов местного самоуправления) и в широком (регулирующие деятельность органов местного самоуправления, а в некоторых случаях и форм непосредственной демократии в различных сферах общественной жизни).

Что касается собственно сущности источников муниципального права, то в работе они анализировались с формально-юридической точки зрения, то есть, как формы права. По нашему мнению, к источникам российского муниципального права можно однозначно отнести нормативно-правовой акт, договор нормативного содержания и правовой обычай. Несколько сложнее обстоит ситуация с судебным прецедентом, который формально-юридически не признается источником права, однако, высшие судебные инстанции наделены правом толкования правовых норм. При этом, осуществляя такое толкование, зачастую они настолько трансформируют правовые нормы, что фактически создают новые нормы права. Еще более силен элемент правотворческой деятельности в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации.

Система источников муниципального права предполагает их внутреннее построение и последовательное расположение в соответствии с предметом правового регулирования и системой отрасли муниципального права. Источники муниципального права образуют систему, единство которой обусловлено наличием единого предмета и метода отрасли, принципов регулирования и т.п.

Что касается вертикальной структуры источников муниципального права, то на вершине ее располагается, что вполне естественно, Конституция Российской Федерации.

Следующее за ней место занимают общепризнанные принципы и нормы международного права, а также нормы ратифицированных Российской Федерацией международных договоров, которые - как показывает существующая практика - занимают в этой иерархии место даже более высокое, чем акты Конституционного Суда Российской Федерации.

Помимо «вертикальной», т.е. иерархической структуры источников муниципального права, на наш взгляд, следует выделять и «горизонтальную», обусловленную действием принципа дифференциации правового регулирования. В качестве примера специального акта можно выделить Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", который устанавливает особенности регулирования муниципальных отношений в закрытом административно-территориальном образовании. Специальные нормы, регулирующие муниципально-правовые отношения, содержатся и в самом Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", глава 11 которого регулирует особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе, на приграничных территориях, в наукоградах и т.п.

Как нам представляется такой подход к системе источников муниципального права, прежде всего, заставляет поставить вопрос о критериях предметной дифференциации нормативно-правовых актов одного уровня. Кроме того, непростой является проблема разграничения «предметной компетенции» таких нормативно-правовых актов, разрешения конкуренции общих и специальных норм. Наконец, в специальной литературе широко обсуждается вопрос относительной (предметной) иерархии между кодифицированными актами и текущими федеральными законами.

Конституции и в век глобализации остаются основными источниками национального права различных государств, в том числе, и Российской Федерации. Вместе с тем, рассматривая Конституцию Российской Федерации как источник муниципального права, следует учитывать, что роль конституционных норм в построении отраслевого законодательства неодинакова.

Анализ ее показывает, что в Конституции Российской Федерации можно выделить два вида норм, оказывающих регулирующее воздействие на муниципальное право:

- общие нормы, являющиеся базой для всей правовой системы Российской Федерации, в том числе и в области местного самоуправления;

- нормы, непосредственно регулирующие организацию и функционирование местного самоуправления в Российской Федерации.

Анализ Конституции Российской Федерации, позволяет, на наш взгляд, выделить следующие наиболее важные ее положения, прямо и непосредственно относящиеся именно к местному самоуправлению:

- статья 12 Конституции Российской Федерации. Устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. При этом, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

- пункт «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Согласно данному пункту, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов;

- статья 130 Конституции Российской Федерации гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

- статья 131 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий;

- статья 132 Конституции Российской Федерации.

В ней устанавливается, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству;

- статья 133 Конституции Российской Федерации указывает, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

При рассмотрении вопроса о Конституции Российской Федерации как об источнике муниципального права неизбежно встает о соответствии конституционным нормам отраслевого законодательства. И, как представляется, ситуация здесь отнюдь не всегда является безупречной. В первую очередь под сомнением оказывается соблюдение тех норм Конституции, которые непосредственно закладывают правовые основы организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации, содержащихся в главе 8 Конституции Российской Федерации (глава 8). Связано это, на наш взгляд, с тем, что авторы

Конституции 1993 года при ее составлении планировали создать России одну модель местного самоуправления, максимально приближенную к населению, однако в процессе реального муниципального строительства представление о местном самоуправлении менялось, что вызвало необходимость приспособления новых конструкций «под Конституцию». И не всегда, на наш взгляд, это было сделано удачно. Примеры такого рода противоречий были приведены в работе.

Также отечественное законодательство видится в определенной степени проблемным и с позиций соответствия некоторым международно-правовым нормам.

В диссертации было продемонстрировано, что собственно общепризнанных принципов и норм международного права, которые можно было назвать источниками отечественного муниципального права в буквальном смысле не имеется.

Иная ситуация имеет место с нормами международных договоров, которые играют важнейшую роль в регулировании отечественного муниципального права. При этом, среди них, на первое место объективно должна быть поставлена Европейская хартия местного самоуправления. К сожалению, анализ отечественного муниципального законодательства на предмет соответствия Европейской Хартии местного самоуправления демонстрирует существенное отступление от ее положений, также отмеченное в диссертации.

Помимо Европейской хартии местного самоуправления в рамках Совета Европы к источникам российского муниципального права некоторые ученые относят решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что Конгресс местных и региональных властей Совета Европы по своему статусу является консультативным органом и принимаемые им решения не носят для государств-членов Совета Европы обязательного характера. Поэтому содержащиеся в них положения не могут рассматриваться в ни в качестве общепризнанных принципов и норм международного права, ни в качестве норм международных договоров и, соответственно, на них не распространяются ни ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, ни ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В то же время допустимо говорить о возможности отнесения решений Конгресса местных и региональных властей Совета Европы к так называемому мягкому праву (soft law). Представляется, что эффективность деятельности Конгресса местных и региональных властей Совета Европы значительно бы повысилась, если бы он был наделен, по примеру Международной организации труда, правом не только рекомендательные, но и носящие обязательный характер документы по вопросам организации и функционирования местного самоуправления в государствах-членах Совета Европы. Однако, вполне понятно, что это требует существенной реформы самого этого органа и значительного повышения его статуса.

Разумеется, с точки зрения объема фактического регулирования местного самоуправления основными источниками муниципального права выступают нормативно-правовые акты федерального и регионального уровня. Базовым среди них является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которому сам законодатель придал исключительную силу, установив, что «изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон» (ч. 2 ст. 4). Однако правомерность данного положения также ставится под вопрос многими специалистами.

Кроме того, можно выделить еще, по меньшей мере, две проблемы идентификации указанного закона в системе источников муниципального права.

Во-первых, он не является кодифицированным актом, а, следовательно, аргумент об особом характере кодекса как системообразующего акта отрасли права здесь не применим. Вместе с тем, данный закон утверждает общие принципы местного самоуправления и является стержнем муниципального права, а поэтому играет особую роль в системе регулирования муниципально-правовых отношений.

Во-вторых, как уже отмечалось выше, помимо собственных источников муниципального права, муниципально-правовые отношения регулируются «субсидиарными» актами, заимствованными из других отраслей права. Если рассматривать понятие источников муниципального права в таком широком смысле слова, то возникает вопрос о приоритете Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и кодифицированных актов иных отраслей права.

Немало вопросов возникает и в связи с определением места подзаконных актов в иерархической и предметной структуре законодательства о местном самоуправлении. Прежде всего, сам термин «законодательство» несмотря на то что часто используется в текстах нормативно-правовых актов не имеет легальной дефиниции и может пониматься как в широком (как законы, так и подзаконные нормативные правовые акты), так и в узком смысле (только собственно законодательные акты). В области муниципального права особенно острая необходимость четкой дефиниции термина «законодательство» обусловлена тем, что, во-первых, муниципальное право представляет собой комплексную отрасль, а во-вторых - относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Помимо федеральных законов, муниципально-правовые отношения могут регулироваться законами и иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми субъектами Российской Федерации. Однако в настоящее время возможности регулировать муниципально-правовые отношения у органов власти субъектов Российской Федерации относительно невелики. Связано это с формулировкой ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных указанным законом.

Неясна также и юридическая сила принимаемых в регионах законодательных актов, с позиций их соотношения с федеральными подзаконными нормативными правовыми актами. В научной литературе высказываются различные мнения по данному вопросу, однако можно констатировать, что на уровне практического применения проблема остается нерешенной.

Представляется, что она, как и многие другие, могла бы быть решена, в случае принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», о котором говорится уже долго, однако дело с места так и не движется.

В качестве одного из наиболее значимых источников муниципального права необходимо рассматривать результаты муниципального нормотворчества, находящие свое объективное выражение в муниципальных нормативных правовых актах и заключаемых в муниципальных образованиях договорах с нормативным содержанием. В диссертации рассматривались лишь муниципальные нормативные правовые акты, поскольку индивидуальные (правоприменительные) муниципальные правовые акты не содержат норм прав и, следовательно, не могут выступать в качестве источников права. Наибольшее внимание при этом было уделено локальным правовым актам местного самоуправления, поскольку их место и роль в системе правовой системе муниципальных образований остаются дискуссионными. В диссертации было обосновано мнение о том, что, по крайней мере, некоторые локальные правовые акты, принимаемые в органах местного самоуправления (муниципальных органах), содержат нормы права и могут рассматриваться в качестве источников муниципального права.

Кроме того, к источникам муниципального права следует отнести и определенные договоры и соглашения с нормативном содержанием, заключаемые на муниципальном уровне. Однако многие вопросы их принятия, опубликования и регистрации в законодательстве в настоящее время не решены, что требует от законодателей ряда действий, обозначенных в диссертации.

Судебный прецедент, по крайней мере, формально-юридически не относится к источникам права, в том числе, муниципального, однако почти во всех учебниках муниципального права отдельно выделяются решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также высших судебных инстанций. При этом роль правовых позиций указанных судебных органов и их место по отношению к системе источников муниципального права четко не определяется.

C нашей точки зрения, нельзя не признать источниками муниципального права акты, издаваемые Конституционным Судом Российской Федерации. Другая ситуация с актами иных судебных органов, так как решения судов общей юрисдикции обладают общеобязательной силой только в отношении конкретного субъекта или группы субъектов, то есть, представляют собой акт правоприменения. Иными словами, у них отсутствует важнейшая особенность источника права - они не распространяются на неопределенный круг субъектов.

В целом же, говоря о значении судебного прецедента в качестве источника муниципального права (как и отечественного права вообще), надо констатировать, что фактически тенденция его признания таковым существует и развивается. Вместе с тем, полностью отсутствует методология его применения, что требует, в том числе, и дальнейших исследований в этой сфере.

http://www.gcourts.rn/case/188683

<< | >>
Источник: ГРИНЧЕНКО Катерина Александровна. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ-2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

  1. Статья 7. Заключение договора потребительского кредита (займа)
  2. Заключение эксперта как доказательство.
  3. Заключение эксперта в гражданском судопроизводстве.
  4. 48.Заключение эксперта.
  5. 35. Заключения экспертов. Процессуальные права и обязанностиэкспертов. Дополнительная и повторная экспертизы. Комиссионная и комплексная экспертизы.
  6. Структура заключения эксперта.
  7. 3. Структура заключения эксперта. Ход и результаты проведенного исследования оформляются в виде заключения эксперта.
  8. § 2. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ЭКСПЕРТА КАК СУДЕБНОЕ ДОКАЗАТЕЛЬСТВО И ЕГО ОЦЕНКА
  9. § 1. Соотношение заключения и показаний эксперта в континентальном и англо-американском уголовном процессе.
  10. Препятствия к заключению брака
  11. § 4.2. Значение института консультативных заключений Международного суда ООН для обеспечения выполнения международных договорных обязательств
  12. § 4.3. Роль института консультативных заключений международных региональных судебных органов по правам человека в институциональном механизме обеспечения выполнения международных договорных обязательств
  13. § 3. Заключение эксперта и заключение специалиста: соотношение и роль в судебном доказывании
  14. § 2. Заключение трудового договора: корректировка норм с учетом правовой доктрины
  15. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  16. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  17. Умозаключение и взаимосвязь (взаимоотношение) предметов
  18. Умозаключение и связь предложений
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -