МОТИВАЦИИ ПО ГЛАВЕ II
Сравнительный анализ действующего экологического законодательства в Великобритании, Канаде, Нидерландах и России показывает общую тенденцию юридического прогресса в данной области.
Суть такого прогресса, главным образом, заключается в экологизации законодательства. Этот процесс касается не только какой-либо одной отрасли права, а всей совокупности отраслей, правовые нормы которых прямо или косвенно регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Во временном континиуме удельный вес экологических положений, направленных на регулирование отношений человека и природы, непрерывно возрастает.В арсенал используемых юридических средств экологического законодательства входят уже не только общепринятые средства, как создание особо охраняемых природных территорий, установление запретов на загрязнение и некоторые финансовые механизмы. Распространяется процесс интегрированного контроля загрязнений. Есть достижения в сфере регулирования обращения с опасными веществами. Закон вводит ограничения на распространение генетически измененных организмов и запрет репродуктивного клонирова-ния людей. Постепенно развивается и совершенствуется законода-
тельная практика обеспечения и поддержки реализации экологических прав граждан.
Законодательство требует использования новейших теоретических и прикладных разработок всех отраслей науки для охраны природы, стимулирует формирование экологической культуры в обществе. Расширяются контрольные полномочия природоохранных органов. Все шире проявляется взаимное влияние национальных законодательств стран и международно-правовых актов. Таким образом, законодательно закрепляется новый уровень регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Правовые меры охраны окружающей среды всё теснее связаны с другими элементами управления. Планирование проведения экономических преобразований, осуществление существенных воздействий на окружающую среду сегодня практически невозможно без учёта многих факторов, без определения суммарного воздействия, без создания компенсаторных механизмов снижения такого воздействия.
Нельзя не согласиться с мнением белорусского политика И.В. Войтова о том, что решению экологических проблем всячески содействует применение комплексного, межсредового подхода в отличие от традиционного, заключающегося в решении проблем отдельной природной среды, что позволяет избежать повышения стандартов качества одной природной среды за счёт другой[175].
Рассматриваемые нами страны в целом в своем большинстве близки не только к осознанию, но и к правовому закреплению отмеченного положения. Законодательные акты высшего уровня дополняются и развиваются специальными, узкотематическими законами, отраслевыми стандартами, требованиями и нормативами. Отдельные предприятия разрабатывают собственные природоохранные документы. Активно участвует в правовой охране природы и общественность. Соблюдению и контролю за применением законодательства об охране окружающей среды способствует всё больше элементов механизма государства.
Вместе с тем экологическое законодательство рассматриваемых стран требует дальнейшего совершенствования, которое объективно необходимо. Этот принцип проявляется в некоторых типичных ситуациях.
Во-первых, необходимо планомерное развитие отраслевого законодательства, совершенное законодательное закрепление обусловленных практикой отношений, чёткое определение основных понятий, состав которых постоянно расширяется.
Экологическое законодательство отдельных стран развивается разными путями. И, как отмечал О.С. Колбасов, можно только теоретически предполагать, основываясь на международном опыте, что принятие комплексных законов об охране окружающей среды является закономерным шагом на пути развития природоохранного
190
законодательства во всех странах мира .
Поэтому мы предлагаем примерную модель комплексного акта об охране окружающей среды (см. с. 149)1 1.
Во-вторых, противоречивый характер зарождения и развития экологического законодательства отдельных стран во многом определяет современное состояние их национального законодательства и пути его совершенствования в будущем.
Для России перспективным ориентиром развития экологического законодательства является его кодификация[176] [177] [178].Однако до проведения кодификации отечественного экологического законодательства необходимо внесение изменений и дополнений в действующие акты, принятие актов по экологическому образованию, экологическому аудиту, экологическому страхованию, развитие
положений поддержки и стимулирования экологически полезной деятельности, а также повышение уровня экологизации других отраслей законодательства.
Для модернизации экологического законодательства требуется проведение инвентаризации принятых актов, проверки и оценки их
применения и эффективности, о целесообразности чего писал С.А. Боголюбов!93. Учитывая канадский опыт, представляется целесообразным закреплять в каждом законе требование об оценке его эффективности, оцениваемые параметры, механизм и периодичность такой оценки.
В третьих, и это особенно актуально для России, законодательного усиления требует система соблюдения, надзора и контроля за исполнением требований законодательства об охране окружающей среды - иначе, создание механизма его реализации с опорой не только на принуждение со стороны государства и давление общественных институтов, но и на более активное использование моральных и материальных средств поощрения законопослушных граждан и организаций. В частности, примеры продуктивного взаимодействия государственных органов с общественностью будут рассмотрены в третьей главе.
В четвертых, следует особо подчеркнуть потребность систем природоохраны в заполнении пробелов и устранении недостатков правового регулирования в таких вопросах, как использование и охрана растительности (кроме лесов); воздействие на погоду, ограничение вредных физических воздействий[179] [180]; обращение и использование генетически измененных организмов. ^; В пятых, ещё недостаточно урегулированы процессы планирования, финансового, материально-технического, кадрового и иного обеспечения мероприятий и программ по охране окружающей среды. Наконец, необходима большая степень гармонизации национального законодательства и международно-правовых актов. В первую очередь это касается гармонизации на основе международного права законодательств стран, определенно близких исторически, географически и экономически, для формирования единого законодательного пространства по решению общих для них, трансграничных вопросов. Одновременно следует увеличивать объем международных договоренностей об уголовном преследовании за экологические правонарушения и соответствующего этим догово- ренностям национального механизма их реализации. Конструктивным в этом плане представляется принятие наднациональными органами модельных актов. А во избежание декларативности и в целях соответствия отечественного экологического законодательства положению Конституции Российской Федерации (п. 4 ст. 15) желательно включать в законы, там, где это необходимо, указания на конкретные нормы международного права окружающей среды или международного экологического права, а при опубликовании федеральных законов о ратификации международных договоров прилагать к ним тексты последних. Говоря о понятийном аппарате отечественного экологического права, хотелось бы обозначить некоторые смысловые неточности, значительно усложняющие, по нашему мнению, правоприменение и совершенствование экологического законодательства. Довольно часто неадекватно своему содержанию, хотя и быстро увеличивающемуся по объему, употребляется термин "экология". Это прежде всего наука. По подсчету Н.Ф. Реймерса, сейчас насчитывается около пятидесяти отдельных ветвей науки экология[181]. Различия между терминами "охрана окружающей среды" и "охрана окружающей природной среды" видны экологам, а не законодателю (да и не пра-воприменителям)[182]. В середине XX в. в науке природа стала именоваться "окружающей природной средой", иногда просто "окружающей средой", а нередко просто "средой обитания"[183]. При этом на Западе каждое новое понятие четко дифференцировалось между дикой и преобразованной человеком природой, между грин и грэй (green & grey), как часто называют по английски нэйче и инвайронмент (nature & environment) - природу и окружающую среду. В Нидерландах, например, чёткость в понятиях выразилась в разделении природоохранных функций между различными министерствами. Примером неадекватного применения законодателем термина "окружающая природная среда", по нашему мнению, может служить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Полагаем, что применение более общего по отношению к нему термина "окружа- ющая среда" в большинстве случаев следует признать предпочтительным. Другой термин - "специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды" значительно "обмельчал", обесценился с момента своего появления. В первую очередь это обусловлено неточностью формулировки (слишком обобщенно), изначальным размыванием единого для всех органов, им обозначаемых, содержания термина, тем, что понятие не было раскрыто и частым изменением структуры федеральных органов исполнительной власти в 1990-е годы. Но основная проблема и причина, видимо, не в этом. Как показывает анализ отечественной и зарубежной научной литературы, спектр мнений о регулировании государственного управления в области охраны окружающей среды весьма широк, представление о нем весьма разнообразно. экологического законодательства и одновременно в части повышения эффективности деятельности министерств и ведомств природоресурсного блока) может быть значительно улучшена за счёт увеличения удельного веса именно законодательного, а не подзаконного регулирования деятельности государственных органов исполнительной власти. Недостатки российского экологического законодательства, к сожалению, глубже и шире, и не ограничиваются только неточностями в употреблении некоторых терминов. Причины их появления обусловлены объективными (динамизм общественных отношений, их скачкообразное развитие и "отставание права") и субъективными (недостаточный учет комплексности предмета, необоснованная минимизация взаимодействия с - 198 представителями иных отраслей науки на каждом этапе создания законопроекта) факторами. Обобщив труды учёных, анализировавших этот вопрос, обозначим виды основных юридических ошибок, встречающихся в российском экологическом законодательстве. В их числе: ослабленный правовой механизм реализации; пробелы в правовом регулировании; избыточная нормативность (повторяемость одних и тех же норм); нарушение стиля; коллизии; фактографические ошибки; логические противоречия; декларативность; включение распорядительных положений; смешение предметов регулирования; несоответствие заголовка акта его содержанию. [184] Значение совершенствования экологического законодательства и практики его применения, как писали Ю.Е. Винокуров и А.Ю. Винокуров, и мы разделяем это мнение, проявляется в предупреждения экологических правонарушений[185]. Представляется в целом справедливым мнение И.А. Игнатьевой о том, что в экологическом законодательстве достойное место должны занять акты применения права (без норм об ответственности декларативного характера); акты толкования норм права; акты управления (нормативные и правоприменительные). Однако наше понимание вопроса требует определенного уточнения этого подхода. Первые две группы актов, упомянутые И. А. Игнатьевой, безусловно необходимы и рост их числа обогатит российскую правовую систему в целом. Открытым остается вопрос об оперативном органе по разработке таких актов. В этой связи мы поддерживаем предложение учёной о создании специального самостоятельного государственного подразделения или специального подразделения в составе МПР России. Что же касается актов управления, то правовое регулирование, по нашему мнению, будет тем эффективнее, чем больше будет удельный вес законов по сравнению с актами органов исполнительной власти. "Цель действия правового механизма реализации законодательства" будет скорее достигнута через "приземление" законов, включение в них нормативных указаний, адресованных конкретным органам или даже должностным лицам, закрепления порядка их взаимных действий в обыденных и гипотетических ситуациях. Экологическое законодательство таких стран, как Великобритания, Канада и особенно Нидерланды, показательно отличается от российского экологического законодательства своим именно "менеджерским" характером. Сравнительный анализ отраслевого законодательства России, Великобритании, Канады и Нидерландов также позволяет дать рекомендации, касающиеся совершенствования охраны компонентов природной среды. В части охраны атмосферного воздуха интересным для России представляется английский опыт ограничения загрязнений воздушного пространства путём создания зон, где загрязнение запрещено. Главное направление регламентации землепользования в России лежит, по нашему мнению, в русле совершенствования основной формы земельно-правовых отношений, способствующих исполнению естественной функции земель и защите их от экологических угроз. Для Москвы это аренда земель. Справедливо отмечал А. П. Си- зов, что контролировать экологическую ситуацию в условиях крупного города можно эффективнее, если ввести в типовую форму договора аренды земель раздел "Экологические требования к землепользованию и землепользовагелям"200. Для аграрных регионов страны необходимо экономическое стимулирование охраны и использования земель через изменение ставок земельного налога, экологизированный подход к определению кадастровой стоимости земли. Основополагающее значение имеет обеспечение использования "земельных доходов" по целевому назначению (согласно ст. 2 Закона Российской Федерации "О плате за землю" от 11.10.1991 № 1738-1) и доступность информации об этом. Отечественное водное законодательство по сравнению с зарубежным не достаточно глубоко регулирует вопросы предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод и действий в случае нехватки водных ресурсов. Опыт зарубежных стран в этой части может быть полезен для России. В целях рационализации использования ископаемых природных ресурсов морского дна и обеспечения других российских интересов в этой сфере необходимо внести изменения в соответствующие федеральные законы. Содержание предлагаемых изменений касается разрешительного порядка проведения, в том числе научных исследований, например, компетентными международными организациями, а также строгую отчетность об исследованиях на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Нам представляется, что наряду с принятием рамочного закона о растительном мире Российской Федерации, также необходимо принятие специализированных законов. Некоторые из наиболее важных вопросов в этой сфере включают борьбу с распространением опасной сорной растительности и ограничение оборота генетически модифицированных видов растений. В области охраны животного мира Российской Федерации, по нашему мнению, необходимо поднять на уровень законодательной защиты вопросы восстановления отдельных видов животных, например, путём принятия специализированных законов о каспийском осетре, о некоторых видах млекопитающих (амурский тигр). Канадский опыт охраны видов, находящихся под угрозой исчезновения, может быть полезен при совершенствовании работы по ведению красных книг субъектов Российской Федерации. [186] Экологическое законодательство России, Великобритании, Канады и Нидерландов циональное оформление { примата международного права влияние Иерархия актов оформление подотраслей развитые направления Предстоящие этапы совершенствов ания нормативных правовых актов Проведя сравнительный анализ правового регулирования охраны окружающей среды в России, Великобритании, Канаде и Нидерландах, рассмотрев этапы развития экологического законодательства, конституционные основы и комплексные законы об охране окружающей среды, а также отраслевое законодательство, представляется возможным сформулировать выводы и рекомендации по развитию отечественного экологического законодательства. С учётом сделанных выводов и рекомендаций перейдём к рассмотрению экологического законодательства названных стран в аспекте разграничения природоохранной компетенции между различными органами власти и управления, контроля за соблюдением экологического законодательства.
№ Характеристики Экологическое законодательство России Великобритании Канады Нидерландец 1 ОБЩИЕ Первые законы, касающиеся охраны окружающей среды, приняты на рубеже XIX-XX вв. Акты первого (второго) этапа развития отечественного экологического права (до 1917 года) Закон о предотвращении загрязнениярек 1876 года Акты первого поколения (до 1980 года), напр., Закон о рыболовстве 1868 года Закон о соблюдении чистоты 1875 года 2 Институ Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР, касающееся Госкомприроды cccp от 07.01.88 Создано Министерство [Департамент] окружающей среды 1970 года Закон о Министерстве [Департаменте] охраны окружающей среды 1985 года Основано Министерство здравоохранения и окружающей среды (с1982г.инынеУКОМ) 1971 г. 3 Признание п. 4 ст. 15 Конституции Выражается фактически, по необходимости B процессе панамериканской интеграции По частным вопросам при 2/3 голосов 4 Взаимное влияние с международным и зарубежным правом Использование актов в качестве ориентиров Унификация с правом Евросоюза Г армонизация Унификация с правом Евросоюза № Характеристики Экологическое законодательство России Великобритании Канады Нидерландец 5 Политическое Группы в атомной сфере и ресурсо-добывающие Государственный секретарь по охране окружающей среды, расширение парламентского контроля Министерство [Департамент] охраны окружающей среды Ежегодное послание Королевы 6 ОСОБЕННЫЕ Наиболее строгая He имеется Условная Имеется 7 Правовая норма Общее, достаточно абстрактное правило поведения, состоящее из гипотезы,диспозиции, санкции Нормативное или индивидуальное правило для случаев, аналогичных тому, при котором OHO появилось Относительно диспозитивна и казуальна, часто формальна Относительно императивно закрепляет процедуры с значительными ограничениями 8 1 Кодификация и Высокая степень и значительное число Наименьшая степень и число Низкая степень и число Высокая степень и значительное число 9 Распространение национального характера эко-права в мире Влияние на развитие законодательств соцстран Является прототипом экоправа стран Содружества Опосредованно через международные документы Опосредованно через документы Евросоюза № Характеристики Экологическое законодательство России B еликобритании Канады Нидерландом 10 Достоинства Высокий уровень консолидации Должное место актов толкования Должное место актов толкования Высокий уровень консолидации 11 Недостатки, в том числе наиболее характерные Излишнее повторение одних и тех же норм Грандиозные заголовки не отражающие содержание Излишне высокая степень детализации Обилие отсылочных норм и дубликатов 12 Законодатели Проявляется декларативность Испытывают острый недостаток времени Ограниченная сфера правового регулирования Постоянное стремление K обновлению и вос-приим- чивость нового 13 Законотворчество Проблемный подход Проблемный подход Фундаментальное Наиболее оперативно и четко 14 Отражение "духа римского права" Условно Нет Наиболее условно Рецепция 15 . Отражение характера судебного процесса Соревнова-тельный Обвинительный Обвинительный Соревнова-тельный 16 Актуальные сферы правового регулирования Разграничение полномочий органов исполнительной власти Обращение с водой, предотвращение изменения климата Энерго-сбережение, альтернативные источники энергии Обращение с отходами, обращение с токсичными веществами № Характеристики Экологическое законодательство России Великобритании Канады Нидерландец 17 Относительно Охрана атмосферы; охрана животного мира Контроль загрязнений, охраняемые территории, охрана птиц Нормирование, монетаристская сфера, опасные вещества Участие общественности; OBOC 18 ЕДИНИЧНЫЕ Внесение изм. и доп. и комплекс новых актов, унификация и гармонизация с CHE Консолидация актов и норм Экологизация иных отраслей права Кодификация на более высоком уровне 19 Факторы, влияющие на развитие Международное право окружающей среды[187] Рост удельного веса законодательного регулирования Процесс панамериканской интеграции Право Евросоюза 20 Виды Федеративные договоры; основы законо-дательства Кодексы правоприменения; меры Святейшего Синода Англ. Церкви; конкордаты Отчетные; в сфере ответственности Короны; "карманные" руководства Национальные планы экол.политики; королевские декреты; ковенанты между государством и индустрией