Присоединение к договору. Вопрос об универсальности

Присоединение является важным способом выражения согла­сия с международным договором в практике государств. Договоры, допускающие присоединение к ним, называются открытыми. В боль­шинстве своем ими являются общие многосторонние договоры.

Могут ли быть универсальными договоры с участием междуна­родных организаций? В принципе могут, если речь идет о многосто­ронних договорах государств с международными организациями. Что касается договоров между международными организациями, то такие договоры вообще не могут быть универсальными по своему характеру, на что справедливо указывали в Комиссии международ­ного права Н. А. Ушаков и специальный докладчик П. Ретер^[553].

Вопрос о праве международных организаций присоединиться к общим многосторонним договорам государств из чисто теоретичес­кого, каким он являлся несколько лет назад, когда не было еще ни одного подобного договора, приобретает практическое значение. Впервые он стал предметом детального обсуждения на Конферен­ции ООН по морскому праву, когда разрабатывались заключитель­ные статьи конвенции, которая в определенных пределах предоста­вила право некоторым международным организациям присоединять­ся к ней^[554]. В настоящее время он вновь, в еще большем масштабе, встал в связи с заключением конвенции о праве международных договоров с участием международных организаций. Дать ли право международным организациям присоединиться к конвенции, и если дать, то всем или только некоторым из них? Вопрос оставался от­крытым.

В научной литературе уже несколько лет обсуждается вопрос, распространяется ли принцип универсальности общих многосторон­них договоров на международные организации? Имеют ли они вооб­ще неотъемлемое право участвовать, в том числе присоединяться, к общим многосторонним договорам государств?^[555]

В советской юридической литературе в общей форме утвер­дительно на него ответил В. П. Степанов. Для Конвенции о пред­ставительстве государств в их отношениях с международными орга­низациями универсального характера такую возможность допускал Б. В. Ганюшкин. Против этих положений высказался Ю. Я. Михеев^[556]. Как известно, упомянутая Конвенция о представительстве государств 1975 года не предусмотрела право международных организаций при­соединиться к ней или в другой форме стать ее участниками.

То обстоятельство, что международные организации являются производными от государств субъектами международного права, оз­начает, что принцип универсальности автоматически не распрост­раняется на международные организации. Поэтому они могут при­соединиться к многостороннему договору только в том случае, если формула присоединения специально предусматривает такое право за ними, то есть если государства, которые всегда являются авто­рами этой формулы, согласились, что наряду с ними участниками общего многостороннего договора могут стать и международные организации (все или определенные, указанные в формуле присое­динения). В противном случае международные организации даже к открытым международным договорам присоединиться не могут.

Примером открытия многостороннего договора для междуна­родных организаций впервые стала Конвенция ООН по морскому праву 1982 года^[557]. Согласно ст. 305 конвенции, она открыта для подписания международными организациями в соответствии с при­ложением IX. Это приложение определяет круг таких организаций. К ним отнесены межправительственные организации, которым госу­дарства-члены передали компетенцию в вопросах, регулируемых кон­венцией, в том числе компетенцию по заключению договоров, отно­сящихся к таким вопросам.

Конвенция предусматривает также право указанных междуна­родных организаций официально подтверждать свое участие в кон­венции или присоединяться к ней (ст. 306 и 307). Документы об официальном подтверждении или о присоединении сдаются на хра­нение Генеральному секретарю ООН. Но эти документы могут быть сданы только в том случае, если большинство государств - членов международной организации сдают или сдали на хранение свои ра­тификационные грамоты или документы о присоединении (ст. 3 приложения IX). В приложении (ст. 4 и 5) точно определено содер­жание, которое должны иметь документы об официальном подтвер­ждении или присоединении международной организации к конвен­ции: пределы ее участия, прав и обязанностей, соотношение с участием государств, характер и рамки переданной организации ком­петенции и т. д. Подчеркивается, в частности, что международная организация становится участницей конвенции лишь в той мере, в какой она обладает указанной специальной компетенцией.

Таким образом, из этих положений видно, что участие между­народных организаций в Конвенции ООН по морскому праву носит специальный и ограниченный характер. Акты об официальном под­тверждении и о присоединении к конвенции международных орга­низаций не влекут за собой тех же юридических последствий, что и акты о ратификации ее государствами или их присоединении к ней (например, они не включаются в число 60 документов, необходимых для ее вступления в силу). Международные организации, даже став участниками конвенции, не получают некоторых других прав, кото­рыми обладают государства — ее участники в отношении внесения в конвенцию поправок, их вступления в силу и др.

Открытыми для участия определенных категорий междуна­родных организаций являются некоторые многосторонние договоры 1975 года в области сырья (соглашения по олову, какао), но их участником пока стала только одна международная организация.

Формулировки об участии международных организаций в них различны. Например, в ст. 4 соглашения по какао говорится: «Любая ссылка в настоящем соглашении на «правительство» рассматривается как включающая ссылку на любую межправительственную органи­зацию, несущую ответственность в отношении обсуждения, заключе­ния и применения международных соглашений, в частности товар­ных соглашений. В соответствии с этим любая ссылка в настоящем соглашении на подписание или депонирование ратификационных грамот или актов о принятии или утверждении, или на уведомление о временном применении, или на присоединение рассматривается по отношению к таким межправительственным организациям как вклю­чающая ссылку на подписание или на депонирование ратификаци­онных грамот или актов о принятии или утверждении, или на уве­домление о временном применении, или на присоединение таких межправительственных организаций».

Статья 15 Конвенции о договорах с участием международных организаций 1986 года, по существу, повторила положения ст. 15 Венской конвенции 1969 года, включив в нее слова «международная организация». В соответствии с ней согласие международной орга­низации на обязательность для нее договора выражается присоеди­нением, если договор это предусматривает или иным образом уста­новлено, что участники переговоров договорились о возможности такого присоединения или же впоследствии договорились об этом.

Как видно, эта статья не делает различия между договорами государств и договорами с участием международных организаций в отношении права присоединения к ним различных субъектов меж­дународного права. Решение этого вопроса оставлено на усмотрение участников переговоров по конкретному международному договору. Международное право также не знает каких-либо запретов для госу­дарств или международных организаций в этом отношении.

11.