Жер қойнауын басқарудың конституциялық негіздері: проблемалар және болашақ

Жер қойнауын пайдалану және қорғау саласындағы мемлекеттік басқарудың құқықтық институты жер қойнауы құқығының орталық институты болып табылады.

Сол кезде берілген хабарламада жер қойнауына меншік құқығын іске асыру сұрақтарына, жер қойнауын басқарудың негізі болып табылатын конституциялық нормалардың талдауына ғана тоқтағым келеді, сондай-ақ бар проблемаларды баяндап ел экономикасының бұл маңызды саласындағы қатынастарды мемлекеттік реттеуді жетілдіру бойынша бар болашақты айқындағым келеді.

Осылайша, ҚР Конституциясы 6-бабының 3-тармағына және ҚР Азаматтық Кодексінің 193-бабына сәйкес жер және оның қойнауы, су көздері, өсімдіктер мен жануарлар дүниесі, басқа да табиғи ресурстар мемлекет меншігінде болады.

Бірақ, жер қойнауына мемлекеттік меншік құқығының айқын реттемелерінің бар болуына қарамастан, берілген тақырып бойынша теорияда және тәжірибеде даулар аз емес. Мемлекет әлеуметтік-экономикалық және басқарушылық қатынастардың жетекші субъектісі болып табылатыны және бұл ретте ол толық жария билікке ие болғандығы себебінен жер қойнауы телімдерін пайдалану құқығын басқа тұлғаларға беру бойынша мемлекеттің қатысуымен болатын азаматтық-құқықтық мәміледегі қатынастар «тараптардың теңсіздігі»^[269] заңдылық күйімен сипатталуы туындайтыны туралы пікір бар.

«Тараптардың теңсіздігі» күйі туралы айтылған ұстаным құқықтың жалпы теориясы тұрғысынан да, азаматтық құқық теориясы тұрғысынан да оның абсолютті даусыздығына сезік білдіруге ынталандырады.

Осыған байланысты субъекттің заңнамалық актілермен танылатын және қорғалатын, оған тиісті мүлікке өз қарауынша ие болу, оны пайдалану және оған билік ету құқығы ретінде меншік құқығын анықтайтын негіз қалаушы заңды келтірейік. Бұл ретте, билiк ету құқығы дегенiмiз мүлiктiң заң жүзiндегi тағдырын белгiлеудiң заңмен қамтамасыз етiлуi, бірақ меншік иесінің өз уәкілеттіктерін жүзеге асыруы басқа тұлғалардың және мемлекеттің құқықтары мен заң мүдделерін бұзбауы тиіс.

Осылайша, конституциялық ережелер және азаматтық заңнаманың нормалары мемлекет үшін меншікке ие болудың, пайдаланудың және билік етудің ерекше ережелерін орнатпайды. Меншік құқығын іске асыру ҚР Азаматтық Кодексінде бекітілген жалпы ережелерге бағынуы тиіс. Берілген қорытынды азаматтық-құқықтық қатынастарда тараптардың теңсіздігі қағидасына қол сұғатын қатынастардағы сияқты жер қойнауын пайдалану саласындағы келісім-шарттық (шарттық) қатынастардағы мемлекеттің ерекше рөлі қатысында тәсілдемелердің даусыз еместігі туралы пікір білдіруге негіз береді. Бұл ретте осы ұстанымның белгілі қолдауын ғылыми пікірталастың басқа қатысушыларының еңбектерінен табуға болады. Олар мемлекеттің (Жалпы Республиканың және оның әкімшілік-аумақтық бірліктерінің) ең алдымен құзыреті шеңберінде мемлекет қалауын тікелей білдіретін мемлекеттік органдар тарапынан мәлімделген талаптарға заң қатынастарының басқа қатысушыларын бағынуға міндеттейтін биліктің иесі өзі болып шығатын жария қатынастардың субъектісі ретінде қарастырылуы тиіс деп есептейді. Бірақ мемлекет мәнді және міндетті ерекшелігі «қатысушылардың өзара тәуелсіздігі, олардың толық заңдық теңдігі және өзіне алған азаматтық-құқықтық міндеттемелерді бұзу үшін өзара жауапкершілігі» болып табылатын азаматтық-құқықтық міндеттемелерге өз атынан кіре алады.^[270]

Егер Қазақстанның жаңа тарихы кезеңінде өзкүшінде болған және жер қойнауын пайдалану саласындағы қатынастарды реттейтін заңнаманың нормаларына, әсіресе жер қойнауын пайдалану құқығын беру тәртібін орнататын жарлықтарға, атап айтқанда Жер қойнауы және минералдық шикізатты өңдеу туралы Қазақстан Республикасының 1992 жылғы 30 мамырдағы Кодексіне қарайтын болсақ, онда жер қойнауы шетел қатысатын кәсіпорындарға, шетелдің заңды және жеке тұлғаларына келісім-шарт немесе концессия шарттарымен, басқаша айтқанда келісімдік шарттармен пайдалануға беріле алатын еді (10-баптың 3-бөлімі).

Алдыңғы «Жер қойнауы және жер қойнауын пайдалану туралы» Қазақстан Республикасының 1996 жылғы 27 қаңтардағы заңы және атауы ұқсас 2010 жылғы 24 маусымдағы қолданылудағы заң сондай-ақ жер қойнауын пайдалану құқығын беру, табыстау немесе оның өтуі келісім-шарт негізінде немесе өзге азаматтық-құқықтық мәмілені жасау жолымен жүзеге асырылатыны туралы нормаларды қамтиды. Осыған байланысты зерттеліп жатқан сұрақ бойынша теориялық пікірталасқа қатысушылардың бірі азаматтық және халықаралық құқық ережелерін негіз ете отырып, «мемлекет жеке өзіндік құқықтық қатынастарға кіре отырып, өзінің билік-құқықтық атқарымдарынан және сот иммунитеті құқығынан айырылып отырған жекеше құқық субъектісі ретінде шығатынын» жазады.^[271]

Осы көзқарасқа қосыла отырып және баяндалғанды түйіндей отырып, мемлекет жер койнауын пайдалану бойынша барлық азаматтық-құқықтық мәмілелерге басқа құқықтық қатынастардың қатысушылармен бірдей қатысуы керектігін белгілеуге болады, себебі кез келген келісім-шарттар азаматтық заңнаманың негіз қалаушы қағидаларын сақтаумен бірге жасалуы және орындалуы тиіс. Бұл қорытынды жер қойнауын игеру қатынастары өз тегі бойынша тауар-ақша экономикалық қатынастары болып табылатындығына негізделеді.

Бірақ «Жер қойнауы және жер қойнауын пайдалану туралы» ҚР заңы іс жүзінде жекеше құқықтық бастамалардың жоқтығын және берілген қатынастарды азаматтық құқықтың әрекет ету өрісіне қоспайтынын көрсеткен жөн.Заңда жер қойнауын пайдалану қатынастарын реттеу кезінде азаматтық-құқықтық институттарды және категоряларды қолдануға рұқсат беретін нақты нормалар жоқ. Жалпы алғанда, қазіргі уақытта жер қойнауын пайдалану саласындағы қатынастарға әкімшілік-құқықтық реттеу әдісі тән. Мемлекеттің жер қойнауын пайдаланушылармен өзара қарым-қатынасы императивтік тыйымдар мен рұқсаттар негізінде құрылады, басқаша айтқанда аталған заңның жер қойнауын пайдаланушылардың мүдделерін қорғауды, шаруашылықты жүргізудің барлық нысандарының тең құқылы дамуын ресми мәлімдегеніне қарамастан, жария сипатта болады.

Жер қойнауын пайдалану саласындағы қатынастарды реттеудегі мемлекеттің рөлі мен орны сұрағындағы бар келіспеушіліктер экономиканың бұл облысындағы мемлекет рөлін конституциялық құқықтың, азаматтық құқықтың және жер қойнауы құқығының классикалық теориялық ережелерге сүйеніп анықтау қажеттілігін дәлелдейді. Бұл сұрақ бойынша көзқарастардың жақындасуы үшін заңнамалық деңгейде келесі ережелерді бекіту қажет екені анық.

Біріншіден, жер қойнауына мемлекеттік меншік құқығына сүйеніп, жер қойнауын пайдалану саласындағы қатынастарды реттеу кезінде абсолютті басымдықты мемлекеттік және қоғамдық мүдделерге беру керек. Бірақ бұл басымдық жария құқықтық бастамалардың жекеше құқықтық бастамалармен теңгерімін қамтамасыз ету мақсатында Қазақстанның заңнамалық актілеріне негізделуі тиіс. Бұл теңгерімнің бұзылуы сот қорғауының пәні болуы тиіс.

Екіншіден, мемлекеттің құзыретін жария қатынастардағы егемен ретінде және азаматтық-құқықтық (жекеше құқықтық) қатынастардағы дербес, тең құқылы субъект ретінде анықтап бөлу қажет.

Үшіншіден, жер қойнауы телімдерін (кен орындарын), ұлттық немесе шетел болсын, жер қойнауын пайдаланушыларға пайдалануға беру тек қана ашық байқау (тендер) негізінде және азаматтық заңнаманың ережелері бойынша келісім-шарт жасау жолымен жүзеге асырылуы тиіс, бұл ретте байқауды өткізудің ерекше шарттары, келісім-шартты жасау және орындаулар жер қойнауы туралы арнайы заңнамалық актіде жазылуға тиіс.

Төртіншіден, салық салу сұрақтарына және өзге міндетті төлемдерге қатысты жер қойнауын пайдалану келісім-шартының негізгі шарттары қолданыстағы салық заңнамасына сәйкес келуі тиіс. Бұл ретте салықтардың және өзге міндетті төлемдердің нақты түрлері мен мөлшерлерін қарастыратын императивтік (жария құқықтық) нормалар автоматты түрде келісім-шартқа ауыспауы тиіс.

Бесіншіден, Қазақстанның мемлекеттік қажеттіліктерін елдің ұлттық қауіпсіздігін анықтайтын және оның егемендігін қамтамасыз ететін стратегиялық және тапшы жер қойнауы ресуртардың түрлерімен (стратегиялық минералдық ресурстар, ірі кен орындары) қамтамасыз ету үшін жер қойнауының мемлекеттік қорынан бөлек телімдерді (пайдаланылатын және пайдаланылмайтын) бөліп алып оларға стратегиялық маңызы бар объектілердің мәртебесін беру қажет, соның ішінде сақтық кен орындарының республикалық қорын анықтау. Осыған байланысты, қазіргі уақытта ҚР Үкіметімен стратегиялық жер қойнауы телімдерінің (кен орындарының) тізімі анықталғандығын көрсету керек, бірақ оған ел экономикасы үшін шынында стратегиялық маңызы бар жер қойнауының ірі телімдерімен қатар маңызы кем жер қойнауының телімдері де қосылған, бұл өз кезегінде осы құқықтық актінің және маңызды мемлекеттік объектілерді анықтау бойынша бастаманың маңыздылығын іс жүзінде құнсыздандырады.

Алтыншыдан, жер қойнауын геологиялық зерттеудегі мемлекет рөлін нақтыландыру, жер қойнауын пайдаланудың бұл түріне инвестицияларды тартуды экономикалық және өзге ынталандырудың қағидалары мен шараларын анықтау, пайдалы қазбалар кен орындарын іздеу мен бағалау мемлекеттік тарихи шығындарының орнын толтыру қағидасын нақты жер қойнауы (кен орындар) телімібойынша жер қойнауын пайдаланушыға қажетті геологиялық ақпаратты мемлекеттен сатып алу қағидасына ауыстыру керек. Мүмкін, мемлекетке пайдалы қазбалартабылған жағдайда барлау нәтижелері бойынша жер қойнауын пайдаланушыларға төленетін коммерциялық табу бонусы сияқты міндетті төлемнің осындай түрінен бас тарту қажет.

Жетіншіден, пайдалы қазбаларды алу нормативтерін көтеретін және олардың жер қойнауындағы ысырабын төмендететін инновациялық технологияларды ендіруді қолдау және ынталандыру қағидаларын заңнамалық түрде бекіту қажет. Сол уақытта кен орындары қорларының, қиын өндірілетін қорлардың, минералдық шикізаттың дәстүрлі емес түрлерінің жоғары өндірілудің ғылыми негізделген критерийлерін енгізу мен оларды әзірлеудің экономикалық және өзге ынталандыру қағидаларын орнату қажет.

Жер қойнауын мемлекеттік басқару саласында ұсынылатын институционалдық өзгертулер, мәнісінде, мемлекеттік бақылау жүйесін құрылымдайтын, өзара байланысқан құқықтық, экономикалық, әлеуметтік және өзге институттардың жиынтығымен теңдестіріледі. Бұл институттардың жиынтығы ішінде жер қойнауын пайдаланушылардың қызметін бақылау үрдістерінде іске қосылған нақты байланыстар мен институттар логикалық түрде жинақталған ерекше институционалдық матрицаны құрады. Бұл-нормативтік-құқықтық актілер, стандарттар, нормалар мен ережелер, жарлықтар мен ықпалшаралар, нұсқаулар және әдістемелер, бақылау субъектілері мен объектілері.Теориялық зерттеулердің көп жылдық талдауы, сондай-ақ Қазақстан мысалындағы жер қойнауын пайдалану саласындағы мемлекеттің бақылау-қадағалау қызметінің тәжірибесі көрсеткендей дәл институционалдық өзгертулер жер қойнауын пайдалану қатынастарын мемлекеттік-құқықтық реттеудің тиімділігін қамтамасыз ете алады. Жалпы алғанда, бұл басымдықтарды қамтамсыз ету үшін мемлекеттік-құқықтық реттеудің параметрлері келесі талаптарға жауап беруі тиіс: оңтайлылық, орындалушылық және бақылаушылық.Мемлекеттік-құқықтық реттеу тәжірибесіне жария құқықтық және жекеше құқықтық нормалардың бір мезгілді және бірдей қызметін қамтамасыз ететін айқын заңнамалық талаптарға негізделген бірыңғай әдіснамалық тәсілдемелер қажет.^[272]

Қазақстанда нарықтық қатынастардың дамуымен бірге мемлекетке жер қойнауын пайдалану үшін ғылыми негізделген төлемдер түрлерін орнату, жер қойнауын өңдеудің жоғары технологиялық және қауіпсіз әдістері үшін жеңілдіктер мен артықшылықтарды беру, заңнаманың және келісім-шарттық ережелердің тұрақтылығын қамтамасыз ету, мемлекет пен жер қойнауын пайдаланушылар арасындағы дауларды шешудің біркелкі құқық қолданушылық дағдыны қалыптастыру жолымен жер қойнауын тиімдірек пайдалануды экономикалықтүрдеынталандыру қажет.

Осындай тәсілдемені қолданғанда ғана жер қойнауына мемлекеттік меншік құқығы туралы конституциялық нормалар толық мөлшерде іске асырылатын болады.