Субсидиарное применение правовых норм при заключении, исполнении и расторжении контрактов на недропользование
Современный этап развития цивилизации и правовой мысли некоторыми специалистами в области социальной философии и теории права назван «эпохой постмодерна». По их мнению, это своеобразный переходный период, для которого характерен критический пересмотр прошлого и поиск новых путей в будущее.
Они считают, что в эпоху постмодерна в юриспруденции господствует радикальный релятивизм[68], когда «ни одна концепция права не может быть признана обоснованной, ибо ни одно описание права не является адекватным»[69]. Думается, что эти научные воззрения имеет право на жизнь, поскольку развитие государственности в условиях глобализации, рыночных отношений и соответствующих демократических институтов власти обусловливает и развитие права для регулирования новых общественных отношений во всех сферах человеческой деятельности. Естественно, этот процесс предопределяет необходимость разработки новых теоретических подходов в совершенствовании законодательства, в формировании единообразной правоприменительной практики. Именно поэтому вопросы субсидиарного применения правовых норм, в том числе в сфере недропользования, в настоящее время, являются весьма актуальными и требуют серьезной научной проработки. Хотя один из ведущих российских правоведов С.С.Алексеев, крупнейший специалист в области теории государства и права, анализируя эти современные научные взгляды, предостерегает «от искуса создавать в области права все заново»[70]. И это высказывание известного правоведа свидетельствует о необходимости разумного подхода в разработке новых правовых концепций.Тем не менее, правовая мысль должна развиваться, реализовываться в конкретных отраслях права и в законодательстве. В этом процессе нет места догматическому подходу ко всему ранее существовавшему (праву, закону, практике), однако и новые научные воззрения не должны быть оторваны от существующей современной правоприменительной практики.
Здесь должен обеспечиваться баланс между старым и новым.Возвращаясь к вопросу субсидиарного применения правовых норм, хотелось бы более подробно остановиться на вопросах субсидиарного правового регулирования отношений, связанных с заключением, исполнением и расторжением контракта на недропользование. Исследуя это предмет, прежде всего, следует отметить, что контракт[71] на недропользование - это договор[72] между компетентным органом или уполномоченным органом по изучению и использованию недр или местным исполнительным органом области, города республиканского значения, столицы в соответствии с компетенцией, установленной законодательством Республики Казахстан, и физическим и (или) юридическим лицом на проведение разведки, добычи, совмещенной разведки и добычи полезных ископаемых либо строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, либо на государственное геологическое изучение недр (пункт 38 статьи Закона РК о недрах). В силу этого, заключение, исполнение и расторжение контракта на недропользование, как одного из специфических видов гражданско-правового договора, должны регулироваться общими правилами гражданского законодательства и соответствовать общим принципам гражданского права.
Известно, что всякий договор как правовой документ наиболее характерен для частноправовых отраслей права, прежде всего гражданского. Однако в последнее время сфера применения договора (контракта) заметно расширилась, что можно расценивать как одну из современных тенденций в правовом регулировании общественных отношений. Проявлением этой тенденции, в частности, выступает использование договора в сфере недропользования. В связи с этим возникает вопрос о юридической природе контрактов (договоров) на недропользование, в первую очередь, с точки зрения отраслевой их принадлежности.
В исследуемой сфере существуют несколько видов контрактов: контракт на разведку; контракт на добычу; контракт на совмещенную разведку и добычу; контракт на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой и добычей; контракт (договор) на государственное геологическое изучение недр.
При этом основные условия, которые должен содержать любой из приведенных контрактов на недропользование, предусмотрен Законом РК о недрах, поэтому законодательные требования в этой части имеют императивный характер (пункт 2 статьи 61). Между тем, если стороны по контракту не согласны с характером или объемом одного из обязательных условий, например, по размеру и условиям расходов на социально-экономическое развитие региона и развитие инфраструктуры либо по вопросам финансирования, то контракт не может быть подписан. Данное обстоятельство является ярким свидетельством субсидиарного применения общих норм гражданского законодательства о «признании равенства сторон», «свободы договора», и «порядка определения условий договора» (статьи 2, 380, 382, 383 ГК РК).В соответствии с Законом РК о недрах контракт на недропользование заключается с победителем конкурса либо на основе прямых переговоров, когда нет оснований к проведению конкурса. Таким образом, поскольку конкурс является одним из важных правовых институтов предоставления права на недропользование, при его проведении необходимо руководствоваться и общими положениями гражданского законодательства, регулирующими конкурсные обязательства, возникающие из публичного обещания заключить договор с победителем конкурса.
Два приведенных примера отчетливо показывают возможность и необходимость субсидиарного применения норм гражданского законодательства к отношениям, возникающим в связи с заключением контракта на недропользование.
Субсидиарное применение норм других отраслей права в сфере недропользования характерна и стадию исполнения контрактов на недропользование. В этой связи надо отметить, что одной из важных особенностей исполнения контракта на недропользование является то, что его заключение служит основанием для незамедлительного оформления земельного участка местными исполнительными органами на основании обращения недропользователя. Однако предоставление земельных участков, находящихся в собственности или землепользовании третьих лиц, осуществляется по правилам земельного законодательства.
При этом пространственные параметры оформляемого земельного участка ограничиваются территорией, фактически используемой недропользователем, с нарушением земной поверхности в пределах сроков фактического использования земельного (пункт 5 Закона РК о недрах). Таким образом, у недропользователя появляется право на землю сразу же после заключения контракта на недропользование и обязанность оформить это право на основании земельного законодательства. В то же время, это, безусловно, обязывает уполномоченный государственный орган в области земельных отношений предоставить недропользователю все права на землю в пределах фактически используемой недропользователем территории. Как видим, приведенное положение, вытекающее из законодательства о недрах, только частично регулирует отношения, связанные с правом недропользователя на земельный участок, и это не является пробелом этой отрасли законодательства, поскольку к этим отношениям возможно и необходимо субсидиарное применение норм земельного законодательства. То есть бланкетный характер этих законодательных установлений свидетельствует о применимости принципа субсидиарности к конкретным отношениям и в стадии исполнения контракта на недропользование.Этот вывод подтверждается и другими примерами.
Так, реализация принципа платности недропользования предопределяет обязанность недропользователя своевременно и в полном объеме уплачивать налоги и другие обязательные платежи в бюджет, но поскольку Закон РК о недрах не предусматривает конкретные виды и размеры таких платежей, то эти отношения субсидиарно регулируются нормами Налогового кодекса РК (НК РК), в частности, нормами глав 41-46 НК РК.
В соответствии со статьей 108 Закона РК о недрах на всех стадиях недропользования в приоритетном порядке должны соблюдаться экологические требования, установленные экологическим законодательством РК. Как известно, ни один недропользователь не может реализовать свое право на проведение операций по недропользованию без осуществления специального природопользования, то есть без эмиссий в окружающую среду[73].
Поскольку этот вид специального природопользования нельзя производить без экологического разрешения[74] и соответствующих проектных и других документов, то недропользователь обязан строго соблюдать экологические требования и совершать юридически значимые действия, регулируемые экологическим законодательством. Приведенное обстоятельство свидетельствует о субсидиарном регулировании определенных отношений, возникающих в сфере недропользования нормами экологического законодательства.Большой проблемой является возможность субсидиарного применения норм других отраслей законодательства, в частности норм ГК РК, при изменении и прекращении (расторжении) контракта на недропользование. Существует общее правило, когда изменение и (или) дополнение условий контракта допускается по соглашению сторон, если иное не установлено законом (пункт 1 статьи 71 Закона РК о недрах). Существует единственное законодательное исключение из этого общего правила. Так, если действия недропользователя при проведении операций по недропользованию в отношении участков недр, месторождений, имеющих стратегическое значение, приводят к изменению экономических интересов Республики Казахстан, создающему угрозу национальной безопасности, то компетентный орган вправе потребовать изменения и (или) дополнения условий контракта (пункт 3 статьи 71 Закона РК о недрах). Приведенное положение распространено также на ранее заключенные контракты, то есть этой норме придана обратная сила.
Насколько с научной точки зрения оправдано существование такой нормы? Противоречит ли она общим принципам договора? Не является ли она ущемлением прав и законных интересов недропользователя?
Думается, что если руководствоваться основополагающими принципами действующего права, а также нормами действующего законодательства, то вряд ли можно признать справедливым, когда по требованию одной стороны, пусть даже компетентного органа государства, может быть изменен или дополнен контракт на недропользование, а в случае не выполнения этого требования действие такого контракта может быть прекращено (пункт 4 статьи 72 Закона РК о недрах).
Этот вывод основывается на следующем:O в договорных отношениях всегда должны главенствовать фундаментальные принципы права - о свободе договора и равенстве сторон;
O гражданское законодательство предусматривает возможность изменения или расторжения договора только в судебном порядке и только по основаниям, предусмотренным законодательными актами (пункт 2 статьи 401 ГК РК);
O при наличии противоречий в нормах нормативных актов разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня[75], поэтому при изменении и расторжении контракта на недропользование должны действовать нормы ГК РК, как акта более высокого уровня, конкретные нормы которого регулируют отношения, связанные с изменением и расторжением договора.
Кроме того, трудно признать достаточными и те основания, при наличии которых компетентный орган вправе в одностороннем порядке требовать внесения изменений и дополнений в контракт на недропользование. К примеру, кто и как будет определять, что действия недропользователя привели к нарушению экономических интересов Республики Казахстан? Не будет ли это опираться на субъективном мнении чиновника из компетентного органа? Какие действия (правомерные или неправомерные), посягающие на экономические интересы государства, должен совершить недропользователь? Кто будет определять, что действия недропользователя, повлекшие нарушение экономических интересов государства, создали угрозу национальной безопасности страны?
Эти вопросы возникают потому, что специальный закон не предусмотрел процедуру их разрешения, а институт субсидиарного применения норм других отраслей права не действует на эти отношения, по крайней мере, так складывается правоприменительная практика. Между тем существующая несовершенная и бюрократическая система государственного управления недрами, коррумпированность государственных чиновников, смешанность и нечеткость компетенции уполномоченных органов, не могут обеспечить справедливое действие этих норм и не могут гарантировать защиту прав и законных интересов недропользователя и инвестора. Эта система позволяет легко расправиться с любым неугодным власти недропользователем. Такая система - это худший пример и не совместим с усилиями общества по формированию правового и социального государства.
В заключении хотелось бы сказать, что правовой режим контрактов на недропользование на сегодняшний день характеризуется неразвитостью, что выражается в дефиците и недостаточной системности норм законодательства о недрах. По степени развитости контракты на недропользование значительно уступают от классических гражданско-правовых договоров и, в первую очередь, из-за затянувшегося научного спора о том, следует ли относить контракты на недропользование к одной из разновидностей гражданско-правовых договоров.
Между тем с уверенностью можно утверждать, что контракт на недропользование - это специфичный вид гражданско-правовых контрактов, заключаемый на принципах равноправия сторон и свободы договора с некоторыми элементами публично-правового характера, исходя из права собственности государства на недра. Следование общим и специальным принципам, характеризующим договор в гражданско-правовом смысле, позволит разработать совершенные нормы законодательства о недрах и недропользовании и сформировать единообразную правоприменительную практику, обеспечивающую баланс интересов все заинтересованных сторон в контрактах на недропользование и в максимальной степени исключить диктат чиновника и коррупционные начала.