права и свободы человека как исходное правовое начало

--------------------------------

Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов. М., 2004. С. 375.

Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 376.

В целом, по мнению В.С. Нерсесянца, конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина и конституционная концепция правопонимания относятся к числу несомненных достоинств новой Конституции. Вместе с тем эти и многие другие положения Конституции существенно расходятся со складывающейся практикой в силу не только субъективных причин, но и такого фундаментального объективного фактора, как весьма невысокая степень социально-исторической развитости реально складывающихся в постсоветской ситуации форм, норм и отношений экономики, права, политики, морали, нравственности .

--------------------------------

Там же. С. 380.

Наблюдается критический подход к использованию естественно-правовой доктрины в конституционном законодательстве и практике Конституционного Суда РФ. По мнению В.В. Лапаевой , естественно-правовой подход к пониманию права в той его версии, которой придерживается Конституционный Суд РФ, "носит архаичный характер и не имеет достаточного теоретического потенциала, необходимого для преодоления многочисленных дефектов российской правовой системы, способствующих неправомерному ограничению прав и свобод человека".

--------------------------------

Лапаева В.В. Формирование доктрины защиты прав личности как актуальная задача теории права // Российское правосудие. 2006. N 4. С. 14 - 15.

Если В.С. Нерсесянц высоко оценивал значение положений ст. 55 Конституции РФ, то В.В. Лапаева, отдавая должное этой норме, критикует законоположения. По мнению В.С. Нерсесянца, статья содержит запрет на антиправовой (правонарушающий) закон.

Претензии у В.В. Лапаевой к ч. 3 этой статьи связаны именно с естественно-правовым подходом, поскольку концептуально в основу нормативного решения были положены нормы Всеобщей декларации и Международного пакта о правах, опирающиеся на естественно-правовую доктрину. Она обращает внимание на присущее данному подходу и характерное для естественно-правовой доктрины в целом смешение правовых и морально-нравственных начал. Такой подход исходил из представлений о нравственности как о явлении более высокого, по сравнению с правом, порядка, к которому право должно стремиться в своем развитии. А поскольку человек согласно нравственным принципам "обязан по мере сил помогать ближним и служить общему благу" , то и принцип права требует, по мнению сторонников нравственного учения о праве, ограничения частного произвола в пользу общего блага.

--------------------------------

Соловьев В.С. Нравственность и право в русской философии права: Антология / Под рук. В.П. Сальникова. СПб., 1999.

В.В. Лапаева называет иное философское правопонимание, представленное в отечественной литературе, либертарной концепцией права, в отличие от присущего новой Конституции человекоцентристского правопонимания, которое В.С. Нерсесянц характеризует как "своеобразный естественно-правовой вариант общей концепции различения и соотношения права и закона".

В рамках либертарной концепции справедливость, трактуемая как формальное равенство, - отмечает В.В. Лапаева, - это качество, присущее только праву, т.е. сущностному признаку права. Мораль же как форма автономной внутренней саморегуляции индивидов не ограничена требованиями справедливости (равенства). То же самое относится и к нравственности как форме саморегуляции в рамках определенного социального сообщества. И с этой позиции критиковалась Всеобщая декларация, которая допускала ограничение права человека в целях защиты требований морали, общего блага, которое трактуется в качестве нравственной ценности, более высокой по отношению к отдельной личности и ее правам (п. 2 ст. 29). И во Всеобщей декларации, и в Конституции РФ права человека - это высшая ценность. "Кстати, именно этот тезис оспаривается сейчас Русской православной церковью, которая в Декларации о правах, принятой на проведенном под эгидой X Всемирного Русского Народного Собора, утверждает, что "существуют ценности, которые стоят не ниже прав человека. Это такие ценности, как вера, нравственность, святыни, Отечество". Однако нравственные и религиозные требования не имеют, в отличие от права, универсального характера" . Поэтому они не могут быть положены в основу национального правопорядка и не могут быть предметом общезначимых договоренностей международного характера.

--------------------------------

Лапаева В.В. Указ. соч. С. 17.

Названная либертарная концепция правопонимания, которая выделяет в качестве сущностного признака права принцип формального равенства , связывает пределы ограничения свободы человека не с целями общего блага, а с обеспечением свободы других граждан, что предусмотрено также в Конституции РФ (ч.

--------------------------------

Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 17 - 22.

Лапаева В.В. Указ. соч. С. 18 и далее.

Четвернин В.А. Российская конституционная концепция правопонимания // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2004. N 4.

По наблюдениям В.В. Лапаевой, "современная версия естественно-правовой доктрины в вопросе о критериях ограничения прав человека заметно сближается с либертарным подходом. В основе этого уточненного подхода к данной проблеме лежит более глубокое понимание европейской традиции трактовки природы общего блага, чем то, которое было заложено во Всеобщую декларацию прав человека". И в практике Европейского суда отмечается стремление обеспечить субъектам права максимум свободы в тех пределах, в которых эта свобода не входит в противоречие со свободой других. Суд руководствуется принципом формального равенства.

По ее мнению, Конституция РФ, которую принято хвалить за высокий уровень гарантированности основных прав и свобод, на самом деле в таком ключевом моменте, как возможность ограничения этих прав федеральным законом, не сгладила в своем тексте ни одной из исторически обусловленных шероховатостей Всеобщей декларации.

С позиций естественно-правовой доктрины и, соответственно, Конституции РФ оценка ограничений в законе прав человека может осуществляться только эмпирически - как соответствие "реально существующему явлению, в котором правовые аспекты переплетены с элементами нравственного, религиозного, культурологического и т.п. характера". В.В. Лапаева считает, что "у естественно-правовой доктрины нет критерия для различения правового и нравственно-религиозного начал в системе тех норм и принципов, которые признаны международным сообществом в качестве естественных и неотчуждаемых прав человека".

--------------------------------

Лапаева В.В. Указ. соч. С. 22 - 23.

В рамках либертарной концепции сущность права раскрывается через принцип формального равенства, что совпадает и с доктриной естественно-правовой. Однако последняя не считает равенство сущностным признаком. Признается, что Конституция РФ в своей трактовке равенства демонстрирует значительно более емкий потенциал, охватывающий познавательные возможности не только естественно-правового, но и либертарного типов правопонимания (ст. ст. 17 и 19 Конституции РФ).

Общий вывод: ограничение права человека возможно лишь для защиты права другого человека и только в тех пределах, в которых сохраняется существо ограничиваемого права, т.е. гарантируется равенство субъектов данного права, связанное с отсутствием привилегий и дискриминации в процессе его осуществления.

Возвращаясь к критике ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ с позиций, высказанных либертарной концепцией, указанные в ней нравственность и здоровье, оборона страны и безопасность государства могут стать основанием для ограничения прав человека лишь тогда, когда за этими ценностями стоят права других людей.

Очевидно, нельзя согласиться в той части предложенной доктрины, что она исключает нравственные начала в подходе к ограничению прав и свобод граждан. В противном случае право будет источником безнравственного поведения, насаждаемого государством.

2.2. Заложенная в ст. 40 Конституции РФ концепция инициативного обеспечения каждого человека жилищем и отказ в этой же статье от собственно социальных гарантий, связанных с государственной жилищной политикой, как от социалистического наследия основного права на жилище отражает уже иную связь между группой экономических прав и группой социальных прав.

На старте общественных перемен, которые несла Конституция РФ 1993 г., за рамками ее ст. 40, за ее "кадром", остался принципиальный императив, имеющий юридическое значение, обусловленный ее конструкцией, но в сочетании с другими конституционными нормами, - наемный труженик будет решать квартирную проблему инициативно на равных с предпринимателем, однако при неравных фактически материальных возможностях к такому решению. Это императив латентный, фактический.

Это отражение решающего индивидуального вклада каждого в решение его квартирного вопроса, в обеспечение себя и своей семьи жильем в результате реализации принципиально новых экономических прав, открывающих перед каждым иные материальные возможности, чем только наемный труд. Не "общий котел", аккумулирующий большую часть прибавочного продукта, прибавочной стоимости, производимой трудом каждого, нивелировка их в дозированном виде при распределении бюджетных ассигнований по территориям и отраслям народного хозяйства, стремящихся к минимизации бюджетных расходов, незначительный объем локальных внебюджетных средств (как это показала практика реального социализма), а индивидуальная мера каждого, его усмотрение во времени и пространстве, устранение зависимости личности, коллектива от государства, местных органов власти, их должностных лиц, администрации по месту работы, общественных объединений, корыстно использующих эту зависимость и подчиняющих интересы личности государственным, региональным, местным интересам, интересам производства, интересам общественных объединений.

Государство, органы местного самоуправления, администрация по месту работы каждого, общественные объединения решали его жилищную нужду неоперативно - срок ожидания жилого помещения в очереди на завершающем этапе советского периода достиг максимума - 20 лет, хотя, абстрагируясь от впечатляющих сроков ожидания жилища, массовые абсолютные цифры вне времени решения жилищной проблемы широких слоев населения в целом по стране, охватывающие миллионы, также впечатляют.

И дело не только в том, что, "относясь друг к другу как общее, особенное и единичное, потребности и интересы общества, социальной группы, личности никогда не могут совпадать полностью" (выделено автором) , а в том, что конструктивно такой механизм распределения в масштабах миллионов людей в конкретно-исторических условиях умножен на коэффициент такого несовпадения по теории больших цифр.

--------------------------------

Михайлов Н.Н. Социализм и разумные потребности личности. М., 1982. С. 75.

Когда в число экономических прав помимо наемного труда вошли право частной собственности и право на предпринимательскую деятельность, в конституционной норме, естественно, изменилась социальная пропорция в обеспечении жильем за счет публичных фондов, потребовалось отделить социальное жилище от коммерческого. Что было правилом в советской системе удовлетворения жилищных потребностей граждан, что следовало из реализации права на труд и свободы научного, технического и художественного творчества - иждивенчество у государства, должно было стать исключением из правила для узкого круга лиц в постсоветский период. Большинству нуждающихся в жилище надлежит решать свой жилищный вопрос, используя экономические права, инициативно. Статья 40 Конституции выражала такую уверенность относительно большинства населения, имея в виду ст. ст. 34 - 36, хотя ее подтверждение могло быть только в ожидаемом будущем, не выражая настоящее, если иметь в виду связанные с таким социальным раскладом пропорции в обществе.

2.3. Новая группа экономических прав граждан обусловила и новую социально-экономическую роль постсоветского государства в ст. 40 (ч. ч. 2 и 3) Конституции РФ, создав предпосылки для освобождения его от публично-правового обязательства обеспечивать всех нуждающихся в жилище из фондов общественного потребления (ОФП), в основе образования которых лежала хозяйственно-организаторская функция Советского государства, и возложения на Российское постсоветское государство (органы местного самоуправления) иного публично-правового обязательства перед обществом - обеспечивать уже только ограниченный контингент нуждающихся в жилище - малоимущих и отдельные категории граждан (военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, судей и др.), нуждающихся в социальной помощи, социальной поддержке или социальных гарантиях государства, которые назовет закон. Во всех остальных случаях государству (органам местного самоуправления) отведена роль инструмента, всего лишь поощряющего, создающего условия для жилищного строительства, осуществления права на жилище.

В основу хозяйственно-организаторской функции Советского государства были заложены отношения собственности, характерные для социализма, - основной жилищный фонд в городах монопольно принадлежал государству (ст. 11 Конституции СССР и Конституции РСФСР), что позволяло государству решать жилищную проблему самостоятельно, не находясь постоянно в зависимости от других форм собственности на другие жилищные фонды.

В основе социальной деятельности постсоветского Российского государства в этой сфере отношений уже не было такого фундамента. В период перехода к рыночной экономике шло преобразование отношений собственности - путем приватизации жилищного фонда, принадлежащего государству и органам местного самоуправления, передачи ведомственного жилищного фонда в собственность муниципальных образований, нового жилищного строительства, которое вели частные лица, купли-продажи и благодаря другим мерам, предусмотренным переходным Законом 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики" .

--------------------------------

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 3. Ст. 93.

Трансформация права личной собственности в право частной собственности граждан снимала все ограничения, расформировывала потребительский характер, радикально увеличивала число оборотоспособных объектов - земельные участки, ценные бумаги, "предприятия, имущественные комплексы в сфере производства товаров, бытового обслуживания, торговли, иной сфере предпринимательской деятельности, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и иные средства производства; любое другое имущество производственного, потребительского, социального, культурного и иного назначения, за исключением отдельных предусмотренных в законодательных актах видов имущества, которое по соображениям государственной или общественной безопасности либо в соответствии с международными обязательствами не может принадлежать гражданину" .

--------------------------------

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416.

По Закону о собственности в РСФСР член жилищного, жилищно-строительного, дачного, гаражного кооперативов, садово-огороднического товарищества или другого кооператива, полностью внесший свой паевой взнос за квартиру, дачу, садовый дом, гараж, иное помещение или строение, предоставленное ему в пользование, приобретал право собственности на это имущество.

Доля частного жилищного фонда на начало 1999 г. уже составила 52% против 33% в 1990 г. (включая жилищные и жилищно-строительные кооперативы) . "Поскольку уровень доходов не позволял большей части населения России, - отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 июня 2006 г. N 6-П по делу в связи с запросом Верховного Суда РФ и жалобой граждан М.Ш. Орлова и др. , - обеспечивать себя собственностью в жилищной сфере самостоятельно, граждане реально могли воспользоваться (и многие из них воспользовались), как правило, только одним способом приобретения жилья в частную собственность - путем бесплатной приватизации занимаемых жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов".

--------------------------------

Социальная политика: Толковый словарь / Под ред. Е.А. Волгина. М., 2002. С. 102.

СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876.

Масштабная государственная собственность, развивавшаяся при социализме, была разграничена на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную. При этом федеральный жилищный фонд и жилищный фонд субъектов РФ подлежали передаче в состав объектов муниципального жилищного фонда, равно как и сопутствующие им инженерная структура городов, ведомственное жилищно-коммунальное хозяйство . Передачей ведомственного жилищно-коммунального хозяйства в собственность муниципальных образований была решена проблема, существовавшая на всем протяжении Советской власти, начиная уже с 20-х годов прошлого столетия, и не решенная Советским государством, хотя сама по себе передача в управление местных Советов давала большую экономию государственных средств.

--------------------------------

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89.

Таким образом, государственный жилищный фонд радикально уменьшился, а муниципальный жилищный фонд, несмотря на его приватизацию, увеличился благодаря приему ведомственного жилищного фонда в свой состав. В итоге на начало 1999 г. государственный жилищный фонд составлял только 10,1%, а муниципальный - 29,7% в составе публичного фонда . На начало 2006 г. доля жилищного фонда, находящегося в частной собственности, достигла 77%.

--------------------------------

Социальная политика: Толковый словарь. С. 101 - 102.

Государство отказалось от политики "наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны" . Это не означает, что не будет какого-либо роста государственного жилищного фонда. Жилищный кодекс РФ предусматривает предоставление жилых помещений определенным категориям лиц в жилищном фонде Российской Федерации или жилищном фонде субъекта РФ в силу федеральных законов или законов субъекта РФ (ст. 49), а также использование специализированных жилых помещений государственного жилищного фонда (ст. 92).

--------------------------------

СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626.

Причины и цель такого расформирования публичной собственности - лишить государство роли главного действующего лица в постсоветской системе удовлетворения жилищных потребностей, вносившего основной капитальный вклад в жилищное строительство и эксплуатацию подведомственного ему жилищного фонда, находящегося в управлении как местных Советов, так и министерств (ведомств), финансирующего его миллиардные бюджетные ассигнования в содержание жилищного фонда местных Советов и относящего содержание ведомственного жилищного фонда и коммунального хозяйства на счет производственных издержек подведомственных хозяйствующих субъектов, но не использующего в полном объеме накопленные, отложенные средства населения на решение квартирного вопроса путем кооперативного и индивидуального жилищного строительства по идеологическим соображениям.

В заданных коммунистической идеологией гигантских, гипертрофированных масштабах система оказалась нежизнеспособной. Публичная собственность на жилищный фонд - ее экономическая основа, фундамент хозяйственно-организаторской деятельности Советского государства. Рост этого фонда связан с переменными социальными факторами, влияющими на государственную жилищную политику, и ограниченными бюджетными возможностями, имеющими постоянную тенденцию к минимизации, относительному сокращению бюджетных ассигнований.

Радикальное изменение структуры отношений собственности решающе повлияло на постепенное отмирание хозяйственно-организаторской функции, первоначально перешедшей от Советского государства постсоветскому вместе с принятием его собственности. Исходя из невозможности "оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений", Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная Правительством РФ 9 сентября 1999 г., считает, что государство "в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели, т.е. детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления" .

--------------------------------

СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626.

2.4. Постсоветскому государству, освободившемуся от монополии государственной собственности, по мнению Л.С. Мамут, его социальной деятельности не присущи черты взаимности, обоюдности, отсутствует эквивалентный обмен, который обязательно входит в конструкцию права. Те блага, которые государственно организованное общество предоставляет своим гражданам (как их получателям, потребителям), поступают к ним на безвозмездной основе. По логике притязание, требование человека, наделенного правом, лишь внешне напоминает "субъективное право", оно существует "только благодаря тому, что людей им наделяет государство". "Но обязанностей, корреспондирующих с этими правами-притязаниями, нет. Закон практически умалчивает о подобных обязанностях" .

--------------------------------

Мамут Л.С. Указ. соч. С. 8 - 9.

С этим, однако, нельзя согласиться. Анализ, проведенный в советский период, доказал, что труд каждого неоднократно оплатил предоставленное государственное жилое помещение и тогда, когда строительная стоимость единицы площади хронически выше заработной платы, доходов рабочих, служащих, крестьянства. Низкий уровень материальной обеспеченности населения - основа уровня образования общественных фондов потребления (ОФП): из заработанного 1 рубля трудящийся получал лишь 20 копеек . Низкий уровень доходов не позволял гражданам участвовать своими средствами в строительстве и содержании жилья. Это могли делать лишь немногие. Остальные иждивенчески были привязаны к государству в удовлетворении жилищных потребностей.

--------------------------------

См.: Доклад Б.Н. Ельцина на III внеочередном Съезде народных депутатов РСФСР // Российская газета. 1991. 31 марта.

При таком материальном положении у граждан не было альтернативных способов решения жилищной проблемы при неудовлетворительности жилищных условий. Основное право советских граждан на жилище фиксировало сложившуюся зависимость каждого от государства.

Средняя заработная плата рабочих и служащих в течение месяца в советский период систематически не достигала даже средней строительной стоимости 1 кв. м государственной площади. Так, в 1989 г. средняя стоимость строительства 1 кв. м общей площади жилых домов за счет госкапвложений составила 283 руб., среднемесячная заработная плата рабочих и служащих в денежном выражении - 240 руб., оплата труда колхозников в общественном хозяйстве - 196 руб. Только с добавлением выплат и льгот из ОФП среднемесячная зарплата рабочих и служащих в 1989 г. поднималась до 341 руб., а оплата труда колхозников - до 289 руб. . Такое их соотношение было и в 70-е годы. По подсчетам экономистов, площадь двухкомнатной квартиры тогда окупались работой одного члена семьи в течение 4,4 года .

--------------------------------

См.: СССР в цифрах в 1989 году. М., 1990. С. 64, 66, 67, 113; Благосостояние советского народа. М., 1990. С. 22.

См.: Герасимов Н.В. Совершенствование соцобеспечения семьи, здравоохранения, распределения и оплаты жилья. Минск, 1981. С. 107.

По оценке американских специалистов, потребление товаров (включая еду и жилье) и услуг в Советском Союзе в 1991 г. составляло только 28% американского уровня .

--------------------------------

См.: Бернштам М. Зачем кормить банкротов // Известия. 1991. 5 апреля.

Для затрат на воспроизводство рабочей силы действовал остаточный принцип распределения. Из лимитированных централизованных бюджетных средств жилищные инвестиции для работников базовых отраслей экономики были основными, а для остальных - по тому же "остаточному принципу", который действовал для всей социальной сферы. Однако эти средства направлялись не всему производственному сектору, а избирательно, в основном для рабочих и служащих вновь начинаемых строек или реконструируемых предприятий, на строительство жилья другим оставлялись мизерные средства.

Тот, кто строил жилье на свои средства, наряду с этим вкладывал средства в "общий котел". С позиций социальной справедливости государство оказывалось в положении должника по отношению к таким гражданам. Однако такого долга перед ними государство за собой не знало, не признавало, определяя условия на старте приватизации квартир в домах государственного и муниципального жилищного фонда как безвозмездно-платные и только потом как безвозмездные.

Доминирование государственного сектора жилищного хозяйства - конструктивный дефект юридически закрепленного типа отношений в удовлетворении жилищных потребностей граждан. Как отмечено в экономической литературе, "в рамках института государственной собственности спрос имеет тенденцию к геометрическому увеличению, а предложение - к стабилизации или даже сокращению... Противоположно направленные векторы спроса и предложения порождают хронический дефицит на государственное жилье. Дефицитность жилья - это порождение института государственного обеспечения, его имманентное свойство. При отсутствии реальной производительной мотивации государственная монополия жилищного строительства консервирует объем строительства и вид производимого продукта" .

--------------------------------

Бессонова О.Э. Генезис, сущность и контуры реформы советской жилищной системы: Автореф. дис. Новосибирск, 1990. С. 8 - 10.

Дешевизна пользования жильем должна была обеспечить малоимущие слои населения, каковым оказалось общество в целом, комфортными условиями проживания, максимально оградить тружеников от проблем рынка жилья. Эта идея оказалась утопией, не адекватной экономическим законам товарного производства.

Монополизация жилья позволяла государству оперативно откликаться на стоящие перед ним экономические и социальные задачи, когда требовались вложения в непроизводственное строительство, но приоритетными всегда были интересы производства.

Итоги десятилетий советского периода таковы: государство, взяв на себя заботу о всех, в действительности зарекомендовало себя неудовлетворительной заботой о каждом члене общества. Система решения жилищных проблем, зафиксированная в советских Конституциях, оказалась конструктивно уязвимой, и не в частностях, которые можно откорректировать на очередном плановом этапе, а в целом. Конституционное законодательство, отражая дефектную систему, не могло, сохраняя прежнее содержание, служить полноценной гарантией осуществления для всех и каждого основного права на жилище (конкретных жилищных прав), превращая его в социально-правовую декларацию, позволяющую политикам "морочить голову" нуждающимся в улучшении жилищных условий обещаниями очередных рубежей очередного планового периода, достижение которых позволит решить накопившиеся проблемы. Рассматриваемое основное право подвергалось разрушению экономической и социальной политикой, проводимой административно-командной системой, враждебно настроенной даже против потребительской собственности граждан.

Эта же система, лишенная гипертрофии, радикально уменьшенная в объеме, действующая не для всех, а для лиц, социально не защищенных, и для тех, кому надлежит предоставить социальные гарантии, перестав быть всеобщей, имеет право на существование как составная часть уже другой системы - системы рынка жилья. Но это уже достижение зрелого общества.

В постсоветский период наемный труд в России, как и до революции, и в советский период, остался дешевым в сравнении с оценкой стоимости рабочей силы на Западе. Пенсионеры вообще оказались за чертой бедности . По-прежнему уровень заработной платы ниже стоимости 1 кв. м общей площади жилых помещений. Российская Федерация по номинальным цифрам являлась лишь 16-й экономикой в мире . Группа населения, которая может позволить себе достаточно дорогостоящие вещи - квартиру, дачу и др., в декабре 2005 г. составляла всего лишь 2%. Группа населения, которая может без труда приобретать вещи длительного пользования, но для нее затруднительно приобретать действительно дорогие вещи, составляет всего лишь 11%. Остальные 87% составляют группы, начиная с тех, кто едва сводит концы с концами, и денег не хватает даже на продукты (13%), до группы населения, которой денег хватает на пищу и одежду, однако покупка вещей длительного пользования (телевизора, холодильника) является для них проблемой (38%) (по данным ВЦИОМ) .

--------------------------------

Батанов Г. Таблица умножения для пенсионеров // Российская газета. 2006. 8 августа.

Итоги. 2006. 23 января. С. 18.

Там же. С. 15.

Аналитический доклад "Российская идентичность в социологическом измерении", подготовленный на основе данных трех исследований, проведенных Институтом социологии РАН (до 2005 г. - ИКСИ РАН) в сотрудничестве с Представительством Фонда им. Ф. Эберта в Российской Федерации в июне - июле 1998 г., в июне - июле 2004 г. и в сентябре 2007 г. , свидетельствует о том, что столь же велик разрыв между бедными и богатыми, как в недоброй памяти 1998 г. накануне кризиса! В 2,5 раза выросла доля бедных в возрастной категории от 56 до 65 лет. Среди граждан в возрасте 16 - 65 лет число тех, кто не удовлетворен своим питанием или возможностями купить себе одежду, совпадают с данными трехлетней давности с точностью до процента, а в некоторых возрастных группах недовольство только возрастает (граждане в возрасте 56 - 65 лет оценивают свое питание как плохое уже не 14%, а 16%, по одежде наиболее яркий рост неудовлетворенности демонстрирует группа лиц в возрасте 46 - 55 лет (на 4%). Социологи констатируют: чисто западная модель взаимоотношений личности и государства в России так пока и не прижилась.

--------------------------------

Россия как она есть // Российская газета. 2007. 22 декабря.

Экономическая природа выстроенного и распределенного социального нормированного жилья за счет бюджетных и внебюджетных ассигнований у постсоветского государства та же самая, что и у Советского государства, ни о каком предоставлении жилого помещения бесплатно из государственного и муниципального жилищных фондов и речи быть не может. Предоставляемая социальная жилая площадь из публичных жилищных фондов оплачена трудом каждого и неоднократно. Средняя стоимость стандартной квартиры общей площадью 54 кв. м была равна в 2004 г. среднему годовому совокупному денежному доходу семьи из трех человек за 3,9 года.

Представляется, что в этом случае движение идет в одном направлении, "одноколейное", прерывистое, с узкой "горловиной", от государства к человеку. Однако есть встречная колея, где движение от человека к государству действительно непрерывное и широкое. Если бы так двигался "состав" по первой колее! В публично-правовое обязательство, возложенное Конституцией РФ на социальное государство, заложена абстрактная стоимость труда всех и каждого, которая базируется на принципе солидарности поколений. Она схожа с абсолютным гражданским правоотношением, "в которой активной стороне противостоит неопределенное множество пассивных субъектов (всякий и каждый)" . "Правоотношениями с неопределенным составом участников являются не только абсолютные правоотношения. Такими правоотношениями являются и многие обязательственные гражданские правоотношения" .

--------------------------------

Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву // Ученые труды ВИЮН. Вып. 3. М., 1940. С. 19.

Флейшиц Е.А. Указ. соч. С. 262.

Субъективными правами на получение в безвозмездном порядке государственного (муниципального) социального жилого помещения, действительно, граждан наделяет государство. Притязание, требование человека, наделенного правом, лишь внешне напоминает "подарок", сделанный государством. На самом деле оно оплачено носителем этого субъективного права, равно как и другими налогоплательщиками, и нет никаких оснований рассматривать социальное нормированное жилье как "подарок". Публично-правовое обязательство государства (органа местного самоуправления) перед узким кругом нуждающихся в жилом помещении экономически и социально обусловлено.

Статья 40 Конституции РФ вовсе не умалчивает о подобных обязательствах - "малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами". Это в советских Конституциях (ст. 44 Конституции СССР, ст. 42 Конституции РСФСР) в силу их лаконичной ненормативности неназванные обязательства по усмотрению законодателя конкретизировались и переносились в текущее жилищное законодательство.

Нынешнее конституционное законодательство в этой части в основном нормативно, не говоря уже о текущем жилищном законодательстве. Конституция РФ (ст. 57) вменяет в обязанность каждому платить законно установленные налоги. Утверждать внеправовой характер социальной политики постсоветского государства только потому, что ему якобы не присущи черты взаимности, обоюдности, отсутствует эквивалентный обмен, который обязательно входит в конструкцию права, значит не принимать во внимание доходную часть бюджета, связанную с его расходной частью. Бюджетных затрат в целях обеспечения ограниченного контингента и оставшихся от прежней системы очередников жилыми помещениями требуется не меньше, чем тогда, когда публично-правовые обязательства государства были перед всеми нуждающимися в улучшении жилищных условий.

Конституционно-правовые отношения, возникающие из этого публичного обязательства, не имеют измерения мерой труда заинтересованного лица, является ли его труд производительным или непроизводительным, занят ли гражданин в производственной или непроизводственной сфере, закончил ли он трудовую деятельность или не начинал ее вообще, - обязательства адресованы человеку и гражданину. Это "общий котел".

Притязания, требования носителя основного права на жилище или права собственности на жилище (ст. 35) могут быть им заявлены государству (органу местного самоуправления) в порядке конституционного судопроизводства, но не по поводу конкретных условий обеспечения или пользования жилищем заявителя, а общих или специальных условий обеспечения жилыми помещениями всех либо оснований приобретения права собственности на жилище всеми, урегулированных текущим законодательством, нарушающим какое-либо требование, установленное конституционной нормой, влияющей на конкретные условия его обеспечения или приобретения. Тогда затрагиваются конституционные условия осуществления и охраны права собственности на жилое помещение как место жительства собственника или объединения собственников. В этом случае экономическое право частной собственности во взаимосвязи с положениями ст. 40 Конституции РФ может выявить неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ оспариваемые законоположения, подлежащие исследованию в Конституционном Суде РФ.

Е.В. Богданов критикует позицию Л.С. Мамута лишь в пределах последствий того, к чему приведет его оценка социально-экономических прав граждан, предусмотренных Конституцией РФ, - к правовой демагогии, провокационному обману . Но прежде надо ответить на вопрос, прав ли он по существу. Если Л.С. Мамут прав, то действительно конституционные нормы носят такой характер. Но его правовая позиция не учитывает многих факторов.

--------------------------------

Богданов Е.В. Природа и сущность права граждан на жилище // Журнал российского права. 2003. N 4. С. 24.

2.5. В советский период разрабатываемая государственная жилищная политика при выборе способа достижения поставленных социальных целей основывалась на незыблемом экономическом фундаменте социалистической собственности, позволявшем монопольно управлять объектами. В постсоветский период разрабатываемая государственная жилищная политика опирается на иную структуру собственности в выборе способа достижения поставленных социальных целей и, следовательно, имеет уменьшенный круг непосредственно управляемых объектов, однако неуменьшенный круг регулируемых правом объектов. "Функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами", - предусматривается в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Под государственной жилищной политикой понимается "система единых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера в условиях рыночного хозяйства. Они осуществляются правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в центре и на местах в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям" .

--------------------------------

Социальная политика: Учебник / Под ред. Н.А. Волгина. М., 2003. С. 716.

К сожалению, осуществление государственной жилищной политики как составной части полномочий Правительства РФ даже не предусматривалось ни в одном из законов о Правительстве РФ (о Совете Министров - Правительстве РФ) , государственная жилищная политика юридически не выделена из социальной политики в целом (хотя реально она разрабатывается и осуществляется автономно от других секторов социальной политики), тогда как Конституция РФ установила специальное конституционное право каждого на жилище. Если Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" установил полномочия Правительства РФ в области социального обеспечения, здравоохранения, сфере регулирования трудовых отношений, государственной миграционной политики, в решении проблем семьи, материнства, отцовства и детства, но не установил полномочий в рассматриваемой сфере, то это - лишнее подтверждение жилищной политики как величины переменного характера, его действий с меняющимися ориентирами, правовыми и иными средствами в достижении целей в течение определенного времени. Доступное и комфортное жилье - это ориентир всего лишь с 2005 года.

--------------------------------

Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2005. С. 288.

СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Содержание ст. 40 Конституции РФ обусловливает стратегию государственной жилищной политики, ее характер, главное направление, относительно которого следует систематически корректировать ее реализацию. Принципиальный отказ в этой статье от провозглашения социальных гарантий в обеспечении основного права российских граждан на жилище оказался программно, концептуально обоснованным, но не своевременным. Требовался длительный переходный период к той принципиальной схеме системы удовлетворения жилищных потребностей граждан, какая установлена в ст. 40. Если смысл политики заключается в приспособлении существующей системы к изменяющимся условиям, то постсоветская система при неплатежеспособности большинства населения и огромной очередности на получение жилого помещения, сбросившая не самые высокие темпы советского жилищного строительства в два раза и более против пикового показателя, достигнутого в РСФСР в 1987 г. , привела к застою, грубо нарушила ч. 2 ст. 40 Конституции РФ. Если мало было частных инвестиций, то следовало вкладывать государственные капитальные вложения в жилищное строительство, чтобы не снижать ранее достигнутый уровень. Публичные обязательства на этом участке отношений лежат бременем на государстве (органах местного самоуправления), а не на частных лицах. К сожалению, "конституционные обязанности государства в социальной сфере отличаются меньшей степенью формальной определенности, чем обязанности по обеспечению гражданских и политических прав и свобод", признается в юридической литературе .

--------------------------------

В 1987 г. в РСФСР было введено 72,8 млн. кв. м жилья. В Российской Федерации в 2000 г. введено 30,3 млн. кв. м, 2001 г. - 31,7 млн. кв. м, 2002 г. - 33,8 млн. кв. м, 2003 г. - 36,4 млн. кв. м (Строительство в России. Официальное издание. М., 2006. С. 102).

Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М., 2007. С. 89 - 90.

Государственная жилищная политика осуществляется в рамках Федеральной целевой программы "Жилище", начатой еще с ее одобрения Советом Министров - Правительством РФ 20 июня 1993 г. , ее очередного этапа, задачи которого выражены в его Основных направлениях, одобренных Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. .

--------------------------------

САПП РФ. 1993. N 28. Ст. 2593.

СЗ РФ. 1994. N 14. Ст. 1431.

На 2002 - 2010 годы Правительством РФ утверждена вновь Федеральная целевая программа "Жилище" , включившая в себя также ранее утвержденную Федеральную целевую программу "Государственные жилищные сертификаты" . В ее составе - подпрограмма "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации". Выполнение названной Программы финансируется федеральными бюджетными ассигнованиями. Субъектам РФ и органам местного самоуправления рекомендовано принять участие в финансировании мероприятий Программы. Показатели ввода жилья на 2010 г. повышены "так, что советский рекорд будет перекрыт" .

--------------------------------

СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3770; N 49. Ст. 4622; 2004. N 42. Ст. 4131; 2006. N 6. Ст. 694.

СЗ РФ. 1998. N 5. Ст. 615; 2000. N 16. Ст. 1708.

Круглик С.И. Советский рекорд будет побит // Родина. 2007. N 8. С. 2.

Предусматривают ли положения ст. 40 Конституции РФ решить жилищную проблему в стране? Из ее текста такой цели не вытекает. Она устанавливает штатный режим постсоветской национальной системы удовлетворения жилищных интересов граждан. Цели формулируются государственной жилищной политикой.

В Послании Федеральному Собранию РФ Президента России в 2006 г. предложено "строить не меньше одного квадратного метра жилья в год в расчете на каждого гражданина России". Тогда Д.А. Медведев, Первый заместитель Председателя Правительства РФ, отмечая, что предложенная цифра "пока для нас высокая, но тем не менее достижимая", добавил, - "только такой уровень строительства позволит решить жилищные проблемы в стране" .

--------------------------------

Российская газета. 2007. 26 сентября.

Предложенный в 2005 г. государством проект "Доступное и комфортное жилье гражданам России" обозначен как национальный, при этом имеет национальный приоритет над другими национальными проектами. "Нацпроекты, - характеризовал Д.А. Медведев, - это своего рода целеуказание и одновременно инструмент. Если хотите, нацпроекты - это индикаторы, показывающие сферы жизни, в которых у нас существуют наиболее серьезные проблемы и где мы должны сконцентрировать все наши усилия. Нацпроекты ни в коем случае нельзя рассматривать как разверстывание денег по регионам, по конкретным потребителям" .

--------------------------------

Там же. 2006. 13 февраля.

Этот проект характеризуется как решение задачи "в системном плане, а не просто дать кому-то квартиры и этим ограничиться", как "самый сложный, самый длинный" по времени его реализации. "Но проект тем и интересен, что направлен в будущее. Одно из его направлений - увеличение объемов ипотечного кредитования". "Чтобы ипотека стала доступной широким слоям населения, ставка по кредитам должна колебаться в амплитуде от 6 до 8 процентов".

Западный стандарт ипотеки - это не только низкие ставки - 7%, но и долгосрочные инвестиции - 30 лет . То, что предлагает банковская система в настоящее время, рассчитано на состоятельных людей.

--------------------------------

Савельев А. Бизнес пошел в ЖКХ // Российская газета. 2004. 17 июня.

Такая задача решается на макроэкономическом уровне. Еще в 90-х годах было образовано Агентство по ипотечному жилищному кредитованию, уставный капитал которого существенно увеличивается, оно получило государственные гарантии, что послужит уменьшению кредитной ставки по ипотеке. "Процесс становления ипотечного рынка в США, например, занял 25 - 30 лет, мы же всего за 5 - 6 лет достигли вполне достойных показателей" .

--------------------------------

Круглик С.И. Указ. соч.

Признавая в ежегодном Докладе за 2006 год жилищную проблему одной из важнейших в современной России, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации считает, что право на жилище по-прежнему не обеспечено ничем, кроме благих пожеланий. Установленный комплекс социально-экономических прав, в том числе право на жилище, отягощен тяжелым, а по ряду параметров катастрофическим положением десятков миллионов людей, "которое не позволяет им не только реализовать, но порой и осознать свои политические и гражданские права. Не случайно поэтому свыше одной трети поступающих к Уполномоченному обращений граждан посвящены именно нарушению их социально-экономических прав".

Уполномоченный считает, что по всем трем направлениям ст. 40 Конституции РФ (ч. ч. 1, 2 и 3) "право на жилище не реализуется в Российской Федерации". По его мнению, это общеизвестно. "Достаточно сказать, что более 4 млн. российских семей (или около 10% от общего количества семей) признаны государством нуждающимися и состоят в очереди на улучшение жилищных условий. Из имеющихся в наличии 1766 млн. кв. метров жилого фонда примерно половина изношена на 50% и более. Насколько эффективным окажется в таких условиях национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", говорить преждевременно", хотя Уполномоченный хочет надеяться, "что успешная реализация национальных проектов со временем позволит более полно, чем сейчас, обеспечить социально-экономические права граждан" .

--------------------------------

Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год // Российская газета. 2007. 13 апреля.

Итоги первого года после его начала осенью 2005 г. таковы, что, по мнению рабочей группы президиума Государственного Совета России, возглавлявшейся Президентом Минтимером Шаймиевым, стало ясно: жилье в России доступно по-прежнему только богатым. Что касается среднего класса, не говоря уже о людях с низкими доходами, их ситуация только ухудшилась из-за стремительного роста цен на жилье в большинстве регионов. Время, за которое "усредненная" семья может накопить на квартиру, заметно выросло. Предлагалось внести предложение Президиуму Госсовета о разработке отдельной подпрограммы "Жилище - для малоимущих", создав социальную ипотеку, развивать накопительные механизмы для приобретения жилья, в частности, через стройсберкассы. Этот способ обеспечения небогатых граждан хорошо зарекомендовал себя в Германии и США. Земельные участки в этих целях предлагается предоставлять не через аукцион, а по конкурсу .

--------------------------------

Российская газета. 2006. 28 декабря.

В числе ожидаемых конечных результатов реализации Программы и показателей социально-экономической эффективности - снижение срока ожидания нового жилого помещения социального использования с 20 лет до 5 - 7 лет; увеличение доли семей, которым будет доступно приобретение жилья, соответствующего стандартам обеспечения жилыми помещениями, с помощью собственных и заемных сроков, - с 9 до 30%; улучшение жилищных условий граждан с ростом жилищной обеспеченности с 20 кв. м на одного человека до 21,7 кв. м; повышение доступности приобретения жилья, когда средняя стоимость стандартной квартиры общей площадью 54 кв. м будет равна среднему годовому совокупному денежному доходу семьи из трех человек за три года (в 2004 г. - 3,9 года); увеличение годового объема ввода жилья вдвое; улучшение жилищных условий за счет средств федерального бюджета более 132,3 тыс. семей, относящихся к категориям, установленным федеральным законодательством; повышение качества коммунальных услуг, безопасности и комфортности (снижение уровня износа основных фондов коммунального хозяйства с 60 до 50%); содействие в обеспечении жильем за счет средств федерального бюджета 181,7 тыс. молодых семей и т.п.

Судьба принимаемых федеральных целевых программ такова же, как и у пятилетних планов в советский период. Какие-то ожидаемые важные конечные результаты реализации планов (программ) и показатели социально-экономической эффективности достигаются, какие-то - нет.

Государственная жилищная политика на определенных этапах корректировалась в связи с очередным Посланием Президента РФ. Так, Послание Президента РФ Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" получило свое выражение в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, представленной Правительством РФ и проработанной с органами государственной власти субъектов РФ, одобренной Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. , по которой к 2003 г. надлежало завершить переход на полную оплату населением затрат на обслуживание и ремонт (включая капитальный) жилья и коммунальных услуг в части покрытия текущих издержек; товарищества собственников жилья становятся преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами; завершается внедрение механизма обязательного страхования жилья, широкое привлечение кредитных средств для развития городской жилищно-коммунальной инфраструктуры с использованием различных источников инвестирования.

--------------------------------

СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2131.

До 28 апреля 1997 г. политика была в основном нормативно выражена в Законе о собственности в РСФСР (1990 г.) , Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик (1991 г.) , Законе о приватизации жилищного фонда (1991 г.), Постановлении Верховного Совета РФ о разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность (1991 г.), Законе о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках (1991 г.) , Земельном кодексе РСФСР (1991) , Законе о защите прав потребителей (1992 г.) , Законе об основах федеральной жилищной политики (1992), Указе Президента РФ от 23 декабря 1993 г., утвердившем Временное положение о кондоминиуме , части первой Гражданского кодекса РФ (1994 г.) , части второй Гражданского кодекса РФ (1995 г.) , Законе о товариществах собственников жилья (1996 г.) .

--------------------------------

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416.

Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. N 26. Ст. 733.

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499.

Там же. 1991. N 22. Ст. 768.

Там же. 1992. N 15. Ст. 766.

САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5079.

СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2963.

Особое значение в определении государственной жилищной политики имели Законы "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (1991 г.) и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) , "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (1992 г.) .

--------------------------------

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.

СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 13. Ст. 663.

Срок реализации Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации завершен в 2003 году. Внутренние сроки проводимых этапов нарушались. Известно, что переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг Законом об основах федеральной жилищной политики (1992 г.) первоначально планировался в течение 5 лет, потом был увеличен до 10 лет и, наконец, до 15 лет (ст. 15). Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе на последнем этапе (2001 - 2003 гг.) должна составлять в 2002 г. - 23% и 2003 г. - 25%. Однако в процессе осуществления реформы Правительство РФ остановилось на цифре 2001 г. - 22%.

И сроки, и установленный иной предел говорят о том, что прогноз платежеспособности населения, оценка социально-экономического состояния страны, адаптации людей к переходу к рыночным условиям были далеки от реалий. Реально, по данным Минрегиона России, плата населения за жилищно-коммунальные услуги на начало 2005 г. составила 67% от полного тарифа. Бюджетными ассигнованиями еще покрываются 16% в виде компенсаций за предоставляемые услуги социально не защищенным гражданам. До полной стоимости в 100% оставалось 17%, которые фактически никем не оплачивались. Эта часть, как правило, переходит в долги. Собираемость платежей населения за жилье и коммунальные услуги в 2005 г. увеличилась и составила 93% от предъявленных к оплате сумм.

Неоднократное продление сроков переходного периода реформирования оплаты жилья и коммунальных услуг в докладе Председателя Госстроя России в марте 2001 г. расценивалось с позиций "шоковой социальной терапии" как основная ошибка последних лет, которая "привела к нарушению жилищных прав граждан, в первую очередь права на безопасное и комфортное проживание в жилище". Это затянуло период перехода к бездотационному функционированию отрасли. Другое дело, "если бы либерализация цен на жилищно-коммунальные услуги произошла, как в большинстве сфер, в 1992 г., сегодня мы бы имели совершенно другую ситуацию" . Это, в свою очередь, якобы обусловило нерешительность органов местного самоуправления в проведении демонополизации отрасли, совершенствовании регулирования естественных локальных монополий (речь идет о предприятиях водоканала). На самом деле причина не в этом.

--------------------------------

ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. Специальный выпуск. 2001. С. 8.

Товарищество собственников жилья, организационно-правовая форма которого выдвигалась Концепцией на роль преобладающей формы самоуправления многоквартирными жилыми домами, не справилось с этой ролью после того, как Конституционный Суд РФ 3 апреля 1998 г. признал принудительное членство в товариществе неконституционным , противоречащим ст. 30 Конституции РФ, а для добровольного вступления оно оказалась малопривлекательным - затратным. Себестоимость содержания многоквартирного дома товарищества выше, чем лимитированная плата, установленная в аналогичных домах.

--------------------------------

СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1794.

В Российской Федерации была заимствована из зарубежной практики и такая форма управления многоквартирным домом, принадлежащим многим собственникам жилых помещений, как кондоминиум. Временное положение о нем было утверждено Президентом РФ 23 декабря 1993 г., где кондоминиум определялся как материальный комплекс недвижимого имущества в жилищной сфере, объединенный собственниками, сохраняющими право собственности на помещения (жилые и нежилые) и образующими право общей долевой собственности на общее имущество многоквартирного дома (лестничные клетки, лифтовые шахты, лифты, коридоры, крыши, подвалы, внутридомовое оборудование и т.п.). Домовладельцы кондоминиума могли образовать свое товарищество, цель которого - обеспечить их согласие в реализации ими своих прав по владению, пользованию и распоряжению общей собственностью. Товарищество - некоммерческая организация.

Федеральный закон "О товариществах собственников жилья", принятый во исполнение Гражданского кодекса РФ (ст. 291), сменивший Временное положение о кондоминиуме, разделил на два института - кондоминиум и товарищество собственников жилья, - где кондоминиум функционировал независимо от товарищества собственников и представлял только материальный комплекс, объединявший помещение в границах одного дома (домов) в любом наборе.

Определяя общее имущество собственников квартир в многоквартирном доме (ст. 290), Гражданский кодекс РФ "потерял" в качестве одного из объектов придомовый земельный участок, хотя во Временном положении о кондоминиуме придомовые земельные участки в установленных границах были названы. Ошибка была поправлена в тексте Федерального закона о товариществах собственников жилья (ст. 7). В итоге получилось, что товарищества собственников жилья вправе были требовать приватизации придомового земельного участка, а собственники помещений в многоквартирном доме, не образовавшие соответствующего товарищества, были лишены такого права, что задержало приватизацию этих участков. Органы местного самоуправления использовали такую ситуацию для того, чтобы задержать вообще приватизацию придомовых участков с корыстной целью - сохранилась возможность не выкупать землю при изъятии земельных участков под новое строительство и оставить высокие ставки аренды земли, что приносило существенный доход.

Даже жилищные и жилищно-строительные кооперативы, образованные еще в советский период, члены которых полностью оплатили паевые взносы и тем самым изменили структуру собственности на кооперативный жилой дом как объект собственности кооператива на квартиру в многоквартирном доме как объект собственности каждого члена кооператива, не перешли в связи с этими переменами в такую организационно-правовую форму, как товарищество собственников жилья, что предусматривал еще Федеральный закон о товариществах собственников жилья (ст. 4). Сохранение прежней организационно-правовой формы нарушало все правила гражданского оборота в отношениях с другими юридическими лицами и внутреннего управления в объединении теперь уже не пользователей кооперативной собственностью, а частной собственности проживающих. Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (в дальнейшем - Вводный закон) установил короткий срок от момента вступления в действие Жилищного кодекса РФ до 1 января 2007 г. для преобразования кооперативов в товарищества собственников жилья, где их члены полностью внесли свои паевые взносы за предоставленные кооперативные квартиры. В противном случае кооперативы подлежали ликвидации (ст. 14). За полгода до истечения срока это правило признано Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ утратившим силу, и нетерпимость ранее сложившегося противоречия вновь возникла.

Все осталось, как было. Структура собственности изменилась в этих кооперативах, а организационно-правовая форма осталась прежняя, соответствующая кооперативной собственности, которой уже нет. Это образование не может быть кооперативом и неправильно информирует участников гражданского оборота о своей организационно-правовой форме.

С такими выводами не согласился Ю.К. Толстой. По его мнению, "вовсе не обязательно, чтобы кооператив был собственником всего или хотя бы части имущества, с которыми он выступает в гражданском обороте. Для юридического лица вполне достаточен такой признак, как имущественная обособленность, степень которой может быть различной: от закрепления имущества на праве собственности до аренды имущества, наличия денежных средств на банковских счетах и т.д. Такой имущественной обособленностью кооперативы, создаваемые в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, во всяком случае, обладают, а потому не было необходимости всеми правдами и неправдами создавать вместо них ТСЖ" . Дело состоит не в том, что имущественная обособленность, степень которой может быть различной, достаточна как признак юридического лица, а в структуре собственности. В кооперативе его собственностью является целый дом, в ТСЖ - нет собственности товарищества, а есть собственность его членов, и следует достоверно информировать участников гражданского оборота, а не придерживаться двойных стандартов, что требует Гражданский кодекс РФ (ст. 54).

--------------------------------

Толстой Ю.К. Жилищное право. Учебник. М., 2007. С. 63.

Какая корыстная цель считать себя прежним, когда ты другой, и у этого другого есть свое имя, другое имя, сформированное определенным образом законодателем, - товарищество собственников жилья? Это другой правовой режим, другая организационно-правовая форма юридического лица. Почему повсеместно не хотят переходить на другие учредительные документы? Оказывается, есть причины оставаться в "старой" одежде и не признаваться, что на самом деле лицо другое, и "одежда" должна соответствовать другому поведению.

Кооперативные уставы как в прошлом, так и в настоящем предусматривают право общего собрания членов кооператива распределять жилые помещения между членами кооператива, а также давать разрешение на передачу членом кооператива пая членам семьи, проживающим совместно с ним. Эта норма отменена Правительством РСФСР в далеком прошлом (1989 г.). Как представляют себе члены кооператива, это дело Правительства, а у членов кооператива свой, теперь уже не подлежащий государственному контролю, устав, свои правила поведения. В настоящее время настолько упростили государственную регистрацию юридического лица, что вопрос о соответствии учредительных документов юридического лица действующему законодательству даже не стоит перед регистрирующим органом. Его волнует лишь вопрос об их подлинности или засвидетельствовании в нотариальном порядке копий.

Количество товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов по итогам 2005 г. ничтожно - всего 5,9%. В жилищном фонде США на последнее десятилетие XX в. количество жилищ, занимаемых собственниками, составило 64,27%. В жилищном фонде преобладали не многоквартирные дома, а односемейные жилища. Кооперативов и кондоминиумов, управляющих многоквартирными домами, насчитывалось 630000.

Инертность населения в самоуправлении занимаемыми жилыми помещениями проявлялась в повседневном быту - в неплатежеспособности населения, которое эта организационно-правовая форма непосредственно втягивала в хозяйственные отношения в качестве управляющих организаций. Не бесплодность концепции товариществ как управляющих организаций, а себестоимость технического обслуживания многоквартирных домов и их капитальный ремонт выводят население на существенно высокий уровень расходов, чем те показатели затрат, которые оно несло при предъявлении к оплате сумм до создания ТСЖ. Такое самоуправление многоквартирными домами не исключает профессиональных управляющих домами и рассчитано на иное материальное благосостояние большинства проживающих с учетом высокой инфляционной составляющей в экономике. Из этого надо делать вывод о макрополитике в жилищных отношениях. Жилищный кодекс РФ, осуществивший механический переход к самоуправлению многоквартирными домами гражданами, исходил только из задачи сбросить убыточную народнохозяйственную отрасль из управления публичными властями и передать в управление собственникам помещений безотносительно к тому, способны они материально справиться с задачами самоуправления или нет. Последнее во внимание не принималось.

58% муниципальных унитарных предприятий, обслуживающих жилищный фонд, убыточны, тарифы непрозрачны, население не информировано по процедурам затрат, низка инвестиционная привлекательность, сохраняются нерыночные принципы функционирования, наличие большой задолженности, предельно высокий процент изношенности коммунальной инфраструктуры и в целом основных фондов - так характеризует Минрегион России состояние народнохозяйственной отрасли. Как следствие - огромная боязнь будущих затрат на капитальный ремонт жилых домов и коммунальных коммуникаций и высокие риски для инвесторов.

Если ячейка государственного управления жилищным фондом объединила десятки тысяч кв. метров общей площади жилых домов (до 100 тыс. кв. м), себестоимость 1 кв. м площади от этого объединения не росла, а уменьшалась, то предложенная реформа исходит из себестоимости эксплуатации и ремонта 1 кв. м площади одного дома разной этажности, имеющего или не имеющего арендованные нежилые площади в доме, насыщенного или не насыщенного инженерным оборудованием и сетями, что ведет к резкому росту расходов на содержание дома. Это главная информация для проживающих. Однако она не доводится до населения.

Товарищество собственников жилья, равно как и кооперативы, объединяет в едином управлении только один многоквартирный дом. Юридически нет препятствий к прежнему уровню объединения государственного жилищного фонда, какое имело место тогда. Но вероятность повторения подобного в товариществах крайне мала, поскольку экономика каждого типа жилого дома резко отличается, не похожа друг на друга.

2.6. Новая попытка сторонников "шоковой социальной терапии" состоялась в Жилищном кодексе РФ и получила сразу государственную поддержку. Учитывая печальный опыт такой организационно-правовой формы управления многоквартирными жилыми домами, как товарищество собственников жилья, которое не получило распространения, и, принимая во внимание юридическое завершение перехода почти к 100-процентной оплате жилья и коммунальных услуг населением, Жилищный кодекс РФ отвел ведущую роль уже не товариществу собственников жилья или кондоминиуму, а общему собранию собственников помещений в многоквартирном доме. Оно признано теперь преобладающей формой управления многоквартирным домом в силу закона и места жительства. Однако вновь забыли о необходимости проявления доброй воли участников в этой организационно-правовой форме, как и в любой другой.

Жилищный кодекс РФ сохранил наряду с общим собранием собственников помещений некоммерческие организации (товарищества собственников жилья, а также сложившиеся еще в советский период жилищные и жилищно-строительные кооперативы), изменив систему приоритетов организационно-правовых форм некоммерческих организаций в системе самоуправления жильем.

В итоге основные задачи реформы жилищно-коммунального хозяйства остались невыполненными. Структура собственности жилищного фонда принципиально изменилась, а структура его технического обслуживания осталась прежней, коренных изменений не произошло: сохранилась монополия государственных и муниципальных унитарных предприятий, неконкурентоспособных; нарушены сроки производства капитального ремонта жилых домов; растет непригодный к постоянному проживанию жилищный фонд, содержание которого дороже обычного.

Слабость такой политики состоит в неувязке с реальными доходами населения, его низкая платежеспособность, болезненное восприятие перехода к рыночным условиям, завышение ожиданий правящих кругов. От этого "буксуют" реформы жилищно-коммунального комплекса.

Жилищный кодекс РФ образовал объединения собственников помещений в многоквартирном доме без ясно выраженного их волеизъявления об этом и придал решению общего собрания указанных собственников юридическую силу, обязательную для каждого из них, независимо от того, был ли каждый из них на общем собрании, голосовал ли он "за" или "против" принятого решения (ст. 46 ЖК РФ). Нарушена норма ст. 30 Конституции РФ, по которой "никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем".

Законодатель вновь "наступил на те же грабли", названные Конституционным Судом РФ в Постановлении от 3 апреля 1998 г. N 10-П, признавшем отдельные нормы ныне уже отмененного Закона "О товариществах собственников жилья", допускавшие принудительное членство в товариществе собственников помещений в многоквартирном доме, неконституционными, потому что "любое объединение, его структура и организационно-правовые формы управления им должны быть основаны на личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении".

Такие органы общественной самодеятельности, как домком и общее собрание жильцов дома, также рассматриваются в Законе "Об общественных объединениях" как формы объединения, исходя из этимологического смысла слова "объединение", а право граждан на объединение должно соответствовать конституционному требованию его добровольности.

Разница между объединением, основанным на членстве в нем, и объединением, не основанным на членстве, состоит в том, что в первом случае его члены должны подчиняться внутренней дисциплине объединения, во втором - нет. Решения, принятые объединением, не основанным на членстве, не могут носить императивный характер, а приобретают рекомендательный характер.

В Жилищном кодексе РФ (ст. ст. 44 - 48) право на объединение трансформировалось в обязанность входить в такое объединение, как ежегодно проводимое общее собрание собственников многоквартирного дома в силу закона и факта принадлежности права собственности на помещение (жилое или нежилое) по месту жительства.

Вводный закон (ст. 17) Жилищного кодекса РФ заменил понятие "кондоминиум" как понятие единого согласованного комплекса недвижимого имущества, включающего в себя многоквартирный дом с придомовым земельным участком и иными объектами недвижимости на нем, на понятие "многоквартирный дом" с такими же объектами недвижимости, находящимися в общей собственности, управляемыми общим собранием собственников помещений.

В кондоминиуме материальное единство недвижимости обособлялось волеизъявлением домовладельцев, без него кондоминиум не образуется, в любом многоквартирном доме собственники помещений образуют натуральное единство общей собственности на общее домовое имущество во всех случаях. Его не надо выражать волеизъявлением.

Общее собрание собственников помещений является в силу закона для них обязательным, равно как и его решения, даже если собственник на собрании не был или голосовал "против". Введена такая жесткая дисциплина, как будто это объединение основано на добровольном и инициативном членстве. Вместо инициативного объединения применяется объединение по закону. Вместо сознательной дисциплины - правило подчинения меньшинства большинству в силу закона.

Именно необходимость инициативы не устраивала законодателя. Таков вывод из практики образования кондоминиумов. Не прояви граждане инициативу в создании кондоминиума, управление домами продолжало бы осуществляться без их непосредственного участия. Иное дело после вступления в силу Жилищного кодекса РФ: годовое общее собрание, определяющее способ управления домом, обязательно. Отказ от его проведения связан с нежелательными для домовладельцев последствиями: не участвовать в общем собрании для каждого невыгодно - принятое без его участия решение общего собрания обязательно и для него, независимо от причин отсутствия (п. 5 ст. 46), а обжалование принятого решения общего собрания в судебном порядке может дать положительный результат только в одном случае: когда голосовавший против принятого решения мог повлиять на результаты голосования (допущенные нарушения являются существенными), и принятое решение повлекло причинение убытков собственнику помещения.

Кондоминиум был объединением тех, кто проявлял инициативу и добровольность, хотя бремя управления общим имуществом лежит на всех собственниках помещений. В управлении общим домовым имуществом обязаны принимать участие все собственники помещений, а не только те, кто проявляет инициативу. Эксплуатация и ремонт многоквартирного дома не могут быть пущены на самотек, это грозит тяжелыми последствиями для безопасности жизни и здоровья проживающих, сохранности жилищного фонда.

Как совместить эту жизненную необходимость с требованиями Конституции РФ (ст. 30) о добровольности объединения и пребывания в нем? Принятое в Жилищном кодексе РФ решение не нашло выход из юридической коллизии интересов и права. Желание государства, а также органов местного самоуправления освободиться от несвойственных им функций в приватизированных жилых домах и возложить их осуществление непосредственно на собственников помещений безотносительно к социальным возможностям населения победило.

Принудительный характер некорпоративного, некоммерческого объединения, жесткая дисциплина принятия решений общим собранием собственников помещений нарушают и требования гражданского законодательства к распоряжению общим долевым имуществом (гл. 16 ГК РФ). Его основное требование (ст. 247 ГК РФ) к владению, пользованию и распоряжению домовым имуществом, составляющим общую долевую собственность, - единодушие ее участников. Требуется исключительно общее согласие всех сособственников. Если оно не достигнуто, порядок владения, пользования и распоряжения указанным имуществом устанавливается судом.

Есть и другая альтернатива внесудебного решения проблемы - образовать объединение на основе членства его участников. Тогда меньшинство, естественно, обязано подчиняться решению большинства. Оно основано на свободном, инициативном и добровольном вступлении в объединение, имеющее членство, его члены знают, на что они идут. Но такое объединение собственников уже образовано - товарищество собственников жилья.

Для того чтобы избежать образование двух одинаковых некоммерческих объединений, Жилищный кодекс РФ модернизировал ранее установленную законом принципиальную схему двухступенчатого объединения - не основанного на членстве и основанного на членстве. В объединении, не основанном на членстве, модернизирована формула образования прежнего кондоминиума. Теперь объединение собственников помещений в многоквартирном доме осуществляется в силу закона, оно не требует инициативы и доброй воли. В силу закона объединение без членства осуществляет принуждение большинством меньшинства, заменяя тем самым судебное принуждение.

В продолжение начатой темы на тот случай, если общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме не определится относительно способа управления этим домом (ст. 161), решение о выборе управляющей организации принимает орган местного самоуправления, который с этой целью проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации. С победителем такого конкурса собственники помещений в многоквартирном доме обязаны заключить договор управления домом в порядке, установленном ст. 445 ГК РФ, т.е. заключить договор в обязательном порядке, принудительно, в судебном порядке.

Орган местного самоуправления, руководствуясь ст. 447 ГК РФ, может быть организатором открытого конкурса не во всех случаях, а только тогда, когда является собственником помещений в том же многоквартирном доме. Быть обладателем другого имущественного права (например, аренды нежилого помещения), что допускает ст. 447 ГК РФ в других случаях, не может быть достаточным основанием, чтобы органу местного самоуправления провести открытый конкурс. Арендатор - не собственник помещения. В Жилищном кодексе РФ этим условиям вообще не придается какое-либо значение - любой орган местного самоуправления, собственник ли он помещений в этом доме или нет, может организовать конкурс. При этом в Гражданский кодекс РФ, не допускающий этого, не вносятся соответствующие изменения.

Действует ли в этом случае орган местного самоуправления в интересах собственников помещений в многоквартирном доме без их поручения или только в силу закона? Очевидно, нет, не действует в их интересах, поскольку нет процедуры выяснения подлинных интересов в судебном или административном порядке. Это произойдет позже, после обязательного заключения договора управления с победителем конкурса в течение одного года, когда созывается общее собрание собственников помещений для решения вопроса о выборе способа управления этим домом (п. 6 ст. 161 ЖК РФ).

Действительно, "права участника общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме ограничены законом в интересах других сособственников для обеспечения беспрепятственного и безопасного использования принадлежащих им помещений" . Но здесь нет какого-либо противостояния собственников помещений между собой. Закон исходит из факта отказа этих лиц от вида (способа) управления домом в течение одного года до дня проведения открытого конкурса. Орган местного самоуправления может выступить в интересе собственников помещений в многоквартирном доме без поручения заинтересованных лиц, в силу закона, - если принятое на общем собрании решение о выборе способа управления этим домом не было фактически реализовано.

--------------------------------

Чефранова Е.А. Правовое регулирование отношений собственности в многоквартирном доме // Закон. 2005. N 6. С. 17.

В первом случае собственники помещений в многоквартирном доме не образуют группу заинтересованных лиц, интересы которых выражает орган местного самоуправления, организующий проведение открытого конкурса. Закон странным образом применяет правила о проведении открытого конкурса к потребителям услуг и работ, выполняемых управляющей организацией, - победитель конкурса вопреки желаниям собственников помещений осуществляет по отношению к ним принуждение - в силу закона с ним заключается договор управления домом в обязательном порядке со всеми вытекающими из этого последствиями (ст. 445 ГК РФ).

Для законодателя решающими оказались не интересы собственников помещений в многоквартирном доме, а интересы сохранения жилищного фонда, во имя которых закон осуществляет принуждение собственников помещений, нарушая принципы гражданского законодательства (ст. 1 ГК РФ), - свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав. Ради общего блага интересы конкретных лиц законом не принимаются во внимание, более того, подавляются законодательной технологией. По-советски.

Собственники помещений в многоквартирном доме обязаны заключить договор управления домом с победителем конкурса независимо от того, одобряют они эту сделку или не одобряют. Их об этом никто не спрашивает. В сходных отношениях обязательна информация об одобрении или неодобрении сделки заинтересованными лицами и о последствиях одобрения или неодобрения действий, являющихся взаимоисключающими. Правила гл. 50 ГК РФ не применяются к этим отношениям не столько потому, что действия органа местного самоуправления являются одной из целей его деятельности (как это предусмотрено ст. 980 ГК РФ), сколько потому, что здесь нет действий в интересах собственников помещений, нет их заинтересованности в действиях, осуществляемых органом местного самоуправления.

Возможно, предотвращение вреда, наносимого дому, его помещениям, безопасности проживания, должно составлять в рассматриваемой ситуации основание для ограничения имущественных прав собственников помещений, которое никто из них не осознает. Жилищный кодекс РФ (ст. 161) дает возможность каждому (п. 7) обратиться в суд с требованием обязать орган местного самоуправления выбрать управляющую организацию. Значит, когда этого не происходит, отказ собственника помещения от выбора способа управления многоквартирным домом устраивает всех. С этим необходимо считаться. Тем более что орган местного самоуправления обязан в течение одного года после заключения договора управления с победителем конкурса созвать собрание собственников помещений для решения вопроса о выборе способа управления этим домом (п. 6 ст. 161). Если собственники помещений не подтвердят на общем собрании право на управление многоквартирным домом управляющей организации, то вероятны иски к ней о возмещении убытков и к органу местного самоуправления, исходя из того, что действия не были направлены на обеспечение их интересов.

Содержание дома - важная часть отношений собственников помещений в многоквартирном доме, затрагивающая их материальные возможности. Это в основном граждане разного материального достатка, в числе которых 38 млн. человек, находящихся за чертой бедности, и лица - должники по оплате жилья и коммунальных услуг. Помимо этого законодатель не принял во внимание экономическое состояние управляющих организаций, которые обременены огромной кредиторской и дебиторской задолженностью и являются доминирующими на рынке выполнения работ и услуг в жилищном фонде в условиях недофинансирования бюджетами разных уровней. К тому же отсутствуют механизмы выхода из сложившегося тяжелого экономического положения на региональном уровне .

--------------------------------

Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2005. С. 294.

Переход в управлении домами на непосредственные отношения с собственниками помещений в многоквартирных домах втягивает население в хозяйственную деятельность, которая может привести к банкротству, а также ведет к экономике каждого домовладения, тогда как экономика жилищного хозяйства как народнохозяйственной отрасли всегда строилась в формате укрупненного предприятия, охватывающего десятки тысяч метров общей площади жилищного фонда, что снижало расходы на эксплуатацию жилых домов.

И материальное положение собственников помещений, и тяжелое положение управляющих организаций, и новый формат экономики жилищного хозяйства не принимались во внимание. Главная задача была - вывести государство (органы местного самоуправления) из сферы выполнения взятых ранее на себя обязательств по эксплуатации и ремонту бывшего государственного (муниципального) жилищного фонда. Самостоятельное установление товариществом размера оплаты не служит гарантией низкой оплаты, поскольку цены договорные, а размер тарифов на коммунальные услуги, регулируемые государством, - вообще не предмет торга.

Почему не возродить правило, установленное еще в 1967 г., - осуществлять возмещение эксплуатирующим организациям предприятиями, получающими доходы от эксплуатации водопроводных, канализационных, тепло- и электросетей и устройств, находящихся внутри жилых домов, расходов по их техническому обслуживанию , т.е. коммунальные и иные предприятия, продающие коммунальные услуги товариществам, управляющим организациям, должны оплачивать техническое обслуживание инженерных сетей и устройств внутри дома, входящих теперь в общее имущество на праве общей долевой собственности (ст. 36 ЖК РФ) собственников помещений, поскольку именно внутридомовые сети и устройства доводят эти услуги до потребителя?

--------------------------------

СП СССР. 1967. N 22. Ст. 156.

Введенное и прекращенное еще при Советской власти правило не прижилось в монополизированной экономике, нашло бы отклик в условиях перехода к рыночной экономике, способствовало уменьшению затрат на оплату коммунальных услуг населением и хозяйствующими субъектами, привело бы к обновлению изношенных сетей и устройств, дисциплинировало правоотношения.

Идеал в сознании населения - "платить посильную, не слишком большую квартплату, получать за нее стандартный набор услуг сносного качества" - укладывается, оказывается, всего в 15% стоимости ремонта и восстановления работоспособности отдельных элементов в системе оборудования многоквартирного дома . Таковы установленные планово-нормативные расходы на текущую эксплуатацию и ремонт общего домового и квартирного оборудования.

--------------------------------

Российская газета. 2008. 27 мая.

Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденные Постановлением Госкомитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170.

Государство с 2005 г. освободило себя от обязанностей по производству капитального ремонта на будущее в домах, помещения которых приватизированы, не позаботившись реструктуризировать свой долг в связи с недоремонтом фонда публичных форм собственности. Капитальный ремонт многоквартирного дома хотя оплачивался проживающими, но средства на эту цель еще следует накапливать, а ранее накопленные - аккумулировать. Судьба этих средств неизвестна для плательщиков. В 2007 г. государство как бы вернулось к своей задолженности, образовав под эгидой Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, действующего только до 2012 г., новый дополнительный источник финансирования адресных программ по проведению капитального ремонта и реконструкции многоквартирных домов .

--------------------------------

СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799.

Требования к получателю его средств могут быть выполнены с большим трудом. Сложности с выполнением предъявленных требований объясняют предварительные условия финансирования из федерального Фонда работ по капитальному ремонту многоквартирных домов. Это контрольные цифры роста коммерческих организаций коммунального комплекса с долями участия в уставном капитале субъектов РФ и (или) муниципальных образований, роста организованного управления многоквартирными домами, товариществ собственников жилья, формирования придомовых земельных участков многоквартирных домов с проведением государственного кадастрового учета за счет средств бюджетов субъектов РФ и (или) местных бюджетов в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки из средств федерального Фонда. Если они будут выполнены субъектами РФ и органами местного самоуправления под контролем Фонда, то техническое состояние многоквартирных домов и рост товариществ собственников жилья сдвинется с мертвой точки.

В Российской Федерации площадь аварийного и ветхого жилищного фонда в настоящее время превысила соответствующие показатели, существовавшие в СССР. По статистическим данным, в 2005 г. такая площадь достигла 95 млн. кв. м, удельный вес которой составил 3,2% от всего жилищного фонда страны, тогда как в СССР такая же площадь в 1988 г. составляла 60 млн. кв. м, равная соответственно 1,8% (без индивидуального жилищного фонда на селе). Ежегодное новое жилищное строительство за прошедшие годы не достигало такого количества аварийной и ветхой площади, какая накопилась в Российской Федерации.

Сложности обусловлены прежде всего фактическим недостатком собственных средств у населения на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, нежеланием собственников помещений образовывать товарищества собственников жилья, участвовать в выборе управляющей организации, а также отсутствием на рынке недвижимости предложений коммерческих организаций, выполняющих работы по текущему и санитарному обслуживанию жилищного фонда. Дело не в инерционном менталитете, исторически обусловленном советским периодом, в процессе которого Советское государство брало на себя ответственность за содержание и капитальный ремонт подведомственных домов.

В эксплуатации жилищного фонда сложилась не очень здоровая правовая ситуация, которая в будущем еще скажется негативно, - многоквартирный жилой дом в целом исключен из гражданского оборота, гражданское и жилищное законодательство признали самостоятельным объектом такого оборота исключительно жилое помещение (квартиру, комнату в коммунальной квартире); общее домовое имущество (ст. 36 ЖК РФ), представляя общую долевую собственность собственников помещений, также не получило статуса самостоятельного объекта гражданского оборота ни в целом, ни в отдельности, оставаясь в долях спутником права собственности на жилое помещение (ст. 37 ЖК РФ).

Очевидно, следует определяться с границами собственности в многоквартирном доме. Урегулированными, хотя и неполно, оказались в основном только земельные отношения с придомовыми участками (ст. 36 Земельного кодекса РФ, ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации").

Нет полноценного размежевания между субъектами права собственности как внутри дома, так и по подземным инженерным коммуникациям. Достаточно напомнить о неправовом Законе г. Москвы, от 9 ноября 1994 г. N 19-87 "О перечне объектов общего пользования в жилых зданиях, являющихся общим имуществом собственников помещений", функционировавшем по 2006 г., который необоснованно разрешал отчуждать по соглашению собственников помещений дворницкие, кладовые, колясочные, велосипедные, консьержные помещения и погреба.

Все эти проблемы не нашли обоснованного решения в законе. План подготовки проектов постановлений Правительства РФ, необходимых для реализации Жилищного кодекса РФ, ограничился подготовкой проектов подзаконных нормативных правовых актов. О каком доступном жилье, если иметь в виду дома, находящиеся в эксплуатации и пользовании, может идти речь, если на плечи проживающих обрушатся совсем иные расходы, нежели те, что они несли до этого, - подготовка жилищного фонда к работе в зимних условиях, систематический рост непрозрачных цен и тарифов на потребляемые коммунальные услуги, необходимость повышать уровень заработной платы обслуживающего персонала жилищного фонда, накопление средств на производство капитального ремонта?

Прорабатывались ли эти проблемы при подготовке Жилищного кодекса РФ до его утверждения? Очевидно, нет, если введение этих отношений Вводным законом Жилищного кодекса РФ предусматривалось уже с 1 января 2007 г. И только в канун 2007 г. дата введения перенесена на 1 мая 2008 г. Государство сосредоточило усилия на доступности условий жилищного строительства, не учитывая дома, находящиеся в эксплуатации. Поэтому пока включать Жилищный кодекс РФ в систему мер национального проекта "Доступное жилье" однозначно нельзя.

Переход собственников помещений в этих домах к гражданско-правовым договорным отношениям с управляющей организацией, коммунальными предприятиями послужит причиной к возникновению у них тенденции сокращать, минимизировать необходимые нормативные расходы на содержание, эксплуатацию и тем более проведение будущего капитального ремонта дома, экономии затрат, как это уже имело место в советский период в жилищном фонде жилищных и жилищно-строительных кооперативов. Цель экономии эти меры выполнят, но негативно повлияют на надлежащую эксплуатацию жилищного фонда.

Вместе с тем следует отметить кризисные явления в состоянии жилищного хозяйства при том положении, что структура собственности в народнохозяйственной отрасли реформировалась. Новые собственники жилищного фонда - граждане в многоквартирных домах, естественно, не хотят вступать в непосредственные затратные договорные отношения с управляющими организациями, обеспечивающими техническое обслуживание жилых домов, их эксплуатацию, коммунальные услуги, экономика которых требует оздоровления. В границах бывшего государственного жилищного фонда, жилищных и жилищно-строительных кооперативов, а также в домах-новостройках продолжают занимать доминирующее, монопольное положение обремененные долгами и недофинансированием государственные (муниципальные) жилищно-эксплуатационные организации, поддерживающие хозяйственные связи со всеми хозяйствующими субъектами, договорные отношения, обеспечивающие эксплуатацию жилищного фонда. Таким образом, остается от советского периода монополия государства (муниципальных образований) в экономике отрасли, что отрицательно отражается на содержании фонда по причине отсутствия свободы экономической деятельности, конкуренции, поскольку это в советский период исключалось.

Одну из причин создавшегося кризисного положения назвал Президент В.В. Путин, выступая по вопросам развития жилищно-коммунального хозяйства 16 февраля 2001 г. в г. Томске: "В начале 90-х годов сбросили основную часть на места в надежде на то, что будут созданы рыночные условия, и все встало. Рыночных условий на местах не создано, а денежные потоки из центра прекратились практически. И все из года в год постепенно приходит в упадок. Вопросы ЖКХ формально относятся к компетенции местных властей. Но просто наблюдать за ситуацией, которая ухудшается из года в год, конечно, не может и федеральный центр. Я думаю, что в этом смысле самое простое и самое неправильное решение было принято в свое время - сделать вид, что это не касается Правительства" .

--------------------------------

ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. Специальный выпуск. 2001. С. 3.

О другой причине - однобокости проводимой реформы - Президент РФ В.В. Путин также высказался жестко: "Сегодня вся эта реформа, которая задумывалась, воспринимается как повышение платежей за жилищно-коммунальные услуги. Появилось даже устойчивое выражение: реформа оплаты (выделено Президентом РФ) жилья и коммунальных услуг. По сути, лишь к этому и свелись все преобразования - к повышению тарифов. Сама же система ЖКХ застыла в ожидании денег. За время этого ожидания качество услуг снизилось. Люди не понимают, почему они должны платить все больше и больше за ухудшающееся качество обслуживания - за грязь в подъездах, за ржавые трубы, за постоянные перебои с теплом и водой. А сама отрасль не имеет возможности и ресурсов для развития" .

--------------------------------

Там же. С. 5.

В.В. Путин называл меры, которые могли бы разорвать этот круг, возможности для этого есть. Прежде всего предложено подумать над разрешением проблемы задолженности, требующей ясных экономических решений, а также над проблемой переоснащения отрасли. Переход на 100-процентную оплату коммунальных услуг Президент РФ связывал только с гражданами, имеющими высокий уровень доходов, а не всех подряд, с демонополизацией отрасли и развитием конкурентной среды, привлечением инвестиций с условием преодоления финансовой непрозрачности предприятий, мерами по ресурсосбережению, которые требуют соответствующих вложений, изменение коренным образом договорных отношений и адаптации к современным условиям законодательной базы. Было предложено Правительству РФ разработать и представить программу модернизации жилищно-коммунального комплекса в целом .

--------------------------------

Там же. С. 5 - 6.

Привлечение частных организаций к эксплуатации жилищного фонда сдерживается разрывом между уровнем стоимости обслуживания жилищного фонда и доходами населения, неурегулированностью отношений по погашению задолженности государственных жилищно-эксплуатационных организаций.

Дифференциация как стоимости жилищно-коммунальных услуг, так и денежных доходов населения по регионам различается в разы. Так, председатель Госстроя России привел в качестве примера показатели по южным регионам Дальнего Востока: затраты на предоставление стандартного набора жилищно-коммунальных услуг в 2000 г. превышали в 2,3 раза среднероссийский уровень и почти в 3 раза - уровень, сложившийся в европейской части страны, а доходы населения в этих регионах не превышали среднероссийские (в Хабаровском крае они составляли 85% от среднероссийского уровня) .

--------------------------------

ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. Специальный выпуск. 2001. С. 8.

Рыночные механизмы будут действовать тогда, когда платежеспособность населения будет отвечать стоимости предоставляемых работ и услуг по месту жительства. Насильственные действия в силу закона, принуждающие население, получившее право частной собственности на помещения в многоквартирном доме, но ограниченное в материальных возможностях оплачивать хронически растущую стоимость работ и коммунальных услуг, предоставляемых управляющей организацией и естественными монополиями, могут привести только к банкротству собственников помещений и к упадку содержания жилищного фонда. Признаками банкротства гражданина согласно действующему Закону о несостоятельности (банкротстве) являются неспособность удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам, если соответствующие обязательства не исполнены им в течение трех месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены, и если сумма его обязательства превышает стоимость принадлежащего ему имущества (ст. 3) и не может быть меньше 10000 рублей (ст. 6).

Из представленной картины материальных возможностей текущего поддержания минимального показателя эксплуатации и производства ремонта (текущего и капитального) многоквартирного дома видно, что:

- себестоимость единицы обслуживаемой площади в товариществе растет сама по себе только в силу произошедшей замены объекта управления - вместо определенного формата жилищного фонда один многоквартирный дом, независимо от его общей площади;

- уровень существующей оплаты технического обслуживания, равный планово-нормативному обслуживанию площади дома товарищества, ведет к минимальному уровню выполняемых работ по эксплуатации и ремонту, который оценивается как неудовлетворительный;

- надеяться на радикальное изменение уровня содержания и эксплуатации жилищного фонда, находящегося в управлении товариществ собственников жилья, а равно других многоквартирных домов, управляемых общими собраниями собственников помещений, не следует, имея в виду материальное положение собственников помещений в настоящее время и в ближайшем будущем. Переход управления многоквартирными домами в их ведение выполняет только одну задачу - передачу функций управления от государства, муниципальных объединений собственникам помещений;

- улучшение содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда возможно прежде всего мерами, лежащими вне содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда, - радикальными переменами в материальном положении основной массы населения, хотя нам внедряется в сознание, что вина за неудовлетворительное содержание жилищного фонда лежит только на государственной монополии, сохраняющейся в этом секторе экономики;

- без радикальных перемен в материальном положении основной массы населения модель усредненного технического обслуживания многоквартирного дома будет конструироваться с сокращением перечня работ, выполняемых в домохозяйстве. Уже разрабатываются наборы сокращенного числа работ на объекте, исходя из материальных возможностей проживающих, безотносительно к тому, что многоквартирный дом - это сложное инженерное сооружение, требующее безопасности проживания;

- улучшение качества, повышение уровня содержания, эксплуатации и ремонта многоквартирных домов против существующего сложившегося уровня технического обслуживания не следует связывать только с разрушением государственной монополии в техническом обслуживании жилищного фонда.

Для того чтобы объединение собственников помещений в товарищество что-то дало объединяющимся "кроме лишних финансовых расходов и головной боли", об этом должна позаботиться власть. Не случайно названным Федеральным законом в числе предварительных условий предоставления финансовой поддержки за счет средств федерального фонда названо "наличие нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов, предусматривающих формирование благоприятных условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья", претендующих на предоставление финансовой поддержки за счет средств федерального фонда.

Однако как расценить с позиции благоприятных условий для образования и деятельности товариществ такое договорное условие, содержащееся в договоре на предоставление субсидий из бюджета г. Москвы на содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, которое устанавливает досрочное расторжение этого договора в случае "выбора собственниками помещений многоквартирного дома (домов) иного способа управления многоквартирным домом (домами)" (п. 6.3.1)? Допустим, товарищество перешло от обслуживания управляющей организацией к самообслуживанию. Отказ от услуг государственного учреждения г. Москвы лишает товарищество бюджетной субсидии, и эксплуатация и ремонт дома товарищества становятся для него в Москве дороже в два раза. Тем самым вводится неравенство, зависимость от того, какой организационно-правовой формой является обслуживающая управляющая организация, что нарушает конституционный принцип и расходится с федеральным законом. Жилищный кодекс РФ (ст. 159) устанавливает совершенно другой принцип предоставления субсидий. Они предоставляются собственникам жилых помещений и не зависят от того, какая организационно-правовая форма их объединяет - товарищество или кооператив либо какой выбор способа управления многоквартирным домом сделан или изменен собственниками помещений - непосредственное управление товариществом (кооперативом), управляющей организацией (ст. 161 ЖК РФ).

Европейский суд по правам человека, как отмечает Конституционный Суд РФ (Постановление от 15 июня 2006 г. N 6-П) , придерживается такой позиции, по которой "в современном обществе обеспечение населения жильем является важнейшей социальной потребностью, решение жилищного вопроса не может быть целиком отдано на откуп рынку, неограниченное действие которого, особенно в ситуации трансформации экономики, способно создать опасность нежелательных социальных последствий, а потому отражает не только частный, но и публичный интерес" (решение от 21 февраля 1986 г. по делу James and Others).

--------------------------------

СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876.