Бюджетное Послание Президента РФ.
Основным документом, в котором отражаются и стратегические и тактические планы бюджетной политики государства, является Бюджетное послание Президента РФ. С этим посланием Президент РФ должен выступать перед федеральным собранием в марте года, предшествующего очередному финансовому году.
Первое Бюджетное послание после вступления в должность Президента РФ содержит стратегические цели и задачи, а все остальные – содержат тактические цели и задачи на следующий финансовый год.
Следует отличать Бюджетное послание от другого важного документа - Послания Президента РФ Федеральному собранию – ежегодного документа, в котором определяются цели и задачи политического, экономического и социального характера.
Структура Бюджетного послания обычно включает:
- характеристику сложившейся ситуации в экономике, определение результатов прошлого периода;
2) задачи в области формирования доходов бюджетов (налоговых и неналоговых доходов);
3) задачи в области расходов, определение приоритетных направлений;
4)задачи в области финансирования дефицита бюджета и в области обслуживания государственного долга;
6) задачи в области межбюджетных отношений;
6) задачи в области бюджетного администрирования.
Бюджетное послание получает свою конкретизацию в следующих документах:
Основные направления бюджетной политики Российской Федерации на определённый период. Например, основными целями бюджетной политики на 2013 год и среднесрочную перспективу определены:
1) укрепление макроэкономической стабильности и обеспечение бюджетной устойчивости;
2) разработка долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2030 года;
3) определение параметров развития пенсионной системы;
4) обеспечение условий для формирования и исполнения федерального закона о федеральном бюджете на 2014 – 2016 годы в программном формате;
5) создание условий для оказания качественных государственных услуг;
6) разработка и реализация нового этапа развития межбюджетных отношений;
7) совершенствование системы управления государственными активами и обязательствами Российской Федерации;
8) обеспечение прозрачности и открытости бюджетного процесса.
Основные направления налоговой политики Российской Федерации на определённый период (являются основой для планирования доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также позволяют экономическим агентам определить ориентиры в налоговой сфере на трёхлетний период, что формирует стабильность и определённость условий ведения экономической деятельности на территории РФ)
Основные направления долговой политики Российской Федерации на определённый период (определяют цели и задачи в области управления государственными заимствованиями и государственным долгом).
Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на определённый период – (документ, принимаемый совместно Правительством РФ и ЦБ РФ, в котором определены количественные ориентиры и инструменты денежно-кредитной политики, нацеленные на снижение инфляции, сглаживание колебаний валютного курса, совершенствования национальной платёжной системы, регулирование финансовых рынков).
Финансовая политика России на современном этапе Проект бюджетной стратегии Российской Федерации до 2023 года. Полный текст см. :
http://www.minfin.ru/ru/
На протяжении 1990-х годов создавалась система государственных финансов Российской Федерации, отвечающая условиям и требованиям рыночной экономики.
Бюджетная политика в этот период проводилась в крайне неблагоприятных условиях. На протяжении ряда лет низкий уровень налоговой и бюджетной дисциплины приводил к хроническому бюджетному дефициту и неполному финансированию государственных обязательств; нарастали как задолженность налогоплательщиков в бюджетную систему, так и кредиторская задолженность бюджетов всех уровней. Широкое распространение получили неденежные формы исполнения бюджета, на долю которых приходилось до четверти доходов расширенного бюджета и свыше половины доходов территориальных бюджетов.
В середине 1990-х годов бюджеты всех уровней хронически исполнялись с дефицитом. Для расширенного бюджета дефицит лежал в диапазоне от 6 до 10 процентов ВВП.
В рамках макроэкономической стабилизации монетарное финансирование дефицита было заменено долговым финансированием. Однако развитие рынка ГКО/ОФЗ создало иллюзию возможности неограниченно долго поддерживать сложившийся бюджетный дисбаланс и фактически затормозило оздоровление бюджетной политики.
Основные усилия правительства в этот период были направлены на взыскание задолженности с крупнейших налогоплательщиков, исполнение обязательств бюджета (в том числе с использованием «денежных суррогатов» - бартера, взаимозачетов, «казначейских обязательств» и т.п.) и снижение стоимости заимствований на внутреннем рынке, где процентные ставки в отдельные периоды превышали 200% годовых. В этот период бюджетные назначения из года в год исполнялись не в полном объеме, правительство было вынуждено прибегать к секвестру принятых обязательств.
Финансовый кризис 1998 года показал, что государство оказалось не в состоянии исполнять свои расходные обязательства и проводить долговые выплаты.
После кризиса 1998 года резко упали доходы бюджета, девальвация рубля привела к тому, что выплаты по погашению и обслуживанию внешнего долга оказались сопоставимыми с доходами федерального бюджета, а объем государственного долга достиг критического значения. При этом Правительство Российской Федерации было лишено возможности проводить заимствования, как на внутреннем, так и на внешнем рынке, международные кредитные рейтинги Российской Федерации были резко снижены всеми ведущими рейтинговыми агентствами.
В таких кризисных стартовых условиях в начале 2000-х годов требовалась крайне осторожная и взвешенная бюджетная политика. Необходимы были кардинальные изменения в налоговой системе, новые подходы к расходованию средств, консервативная политика заимствований наряду с полным и своевременным погашением долга. Кроме того, назрела необходимость перехода на новые принципы межбюджетных отношений и установление полного контроля над финансовыми потоками в целях обеспечения прозрачности и эффективности управления бюджетом.
На первом этапе послекризисного развития (2000-2003 гг.) усилия Правительства и Министерства финансов Российской Федерации были направлены на восстановление макроэкономической стабильности, решение долговой проблемы, защиту бюджетной системы и российской экономики в целом от непредсказуемых колебаний внешней конъюнктуры. Проведение существенно скорректированной бюджетной политики обеспечило радикальное оздоровление бюджетной системы.
Начиная с 2000 года, федеральный и расширенный бюджет Российской Федерации ни разу не исполнялись с дефицитом. Причем сбалансированность была обеспечена без повышения налоговой нагрузки на экономику. Была достигнута договоренность с кредиторами о реструктуризации внешнего долга бывшего СССР, а долг, образовавшийся после 1 января 1991 года, обслуживался своевременно и в полном объеме. Введение в действие нового Бюджетного кодекса заложило прочные фундаментальные основы
В ходе налоговой реформы была снижена налоговая нагрузка на несырьевые отрасли, с одновременным увеличением изъятия в бюджет природной ренты, образующейся при добыче полезных ископаемых. Это создало условия для диверсификации экономики и предотвращения «голландской болезни» в условиях быстрого роста цен на сырьевые товары. Были снижены ставки всех основных налогов и отменены налоги, начисляемые на всю стоимость продукции и потому наиболее сильно искажающие нормальные стимулы для производителей (в частности, дестимулирующие повышение степени обработки).
Создание Стабилизационного фонда помогло не только застраховать бюджетную систему от негативных последствий падения цен на экспортные товары, но и обеспечило стабильность национальной валюты при быстром повышении мировых цен на углеводороды. В условиях высокого положительного сальдо торгового баланса использование механизма Стабилизационного фонда сыграло важную роль в предотвращении всплеска инфляции и стабилизации валютного курса. Проведенная впоследствии реформа Стабилизационного фонда позволила перейти от краткосрочного сглаживания расходов к долгосрочной макроэкономической стабилизации с учетом возможных колебаний мировых цен и ограниченности запасов полезных ископаемых.
Была проведена всесторонняя реформа межбюджетных отношений, включающая четкое распределение расходных обязательств и доходов между всеми уровнями бюджетной системы, введение новой объективной методики распределения финансовой поддержки регионов, нахождение баланса между децентрализацией доходов и выравниванием бюджетной обеспеченности.
Одной из решающих предпосылок для повышения эффективности бюджетной политики стала концентрация бюджетных ресурсов на ключевых направлениях государственной политики и структурных реформ.
К приоритетным направлениям можно отнести, в частности, развитие человеческого капитала (здравоохранение и образование), расширение инфраструктуры, обеспечивающее как нужды населения, так и ускоренное развитие производства, укрепление судебной власти, решение проблем бедности. Успешным примером финансирования приоритетных направлений могут служить национальные проекты.
Резкое ограничение заимствований на внутреннем рынке при почти полном отказе от внешних заимствований привели в сочетании с досрочным погашением значительной части внешнего долга из средств Стабилизационного фонда привело к тому, что размеры государственного долга упали до уровня около 7% ВВП, что значительно ниже чем у большинства развитых стран и переходных экономик. Значительно снизилась нагрузка на бюджет по обслуживанию долга.
Началось использование принципов бюджетирования, ориентированного на результаты. Главная задача этого направления реформ заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета к управлению результатами за счёт расширения полномочия и повышения ответственности участников бюджетного процесса в условиях чётких планов на среднесрочную перспективу.
В 2007 году был впервые разработан и принят Закон о федеральном бюджете на три года. Переход к среднесрочному бюджетному планированию позволяет повысить «целевой» характер бюджетной политики, в большей степени отразить приоритеты социально-экономического развития.
Проведение ответственной налогово-бюджетной политики, снижение всех видов макроэкономических рисков, связанных с системой государственных финансов, привело к повышению инвестиционной привлекательности российской экономики, снижению стоимости заемного капитала, стало важным фактором ускорения развития российской экономики.
Важнейшие задачи нового этапа бюджетной политики включают:
приоритет долгосрочного и среднесрочного бюджетирования, позволяющего учитывать стратегические приоритеты экономической политики;
повышение эффективности использования бюджетных средств, ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов;
повышение доступности и качества государственного образования и здравоохранения,
снижение бедности, повышение результативности социальной политики,
конкурсные принципы распределения бюджетных ресурсов, расширение практики привлечения негосударственных предприятий к выполнению услуг, финансируемых из государственного бюджета;
открытость и общедоступность информации по осуществлению расходных операций на всех уровнях бюджетной системы.
Бюджетный процесс: понятие, этапы.
Реализация бюджетной политики Российской Федерации осуществляется в ходе бюджетного процесса.
Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
С 2007 года ежегодное составление и утверждение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ осуществляется на 3 года (очередной финансовый год и плановый период), что обеспечивает преемственность и предсказуемость не только бюджетной, но и налоговой и денежно-кредитной политики, способствует повышению обоснованности планирования бюджетных расходов, экономному и эффективному использованию бюджетных средств.
Бюджетный процесс включает в себя следующие этапы:
1) составление проектов бюджетов;
2) рассмотрение и утверждение;
3) исполнение бюджетов;
4) составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.
Участниками бюджетного процесса являются Президент Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы); исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк Российской Федерации; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; главные администраторы и администраторы доходов бюджета; главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств
Рассмотрим бюджетный процесс на примере федерального бюджета.
1 этап начинается в марте года, предшествующего очередному финансовому году и заканчивается 1 октября.
Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Но непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Составление бюджета основывается на:
- Бюджетном послании Президента РФ;
- прогнозе социально-экономического развития РФ;
- основных направлениях бюджетной и налоговой политики РФ на очередной финансовый год.
Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются:
1) объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году;
2) уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).
Прогноз социально-экономического развития (сценарные условия) разрабатывается до 1 марта текущего года Правительством РФ .
Сценарные условия содержат ожидаемые в текущем году и прогнозируемые на плановый период значения следующих показателей:
а) цена на нефть сырую марки “Юралс”;
б) объем, темпы роста и структура используемого и произведенного валового внутреннего продукта;
в) темпы роста базовых отраслей экономики;
г) прогноз инфляции, в том числе прогноз базовой инфляции, прогноз роста цен на товары, прогноз роста цен и тарифов на платные услуги, прогноз цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий;
д) объемы производства продукции (товаров, работ, услуг);
е) величина амортизации;
ж) среднегодовая стоимость амортизируемого имущества;
з) оборот розничной торговли;
и) платные услуги, оказываемые населению;
к) численность занятых в экономике;
л) инвестиции в основной капитал с указанием всех источников финансирования, в том числе инвестиции за счет средств федерального бюджета, прямые иностранные инвестиции;
м) фонд заработной платы;
н) величина прожиточного минимума в расчете на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения;
о) прибыль организаций для целей бухгалтерского учета;
п) амортизация для целей налогообложения;
р) объем экспорта и импорта, в том числе экспорт и импорт нефти, нефтепродуктов и газа;
с) курс рубля к доллару США и евро.
Сценарные условия (прогноз социально-экономического развития РФ) разрабатываются, как правило, не менее чем в двух вариантах (ожидаемом и базовом) исходя из прогнозируемого и из базового уровня цены на нефть. Могут разрабатываться дополнительные варианты сценарных условий. На основе варианта, выбранного Правительством РФ, составляется проект бюджета на следующий плановый период.
В основе бюджетного планирования лежит метод «скользящей трехлетки», при которой ранее утвержденные проектировки второго и третьего год становятся основной следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. При этом утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов. Таким образом, «скользящая трехлетка», с одной стороны, обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.
Органам государственной власти субъектов РФ предоставляется право выбора между утверждением бюджета субъекта РФ и местных бюджетов на 3 года либо на очередной финансовый год (с обязательным составлением среднесрочного финансового плана).
Под среднесрочным финансовым планом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) понимается документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета).
Планирование бюджета должно начинаться с планирования расходов. Расходы планируются системно и комплексно в составе долгосрочных целевых программ и ведомственных целевых программ. Целевая программа- это – комплекс мероприятий, направленных на решение задач, вытекающих из целей стратегического планирования государства. По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации.
Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой. Расходы инвестиционного характера объединяются в инвестиционный фонд РФ. Инвестиционный фонд Российской Федерации - часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.
Расходы на содержание и ремонт автомобильных дорого объединяются в дорожные фонды. Дорожный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. Для формирования дорожных фондов в составе бюджета предусмотрены особые источники – например, акцизы на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации; штрафы за нарушение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения и пр.
В целях повышения устойчивости бюджета планируемые расходы в плановом периоде подразделяются на утверждённые расходы и условно утверждённые расходы, под которыми понимаются не распределенные по главным распорядителям бюджетных средств и статьям классификации бюджетные ассигнования второго и третьего года в объеме не менее 5% общего объема расходов. Это позволит создать резерв на случай непредвиденного сокращения доходов, который в случае подтверждения прогноза доходов может быть использован для принятия новых обязательств в очередном бюджетном цикле.
До 24 час. 00 мин. 1 октября проект федерального бюджета должен быть внесен в Государственную ДумумГД. Одновременно с рассмотрением проекта федерального бюджета на очередной финансовый год должен быть представлен проект федерального закона об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год.
Центральный банк Российской Федерации не позднее 1 октября текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период.
2 этап начинается 2 октября и заканчивается 31 декабря. Совет Государственной Думы направляет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Комитет по бюджету и определяет комитеты-соисполнители по рассмотрению отдельных разделов и подразделов проекта федерального бюджета.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.
В первом чтении обсуждается его концепция федерального бюджета, прогноз социально-экономического развития РФ, прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики.
Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:
прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;
приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены Бюджетным Кодексом;
общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;
объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;
верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга РФ на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;
дефицит (профицит) федерального бюджета.
При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации.
В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума имеет право:
- передать законопроект с согласительную комиссию, которая в течение 10 дней разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Государственной Думы, от Совета Федерации и от Правительства Российской Федерации (стороны). Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным;
- вернуть указанный законопроект в Правительство Российской Федерации на доработку;
- поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении являются:
приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;
приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;
бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении,
приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;
программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
программа государственных внутренних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
программа государственных внешних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
программа государственных гарантий РФ в валюте РФ на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
программа государственных гарантий РФ в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период по долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год и плановый период;
текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
При рассмотрении в третьем чтении в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. При рассмотрении федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период голосуется на предмет его одобрения в целом.
В федеральном бюджете могут приниматься секретные статьи, связанные с государственной тайной.
Государственная тайна - защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контр-разведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.