. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КРЕДИТ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ДОЛГ Теоретический материал

Государственный кредит – это совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора и гаранта.

Государственный кредит выполняет следующие функции [33]:

а) временного перераспределения;

б) регулирующую;

в) контрольную.

Через перераспределительную функцию государство формирует и использует денежные средства на принципах возвратности, срочности и платности, перераспределяя их между юридическими, физическими лицами и бюджетами, международными финансово-кредитными институтами и бюджетами, иностранными юридическими и физическими лицами и бюджетами.

Регулирующая функция государственного кредита выражается в воздействии на спрос на заемные средства, что приводит к увеличению или снижению стоимости кредита, в свою очередь за счет кредитов возможно стимулирование развития производства и занятости.

Контрольная функция государственного кредита состоит в учете и контроле целевого движения заемного капитала.

Реализуя функцию заемщика, государство привлекает заемные средства на определенных условиях.

Государственный или муниципальный долг – это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными Бюджетным кодексом, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской РФ или муниципальным образованием.

Государственный долг РФ представляет собой долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Государственный долг РФ делится на внутренний и внешний.

В соответствии с Бюджетным кодексом внутренний долг представляет собой обязательства, возникающие в валюте РФ, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед РФ, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Внешний долг – это обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед РФ в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

В объем государственного внутреннего долга РФ включаются [1]:

– номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ;

– объем основного долга по полученным кредитам в валюте РФ;

– объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Россией;

– объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте РФ;

– объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств, выраженных в валюте РФ.

В объем государственного внешнего долга включаются:

– номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

– объем основного долга по полученным кредитам в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии РФ;

– объем обязательств по государственным гарантиям РФ, выраженным в иностранной валюте.

Долговые обязательства РФ могут существовать в виде следующих обязательств [1]:

а) по кредитам, привлеченным от имени РФ как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

б) по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени РФ;

в) по бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;

г) по государственным гарантиям РФ;

д) по иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством РФ на государственный долг РФ.

Долговые обязательства РФ могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до тридцати лет включительно).

В объем государственного долга субъекта РФ включаются:

– номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ;

– объем основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;

– объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;

– объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ;

– объем иных непогашенных долговых обязательств субъекта РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до тридцати лет включительно). При этом обязательства могут быть выражены как в валюте РФ, так и в иностранной валюте.

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по [1]:

а) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);

б) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;

в) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

г) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

В объем муниципального долга включаются [1]:

– номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;

– объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет;

– объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;

– объем обязательств по муниципальным гарантиям;

– объем иных непогашенных долговых обязательств муниципального образования.

Долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до десяти лет включительно).

Проанализируем состав и изменение внешнего долга РФ на 01.07.2009 и 01.07.2010 по данным официального сайта Министерства финансов РФ (табл. 6).

Таблица 6

Внешний долг РФ

Примечание: * обязательства, не урегулированные по завершении переоформления коммерческой задолженности бывшего СССР и расчетов с Лондонским клубом кредиторов.

По результатам проведенной оценки можно сделать вывод, что наибольший удельный вес в структуре внешнего долга РФ занимают еврооблигационные займы: 68,97% и 74,34%  на 01.07.2009 и 01.07.2010 соответственно. Кроме того, наблюдается положительная динамика выпусков еврооблигаций на 14,8% за анализируемый период.

Увеличивается задолженность по гарантиям РФ в иностранной валюте на 38%, но в структуре внешнего долга РФ данный вид обязательств занимает наименьший удельный вес: 1,57% на 01.07.2009 и 2,04% на 01.07.2010.

Остальные виды внешней задолженности РФ в анализируемом периоде 01.07.2009-01.07.2010 сокращаются, что также привело к сокращению их удельного веса по сравнению с выросшими еврооблигационными займами и задолженностью по гарантиям РФ.

Остановимся на внешних еврооблигационных займах.

Условия эмиссии и обращения облигаций внешних облигационных займов РФ утверждены Приказом Министерства финансов РФ от 15.04.2010№31н. Обязательства по этим займам выражены в долларах США или евро. Данные облигации являются государственными именными ценными бумагами, выпускаются в документарной форме и подлежат централизованному хранению.

Эмиссия облигаций осуществляется в форме отдельных выпусков Министерством финансов РФ. Каждый выпуск имеет государственный регистрационный номер.

Облигации предоставляют их владельцам право на получение основной суммы долга (номинальной стоимости), а также дохода в виде процентов, начисляемых на остающуюся непогашенной часть основной суммы долга. Номинальная стоимость одной облигации, обязательства по которой выражены в долларах США, составляет сто тысяч долларов США. Номинальная стоимость одной облигации, обязательства по которой выражены в евро, составляет пятьдесят тысяч евро. Размещение облигаций осуществляется в форме открытой или закрытой подписки.

Минимальный срок обращения облигаций – один год, максимальный – двадцать лет. Состав еврооблигационных займов РФ по разным срокам представлен в табл.

Таблица 7

Состав еврооблигационных займов РФ

Структура еврооблигационных займов РФ отражена на рис. 9. По данным рис. 9 наибольший удельный вес на 01.07.2010 года занимают долгосрочные займы 2018,2020 и 2030 года: 11,19%, 11,30% и 63% соответственно.

Рис. 9. Структура еврооблигационных займов РФ

Эмитент (Министерство финансов РФ) принимает решение об эмиссии каждого отдельного выпуска облигаций в форме приказа и содержит условия выпуска в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 29.07.1998 №136–ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

Доход по облигациям в виде процента, начисляемого на остающуюся непогашенной часть основной суммы долга, устанавливается эмитентом в Решении о выпуске и может быть фиксированным (процентная ставка купонного дохода зафиксирована для каждого купонного периода, но не совпадает) или постоянным (процентная ставка купонного дохода зафиксирована для всех купонных периодов и совпадает). Проценты по облигациям начисляются с даты размещения облигаций (включительно) до даты первой выплаты купонного дохода (не включая данную дату), и в дальнейшем, до погашения облигаций, с даты каждой выплаты купонного дохода (включительно) до даты следующей выплаты купонного дохода (не включая данную дату).

Государственные займы классифицируют по ряду признаков:

а) по субъектам заемных отношений:

– займы, размещаемые центральными органами управления;

– займы, размещаемые территориальными органами управления;

б) по месту размещения:

– внутренние (размещаются в валюте РФ);

– внешние (размещаются в валюте другого государства);

в) по обращению на рынке:

– рыночные (свободно продаются и покупаются, имеют обращение на рынке);

– нерыночные (не могут свободно менять своих владельцев и не подлежат обращению на рынке  ценных бумаг, обычно выпускаются государством, чтобы привлечь определенных инвесторов, специфическим интересам которых они и отвечают);

г) в зависимости от срока привлечения средств:

– краткосрочные (со сроком погашения до одного года);

– среднесрочные (от одного года до пяти лет);

– долгосрочные (свыше пяти лет).

Краткосрочные займы используются для финансирования временных разрывов в поступлении доходов и осуществлении расходов. Обычно в этих целях используются векселя. Привлечение средств на более длительный период обычно осуществляется с помощью облигаций);

д) по обеспеченности долговых обязательств:

– закладные (это облигации, которые обеспечиваются конкретным залогом, например, определенным имуществом);

– беззакладные (это облигации, обеспечением по которым служит все имущество государства или конкретного муниципалитета);

е) по характеру выплачиваемого дохода долговые обязательства делятся на три группы:

– выигрышные, выплата дохода по которым осуществляется  на основе тиражей выигрышей;

– процентные, доход по которым выплачивается один, два или четыре раза в год на основе купонов;

– с нулевым купоном. Это облигации, продаваемые со скидкой с номинала и выкупаемые  по номиналу;

ж) по методу определения дохода долговые обязательства государства бывают с твердым и плавающим доходом;

з) в зависимости от обязанности заемщика строго соблюдать сроки погашения займа, установленные при его выпуске,  выделяют обязательства  с правом досрочного погашения и без права досрочного погашения.

Выполняя функцию кредитора, государство через Центральный банк РФ (Банк России) осуществляет кредитование коммерческих банков, которые в свою очередь выдают кредиты физическим и юридическим лицам.

Кредитование является одним из направлений денежно-кредитной политики Центрального банка РФ и осуществляется по ставке рефинансирования. Ставка рефинансирования – это процентная ставка, по которой Центральный банк РФ выдает кредиты коммерческим банкам, которая в свою очередь лежит в основе установления ставок по депозитам и кредитам в данных банках. На 01.06.2010 ставка рефинансирования Центрального банка составила 7,75%.

Динамика ее изменения за кризисный и посткризисный периоды представлена на рис. 10.

Рис. 10. Изменение ставки рефинансирования

Условия и виды рефинансирования (кредитования) коммерческих банков, осуществляемые Центральным банком РФ, представлены в табл. 8.

Таблица 8

Условия и виды кредитования

Объемы операций кредитования Центрального банка РФ за период 2008-2009 гг. и шесть месяцев 2010 года представлены на рис. 11.

По данным рис. 11 можно отметить положительные тенденции в увеличении стоимости выданных кредитов. При этом спрос на кредитные ресурсы со стороны кредитных организаций (коммерческих банков) повысился преимущественно за счет снижения ставки рефинансирования.

Рис. 11. Объемы операций кредитования, млрд. руб

Реализуя функцию гаранта, государство выступает в сделках в качестве третьего лица, гарантирующего выполнение обязательства перед кредитором в случае неисполнения его заемщиком. В отдельных случаях Правительство РФ может гарантировать погашение займа, выпущенного нижестоящими органами власти и управления, а также выплату процентов по нему. По гарантированным займам правительство несет финансовую ответственность только в случае неплатежеспособности заемщика.

Управление государственным кредитом – одно из направлений финансовой политики государства, связанное с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта, которое включает совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства, обслуживанию и погашению государственного долга, предоставлению кредитов и гарантий.

Органы государственной власти определяют  общий объем бюджетного дефицита и объем займов, необходимых для его финансирования, основные направления и цели воздействия на денежное обращение, кредит, производство, занятость.

В процессе управления государственным кредитом решаются следующие задачи:

– минимизация стоимости долга для заемщика;

– недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса;

– эффективное использование мобилизованных средств и контроль за целевым использованием выданных кредитов;

– обеспечение своевременного возврата кредитов;

– максимальное решение задач, определенных финансовой политикой.

Управление государственным долгом – это совокупность мероприятий государства по принятию, регулированию и погашению финансовых заимствований.

Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ. Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо финансовым органом субъекта РФ. Управление муниципальным долгом осуществляется органом местного самоуправления (местной администрацией).

РФ не несет ответственности по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если только указанные обязательства не были ею гарантированы. В рамках федерального закона о федеральном бюджете устанавливаются важнейшие параметры государственного долга:

– предельные размеры внутреннего и внешнего государственного долга;

– предельный объем годовых внешних заимствований;

– расходы на обслуживание государственного долга в текущем году.

Управление государственным долгом осуществляется с помощью следующих механизмов[33]:

а) реструктуризация государственного долга;

б) конверсия государственного долга;

в) консолидация государственного долга;

г) унификация государственного долга;

д) отсрочка погашения займов;

е) аннулирование государственного долга;

ж) новация.

Реструктуризация государственного долга – это прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения (например, частичное списание суммы основного долга). Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Конверсия государственного долга – это изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Для кредиторов иногда возможно и повышение доходности государственных ценных бумаг.

Консолидация государственного долга – это изменение условий займа, связанное с их сроками. При этом возможно как увеличение, так и уменьшение срока действия государственных ценных бумаг.

Унификация государственного долга – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. В этом случае достигается уменьшение количества видов одновременно обращающихся ценных бумаг, что сокращает расходы государства по системе государственного кредита. В исключительных случаях Правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации.

Отсрочка погашения займов происходит, когда правительство выпускает слишком много займов и условия их эмиссии не являются достаточно выгодными для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашений по ранее выпущенным займам. Поэтому Правительство объявляет об отсрочке погашения займов. В отличие от консолидации при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращаются выплаты дохода. При консолидации займов владельцы облигаций продолжают получать по ним свой доход.

Аннулирование государственного долга – это отказ государства от обязательств по выпущенным займам, которое может проводиться по причинам финансовой несостоятельности государства, прихода к власти новых политических сил, которые отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

Новация – это условие, при котором обязательство прекращается соглашением сторон о замене первоначального обязательства другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим другой предмет или способ исполнения.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие функции, который выполняет государственный кредит?

2. Как классифицируют государственные займы в зависимости от срока привлечения средств?

3. Каково отличие облигаций с нулевым купоном от процентных облигаций по критерию выплаты дохода по ним?

4. Какие задачи решаются в процессе управления государственным кредитом?

5. В каких денежных единицах сформирован внешний долг РФ?

6. Что предполагает конверсия государственного долга как механизм управления?

7. Каково отличие консолидации государственного долга от его унификации?

8. Какой из механизмов управления государственным долгом предполагает объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа?