ПОРЯДОК УКЛАДЕННЯ МІЖНАРОДНИХ МІЖУРЯДОВИХ І МІЖВІДОМЧИХ ДОГОВОРІВ У ЗАКОНОДАВСТВІ ТА ПРАКТИЦІ УКРАЇНИ

За сучасним міжнародним правом один із основних його принципів - принцип pacta sunt servanda - поши­рюється не лише на міжнародні міждержавні угоди, а й на ті види міжнародних угод, які укладаються від імені Уряду держави (міжурядові договори) та які укладають­ся між міністерствами і відомствами різних країн (між­відомчі договори).

У міжнародній практиці міжурядові та міжвідомчі договори часто укладаються виконавчою владою з метою уникнути дискусій про доцільність укладення певного договору в національному парламенті та конституційної процедури ратифікації.

В Україні порядок укладення міжурядових договорів визначається Законом України “Про міжнародні дого­вори України”, прийнятим Верховною Радою України 22 грудня 1993 року^[216].

Відповідно до ст. 2 (3) Закону від імені Уряду Украї­ни (Кабінету Міністрів) укладаються міжнародні дого-

вори з економічних, торговельних, науково-технічних та інших питань, що належать до його компетенції.

Пропозиції щодо укладення міжурядового договору, згідно із ст. 3(3) Закону “Про міжнародні договори Украї­ни” мають подаватися відповідним міністерством Кабіне­ту Міністрів України разом з Міністерством закордон­них справ України або за погодженням з ним. У пропо­зиції обґрунтовується необхідність укладення цього до­говору, визначаються можливі наслідки його укладення, вказуються суб’єкти виконання договору, пропонується склад делегації чи представник України для ведення пе­реговорів, прийняття тексту договору чи встановлення його автентичності (ст. З (4)). До пропозиції додається також проект договору і за необхідності проект рекомен­дацій делегації чи представника України.

Уряд України розглядає внесені пропозиції і не піз­ніш як у десятиденний термін має прийняти рішення про укладання міжурядового договору (ст.

Рішення про проведення переговорів і про підписан­ня міжурядового договору приймається Урядом України (ст. 4 (б)). Повноваження на ведення переговорів і підписання міжурядового договору надаються Урядом України або за його дорученням - МЗС України (ст. 5 (4) (б)). Затвердження міжурядових договорів, які не потребують ратифікації, але потребують затвердження, здійснюється Урядом України у формі постанови (ст. 9 (1) (б)). Рішення про приєднання України до міжурядо-і вих договорів, які не підлягають ратифікації, ухвалюють-! ся Урядом України у формі постанови (ст. 10 (1) (в)). І

Міжурядові договори публікуються у “Зібранні поста- ] нов Уряду України” та в газеті Уряду України (ст. 20 (2))· 222

Денонсація міжурядових договорів, які не потребу­вали ратифікації, прийняття або приєднання Верховною Радою України, провадиться Урядом України (ст. 24 (6)).

Таким чином, принципові рішення щодо укладення договору від імені Кабінету Міністрів України, про про­ведення переговорів та надання відповідних повнова­жень на їх ведення і підписання договору має надавати­ся рішенням Кабміну у формі постанови або розпоряд­ження.

Причому постанова Кабміну на етапі узгодження ві­зується відповідними міністерствами і відомствами та всі­ма віце-прем’єр-міністрами. Постанову підписує прем’єр- міністр України, а додатки до неї - міністр Кабінету Міністрів України.

Щодо розпорядження Кабміну, то воно, як правило, приймається з вужчих разових питань і візується відпо­відними міністерствами і відомствами та Віце-прем’єр-мі- ністром, до компетенції якого за розподілом обов’язків належить це питання. Розпорядження підписує прем’єр- міністр України.

Слід зауважити, що на практиці процес опрацюван­ня, узгодження та підписання рішення Кабміну щодо укладення міжурядового договору триває щонайменше 2-3 тижні, й нерідко такого часу на цю процедуру просто немає. Саме тому практика пішла шляхом спро­щеної процедури, і тепер більшість рішень щодо етапів укладення міжурядового договору приймається у формі доручень прем’єр-міністра або віце-прем’єр-міністра.

Зауважимо, що юридична природа такої форми прий­няття рішення, як “доручення”, не є цілком зрозумілою,

оскільки це не передбачено ні Конституцією України, ні іншими законодавчими актами.

Водночас випадки, коли замість постанови або роз­порядження Кабміну рішення приймається у формі до­ручення прем’єр-міністра або віце-прем’єр-міністра, мож­на пояснити, виходячи з того, що таким чином прем’єр- міністр делегує віце-прем’єр-міністрам частину своїх пов­новажень. У такому разі доручення можна вважати своєрідним “квазірішенням” Кабміну.

Наведемо приклад етапів укладення міжурядового договору.

На першому етапі Міністерство економіки України за погодженням з Міністерством фінансів України та обов’язково з МЗС України звертається до Кабміну з пропозицією щодо укладення угоди про економічне спів­робітництво з урядом певної країни та надання повно­важень відповідним особам на ведення переговорів. При­чому Мінекономіки вносить також проект цього дого­вору.

Після розгляду пропозиції у разі принципової згоди Кабмін направляє до МЗС на ім’я міністра закордонних справ доручення за підписом прем’єр-міністра або віце- прем’єр-міністра, в якому міститься прохання надати (оформити) необхідні повноваження певним особам на проведення переговорів з урядом іноземної країни на предмет укладення міжурядового договору про економіч­не співробітництво.

На другому етапі, після проведення переговорів, Мінекономіки доповідає Кабміну про результати перего­ворів і за погодженням з МЗС пропонує кандидатуру на підписання від імені Кабміну вищезазначеного договору· 224

прем’єр-міністр або віце-прем’єр-міністр дає доручення МЗС приблизно такого змісту: “Прошу належним чином оформити повноваження... на підписання опрацьованого та узгодженого проекту Угоди про економічне співробіт­ництво з...”.

МЗС, у свою чергу, надає повноваження запропоно­ваній Кабміном особі в такій формі: “МЗС України по­свідчує, що Кабінет Міністрів України уповноважив... підписати Угоду про економічне співробітництво між Ка­бінетом Міністрів України та... ”.

Зазначені повноваження підписують міністр закор­донних справ і начальник Договірно-правового управ­ління МЗС.

На третьому етапі, після підписання угоди, Мінеко­номіки разом з МЗС та за погодженням з Мінфіном вносять до Кабінету Міністрів проект постанови Кабміну щодо подання цієї угоди на ратифікацію Верховною Ра­дою, оскільки за Законом "Про міжнародні договори України" (ст. 7 (2)) загальноекономічні договори підля­гають ратифікації Верховною Радою.

Окрім зазначеного проекту постанови Кабміну Мін­економіки вносить також проект Закону України про ра­тифікацію, пояснювальну записку щодо необхідності укладення угоди та пропонує кандидатуру представника Мінекономіки (як правило, заступника міністра еконо­міки), який представлятиме угоду на засіданні Верховної Ради.

На останньому етапі Кабмін приймає постанову про подання міжурядової угоди на ратифікацію, а Верховна Рада приймає Закон України про ратифікацію угоди.

Міжнародні міжвідомчі договори в договірній прак-

тиці іноді називають “адміністративними угодами”. Йдеть­ся про угоди, які регулюють взаємовідносини відомств різних країн зі спеціальних питань їхньої компетенції. У США такі угоди відносять до категорії виконавчих угод (executive agreements), що укладаються федеральними органами виконавчої влади без згоди сенату.

Закон РФ про міжнародні договори відносить до міжнародних договорів Російської Федерації і “договори міжвідомчого характеру” (п. 2 ст. 1).

Таке формулювання має на меті показати, що не будь-яка міжвідомча угода є міжнародним договором, а лише та, при укладенні якої відомство представляє державу.

Щодо таких договорів Закон РФ про міжнародні до­говори встановлює наступне правило: “Федеральний мі­ністр, керівник іншого федерального органу виконавчої влади мають право вести переговори і підписувати між­народні договори міжвідомчого характеру без пред’яв­лення повноважень” (п. З ст. 12).

Вказані посадові особи відповідно до своїх повно­важень утверджують такого роду договори (п.

Щодо міжнародних договорів міжвідомчого харак­теру в Україні, процедура їхнього укладення визначаєть­ся Законом України “Про міжнародні договори України” та Положенням про порядок укладення, виконання та денонсацію міжнародних договорів України міжвідомчого характеру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 1994 р. № 422^[217].

Згідно з цим Законом від імені міністерств та інших

центральних органів державної влади України уклада­ються міжнародні договори з питань, що належать до їх компетенції (ст. 2 (4)). Повноваження на ведення пере­говорів і підписання міжвідомчих договорів надаються відповідним міністерством або іншим центральним орга­ном державної виконавчої влади разом із МЗС України (ст. 5 (4) (в)).

Щодо інших питань, пов’язаних з порядком укла­дення, виконання та денонсації міжвідомчих договорів, то вони регулюються зазначеним Положенням Кабміну.

Відповідно до цього Положення міжнародні міжві­домчі договори України укладаються від імені мініс­терств і відомств з відповідними державними органами іноземних держав і міжнародними організаціями, до компетенції яких належать питання, що регулюються договорами (п. 1 Положення).

Пропозиції щодо укладення міжвідомчих договорів подаються до Кабміну міністерствами і відомствами за погодженням з МЗС і мають відповідати вимогам пунк­тів 4 і 7 ст. З Закону “Про міжнародні договори Украї­ни”. У разі потреби ці пропозиції попередньо погод­жуються з іншими заінтересованими міністерствами і відомствами (п. 2).

Рішення про проведення переговорів і підписання міжвідомчих договорів приймаються міністерствами і ві­домствами, до компетенції яких належать питання, що регулюються такими договорами, за погодженням із МЗС і з дозволу віце-прем’єр-міністра згідно з розподі­лом обов’язків (п. 3). Повноваження на ведення пере­говорів і підписання міжвідомчих договорів надаються відповідним міністерством чи відомством разом з МЗС 227

(п. 4). На практиці ці повноваження оформляє МЗС піс­ля звернення керівника відповідного міністерства (відом­ства).

Більшість міжвідомчих договорів набирає чинності з моменту підписання. Якщо міжвідомчий договір набирає чинності з моменту його підписання, згода на обов’язко­вість його положень висловлюється у формі підписання цього договору (п.5).

Затвердження міжвідомчих договорів, що передбача­ють набрання ними чинності після затвердження, здій­снюється міністерствами і відомствами, від імені яких було підписано такі договори (п. 6).

Виконання зобов’язань української сторони і кон­троль за дотриманням прав, що випливають з міжвідом­чих договорів для української сторони, а також контроль за виконанням зобов’язань інших учасників цих догово­рів покладається на міністерства і відомства, які уклали ці міжнародні міжвідомчі договори (п. 8).

Міжвідомчі договори, що набрали чинності для Украї­ни, публікуються у Зібранні діючих міжнародних дого­ворів України та в інформаційному бюлетені “Офіційний вісник України”. Ці договори реєструються у Мін’юсті шляхом їх включенням до Єдиного державного реєстру нормативних актів (п. 9). Оригінали текстів міжвідомчих договорів України зберігаються в МЗС. Причому тексти міжвідомчих договорів' з метою їх включення до згадано­го реєстру, та опублікування надсилаються МЗС до Мін’юсту наступного дня після набрання договорами чинності (п. ДО).

Денонсація міжвідомчих договорів України здійсню­ється міністерствами і відомствами, від імені яких було 228

укладено ці договори, за погодженням із МЗС, іншими заінтересованими міністерствами, відомствами і з дозво­лу віце-прем’єр-міністра України згідно з розподілом обов’язків (п. 12).

На завершення зазначимо, що, по-перше, міжурядові та міжвідомчі договори України, будучи міжнародними договорами, підлягають неухильному дотриманню Украї­ною відповідно до норм міжнародного права; по-друге, міністерства повинні укладати міжвідомчі угоди лише в рамках своєї компетенції, щоб уникнути втручання в компетенцію інших міністерств.