ПОЛОЖЕНИЯ ОРХУССКОЙ КОНВЕНЦИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ ПО ВОПРОСАМ ОБЩЕСТВЕННОГО уЧАСТИЯ
Положения Конвенции, касающиеся участия общественности, разделяются на три группы в зависимости от вида процессов принятия решений на уровне управления, которые ими охватываются.
Статья 6 охватывает участие общественности в решениях по конкретным видам деятельности, которые могут оказать потенциально значимое воздействие на окружающую среду, например, в решениях по выбору предложенных мест расположения, строительства и эксплуатации крупных объектов хозяйственной деятельности или по выдаче лицензий на продукты, поступающие на рынок. Статья 7 охватывает участие общественности в процессах разработки планов, программ и политики по вопросам окружающей среды, которые включают планы территориального развития или землепользования, планы действий в области окружающей среды и экологической политики на всех уровнях. Статья 8 охватывает участие общественности в подготовке государственными органами законов и правил.Конвенция устанавливает жесткие обязательства, которые должны выполняться «Государственными органами» в деле обеспечения своевременного, надлежащего и эффективного участия общественности.
В их числе есть обязательства, касающиеся уведомления, сроков, соответствующей информации, замечаний, ответов и сообщений. Конвенция также настоятельно рекомендует «Государственным органам» содействовать участию общественности по линии других механизмов, таких, как поощрение инициаторов проектов по налаживанию контактов с общественностью на предварительной стадии разработки. Более точные обязательства предусмотрены в статье 6 в порядке признания того, что высокий уровень вовлечения общественности, должным образом гарантируемый законом, уместен в конкретных видах процессов принятия решений. Именно в этом находит отражение принцип, в соответствии с которым тот, кто затрагивается решением, имеет право воздействовать на процесс его принятия. Что касается соблюдения обязательств по статьям 7 и 8, особенно в части разработки политики и проектов закона, то здесь Стороны обладают большей гибкостью.
Кроме того, статья 3 напоминает Сторонам, что положения Конвенции, включая положения статей 6, 7 и 8, - это минимальное требование и что Стороны вправе обеспечивать более широкое участие общественности в процессах принятия решений.
Подробный анализ статей Конвенции и рекомендации по применению очень хорошо представлены в Руководстве, подготовленным Региональным экологическим центром для Центральной и Восточной Европы при финансовой поддержке Датского агентства по защите окружающей среды в 2000 году: ЕЭК. Орхусская конвенция: руководство по осуществлению. Организация Объединенных Наций, 2000 г.[80] [81]
Поэтому в настоящем Руководстве мы проанализируем, какие же механизмы (инструменты), развивающиеся в Российской Федерации, можно использовать для реализации положений Орхусской Конвенции. Анализ представлен по состоянию законодательства РФ на май 2013 года.
Статья 6 Конвенции декларирует участие общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности, по вопросу о целесообразности разрешения видов деятельности, способных оказать значительное воздействие на окружающую среду. Законодательство РФ не позволяет обеспечить выполнение требований Статьи 6 Конвенции. В законодательстве РФ не закреплено право на участие общественности в принятии решения «Государственным органом» о целесообразности разрешения конкретных видов деятельности, способных оказать значительное воздействие на окружающую среду, то есть на участие в принятии окончательного решения (разрешения на строительство или другую деятельность). Какой орган власти в РФ принимает подобное окончательное решение (разрешения на строительство или другую деятельность) законодательством РФ четко не регламентировано. Текст решения «Государственного органа» вместе с указанием причин и соображений, положенных в основу этого решения, общественности не предоставляется. Участие общественности в обсуждении видов деятельности, способных оказать негативное воздействие на окружающую среду, закреплено только в ведомственном нормативном акте - Положении об ОВОС.
Но в отличие от требований Конвенции общественные обсуждения организуются не «Государственным органом», а Инициатором\\Заказчиком намечаемой деятельности относительно материалов ОВОС и данное Положение об ОВОС с 2007 года обязательно применимо только к узко ограниченному спектру видов деятельности (в соответствии с законом РФ «О государственной экологической экспертизе»). Для всех других видов деятельности, способных оказать негативное воздействие, Положение об ОВОС не является обязательным к исполнению и остается на усмотрение Инициатора/Заказчика. В некоторых случаях вопросы строительства конкретного объекта могут обсуждаться общественностью в рамках процедуры «Публичных слушаний», организуемых органами местного самоуправления, которые подпадают под определение «Государственный орган» в контексте Конвенции. Однако процедура «Публичных слушаний» проводится не относительно общественного обсуждения разреше- ния\\не разрешения на строительство, а только относительно муниципль- ного акта на землеотвод под проектирование конкретного объекта.Часто в качестве примера механизма общественного участия приводят «общественную экологическую экспертизу». Но данный механизм нельзя рассматривать в качестве соответствующего положениям Конвенции, так как: 1) он не является обязательным; 2) организуется не «государственным органом», а инициатором/организатором ОЭЭ, чаще всего представителями общественности; з) может проводиться по очень ограниченному перечню объектов.
Таким образом, можно констатировать, что в РФ нет четкой, открытой и согласованной структуры для осуществления положений статьи 6 Орхус- ской Конвенции.
| 2.2.1. Участие общественности в решении вопросов, касающихся планов, программ и политики, связанных с окружающей средой | Рассмотрим, как может быть обеспечено участие общественности в решении вопросов, касающихся планов, программ и политики, связанных с окружающей средой (статья 7 Конвенции). Для обеспечения соблюдения обязательств, предусмотренных статьей 7, необходима своего рода национальная «система применения». Однако на момент написания этого Руководства (май, 2013 г.) какого-то общего законодательно закрепленного механизма для участия общественности в обсуждении планов, программ и политик, связанных с окружающей средой, в РФ не было. Можно найти отдельные примеры, когда при разработке подобных документов обеспечивалось участие общественности. Это происходило по инициативе разработчиков, следуя общепринятой мировой практике в данных вопросах. Таким примером может быть разработка Концепции экологической политики Кемеровской области, утвержденной в 2002 г. (http://www.ineca. ru/?dr=projects/ecopol)108. В некоторых случаях нормы статьи 7 Конвенции могут быть реализованы с применением процедуры ОВОС и ОЭЭ, законодательно закрепленных в РФ. Например, если планы и программы территориального развития предусматривают строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, то в соответствии со ст. 3 и ст. 32 Федерального закона «Об охране окружающей среды»[82] необходимо выполнение ОВОС. А одним из главных принципов выполнения ОВОС является участие заинтересованной общественности в определении значимых последствий воздействия и в обсуждении материалов ОВОС. Кроме этого, Федеральным законом «Об экологической экспертизе»[83] к объектам экспертизы отнесены проекты федеральных и региональных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов. При проведении государственной экологической экспертизы таких программ граждане имеют право направлять в орган, уполномоченный на проведение государственной экологической экспертизы, свои комментарии относительно экологических аспектов намечаемой деятельности. Кроме того, при проведении государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы по учету общественного мнения, собранные инициатором/заказчиком намечаемой деятельности и представленные на экспертизу в составе материалов ОВОС. Также в соответствии с законодательством РФ по этим программам возможно проведение общественной экологической экспертизы. Однако в статье 7 Конвенции говорится о планах и программах, «связанных с» окружающей средой, а не о планах и программах, которые могут оказать воздействие на окружающую среду, что является несколько более строгой нормой. Связан ли данный конкретный план или программа с окружающей средой, должно устанавливаться с учетом косвенного |
108 Концепция экологической политики Кемеровской области. Утверждена Постановлением Администрации Кемеровской области № 137 от 10.11.02 http://www.ineca.ru/?dr=projects/ecopol&pg=concitog
определения «окружающей среды», содержащегося в определении «экологической информации» (пункт 3 статьи 2 Конвенции).
Хорошим инструментом для обсуждения планов, программ и политики может являться стратегическая экологическая оценка (СЭО), в которой общественные обсуждения являются важным элементом. В последнее время с 2000 года законодательная и методическая база реализации СЭО в России не развивалась, были лишь отдельные пилотные проекты по выполнению СЭО и разовые инициативы[84]. Но в 2012 г. произошла существенная подвижка в данном вопросе: был подготовлен и обнародован Проект федерального закона РФ «О присоединении к Протоколу по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте»[85]. С принятием этого закона появляются предпосылки для развития СЭО в России.
В 2012 году Постановлением Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 были утверждены «Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»[86], в которых также есть положение о том, что проекты новых государственных программ РФ и новых федеральных целевых программ подлежат общественному обсуждению с использованием сети Интернет, официального сайта regulation.gov.ru.
Это также можно рассматривать как хорошую возможность для участия общественности в обсуждении проектов государственных программ РФ и федеральных целевых программ, в том числе и «связанных с» окружающей средой.2.2.2. Участие общественности в подготовке нормативных положений и нормативных актов
Статья 8 Конвенции предусматривает участие общественности в подготовке нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и/или общеприменимых юридически обязательных нормативных актов. Для участия общественности в обсуждении проектов нормативных правовых актов муниципального уровня может подойти такая форма как, например, публичные слушания по обсуждению проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Для проектов федеральных законов и федеральных конституционных законов в 2012 г. Правительством РФ были приняты «Правила проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»[87]. Хотя эти правила определяют порядок общественных обсуждений с использованием сети Интернет законопроектов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития РФ. Вероятно, было бы хорошим выходом распространить действие этих Правил и на другие законопроекты, например, имеющие отношение к окружающей среде. Также в настоящее время в РФ существует ряд Интернет-ресурсов, на которых предусмотрена возможность для общественного обсуждения разных законопроектов, например http://zakonoproekt2012.ru, http://
www.proekt-zakona.ru и др. Для законопроектов, разработанных Министерством природных ресурсов РФ, также предусмотрена возможность их общественного обсуждения на сайте МПР. Выше уже упоминались «Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» (утв. Постановлением Правительства РФ от 25.08.2012 № 851). Данные Правила определяют порядок проведения общественных обсуждений проектов НПА федерального уровня с использованием сети Интернет (официальный сайт regulation.gov.ru), устанавливают сроки и ответственных за организацию общественных обсуждений. Правилами определен перечень проектов НПА, для которых предусмотрен более длительный минимальный срок общественных обсуждений - не менее 60 дней (в отличие от установленной минимальной продолжительности в 15 дней для остальных НПА). К таким документам отнесены и проекты федеральных законов про вопросам проведения единой государственной политики в области экологии.
Необходимо отметить, что в последнее время активно развивается способ общественного обсуждения проектов решений различного уровня через такие органы, как Общественная Палата РФ, общественные (в т.ч. экологические) советы при муниципалитетах и региональных администрациях, Росприроднадзоре, Минприроды и т.д. В состав таких органов входят представители общественных объединений, научных организаций, специалисты разных сфер деятельности и общественные лидеры. Через подобные консультативные совещательные органы граждане могут принимать участие как в обсуждении планов, программ и политик, так и в обсуждении проектов законодательных и нормативных правовых актов различного уровня.
Все выше перечисленные возможности участия общественности в обсуждений вопросов и документов можно охарактеризовать как инициатива «сверху». У Государственного органа есть проект НПА или вопрос, которые в соответствии с законодательством РФ необходимо обсудить с общественностью, заинтересованными сторонами. Государственный орган (в случае общественных обсуждений в рамках ОВОС Заказчик или Инициатор намечаемой хозяйственной деятельности) организуют процедуру обсуждения с заинтересованной общественностью, выявляют и учитывают мнение общественности при принятии решений. Однако с марта 2013 года у граждан России появилась возможность инициировать обсуждение определенных вопросов, так сказать, «снизу». Указом Президента от 04.03.2013 г № 183 утверждены «Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами РФ с использованием Интернетресурса «Российская общественная инициатива»115. На Интернет-ресурсе www.roi.ru граждане РФ могут выступить с предложениями по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, а также голосовать «за» или «против» уже размещенных на данном ресурсе общественных инициатив федерального, регионального и муниципального уровня. По инициативам, получившим определенное количество голосов в течение одного
115 Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"// Собрание законодательства Российской Федерации от 11 марта 2013 г. N 10 ст. 1019
года, экспертной рабочей группой соответствующего уровня принимается решение о целесообразности разработки проекта соответствующего НПА или об иных мерах по реализации данных инициатив.
В таблице 2.2-1 приведены механизмы, существующие в РФ, для возможности реализации некоторых положений Орхусской конвенции в части участия общественности.
В следующих разделах рассмотрим наиболее распространенные механизмы общественного участия при принятии решений в Российской Федерации, применимые к Орхусской Конвенции.
Таблица 2.2-1
Механизмы участия общественности
Статья Орхусской Механизмы реализации в
Конвенции
РФ
Регулирующие законодательные и нормативные акты в РФ
Общественные обсуждения в рамках процедуры ОВОС намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
Примечание. Несоответствие Конвенции: проводится по ограниченному перечню объектов, процедуру участия общественности организует не государственный орган, а инициатор деятельности, относительно своего проекта. Решение государственного органа не подлежит обязательной процедуре общественного обсуждения.
Публичные слушания по намечаемому строительству.
Примечание. Организуются органами местного самоуправления. Формально соответствует положениям Конвенции, но используется не в целях принятия решений по вопросам охраны окружающей среды, а по вопросу выдачи разрешения на землеотвод под проектирование объектов градостроительства.
Общественная экологическая экспертиза
Примечание. Несоответствие Конвенции: дополнительная, а не обязательная процедура. Участие общественности организует не государственный орган, а организатор ОЭЭ - представители общественности. Может проводиться по ограниченному перечню объектов.
Ст. 6. Участие общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности
Государственные органы обязаны:
S Обеспечивать участие общественности на раннем этапе принятия решений по деятельности, которая может оказать значительное экологическое воздействие;
S Уведомлять
заинтересованную
общественность;
S Устанавливать разумные сроки осуществления различных этапов участия общественности;
S Предоставлять всю соответствующую информацию заинтересованной общественности;
S Давать общественности возможность высказывать замечания;
S Должным образом учитывать результаты;
S Информировать общественность об окончательном решении с указанием причин.
• ФЗ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст.ст. 3, 32).
• Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду
в Российской Федерации (утв. Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г.
№ 372).
• Положения (другие нормативные правовые акты) об общественных обсуждениях материалов ОВОС, принятые на региональном и муниципальном уровнях.
• Конституции РФ принята на всенародном голосовании 12.12.1993 г. (ст. 130).
• ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 28).
• Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. (ст.ст. 39, 40, 46).
• Уставы муниципальных образований.
• Правила землепользования и застройки муниципальных образований.
• Нормативные акты представительных органов муниципальных образований.
• ФЗ от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
• Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (утв. Постановлением Правительства РФ то 11.06.1996 г.
№ 698).
Статья Орхусской Конвенции
Механизмы реализации в РФ
Регулирующие законодательные и нормативные акты в РФ
Ст. 7. Участие общественности в решении вопросов, касающихся планов, программ и политики, связанных с окружающей средой
Государственные органы обязаны:
^ Создать открытую и справедливую структуру для участия общественности в процессе подготовки планов и программ, связанных с окружающей средой;
^ Определить общественность, которая может принимать участие;
^ Обеспечивать участие общественности на раннем этапе разработки планов и программ, связанных с окружающей средой;
^ Предоставлять общественности необходимую информацию;
^ Устанавливать соответствующие сроки для участия общественности;
^ Принимать должным образом во внимание результаты.
Общественные обсуждения в рамках процедуры ОВОС намечаемой хозяйственной и иной деятельности
(для проектов федеральных и региональных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов, оказывающих воздействие на ОС).
Примечание. Несоответствие Конвенции: проводится по ограниченному перечню объектов.
Общественная экологическая экспертиза
(для проектов федеральных и региональных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов, оказывающих воздействие на ОС, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов).
Примечание. Несоответствие Конвенции: дополнительная, а не обязательная процедура. Участие общественности организует не государственный орган, а организатор ОЭЭ - представители общественности. Может проводиться по ограниченному перечню объектов.
Стратегическая экологическая оценка (СЭО).
Примечание. К маю 2013 года СЭО - не имеющий обязательного законодательного закрепления в РФ механизм, используется только в инициативном порядке.
Общественные обсуждения новых государственных программ РФ и новых федеральных целевых программ.
Примечание. В основном соответствует положениям Конвенции.
• ФЗ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст.ст. 3, 32).
• Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду
в Российской Федерации (утв. Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г.
№ 372).
• Положения об общественных обсуждениях, о выполнениях ОВОС, принятые на региональном и муниципальном уровнях.
• ФЗ от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
• Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (утв. Постановлением Правительства РФ то 11.06.1996 г.
№ 698).
• Проект ФЗ РФ «О присоединении к Протоколу по стратегической экологической оценке к Конвенции
об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» от 2012 г.
• Постановление Правительства РФ
от 25 августа 2012 г. N 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения».
Ст. 8. Участие общественности в подготовке нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и/или общеприменимых юридически обязательных нормативных актов
Государственные органы обязаны:
У Содействовать участию общественности в разработке законов и правил, которые могут оказать воздействие на окружающую среду;
У Устанавливать достаточные сроки для участия общественности;
У Публиковать или иным образом обнародовать проекты;
У Предоставлять общественности возможность высказывать замечания;
У Должным образом учитывать результаты.
Публичные слушания по обсуждению проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.
Примечание. В основном соответствует положениям Конвенции.
Общественные обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов c использованием сети Интернет.
Общественные обсуждения законопроектов, разработанных МПР c использованием сети Интернет
( http://www.mnr.gov.ru/online).
Прямая общественная инициатива по подаче предложений по регулированию вопросов социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления
Примечание. В основном соответствует положениям Конвенции.
Общественные Палаты различного уровня
Общественные (в т.ч. экологические) советы при муниципалитетах и региональных администрациях, Росприроднадзоре, Минприроды и т.д.
Примечание. Может рассматриваться только в качестве дополнительного механизма, т.к. не является обязательным.
Статья Орхусской Конвенции
Механизмы реализации в РФ
Регулирующие законодательные и нормативные акты в РФ
• Конституции РФ от 12.12.1993 г. (ст. 130).
• ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 28).
• Уставы муниципальных образований.
• Указ Президента РФ от 09.02.2011 г.
№ 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов».
• Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. N 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов».
• Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. N 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения».
• Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года.
• Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г.
N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».
Соответствующие нормативные акты
(законы. Положения), регулирующие
деятельность данных организаций.
2.3.