<<
>>

Введение

Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие началось качественное улучшение нормативно-правового регулирования парламентского контроля, направленное, прежде всего, на обеспечение законности, целесообразности и результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В действительности оно привело к некоторому противоречию между совершенствованием норм федерального законодательства и их практической реализацией, выразившемуся, в частности, в снижении активности контролирующего воздействия таких традиционных форм, как парламентский запрос, «правительственный час», парламентские слушания.

Такое положение не могло оставить без внимания исследователей различные проблемы заявленной темы. Следует учитывать, что в настоящий момент контрольная деятельность Г осударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Г осударственная Дума, Федеральное Собрание, РФ) регламентируется более чем 90 нормативными правовыми актами различной юридической силы. Несбалансированность этого нормативного массива, наличие в нем противоречий, пробелов, несогласованность между собой нормативных предписаний, регулирующих одни и те же отношения, не позволяют Государственной Думе полностью реализовать свой контрольный потенциал. Следовательно, должен быть продолжен не только процесс совершенствования института парламентского контроля, прежде всего, в части, касающейся контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, но и научное исследование его проблем.

Актуальность темы усиливается тем, что контроль Государственной Думы представляет собой одно из важнейших функциональных направлений парламентской деятельности, регулируется и осуществляется, исходя из конституционного принципа разделения властей и общемировой практики, и в значительной своей части является наиболее распространенным видом государственного контроля над исполнительной властью.

По этим причинам наибольший объем контрольных полномочий российского парламента возложен

Конституцией РФ именно на Г осударственную Думу. Отдельно стоит отметить наметившуюся тенденцию передачи функций, традиционно входивших в компетенцию федеральных органов исполнительной власти, в ведение юридических лиц публичного права (государственных корпораций и компаний). В этой связи требуют разрешения теоретические и прикладные вопросы распространения контроля Государственной Думы на деятельность указанных организаций.

Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (далее - Закон о парламентском контроле) придал новое качество правовому регулированию контроля Г осударственной Думы, но, к сожалению, полностью не устранил накопившиеся здесь проблемы. Они непосредственно влияют на количество и качество проводимых данной палатой Федерального Собрания и ее структурными подразделениями контрольных мероприятий. Статистика последнего десятилетия отмечает тревожные тенденции в снижении числа парламентских запросов, «правительственных часов», парламентских слушаний, что не может не сказываться на эффективности контрольной деятельности Государственной Думы. Поэтому научный анализ использования контрольных форм поможет обеспечить выработку конкретных мер по активизации работы данной палаты российского парламента в целом, ее комитетов, комиссий и отдельных депутатов.

Актуальность темы поддерживается тем фактом, что контроль Государственной Думы ранее не являлся объектом самостоятельных диссертационных исследований. Исследовательское внимание конституционалистов неоднократно сосредоточивалось на общих вопросах парламентского контроля, особенностях его правового регулирования и осуществления в субъектах Российской Федерации или на применении отдельных контрольных форм. Вместе с тем, законодательные новеллы в области парламентского контроля требуют глубокого комплексного теоретического осмысления, прежде всего, через призму изучения контрольного воздействия Государственной Думы, ее структурных подразделений и парламентариев на исполнительную власть.

Степень научной разработанности темы исследования обусловлена социальной значимостью конституционно-правового регулирования контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти в современных условиях.

Отдельные аспекты контроля Г осударственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти освещались в трудах таких представителей различных отраслей юридической науки, как М.В. Баглай,

О.Н Булаков, А.Б. Венгеров, И.В. Гранкин, М.В. Демидов, Р.М. Дзидзоев, Ю.А. Дмитриев, В.В. Журавлев, А.Т. Карасев, А.Д. Керимов, В.В. Лапаева, А.П. Любимов, В.Д. Мазаев, А.А. Мишин, Л.А. Окуньков, О.Г. Румянцев, Г.Д. Садовникова, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, Е.Ю. Черкашин, В.А. Четвернин, В.Е. Чиркин и др.

В 2000-е годы было защищено значительное количество диссертаций, посвященных конституционно-правовому регулированию:

- парламентского контроля в целом - работы С.В. Бендюриной, Г.Ю. Ди- ваевой, Е.П. Григорьевой, Р.Ш. Караева, А.А. Корнилаевой, А.Г. Овсепяна, Ю.В. Плюта, А.П. Чопяка;

- парламентского контроля в субъектах Российской Федерации - исследования А.В. Кузнецова, А.Г. Гатауллина, И.В. Зайцевой;

- парламентского контроля в зарубежных странах - диссертации Ю.М. Воронина, Е.В. Ковряковой, А.И. Козлова, Р.Е. Мешалкиной.

Отдельные формы парламентского контроля в Российской Федерации были объектом диссертационных работ М.Г. Никитенко, А.А. Спиридонова, Д.Б. Трошева, Ю.Г. Федотовой, Е.М. Якимовой.

Роль Государственной Думы в осуществлении контроля за деятельностью правоохранительных органов рассматривалась в диссертации Е.А. Соломатиной.

Не умаляя значения исследований перечисленных авторов, необходимо признать, что до настоящего времени в конституционно-правовой науке не проводилось диссертационных исследований, посвященных нормативному регулированию и практике применения контрольных форм Г осударственной Думой в условиях действия Закона о парламентском контроле.

Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации Государственной Думой контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Предмет исследования - нормы конституционного права, регламентирующие осуществление Государственной Думой контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти (за исключением такового в бюджетно-финансовой сфере), а также правоприменительная практика, сложившаяся в указанной области.

Цель диссертационного исследования - раскрытие содержания и структуры модели правового регулирования контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, практики его осуществления, формулирование на этой основе предложений по его совершенствованию.

Достижение поставленной цели предопределило постановку и решение следующих задач:

- уточнения понятия и сущности парламентского контроля в Российской Федерации и особенностей его применения к контролю Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти;

- исследования системных свойств контроля, осуществляемого Государственной Думой за деятельностью федеральных органов исполнительной власти;

- сравнительно-правового анализа конституционно-правовых основ парламентского контроля в зарубежных странах;

- исследования контрольных форм, осуществляемых Государственной Думой как палатой Федерального Собрания;

- анализа форм контроля, реализуемых комитетами и комиссиями Государственной Думы;

- характеристики форм контроля, осуществляемых депутатами Государственной Думы.

Методология диссертационного исследования основана на диалектическом методе познания, позволяющем рассмотреть правовые явления в постоянном развитии, в тесной взаимосвязи и взаимовлиянии. Помимо этого, для достижения поставленной цели и решения задач использовались общенаучные (системно-структурный, индукции и дедукции, анализа и синтеза, абстрагирования, формально-логический) и специальные научные (формальноюридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, юридико- технический) методы. Их применение в сочетании с новейшими достижениями юридической, философской и социологической мысли, а также с учетом соответствующих статистических материалов позволило всесторонне раскрыть конституционно-правовые основы контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, выявить его особенности и обозначить перспективы развития отечественного законодательства о парламентском контроле Федерального Собрания Российской Федерации.

Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована на результатах научной деятельности ведущих ученых, которые рассматривали различные конституционно-правовые аспекты государственного контроля, становления российского парламентаризма и развития парламентского контроля - С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, Л.В. Акопова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Г.В. Барабашева, A.A. Безуглова, Н.В. Бутусовой, Л.В. Бутько, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, В.И. Гоймана, В.М. Горшенева, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, А.Д. Керимова, А.И. Кима, Е.И. Козловой, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, В.Ф. Котока, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, М.В. Мархгейм, Ж.И. Овсепян, В.Н. Самсонова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Е.Е. Тонкова, И.Б. Шахова, К.Ф. Шеремета, Е.В. Шориной, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.

Правовую основу исследования составили Конституция Российской

Федерации 1993 г., Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы (от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Г осударст- венной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), постановления Конституционного Суда РФ, Регламент и постановления Государственной Думы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, связанные с осуществлением контроля Государственной Думой.

В процессе сравнительного исследования норм, закрепляющих полномочия парламентов по осуществлению контроля деятельности исполнительной власти, проанализированы конституции 26 зарубежных стран.

Эмпирическая база исследования представлена стенограммами выступлений (ежегодных отчетов) Председателя Правительства РФ перед Государственной Думой за 2008-2013 гг., текстами 248 парламентских запросов, направленных Государственной Думой в период с 2000 по 2014 гг., 117 обращениями и заявлениями, принятыми Государственной Думой в период с 2000 по 2014 гг., 78 постановлениями Государственной Думы, регламентирующими создание и деятельность специальных комиссий в период с 1995 по 2014 г., итоговыми докладами по результатам парламентских расследований Федерального Собрания, а также текстами специальных мнений членов комиссий и актами расследований органов исполнительной власти, материалами и рекомендациями 85 парламентских слушаний, проведенных комитетами Государственной Думы за период с 2007 по 2014 гг., ежегодными отчетами комитетов Государственной Думы, стенограммами пленарных заседаний Государственной Думы и другими ее материалами, содержащими информацию о

проведении контрольных мероприятий.

Научная новизна исследования заключается в том, что на основании выполненных диссертантом исследований:

- разработана новая научная идея институциональной обособленности контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных исполнительных органов, развивающая концепцию парламентского контроля в России с учетом нового законодательства и практики его применения;

- доказана доминирующая роль контроля Государственной Думы в системе парламентского контроля, дана развернутая характеристика коллективных и индивидуальных контрольных форм;

- обоснованы предложения по изменению элементов контрольной деятельности Г осударственной Думы, в частности ее объекта;

- предложены меры по оптимизации конституционно-правового регулирования контроля Государственной Думы и парламентского контроля в целом;

- введены в научный оборот авторские определения ряда понятий, в том числе понятий «парламентский контроль» и «контроль Г осударственной Думы».

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.

1. Авторское определение контроля Г осударственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и отдельных категорий юридических лиц публичного права: контроль Государственной Думы - это совокупность основанных на законе контрольных мероприятий палаты, ее комитетов и комиссий, депутатов, направленных на выявление отклонений от требований Конституции Российской Федерации, федерального законодательства в деятельности контролируемых субъектов и корректировку выявленных отклонений с помощью конституционно-правовых средств.

2. Авторский вывод о том, что контроль Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти обусловлен общими целями и принципами парламентского контроля и самостоятелен в материальной и процессуальной регламентации и реализации контрольных форм и их последствий.

3. Доктринально обоснованное соискателем положение о том, что объектом контроля Государственной Думы выступает деятельность Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти и отдельных категорий юридических лиц публичного права, которым переданы полномочия федеральных органов исполнительной власти на основании федеральных законов - Банка России, внебюджетных фондов, государственных корпораций и компаний. При этом доказана необходимость распространения непосредственных форм контроля Государственной Думы на деятельность последних.

4. Авторский вывод о том, что итоговой формой текущего контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти является заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации. Приведены аргументы в пользу введения в структуру ежегодных отчетов обязательных элементов, в том числе о результатах рассмотрения парламентских запросов, рекомендаций парламентских слушаний, а также о принятых мерах по результатам их рассмотрения.

5. Основанное на анализе зарубежного опыта и практики применения парламентских запросов Государственной Думы, адресованных федеральным органам исполнительной власти, предложение диссертанта об учреждении в Российской Федерации такой формы контроля, как интерпелляция. Ее предмет целесообразно ограничить вопросами: 1) об исполнении Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти полномочий, возложенных на них Конституцией России, федеральными конституционными и федеральными законами; 2) о нарушении названными органами федерального законодательства.

Обосновано, что интерпелляция должна отражать адресные предложения об устранении обстоятельств, послуживших причиной ее внесения, срок рассмотрения и обязанность проинформировать Государственную Думу о принятых мерах.

6. В целях повышения эффективности деятельности Государственной Думы по осуществлению парламентского контроля за федеральными органами исполнительной власти предлагается:

- уточнить цели парламентского контроля, изложив пункт 4 статьи 2 Закона о парламентском контроле в следующей редакции: «4) выявление социально значимых проблем в деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; повышение эффективности системы государственного управления; акцентирование внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц на выявленных в ходе парламентского контроля недостатках для их устранения и привлечения виновных к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации»;

- дополнить статью 5 Закона о парламентском контроле пунктом 19 следующего содержания: «19) направление письменных обращений комитетами и комиссиями Г осударственной Думы, Совета Федерации по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти»;

- дополнить статью 5 Закона о парламентском контроле пунктом 20 следующего содержания: «20) формирование палатами Федерального Собрания Российской Федерации временных комиссий по проверке и оценке деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Банка России, государственных корпораций и компаний;

- пункт 4 статьи 7 Закона о парламентском контроле изложить в следующей редакции: «4. Комитеты и комиссии Государственной Думы, Совета Федерации вправе заслушивать информацию членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий»;

- дополнить Закон о парламентском контроле статьей 7.1. следующего содержания:

«Статья 7.1. Заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой.

1. Государственная Дума рассматривает вопрос о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности в период весенней сессии. Дата рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации устанавливается Советом Государственной Думы по согласованию с Председателем Правительства Российской Федерации.

2. Ежегодный отчет Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности должен содержать информацию о принятых Правительством Российской Федерации в отчетном году мерах по реализации полномочий, закрепленных за ним в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», а также сведения о результатах рассмотрения парламентских и депутатских запросов, рекомендаций парламентских расследований, парламентских слушаний и «правительственных часов».

3. По итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума принимает постановление о доверии или недоверии Правительству Российской Федерации, а также в случае необходимости рассматривает вопрос об обращении к Президенту Российской Федерации либо к Председателю Правительства Российской Федерации с предложением об освобождении от должности руководителя федерального органа исполнительной власти, деятельность которого признана неудовлетворительной».

7. Обоснованы предложения по изменению редакций части 2.1. статьи 26, части 1 статьи 47, части 2 статьи 71 Регламента Государственной Думы, вытекающие из новых редакций статей федеральных законов «О парламентском контроле», «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Г о- сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что:

- доказаны положения, вносящие вклад в теоретические характеристики парламентского контроля и, прежде всего, контроля Государственной Думы;

- изложены концептуальные положения об осуществлении

парламентского контроля в виде системы, об особенностях реализации контрольных полномочий ее основным субъектом - Г осударственной Думой;

- изучены зарубежные модели конституционно-правового

регулирования контрольных полномочий парламентов и особенностей их распределения между палатами в двухпалатных парламентах;

- проведена модернизация знаний о правовом регулировании и практике осуществления Государственной Думой коллективных и индивидуальных контрольных форм на основе их модернизации.

Практическая значимость диссертационного исследования подтверждена конкретными предложениями по совершенствованию нормативной базы парламентского контроля. Полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические рекомендации, касающиеся реализации контрольных форм, призваны способствовать повышению эффективности контрольной деятельности Государственной Думы и Федерального Собрания в целом.

Материалы диссертации будут полезны при преподавании и изучении учебных дисциплин «Конституционное право», «Парламентское право», «Парламентский контроль», «Административное право», а также могут быть использованы в системе дополнительного профессионального образования государственных служащих аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации.

Степень достоверности проведенного конституционно-правового исследования контроля Г осударственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, обоснование и формулирование предложений по оптимизации данного процесса в современных условиях опосредованы использованием научных трудов и применением апробированных методов и методик, соблюдением научно-методологических требований, анализом официальных источников юридической практики, нормативных актов, обобщением использованной научной литературы.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Юридического института ФГАОУ ВПО НИУ «БелГУ».

Основные результаты исследования апробированы в ходе выступлений на научных и научно-практических конференциях международного, всероссийского и регионального уровней: «Реформы в России и проблемы управления» (г. Москва, 24 мая 2013 г.); «Актуальные вопросы и современные образовательные технологии» (г. Тамбов, 28 июня 2013 г.); «Вопросы современной юриспруденции» (г. Новосибирск, 3 июля 2013 г.); «Управление экономикой в стратегии развития России» (г. Москва, 27-28 ноября 2014 г.).

Основные положения исследования отражены и апробированы в 13 научных публикациях автора в юридических изданиях, в том числе в 3 российских рецензируемых научных журналах и одном иностранном журнале общим объемом около 5 п.л.

Структура и объем диссертации определяются целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и приложений.

<< | >>
Источник: Зубарев Андрей Сергеевич. КОНТРОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Белгород - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме Введение:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -