Российская Федерация и вопросы соблюдения прав нацио­нальных меньшинств

«...Наращивать сотрудничество в деле защиты всех лиц, при­надлежащих к национальным меньшинствам».

Защита национальных меньшинств является одним из основопо­лагающих принципов (требований) Совета Европы.

Это вновь было подтверждено в Варшавской декларации глав го­сударств и Правительств Совета Европы (Варшава 16-17 мая, 2005 года, 3-й саммит), где говорилось:

«6. Мы будем укреплять европейскую самобытность и единство, основанные на общих основополагающих ценностях, уважении к на­шему общему наследию и культурному многообразию. Мы будем стре­миться обеспечить, чтобы наше разнообразие стало источником вза­имного обогащения, в том числе и через укрепление политического, межкультурного и межрелигиозного диалога. Мы будем продолжать нашу работу в отношении национальных меньшинств, внося тем са­мым вклад в развитие демократической стабильности. Для того, что­бы развивать взаимное понимание и доверие между европейцами, мы будем поощрять контакты между людьми и обмены передовой практи­кой в отношении свободного передвижения людей на континенте с це­лью строительства Европы без разделительных линий».

В плане действий 3-го саммита глав государств и Правительств членов Совета Европы (май 2005) также говорилось:

«Мы напоминаем о принятом на Страсбургском саммите решении «расширять сотрудничество в отношении защиты всех лиц, принадле­жащих к национальным меньшинствам». Многоликая история Европы свидетельствует о том, что защита национальных меньшинств являет­ся важнейшим условием для поддержания мира и развития демокра­тической стабильности. Общество, которое считает себя плюралисти­ческим, должно обеспечивать, чтобы самобытность меньшинств, яв­ляющаяся источником богатства наших обществ, была сохранена и процветала. Исходя из этого мы призываем Совет Европы продолжить свою деятельность по защите меньшинств, в частности, на основе Ев­ропейской конвенции о защите национальных меньшинств и сохранять региональные языки на основе Европейской хартии региональных язы­ков или языков меньшинств»^[59].

Как видно из приведенных выше документов, а также самой Ра­мочной конвенции, Совет Европы относит защиту национальных мень­шинств к одной из наиболее актуальных европейских проблем, затра­гивающую как внутреннюю политику в государствах-членах, так и область межгосударственных отношений. При этом речь идет не толь­ко о борьбе с дискриминацией и защите реального равенства нацио­нальных меньшинств, но и о помощи этим категориям граждан в раз­витии своей культуры; гарантиях свободы совести, собраний, объеди­нений, выражения мнения^[60]; поощрении приграничных контактов меж­ду представителями тех или иных меньшинств, живущих по обе сто­роны границы; развитии участия меньшинств в общественной жизни, расширении их доступа к средствам массовой информации и свобод­ного использования и изучения родного языка; вовлечении нацио­нальных меньшинств в деятельность гражданского общества, разви­тие терпимости и взаимопонимания, включая осуществление так на­зываемых «пилотных» проектов по конкретным вопросам и странам (их уже более 160) и т.д.

Сама идея разработки глубокого, емкого политико-правового до­кумента по проблеме национальных меньшинств появилась в недрах Совета Европы в начале 90-х годов и нашла отражение в Декларации глав государств и правительств стран-членов Совета Европы, приня­той в Вене 9 октября 1993 года.

В Венской Декларации подчеркивалось^[61]:

«Мы (те. главы государств и правительств стран-членов СЕ) вы­ражаем нашу убежденность в том, что защита национальных мень­шинств является существенным элементом стабильности и демокра­тической безопасности на нашем континенте... Защита национальных меньшинств и соблюдение принципов международного права должны оставаться решающими критериями для оценки любого заявления о приеме в члены Совета Европы». И далее в постановляющей части Декларации говорилось: «...взять на себя политические и правовые обязательства, касающиеся защиты национальных меньшинств в Ев­ропе, и поручить Комитету Министров выработать соответствующие международные правовые документы».

Сам текст решения содержался в Приложении II к Венской декла­рации под названием «Национальные меньшинства» и включал пору­чения Комитету Министров:

« - наметить меры по укреплению доверия, нацеленные на повы­шение терпимости и понимания между народами;

- отвечать на запросы о помощи в ведении переговоров и осуще­ствлении договоров по вопросам, касающимся национальных мень­шинств, а также соглашений о трансграничном сотрудничестве;

- подготовить без промедления рамочную конвенцию, излагающую принципы, которые договаривающиеся государства возьмут на себя обязательство соблюдать с тем, чтобы обеспечить защиту национальных меньшинств. Этот документ будет также открыт для подписания госу­дарствами, не являющимися членами;

- приступить к работе по разработке протокола, дополняющего Европейскую Конвенцию о правах человека в сфере культуры поло­жениями, гарантирующими индивидуальные права, в частности права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам».

Об этом также говорится в ст. 14 «о защите прав человека и ос­новных свобод», которая гласит:

«Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискри­минации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, полити­ческих или иных убеждений, национального или социального проис­хождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имуще­ственного положения, рождения или по любым иным признакам».

Подобный подход имел свои преимущества, поскольку в этом слу­чае защита национальных меньшинств непосредственно включалась бы в сферу компетенции Европейского Суда по правам человека. Од­нако эта идея на протяжении ряда лет не находила достаточной поддер­жки у правительства ряда стран-членов СЕ. В результате, как и пред­полагалось, потребовалась разработка Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, выполнение которой контролируется и Комитетом Министров СЕ.

Она была заключена в феврале 1995 года и вступила в силу с 1 февраля 1998 года. Конвенцию тогда ратифицировали 19 государств- членов Совета Европы, подписали, но не ратифицировали - 17 госу­дарств^[62], среди стран не подписавших были Андорра, Бельгия, Фран­ция, Греция.

Основные принципы, закрепленные в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств^[63]:

- «... плюралистическое и подлинно демократическое общество должно не только уважать этническую, культурную, языковую и рели­гиозную самобытность любого лица, принадлежащего к национально­му меньшинству, но также создавать и соответствующие условия, позволяющие выражать, сохранять и развивать эту самобытность»;

- «... защита национальных меньшинств является необходимым условием для стабильности, демократической безопасности и мира на европейском континенте», государства-члены Совета Европы призва­ны защищать меньшинства на своих соответствующих территориях;

- «... создание обстановки терпимости и диалога необходимо для того, чтобы культурное разнообразие в каждом обществе стало источ­ником, а также фактором обогащения, а не его раскола»;

- в деле защиты национальных меньшинств важную роль играет трансграничное «сотрудничество между местными и региональными властями при соблюдении Конституции и территориальной целостнос­ти каждого государства»;

- «защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, при­надлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и в качестве таковой является областью международного сотрудничества» (ст.

- «Любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматри­ваться как таковое, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, никоим образом не должны ущемлять дан­ное лицо» (п. 1 ст. 3 Конвенции);

- «Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, могут осуществлять права и пользоваться свободами, вытекающими из прин­ципов, закрепленных в настоящей Рамочной конвенции, индивиду­ально, а также совместно с другими лицами» (п. 2 ст. 3 Конституции).

При этом, как указывается в Конвенции, защита прав и свобод лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, осуществляется «при соблюдении верховенства закона и уважении территориальной целостности и государственного суверенитета страны».

Наряду с основными принципами в деятельности государств-чле­нов Совета Европы по защите национальных меньшинств, Конвенция устанавливает обязанности государств и самих меньшинств в этой сфере.

Рамочная конвенция устанавливает например, следующие гаран­тии со стороны государства по отношению к национальным меньшин­ствам: запрет на любую дискриминацию по национальному признаку; обеспечение действительного равенства во всех областях обществен­ной жизни между лицами, принадлежащими к национальному мень­шинству и лицами, принадлежащими к большинству населения; и т.д. (см. более подробно приведенные ниже таблицы).

Говоря об обязанностях, которые накладывает Конвенция на национальные меньшинства, то среди них необходимо выделить следующие:

- соблюдать национальное законодательство страны и нормы меж­дународного права;

- уважать права других лиц, в частности, права лиц, принадлежа­щих к большинству населения или принадлежащих к другим нацио­нальным меньшинствам (ст. 20 Конвенции);

- не совершать какие-либо действия, противоречащие «...принци­пам суверенного равенства, территориальной целостности и полити­ческой независимости государств» (ст. 21 Конвенции).

В соответствии с разделом IV Рамочной конвенции создается международный контрольный механизм за ее выполнением, включающий:

- постоянное наблюдение со стороны Кабинета Министров, СЕ;

- передачу страной-членом Совета Генеральному секретарю пол­ной информации о законодательных и иных мерах, которые были при­няты для осуществления принципов, изложенных в Конвенции (в те­чение года после ратификации страной данной Рамочной конвенции);

- периодическое информирование страной Совета Европы о со­блюдении Конвенции;

- учреждение Консультативного комитета при Кабинете Министров СЕ, члены которого «обладают признанной компетентностью в облас­ти защиты национальных меньшинств» ( 18 независимых экспертов).

Данный Комитет создавался к марту 1999 года и был призван ока­зывать помощь Комитету Министров в контроле за соблюдением Кон­венции.

Будем надеяться, что создаваемый контрольный механизм за соблю­дением прав национальных меньшинств в странах-членах СЕ содейству­ет эффективной работе и служит реализации указанных выше принци­пов и норм Рамочной конвенции в повседневной жизни. Спустя опреде­ленное время он может быть дополнен новыми положениями, в т.ч. и на основе практики единого Европейского Суда по правам человека.

Исторический опыт, реалии многонационального российско­го общества, федеративного устройства страны, подписание и ра­тификация России Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, необходимость соблюдения Российской Федераци­ей других международно-правовых документов^[64], действующей Конституции РФ вывели проблему защиты национальных мень­шинств, реализации прав и свобод граждан в этой области в раз­ряд наиболее актуальных, требующих повседневного внимания властей, общества.

Об этом свидетельствует стратегия государственной национальной политики РФ на период до 2025 года (утверждена Указом Президента РФ от 19.12.2012 года № 1666) и план мероприятий по ее реализации в 2013-2015 гг., утвержден Распоряжением Правительства РФ от 15 июля 2013 г. № 1226-р. Речь идет о системе современных приорите­тов, целей, принципов, основных направлений, задач и механизмов реализации государственной национальной политики РФ, основанных в том числе на Рамочной Конвенции СЕ «О защите национальных мень­шинств».

В этой связи остановимся на рассмотрении ряда вопросов, имею­щих сегодня, по мнению авторов, наиболее важное звучание^[65].

Во-первых, Конституция Российской Федерации, российское за­конодательство не содержат положений, противоречащих Рамочной конвенции. Напротив, они закрепляют и развивают права национальных меньшинств.

Так, действующая Конституция РФ устанавливает ряд базовых положений, обеспечивающих права национальных меньшинств в мно­гонациональном государстве:

- в основах конституционного строя Российской Федерации, про­возглашается, что «носителем суверенитета и единственным источни­ком власти... является... многонациональный народ» (ст. 3); «каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами...» (ст. 6); земля и другие природные ресурсы являются достоянием народов, проживающих на соответствующих тер­риториях РФ (ст. 9); «общепризнанные принципы и нормы междуна­родного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы...» (ст. 15);

- указывает на гарантии государства по соблюдению равенства прав и свобод человека и гражданина «...независимо от расы, националь­ности, языка...» При этом «Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной... при­надлежности» (п. 2 ст. 19 Конституции РФ), что соответствует требо­ваниям Рамочной конвенции и другим международно-правовым до­кументам;

- права каждого гражданина «определять и указывать свою наци­ональную принадлежность». При этом «никто не может быть принуж­ден к определению своей национальной принадлежности» (ст. 26 Кон­ституции РФ);

- запрет пропаганды и агитации, возбуждающей национальную не­нависть и вражду, а также национальное превосходство (ст. 29 Кон­ституции РФ);

- гарантии прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69 Консти­туции РФ);

- о неотчуждаемости и принадлежности каждому от рождения прав и свобод, признании их непосредственно действующими, а также ис­пользовании для их защиты общепризнанных принципов и норм международного права;

- компетенцию Федеральных и региональных властей в области защиты национальных меньшинств. Термин «национальные меньшин­ства» используется в ст. 71 и 72 Конституции РФ, которые соответ­ственно относят «регулирование и защиту прав национальных мень­шинств» к ведению Российской Федерации, а защиту прав нацио­нальных меньшинств к совместному ведению РФ и ее субъектов. Мно­гонациональный состав населения России диктует необходимость га­рантировать равноправие всех населяющих ее народов и этнических групп. Это может сделать только Федерация^[66].

- другие положения основного закона страны, также гарантирую­щие права и свободы национальных меньшинств^[67]. Например, ст. 17 и 18 Конституции РФ.

В ряде федеральных законов последних лет расширяются полно­мочия и обязательства органов государственной власти в сфере обес­печения прав национальных меньшинств. Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривается новое полномочие выс­шего органа исполнительной власти: «осуществляет в пределах своих полномочий меры по обеспечению государственных гарантий равен­ства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина неза­висимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и дру­гих обстоятельств; предотвращению ограничения прав и дискримина­ции по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохранению и развитию этнокультурно­го многообразия народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, их языков и культуры; защите прав национальных меньшинств; социальной и культурной адап­тации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессиональ­ного согласия (п. 2 а.1) ст. 21) (пп. «а.1» введен Федеральным зако­ном от 22.10.2013 № 284-ФЗ).

В Стратегии государственной национальной политики РФ на пери­од до 2025 года обращается внимание на то, что:

«9. Российская Федерация является одним из крупнейших много­национальных (полиэтнических) государств мира. На ее территории проживают представители 193 национальностей (по данным Всерос­сийской переписи населения 2010 года, сформированным на основе самоопределения граждан). Большинство народов России на протя­жении веков формировались на территории современного Российско­го государства и внесли свой вклад в развитие российской государ­ственности и культуры.

10. Культурное и языковое многообразие народов России защище­но государством. В Российской Федерации используются 277 языков и диалектов, в государственной системе образования используются 89 языков, из них 30 - в качестве языка обучения, 59 - в качестве предмета изучения^[68]».

Многообразие национального (этнического) состава и религи­озной принадлежности населения России, исторический опыт межкуль­турного и межрелигиозного взаимодействия, сохранение и развитие традиций проживающих на ее территории народов являются общим достоянием российской нации, служат фактором укрепления россий­ской государственности, определяют состояние и позитивный вектор дальнейшего развития межнациональных отношений в Российской Федерации^[69].

Основными принципами государственной национальной политики Российской Федерации являются:

а) государственная целостность, национальная безопасность Рос­сийской Федерации, единство системы государственной власти;

б) равноправие и самоопределение народов Российской Федерации;

в) равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и дол­жностного положения, места жительства, отношения к религии, убеж­дений, принадлежности к общественным объединениям, а также дру­гих обстоятельств;

г) предотвращение и искоренение любых форм дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религи­озной принадлежности;

д) уважение национального достоинства граждан, предотвраще­ние и пресечение попыток разжигания расовой, национальной и рели­гиозной розни, ненависти либо вражды;

е) государственная поддержка и защита культуры и языков наро­дов Российской Федерации;

ж) взаимное уважение традиций и обычаев народов Российской Федерации;

з) обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов (малочисленных этнических общностей), включая поддержку их эко­номического, социального и культурного развития, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни;

и) обеспечение прав национальных меньшинств;

o) недопустимость создания политических партий по признаку ра­совой, национальной или религиозной принадлежности;

p) преемственность исторических традиций солидарности и взаи­мопомощи народов России;

с) своевременное и мирное разрешение межнациональных (межэт­нических) противоречий и конфликтов и др.

В Стратегии также определяются задачи по обеспечению прав на­циональных меньшинств, в частности,

создание условий для участия коренных малочисленных народов в решении вопросов, затрагивающих их права и интересы;

совершенствование законодательства Российской Федерации в части, касающейся:

- регулирования вопросов, связанных с созданием условий для гармонизации межнациональных (межэтнических) отношений, разви­тия межнационального (межэтнического) и межрелигиозного диалога и предупреждения конфликтов, для социальной и культурной адапта­ции и интеграции мигрантов;

- признания социально ориентированными российских некоммер­ческих организаций, осуществляющих деятельность в сфере межна­ционального (межэтнического) сотрудничества, сохранения и защиты самобытности, культуры, языка и традиций народов Российской Фе­дерации;

- совершенствование организации местного самоуправления с уче­том возможности использования форм традиционной территориаль­ной самоорганизации народов России;

- разработка государственной программы, направленной на укреп­ление единства многонационального народа России (российской на­ции), обеспечение гражданского и межнационального согласия, этно­культурного развития народов России (далее - государственная про­грамма) и др.^[70].

Конституционные положения о защите национальных меньшинств, нормы международного права получили развитие в одних из первых актов российского парламента, а именно, Декларации о языках наро­дов России и Законе РСФСР «О языках народов РСФСР», устанавли­вающие право каждого человека на свободный выбор языка обуче­ния, обязывающие государство проявлять внимание и заботу к языкам малочисленных народов, а также народов, не имеющих своих нацио­нально-государственных и национально-территориальных образований. В Федеральном законе «О национально-культурной автономии»^[71] было определено^[72]:

- само понятие данной автономии. Это форма национально-куль­турного самоопределения, представляющая собой общественное объе­динение граждан Российской Федерации, относящих себя к опреде­ленным этническим общностям на основе их добровольной самоорга­низации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения са­мобытности, развития языка, образования, национальной культуры;

- принципы, на которых основывается национально-культурная ав­тономия, в т.ч. свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определенной этнической общности; самоорганизации и самоуправ­ления; многообразия форм внутренней организации и т.д.;

- права национально-культурной автономии, которые включают права: получать поддержку со стороны государственных органов вла­сти и органов местного самоуправления для сохранения национальной самобытности народов, развития языка культуры; обращаться в орга­ны законодательной и исполнительной власти для защиты своих инте­ресов; создавать свои СМИ на национальном (родном) языке; сохра­нять и обогащать историческое и культурное наследие; возрождать и развивать художественные промыслы и ремесла; создавать образова­тельные и научные учреждения; участвовать в деятельности неправи­тельственных международных организаций и т.д. (ст. 4 Закона);

- систему национально-культурной автономии, порядок ее учрежде­ния и регистрации (глава II Закона). Согласно ст. 5 Закона национально­культурные автономии могут быть «местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими); региональными, федеральными»;

- меры по сохранению и развитию национальными меньшинства­ми родного (национального) языка и национальной культуры (главы III и IV Закона).

Федеральный закон «О национально-культурной автономии» детали­зирует многие положения Рамочной конвенции и служит хорошей осно­вой для реализации прав российских граждан, относящих себя к нацио­нальным меньшинствам. Как уже обращалось внимание выше данный закон неоднократно уточнял, в том числе осенью 2014 года (см. ФЗ РФ от 04.11.2014 г № 336-ФЗ) в понятие национально-культурной автоно­мии были включены такие положения как: необходимость укрепления единства Российской нации и гармонизации межэтнических отношений, а также содействие межрелигиозному диалогу (как задача национально­культурной автономии), а также осуществление деятельности, направ­ленной на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигран­тов. В ст. 1 закона «О национально-культурной автономии» также были внесены положения о том, что она (автономия) является видом обще­ственного объединения и организационно-правовой формой националь­но-культурной автономии является общественной организацией.

Во-вторых, ни Рамочная конвенция о защите национальных мень­шинств, ни Конституция РФ, не содержат определения термина «наци­ональное меньшинство». В ходе разработки Конвенции данное опреде­ление не было согласовано государствами-членами Совета Европы, что, с одной стороны, несколько ослабляет саму Конвенцию, а с дру­гой - «дает возможность ее участникам распространять положения (нормы) Рамочной конвенции на те группы лиц, которые признаются в данных государствах национальными меньшинствами».

Как справедливо отмечалось в Заключении Комитета Государствен­ной Думы ФС РФ по международным делам о Рамочной конвенции: «Применение Конвенции в Российской Федерации будет затрагивать в основном представителей меньшинств, не имеющих собственных го­сударственных или автономных территориальных образований или про­живающих за их пределами, поскольку меньшинства, имеющие по­добные образования, в любом случае пользуются на их территории гораздо большим объемом прав по сравнению с Рамочной конвенци­ей. По мнению Представителей Совета Европы, Конвенция может ис­пользоваться и применительно к представителям большинства населе­ния страны в целом, составляющим меньшинство на территории опре­деленного автономного или административного образования. Однако этот аспект будет уточняться в рамках формируемого Комитетом Ми­нистров СЕ контрольного механизма Конвенции».

Возвращаясь к определению понятия «национальное меньшинство», следует отметить, что с учетом зарубежного опыта и российских тра­диций, правовой практики такая попытка делалась в проекте Федераль­ного Закона «О национальных меньшинствах в Российской Федера­ции»^[73], который не был принят.

«Национальными меньшинствами», - говорится в ст. 1 проекта Закона, - «признаются граждане Российской Федерации, обладающие устойчивым этническим характером и движимые стремлением к со­хранению и развитию своего национального языка, культуры, религии и традиций, не имеющие в составе Российской Федерации националь­но-государственных, административно-территориальных и националь­но-территориальных образований (республик, краев, областей, авто­номной области, автономных округов) и не относящихся к коренным малочисленным народам России». В законопроекте давалось и опре­деление коренным малочисленным народам как народам России, про­живающим на территориях традиционного проживания (расселения) своих предков, сохраняющим самобытный образ жизни, осознающим себя самостоятельными этническими общностями и насчитывающими в России менее 50 тыс. человек.

Конечно, данное определение национального меньшинства не иде­ально. Можно, например, спорить о том, как понимать положение «об­ладающие устойчивым этническим характером», но в целом оно отра­жает существо поставленной проблемы, изложено в духе Рамочной конвенции. Трудно возражать и против пункта 1 статьи 3 законопроек­та: «Граждане Российской Федерации, самоопределившиеся как на­циональное меньшинство, вправе объявить себя таковым с уведомле­нием соответствующих федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправле­ния», в т.ч. использования разработчиками закона заявительного, а не разрешительного принципа.

По мнению автора, под определение меньшинств попадают и пред­ставители тех народов, которые имеют государственные образования за пределами России (страны СНГ, Балтии, Финляндия, Польша, Бол­гария, Венгрия, Греция, Германия и др.).

Следует отметить, что к определенной разновидности категории «национальное меньшинство» можно отнести понятие «коренной на­род». Понятие «коренной народ» является понятием международного права. Коренные народы представляют различные этносы, расы, рели­гии и ведут различный образ жизни в самых разных уголках нашей планеты. В Европе это: саами, проживающие в Финляндии, Швеции, Гренландии, Норвегии и России; баски в Испании, Франции и Порту­галии. В Азии: различные племена в Индии, Китае, Пакистане; народ айна в Японии [4]; народности Сибири, Севера и Дальнего Востока России. В Африке: берберы, бушмены и многие другие народы. Аме­риканские континенты населяют индейцы, алеуты и иннуиты (эскимо­сы). В Австралии и Новой Зеландии проживают аборигены и народ маори^[74].

При всей неоднозначности данного понятия, отсутствие его обще­принятого определения, отправной точкой считается рабочее опреде­ление ООН, сформулированное Специальным докладчиком по проблеме дискриминации коренного населения для Подкомиссии ООН по пре­дупреждению дискриминации и защите меньшинств Хосе Мартине­сом Кобо. Согласно его определению «коренной народ состоит из нынешних потомков народов, которые проживали на нынешней терри­тории всей или части какой-либо страны в момент, когда на нее прибы­ли из других частей мира лица другой культуры и этнического проис­хождения, которые покорили их и поставили в зависимое и колониаль­ное положение путем завоевания, колонизации и других средств; в настоящее время эти народы живут более в соответствии с их особы­ми обычаями и социальными, экономическими и культурными тради­циями, чем с институтами страны, частью которой они являются, при государственной структуре, которая основывается главным образом на национальных, социальных и культурных особенностях других гос­подствующих слоев населения»^[75]. Как отмечает Р.Ш. Гарипов^[76], Рабо­чая группа ООН по правам коренных народов, Подкомиссия ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, а также Ко­миссия ООН по правам человека признали данное определение корен­ных народов в качестве основы для будущей работы по проблемам коренного населения^[77].

В-третьих, продолжая вышеназванную тему, следует отметить, что реализации прав российских граждан в свете «Рамочной Конвен­ции о защите национальных меньшинств» будет способствовать даль­нейшая разработка и принятие законопроектов в данной области. Речь идет прежде всего об упомянутом проекте «О национальных меньшин­ствах в Российской Федерации» и о Федеральном Законе «Основы правового статуса коренных малочисленных народов России»^[78].

Также осуществлению прав российских граждан в свете «Рамоч­ной Конвенции о защите национальных меньшинств» будет способ­ствовать реализация ряда федеральных законов, направленных на обес­печение и защиту различных национальных меньшинств, в том числе их прав на традиционное природопользование. Так, к такого рода за­конам относятся Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (ред. от 05.04.2009) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Рос­сийской Федерации» Федеральный закон от 20.07.2000 № 104-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации общин коренных

малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий­ской Федерации» Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О территориях традиционного природопользования ко­ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

В Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочислен­ных народов Российской Федерации» ( 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ) установлены правовые основы гарантий самобытного социально-эко­номического и культурного развития коренных малочисленных наро­дов РФ, защита их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов. В ст. 1 данного закона говорится:

1) коренные малочисленные народы Российской Федерации (далее - малочисленные народы) - народы, проживающие на террито­риях традиционного расселения своих предков, сохраняющие тради­ционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями;

2) традиционный образ жизни малочисленных народов (далее

- традиционный образ жизни) - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на истори­ческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохране­ния обычаев и верований;

3) исконная среда обитания малочисленных народов - исто­рически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные на­роды осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и кото­рый влияет на их самоидентификацию, образ жизни;

4) общины и иные формы общественного самоуправления (далее - общины малочисленных народов) - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кров­нородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому прин­ципам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, со­хранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, про­мыслов и культуры;

5) уполномоченные представители малочисленных народов

- физические лица или организации, которые в соответствии с законо­дательством Российской Федерации представляют интересы этих на­родов;

6) этнологическая экспертиза - научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и соци­ально-культурной ситуации на развитие этноса.

В Федеральном законе «О гарантиях прав коренных и малочислен­ных народов РФ» обращается внимание на:

- деятельность федеральных органов государственной власти в це­лях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов (в том числе принятие федеральных программ социально-экономического и куль­турного развития малочисленных народов, сохранение и развитие их языков); оказание целевой поддержки им за счет средств федерально­го бюджета и т.д.

- проведение единой политики в области разработки и реализации федеральных и региональных программ, использование и охрана зе­мель традиционного природопользования малочисленных народов;

- введение перечня видов традиционной хозяйственной деятельно­сти коренных малочисленных народов РФ^[79];

Возможно на каком-то дальнейшем этапе развития российские за­конодатели вновь обратятся к принятию закона РФ «О национальных меньшинствах в Российской Федерации».

В данном законопроекте:

- дается развернутая характеристика прав национальных меньшинств (ст. 5), включающая право на самобытность и свободный выбор обра­за жизни, самостоятельное решение вопросов своего экономическо­го, социального и культурного развития, создание и функционирова­ние национально-культурного и местного самоуправления: защиту своих интересов со стороны государства, возрождение, сохранение, разви­тие национальной культуры, свободный выбор фамилии, имени, отче­ства для себя и своих детей, использование своей религии и т.д. (все­го 16 позиций). Предоставляемые права вполне отражают принципы и нормы Рамочной конвенции и по ряду положений развивают и уточня­ют ее;

- предусматривается развитие традиционных отраслей хозяйства, промысла и ремесел, сохранение и развитие родного языка, письмен­ности, получение и распространение информации на их родном языке, создание собственных образовательных, научных и т. д. учреждений;

- формируется эффективный правовой механизм обеспечения и защиты прав национальных меньшинств (ст. 6-12 законопроекта), вклю­чающий конституционную обязанность органов государственной вла­сти Федерации и ее субъектов обеспечивать защиту прав национальных меньшинств;

- гарантируются дополнительные права национальных меньшинств (ст. 13-16 законопроекта) по обжалованию действий граждан, долж­ностных лиц и организаций, нарушающих их права и интересы в су­дебных органах РФ и международных правозащитных организациях.

Как уже отмечалось выше, разработка и прохождение в парламен­те, президентских структурах указанных выше законопроектов прохо­дила нелегко. Споры, например, вызывали трактовка и законодатель­ное развитие положения п. 1 ст. 9 Конституции РФ в отсутствие Зе­мельного Кодекса: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельно­сти народов, проживающих на соответствующей территории». Возни­кал вопрос: является ли земля общенациональным достоянием или она принадлежит только народам, проживающим на данной территории?

Статья 9 законопроекта о коренных малочисленных народах дава­ла тогда, например, следующий ответ на этот вопрос: «Лица, относя­щиеся к малочисленным народам, имеют право на:

1) пользование землей и другими природными ресурсами, необхо­димыми для развития традиционных отраслей хозяйства, на территори­ях традиционного проживания (расселения) и хозяйственной деятель­ности малочисленных народов в соответствии с федеральным законо­дательством и законодательством субъектов Российской Федерации;

2) контроль на территориях традиционного проживания (расселе­ния) и хозяйственной деятельности за использованием земель и при­родных ресурсов и через органы местного самоуправления и свои собственные объединения».

Отсутствие в то время Земельного Кодекса РФ^[80], безусловно, ос­ложняло разрешение возникающих проблем, однако оно не должно было тормозить регулирование вопросов закрепления за малочислен­ными народами территорий их расселения и хозяйственной деятельно­сти в границах, достаточных для обеспечения самобытного развития, сохранения окружающей природной среды и гарантированного вос­производства потребляемых природных ресурсов.

В то время эти вопросы решаются постановлениями Правительства РФ, такими, например, как «О Федеральной целевой программе «Эко­логическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года» от 13 сентября 1996 года № 1099. В данной целе­вой программе давалась оценка современному уровню социально-эко­логического развития коренных малочисленных народов Севера.

Ее принятие было обусловлено действительно сложной социаль­но-экономической обстановкой на Севере, связанной со значительным ухудшением социально-экономического положения трудящихся, ос­лаблением государственного регулирования протекающих процессов. А ведь речь идет об огромных просторах от Мурманска до Чукотки, Сахалина, Приморья, занимающих более 60 % территории Российс­кой Федерации с населением в 200 тыс. человек. В свое время наро­ды, проживающие на данной территории, внесли весомый вклад в раз­витие человеческой цивилизации, сохранили высокую материальную и самобытную духовную культуру.

По данным Правительства РФ, приведенным в Федеральной целе­вой программе, каждый пятый безработный России был жителем Се­вера. Половина задолженности по выплате заработной платы в России относилась к северянам. Средняя продолжительность жизни на Севе­ре была на 3-4 года ниже, чем в среднем по Российской Федерации, а у коренного населения - на 10-11 лет. Только за 1990-1993 годы рождаемость тогда снизилась на 42 %, что привело к 10-кратному сокращению естественного прироста населения.

Конечно, в условиях периодически повторяющихся кризисов Рос­сийской экономики 2008-2009, 2015, принятия программ развития и отдельных законодательных актов и правительственных решений, равно как и указанных выше законодательных актов, оказывается делом малоэффективным. Но это, конечно, не означает, что ничего делать не надо в ожидании промышленного подъема. Возможно, что принятие законопроектов, регулирующих и стимулирующих жизнедеятельность коренных малочисленных народов Севера России, наряду с действен­ной государственной поддержкой, и будет способствовать их выходу из социально-экономического кризиса (что и делается сегодня на при­мере дальнего востока).

Этот тезис касается и других малочисленных народов Российской Федерации, национальных меньшинств, реализации на практике Ра­мочной конвенции, что нашло отражение в разработанной по инициа­тиве Президента и Правительства РФ концепции государственной на­циональной политики Российской Федерации. Она активно обсужда­лась в ходе парламентских слушаний в Государственной Думе ФС РФ в марте 1996 года, где был высказан целый перечень полезных реко­мендаций, и утверждена Указом Президента Российской Федерации 15 июня 1996 года № 909.

Концепция государственной национальной политики являлась тог­да весьма важным документом. В ней:

- подчеркивалось, что оптимизация государственного устройства России на основе принципов федерализма находится в числе приори­тетных задач внутренней политики страны. Этот процесс не преследует цели «губернизации» республик, или, наоборот, «республиканизации» краев и областей;

- удовлетворение прав граждан, связанных с их национальной при­надлежностью, должно осуществляться на основе многовариантных форм самоопределения и самоорганизации народов Российской Фе­дерации. Впервые в этой связи получает гражданство идея националь­но-культурной автономии как экстерриториального общественного формирования;

- концепция определяла также и необходимость учета потребнос­тей развития русского народа, являющегося одной из главных опор российской государственности. Эти потребности, как и потребности других народов, должны в полной мере найти отражение в общегосу­дарственных и региональных программах^[81].

В рекомендациях парламентских слушаний предлагалось, в част­ности:

- внести на ратификацию в Государственную Думу Конвенцию Международной организации труда № 169 «О коренных народах и на­родах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах»;

- рассмотреть в первоочередном порядке подготовленные законо­проекты:

- о национально-культурной автономии;

- основы правового статуса коренных малочисленных народов России;

- об основах отношений между краем, областями и входящими в их состав автономными округами;

- о национальных меньшинствах;

- об общих принципах организации местного самоуправления на территории компактного проживания национальных меньшинств и ко­ренных народов;

- совместно с Президентом Российской Федерации и Правитель­ством Российской Федерации изучить и рассмотреть вопрос об обра­зовании государственно-общественного органа - Совета Националь­ностей парламента Российской Федерации. Разработать и утвердить нормативные акты, регулирующие его деятельность^[82].

Сама Концепция государственной национальной политики Россий­ской Федерации, как подчеркивалось в Указе Президента РФ, пред­ставляла собой систему современных взглядов, принципов и приори­тетов в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере национальных отношений. Концепция учитывает необходимость обеспечения единства и целостности России в новых исторических условиях развития российской государственности, согласования об­щегосударственных интересов и интересов всех населяющих ее наро­дов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития нацио­нальных языков и культур.

Она «основывалась на принципах Конституции Российской Феде­рации и общепризнанных нормах международного права и находит свое выражение в системе федеральных законов, законов субъектов Рос­сийской Федерации, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государствен­ной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Концепция была призвана стать ориентиром для органов государ­ственной власти при решении задач национального развития и регулиро­вания межнациональных отношений, обеспечения конституционных от­ношений, обеспечения конституционных прав человека и гражданина»^[83].

Концепция государственной национальной политики России содер­жала раздел V: «Национально-культурное самоопределение (националь­но-культурная автономия) народов России». В данном разделе указы­вается на то, что «посредством различных форм национально-куль­турного самоопределения граждане Российской Федерации независи­мо от территории проживания реализуют свое право:

- создавать самоуправляемые общественные образования в мес­тах компактного проживания национальных и этнических групп;

- формировать в рамках действующего законодательства ассоциа­ции и другие общественные объединения, способствующие сохране­нию и развитию культуры, более полному участию национальных групп в общественно-политической жизни страны;

- получать поддержку со стороны органов государственной власти;

- обращаться через национально-культурные ассоциации и объе­динения в органы государственной власти, органы местного самоуп­равления и представлять свои национально-культурные интересы;

- учреждать в установленном порядке всероссийские, региональ­ные и местные средства массовой информации, получать и распрост­ранять в них информацию на родном языке;

- принимать участие в создании и деятельности образовательных и научных организаций, учреждений культуры;

- приобщаться к национальным культурным ценностям, содейство­вать сохранению и развитию народных промыслов и ремесел, приум­ножению исторического и культурного наследия своего народа;

- участвовать в культурном сотрудничестве народов, этнических и религиозных общин, отправлять религиозные обряды;

- устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации свободные и мирные контакты через границы с гражданами других государств, с которыми они связаны историческими, национальными, религиозными и языковыми узами;

- участвовать через своих полномочных представителей в дея­тельности международных неправительственных организаций»^[84].

Как несложно заметить, данные основные направления реализа­ции прав российских граждан с помощью различных форм националь­но-культурной автономии шли в русле Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, Конституции РФ и действующего законо­дательства. Указанные выше положения нашли свое конкретное выра­жение в нормах ряда законопроектов, о которых уже шла речь выше.

В целом же раздел V Концепции нацеливал органы государствен­ной власти «оказывать содействие созданию правовой базы становле­ния и функционирования различных форм национально-культурной автономии на федеральном, региональном и местном уровнях, реше­нию проблем, различных национальных общностей, в частности, по­средством предоставления гарантий национального равноправия, удов­летворения информационных, культурно-образовательных и иных гу­манитарных потребностей и интересов граждан, связанных с их наци­ональной принадлежностью»^[85].

Не случайно в Стратегии государственной национальной полити­ки на период до 2025 года в п. 13 говорится:

«13. Реализация Концепции государственной национальной поли­тики Российской Федерации 1996 года способствовала сохранению единства и целостности России. В результате мер по укреплению рос­сийской государственности, принятых в 2000-е годы, удалось преодо­леть дезинтеграционные процессы и создать предпосылки для форми­рования общероссийского гражданского самосознания на основе об­щей судьбы народов России, восстановления исторической связи вре­мен, укрепления национального согласия и духовной общности насе­ляющих ее народов. Достигнуты существенные результаты в обеспе­чении политической стабильности на Северном Кавказе, созданы пра­вовые гарантии прав коренных малочисленных народов, сделаны су­щественные шаги по развитию национально-культурной автономии, по обеспечению прав граждан и национальных (этнических) общностей в сферах образования и развития национальных языков»^[86].

В-четвертых, по мнению российских законодателей, сфера дея­тельности Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств распространяется и на так называемых «русскоязычных граждан» в ближнем зарубежье^[87] (в том числе странах странах Балтии), все они, как известно, являются членам СЕ. Вступление в действие Рамочной конвенции позволяет российским парламентариям, Президенту и Пра­вительству РФ более оперативно реагировать на факты нарушения прав человека, национальных меньшинств в этих странах.

В этих целях в проект Федерального Закона о ратификации Рамоч­ной конвенции был включен следующий текст заявления:

«Российская Федерация считает неправомочным включение в ого­ворки и заявления при подписании или ратификации Рамочной кон­венции по защите национальных меньшинств в одностороннем поряд­ке определения термина «национальное меньшинство», который не содержится в Рамочной конвенции.

По мнению Российской Федерации, попытки исключения из сфе­ры действия Рамочной конвенции постоянно проживающих на терри­тории государств - участников Рамочной конвенции лиц, ранее имев­ших гражданство данного государства, но произвольно лишенных гражданства, противоречит целям Рамочной конвенции о защите прав национальных меньшинств».

В частности, это было вызвано решением эстонских властей при ратификации Рамочной конвенции 6 января 1997 года сделать следу­ющую запись «Республика Эстония понимает не определенный в Ра­мочной конвенции по защите национальных меньшинств термин «на­циональные меньшинства» следующим образом: в качестве «нацио­нального меньшинства» рассматриваются те граждане Эстонии, ко­торые:

- проживают в Эстонии;

- поддерживают устойчивые, крепкие и продолжительные связи с Эстонией;

- отличаются от эстонцев на основе своей этнической, культур­ной, религиозной или языковой характеристик;

- обеспокоены сохранением своих культурных традиций, религии или языка, которые составляют основу их общности».

Как нетрудно заметить, подобного рода «уловки» эстонских зако­нодателей по-прежнему делают фактически беззащитной перед произ­волом «государственной машины» значительную часть населения Эс­тонии, и в первую очередь наших сограждан, волею судьбы прожи­вавших ранее в едином государстве - СССР. Такие действия произ­вольно ограничивают сферу применения Рамочной конвенции, ее пра­вовой статус, на что должен обратить внимание, в первую очередь, Совет Европы (как известно, не помогает даже членство Эстонии в Европейском Союзе).

Цифры говорят сами за себя. По состоянию на 1 января 2013 года численность населения Эстонии составила 1 286 540 жителей. В Эстонии проживает 332 816 тыс. русских, что составляет 25 %. Из числа русских более 100 тыс. чел. имеют эстонское гражданство, 95 тыс. чел. - граждане России. Свыше 90 тыс. русских - лица без гражданства.

Однако из происходящего можно сделать и еще один вывод: на­сколько важно в международно-правовых документах, подобных Ра­мочной конвенции, иметь точно прописанные понятия и определения. В этом случае «законотворчество», подобное эстонскому или по отно­шению к некоренным народам, будет иметь меньше шансов на успех.

Весьма преуспели в области дискриминации национальных мень­шинств^[88] власти Латвии, на что уже обращалось внимание нами в пер­вом разделе книги. С 1991 года новое руководство республики вста­ло на путь построения в стране моноэтнического государства, «выдав­ливания» русскоязычного населения и так называемой «деколониза­ции». Большинство из принятых тогда латвийских законов (о выборах в центральные и местные органы власти, о государственной службе, о языках, о полиции, о въезде и пребывании иностранцев) побуждали русскоязычное население покинуть страну. Такого количества диск­риминационных норм (68!) в области социально-экономических прав для неграждан трудно найти в законодательствах других государств.

Все это вызывает законные возмущения русскоязычных граждан в Латвии (например, митинги в марте-апреле 1998 года в Риге и пос­ледующие ), требует от российских властей, парламентариев адекват­ных действий по защите своих сограждан, прав национальных мень­шинств в стране, подписавшей и ратифицирующей основополагаю­щие документы Совета Европы.

И такие меры принимаются. Так, например, на апрельскую (1998 г.) сессию ПАСЕ члены делегации Федерального собрания РФ в Ассамб­лее внесли проект резолюции, осуждающей действия латвийских вла­стей, требующей ликвидировать дискриминацию. Предпринимаются усилия на двусторонней основе.

Тем не менее, это направление работы требует постоянного внима­ния и контроля со стороны СЕ за реализацией Рамочной конвенции, должно способствовать улучшению положения национальных мень­шинств в странах Балтии и других государствах-членах Совета.

К этому следует добавить, что был принят Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О государственной полити­ке Российской Федерации в отношении соотечественников за рубе­жом», в котором закреплен правовой статус этой категории лиц.

Согласно ст. 1 Закона «Соотечественниками являются лица, ро­дившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по пря­мой нисходящей линии.

Соотечественниками за рубежом (далее - соотечественники) яв­ляются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации.

Соотечественниками также признаются лица и их потомки, про­живающие за пределами территории Российской Федерации и относя­щиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на терри­тории Российской Федерации, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федера­цией лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее про­живали на территории Российской Федерации, в том числе:

- лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в госу­дарствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства;

- выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соот­ветствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства».

В дополнение к выше сказанному следует отметить, что в свое время вступило в силу Соглашение СНГ по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц национальных меньшинств и народов, ратифицированное Госдумой (декабрь 1997 года).

Россией были заключены соглашения об обеспечении прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, либо со странами СНГ (с некоторы­ми из них), либо с субъектами Федерации. В качестве конкретного примера можно привести соглашение между Министерствами по де­лам национальностей России и Украины - чрезвычайно важный доку­мент, регулирующий защиту прав на территории России 4,5 млн. ук­раинцев, и на Украине - 11,4 млн. россиян.

В 1993 г. между Россией и Венгрией была подписана Декларация о защите прав меньшинств. В развитие этого документа в 1997 году состоялось подписание Протокола о сотрудничестве в этой области между Министерством по делам национальностей РФ и Управлением по делам зарубежных венгров Венгрии.

Важную роль в решении указанных выше проблем должно сыг­рать функционирование Евразийского экономического союза (дого­вор вступил в силу с 1 января 2015 года) в составе Россия-Белорус- сия-Казахстан-Армения с последующим участием Киргизии. Речь идет о свободном движении товаров, капиталов, услуг и рабочей силы на постсоветском пространстве в пределах указанных выше государств.

В-пятых, реализация Конституции РФ, Рамочной конвенции о за­щите национальных меньшинств, развитие федерального законодатель­ства в этой области, приведение в соответствие с Конвенцией законо­дательных актов республик, краев и областей Российской Федерации не должны стимулировать сепаратистских, изоляционистских тенден­ций, но исходить из единства и территориальной целостности России, соблюдения ее общих интересов. Только так на деле можно реализо­вать права граждан, относящих себя к национальным меньшинствам^[89].

Сами представители меньшинств, их руководители должны стро­го соблюдать действующее законодательство, международно-право­вые нормы, заботиться не только о законодательном закреплении и вы­полнении своих прав, но и обязанностей, вытекающих из Рамочной конвенции, Конституции РФ, Федерального законодательства.

В этой связи не случайно в Послании по национальной безопасно­сти Президента РФ^[90] еще в 1996 году отмечалось:

«Одной из важнейших угроз национальной безопасности являет­ся региональный сепаратизм и национализм. В политическом отноше­нии это ведет к попыткам отдельных регионов получить дополнитель­ные права, выходящие за рамки, установленные конституцией, либо в своем крайнем проявлении - к самопровозглашению в качестве неза­висимого государства, как произошло в Чечне в 1994 году^[91]. В эконо­мическом плане сепаратизм несет разрыв единого экономического про­странства, нарушение цельной финансово-кредитной, налоговой и та­моженной системы и, в конечном счете, подрыв социально-полити­ческой стабильности в стране. Не менее серьезной является угроза обострения межэтнических и межконфессиональных отношений.

Фактором, продолжающим существенно влиять на государствен­ное устройство и политический климат России, является ее многона­циональный состав. Межнациональное согласие выступает как важ­нейшее условие безопасности и развития страны.

Этим определяется важность осуществления демократической на­циональной политики. Ее главными направлениями на 1996-2000 гг. являются: создание оптимальных условий для свободного культурно­го развития всех народов, исторически сформировавшихся и прожи­вающих в Российском государстве; обеспечение межнационального мира в стране, налаживание сотворчества народов как в масштабе всей Российской Федерации, так и в рамках отдельных регионов; посте­пенное формирование тесного сообщества всех проживающих на тер­ритории России народов, их национального самосознания, при кото­ром чувство принадлежности к единой стране играет важнейшую роль в ее сохранении и демократическом развитии».

На необходимость учета «национального фактора» страны обра­щается внимание и в Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года. Это:

- противодействие религиозному национализму и этническому се­паратизму;

- предупреждение и нейтрализация социальных и межнациональ­ных конфликтов ( п. 40 Стратегии);

- сокращение бедности и различий в уровне доходов населения (п. 52);

- проведение рациональной государственной региональной поли­тики (п. 59);

- создание механизмов сокращения уровня межрегиональной диф­ференциации в социально-экономическом развитии субъектов РФ пу­тем сбалансированного территориального развития (п. 64);

- содействие развитию культурного потенциала регионов РФ и под­держка региональных инициатив в сфере культуры (п. 79);

- обеспечение развития разнообразия национальных культур, то­лерантности и самоуважения, а также развитие межнациональных и межрелигиозных культурных связей (п. 82);

- сохранение и развитие самобытных культур многонационально­го народа РФ, духовных ценностей граждан (п. 83);

- сохранение культурно-нравственных ценностей, укрепление ду­ховного единства многонационального народа России (п. 84) и т.д.^[92]

Выход из создавшегося положения в середине 90-х годов про­шлого столетия во многом был указан в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации (1996), в т.ч. в разде­ле III «Основные цели и задачи государственной национальной поли­тики».

«1) В политической и государственно-правовой сфере:

- формирование Федерации, которая отвечала бы современным социально-экономическим и политическим реалиям и историческому опыту России, путем развития и углубления федеративных отноше­ний;

- создание правовой базы для регулирования федеративных и на­циональных отношений;

- объединение усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества, политических и религиозных деятелей для до­стижения межнационального согласия, утверждения принципа равно­правия граждан различных национальностей и вероисповеданий, ук­репления взаимопонимания между ними;

- обеспечение правовых, организационных и материальных усло­вий, способствующих учету и удовлетворению национально-культур­ных интересов народов;

- выработка государственных мер раннего предупреждения меж­национальных конфликтов и связанных с ними криминальных прояв­лений и массовых беспорядков;

- разрешение возможных споров и конфликтов между субъекта­ми Российской Федерации путем согласительных процедур на основе Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъек­тов Российской Федерации, а также соответствующих договоров и соглашений между субъектами Российской Федерации;

- обеспечение правовой защиты национальной чести и достоин­ства граждан, усиление ответственности за разжигание межнациональ­ной розни;

- решительная борьба с любыми проявлениями агрессивного на­ционализма;

2) в социально-экономической сфере:

- реализация экономических интересов народов в соответствии с государственной региональной политикой, на основе учета их тради­ционных форм хозяйствования и опыта трудовой деятельности;

- выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;

- рациональное использование многообразия хозяйственных воз­можностей субъектов Российской Федерации, их природных ресур­сов, накопленного научно-технического и кадрового потенциала, пре­имуществ территориального разделения труда и производственной ко­операции при общей направленности на комплексное социально-эко­номическое развитие страны и отдельных ее регионов;

- осуществление специальных программ занятости в трудоизбы­точных регионах, мер по подъему «депрессивных» районов, в первую очередь в Центральной России и на Северном Кавказе;

- развитие государственных систем коммуникации и информации в целях совершенствования единого экономического, информацион­ного и культурно-образовательного пространства Российской Феде­рации;

- содействие развитию региональных ассоциаций экономическо­го взаимодействия субъектов Российской Федерации как фактора гар­монизации межнациональных интересов, обеспечения комплексного решения социально-экономических и национально-культурных про­блем».

Подробный перечень содержался и в пп. 3 и 4 данной Концепции - в духовной сфере и в области внешней политики. Вопрос состоял в реальном исполнении данных конкретных направлений работы.

Определенным показателем эффективности российской националь­ной политики в то время стал тот факт, что более 100 тыс. немцев, выехавших из Казахстана и Средней Азии и уже имевших разрешение на въезд в Германию, предпочли остаться в России в местах компакт­ного проживания российских немцев.

Несколько по иному задачи государственной национальной поли­тики указаны в ее стратегии до 2025 года. Речь идет о:

а) упрочении общероссийского гражданского самосознания и ду­ховной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации);

б) сохранении и развитии этнокультурного многообразия народов России;

в) гармонизации национальных и межнациональных (межэтничес­ких) отношений;

г) обеспечении равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств;

д) успешной социальной и культурой адаптации и интеграции мигрантов^{[93] [94].}

К задачам в сфере государственной национальной политики РФ сегодня относятся (см. подробно в п. 21 Стратегии):

A) совершенствование государственного управления в сфере го­сударственной национальной политики Российской Федерации;

Б) обеспечение равноправия граждан, реализации их конституци­онных прав в сфере государственной национальной политики Россий­ской Федерации:

B) обеспечение межнационального мира и согласия, гармониза­ции межнациональных (межэтнических) отношений;

Г) обеспечению социально-экономических условий для эффек­тивной реализации государственной национальной политики Российс­кой Федерации;

Д) содействие национально-культурному развитию;

Е) формирование у детей и молодежи общероссийского граждан­ского самосознания, чувства патриотизма, гражданской ответствен­ности, гордости за историю нашей страны, в воспитании культуры межнационального общения, основанной на толерантности, уважении чести и национального достоинства граждан, духовных и нравствен­ных ценностей народов России, на всех этапах образовательного про­цесса;

Ж) поддержка русского языка как государственного языка Рос­сийской Федерации и языков народов России;

З) формирование системы социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов;

И) информационное обеспечение реализации государственной на­циональной политики Российской Федерации;

К) совершенствование взаимодействия государственных и муни­ципальных органов с институтами гражданского общества при реали­зации государственной национальной политики Российской Федера- 94

ции.

В-шестых, требуют учета в практической работе рекомендации Конгресса местных и региональных властей Европы по вопросам о территориальной автономии и национальных меньшинствах, социаль­ной сплоченности, реализации так называемого принципа субсидиар­ности, в соответствии с которым решения по этим вопросам должны приниматься на самом близком к гражданам уровне^[95].

В этой связи можно обратить внимание на пересмотренную Евро­пейскую Хартию « Об участии молодежи в общественной жизни на местном и региональном уровне» (21 мая 2003 года, конгресс местных и национальных властей Европы). В ней обращается внимание на то, что участие молодежи в общественной жизни на местном и региональ­ном уровне должно стать частью общей политики по вовлечению граж­дан в общественную жизнь. Это и политика в отношении спорта, досу­га и общественных объединений представителей молодежи различных национальностей; политика, направленная на увеличение занятости мо­лодежи и борьбу с безработицей; политика по выработке городской среды обитания, строительства жилья и развития транспорта и т.д.

Во внимание может быть принята и Конвенция СЕ «Об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне» (5 февраля 1992 года). В ней говорится о необходимости учета того факта, что проживание иностранцев на национальной территории в настоящее время является постоянной чертой европейских обществ; на местном уровне иностранные жители, как правило, имеют те же обязанности, что и граждане и они принимают активное участие в жизни местной общины, содействую ее процветанию. Конвенция требует «улучшить условия их интеграции в жизнь местной общины особенно путем рас­ширения их возможности участвовать в местных и общественных де­лах».

В-седьмых, отечественному законодателю еще предстоит рати­фицировать Европейскую Хартию региональных языков или языков меньшинств и внести соответствующие изменения и дополнения в дей­ствующее российское законодательство о языках. Это также весьма кропотливая и ответственная работа, поскольку Хартия представляет собой своего рода подробный свод правил применения региональных языков и языков меньшинств^[96] в государствах-членах Совета Европы, конкретные меры, содействующие использованию этих языков (безус­ловно, не в ущерб государственным) в области образования и культу­ры, деятельности судебных и административных органов, средств мас­совой информации, в экономической и общественной жизни.

Российская Федерация присоединилась к Хартии в феврале 2001 года, распоряжение Президента РФ № 90-РП от 22 февраля 2001 года, но не ратифицировала ее^[97].

Но уже сейчас на этом направлении в РФ проводится существен­ная работа. Так, в Чувашской Республике, Татарстане, Адыгее, Кал­мыкии, Республике Саха, Тувинской Республике приняты законы о языке, которые вводят двуязычие - два равных государственных язы­ка (либо национальный язык - государственный и русский язык - официальный), и, соответственно, перестраивается система националь­ного образования. Воспитание на 34 национальных языках ведется в детских садах, в начальной школе. Что касается средней школы, то на этом уровне либо обучение ведется целиком на национальном языке, либо языки меньшинств, литература и другие гуманитарные дисцип­лины являются предметом изучения - данная ситуация относится бо­лее чем к 70 языкам. Основная проблема, с которой сталкиваются школы в развитии концепции национального образования, - это необ­ходимость перевода терминологии, издания учебников, подготовки преподавателей. По этой же причине в России пока нет высшего обра­зования на языках национальных меньшинств, несмотря на полное от­сутствие законодательных преград к этому и наличие объективной по­требности, по крайней мере, для тех профессий, которые связаны с межличностным общением (медицина, право, сельское хозяйство и др.). В этом плане есть некоторые положительные примеры в сфере среднего специального образования в местах компактного прожива­ния меньшинств и в субъектах Федерации (колледжи, техникумы).

Постепенно вводится новая форма организации национального об­разования - культурно-образовательные центры на базе средних школ, с факультативными занятиями и государственным финансированием.

По данным российского МИДа, в Москве, например, существует более 40 таких образовательных учреждений, в т.ч. 7 еврейских, рус­ско-литовская, русско-грузинская, русско-корейская, татарская и дру­гие школы. Функционирует уникальный многонациональный учебно­воспитательный комплекс, где родной язык и культуру изучают дети 15 национальностей. По России же действуют 47 армянских школ, 85 казахских, 66 азербайджанских, 19 туркменских и другие.

Право на образование на родном языке, на его использование для национальных меньшинств России в настоящее время ограничивается лишь одним, хотя и весьма существенным фактором. Общая экономи­ческая ситуация, которую переживает страна, сказывается на всех школах, и не в меньшей степени - на русской. Недостаток средств на техническое оснащение, на библиотеки, на издание учебников и т.п. тормозит реализацию законов, какими бы прогрессивными и демок­ратическими они ни были. Ситуация несколько улучшилась в первое десятилетие нового столетия в ходе реализации государственных мер по поддержке образования.

Подход России к обеспечению прав национальных меньшинств на территории РФ не всегда сопровождается адекватным отношением сопредельных государств к русским, составляющим одну из самых многочисленных в мире диаспор.

Способствовать улучшению положения дел может активное «заступ­ничество» Совета Европы и реализация российской Концепции государ­ственной политики в отношении зарубежных соотечественников, работа правительственной Комиссии по делам соотечественников за рубежом и реализация Стратегии национальной политики РФ на период до 2020 года, активизация работы по защите соотечественников за рубежом.

В заключение данного раздела можно сделать ряд кратких выводов:

- Конституция РФ, российское законодательство запрещают вся­кую дискриминацию по национальному признаку, не содержат норм, противоречащих Рамочной конвенции о защите национальных мень­шинств. Конституция РФ может быть дополнена рядом положений Ра­мочной конвенции. В то же время в текст самой Конвенции может быть включено определение национального меньшинства и другие уточ­няющие нормы;

- ратификация Российской Федерацией Рамочной конвенции ук­репит международно-правовые гарантии прав национальных мень­шинств в России. Она позволяет более активно отстаивать права чело­века в других странах-членах Совета Европы, включая страны Бал­тийского региона;

- необходимо и дальше активно разрабатывать и продвигать через парламент, президентские структуры отечественное законодательство, способствующее реализации прав граждан, относящих себя к нацио­нальным меньшинствам, включая рассмотренные выше. Эта работа должна строиться в рамках Конституции РФ, ЕКПЧ, Рамочной кон­венции, действующего российского законодательства.

При этом узловыми проблемами, требующими решения, являются:

- развитие федеративных отношений, обеспечивающих гармони­ческое сочетание самостоятельности субъектов Российской Федера­ции и целостности Российского государства;

- развитие национальных культур и языков народов Российской Федерации, укрепление духовной общности россиян;

- обеспечение политической и правовой защищенности малочис­ленных народов и национальных меньшинств;

- достижение и поддержание стабильности, прочного межнацио­нального мира и согласия на Северном Кавказе;

- поддержка соотечественников, проживающих в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, а также в Латвий­ской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике, содействие развитию их связей с Россией^[98];

- иметь своей целью укрепление целостности и единства Россий­ской Федерации;

- предстоит серьезная работа по внесению изменений и дополне­ний в законодательные акты субъектов РФ в связи с ратификацией Рамочной конвенции, разработка новых уточняющих региональных законов в области прав национальных меньшинств;

- обеспечение в России предусмотренного Рамочной конвенцией права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на изуче­ние в т.ч. родного языка в рамках государственного образования по­требует дополнительных бюджетных ассигнований на федеральном и региональном уровне;

- требуют повседневного внимания коренные малочисленные на­роды Севера и других регионов России;

- следует развивать международное сотрудничество в области со­блюдения прав национальных меньшинств, включая приграничное со­трудничество, деятельность Конгресса местных и региональных влас­тей СЕ;

- РФ необходимо активно использовать трибуну Совета Европы для защиты прав своих соотечественников, принимать участие в раз­работке и реализации контрольного механизма СЕ в этой области.

Следует учитывать, что:

«14.... в сфере межнациональных отношений имеются нерешен­ные проблемы, вызванные как глубокими общественными преобразо­ваниями при формировании в современной России свободного откры­того общества и рыночной экономики, так и некоторыми просчетами в государственной национальной политике Российской Федерации. Со­храняют актуальность проблемы, связанные с проявлениями ксенофо­бии, межэтнической нетерпимости, этнического и религиозного экст­ремизма, терроризма.

15. На развитие национальных, межнациональных (межэтничес­ких) отношений также влияют следующие негативные факторы:

а) высокий уровень социального и имущественного неравенства, региональной экономической дифференциации;

б) размывание традиционных нравственных ценностей народов Российской Федерации;

в) правовой нигилизм и высокий уровень преступности, коррум­пированность отдельных представителей власти;

г) сохранение проявлений дискриминации по отношению к граж­данам различной национальной принадлежности в правоприменитель­ной практике;

д) недостаточность образовательных и культурно-просветительс­ких мер по формированию российской гражданской идентичности, воспитанию культуры межнационального общения, изучению истории и традиций народов России, их опыта солидарности в укреплении го­сударства и защиты общего Отечества;

е) распространенность негативных стереотипов в отношении не­которых народов;

ж) недостаточный уровень межведомственной и межуровневой координации в сфере реализации государственной национальной по­литики Российской Федерации, включая профилактику экстремизма и раннее предупреждение межнациональных конфликтов в субъектах Российской Федерации;

з) недостаточная урегулированность миграционных процессов, вопросов социальной и культурной интеграции и адаптации мигран­тов, не позволяющая в должной мере обеспечить текущие и будущие потребности экономического, социального и демографического раз­вития страны, интересы работодателей и российского общества в це­лом;

и) влияние факторов, имеющих глобальный или трансграничный характер, таких как унифицирующее влияние глобализации на локаль­ные культуры, нерешенность проблем беженцев и вынужденных пере­селенцев, незаконная миграция, экспансия международного террориз­ма и религиозного экстремизма, международная организованная пре­ступность.

16. Преодоление указанных негативных факторов связано с воз­никновением новых задач и приоритетных направлений в сфере госу­дарственной национальной политики Российской Федерации, решать которые предполагается, руководствуясь настоящей Стратегией»^[99].

2.