Денонсация

Наиболее распространенным способом расторжения междуна­родных договоров является денонсация.

Денонсация — это отказ государства от договора с предупреж­дением, сделанным в порядке и в сроки, предусмотренные соглаше­нием сторон в самом договоре.

Некоторые юристы, исходя из перевода слова «денонсация», понимают под ней всякое заявление с предупреждением одного го­сударства другому об отказе от действующего между ними догово­ра^[269]. Высказывается также точка зрения, что некоторые виды между­народных договоров, как, например, торговые договоры, договоры о союзе, заключенные на неопределенное время и не содержащие ого­ворки о денонсации, могут, тем не менее, быть расторгнуты одно­сторонним путем после предупреждения. На этой позиции стояли Л. Оппенгейм и Дж. Фицморис^[270]. Такого же мнения придерживается известный уругвайский юрист Э. X. де Аречага в своем курсе совре­менного международного права^[271] и другие юристы-международники. Представители ряда государств на Венской конференции высказы­вали такое же мнение.

Однако среди юристов, специально исследовавших этот вопрос, есть и другая, более обоснованная, на наш взгляд, точка зрения. Ее подробно развивает в своей монографии «Денонсация международ­ных договоров» польский юрист М. Франковская. Она убедительно показывает, что признание так называемого «подразумеваемого пра­ва на денонсацию» договоров, которые не предусматривают такого права, создало бы серьезную угрозу принципу pacta sunt servanda, ослабило бы обязательную силу международных договоров. Поэто­му следует исходить из презумпции недопустимости подразумевае­мой денонсации. Такая презумпция полностью соответствует уров­ню современного развития права международных договоров, прежде всего принципу их строгого соблюдения. Практика государств не дает оснований прийти к заключению, что существует подразумева­емое право на денонсацию международных договоров.

Слишком широкое понимание денонсации может создать впе­чатление правомерности любого одностороннего расторжения меж­дународного договора под видом денонсации, что противоречит прин­ципу pacta sunt servanda. Этому принципу больше соответствует такое понимание, как оно было дано выше.

Советская теория международного права и договорная практи­ка СССР и ряда других государств также стоит на таком понимании. Тем не менее, в Венской конвенции в ст. 56 нашла закрепление концепция денонсации в широком смысле. Конвенция допускает два вида денонсации: 1) денонсацию, которая предусмотрена в самом международном договоре (она предусмотрена, хотя и не названа, в п. а ст. 54); 2) так называемую подразумеваемую денонсацию, кото­рая может быть выведена: а) из намерения участников допустить возможность денонсации или выхода из договора или б) из характе­ра международного договора (ст. 56). Как пишет итальянский про­фессор Ф. Капоторти, ст. 56 Венской конвенции «серьезно ослабля­ет принцип уважения международных договоров»^[273].

В связи с тем, что в указанном широком понимании право денонсации может использоваться недобросовестными контрагента­ми в целях оправдания нарушения ими своих международных обя­зательств и произвольного одностороннего отказа от договоров, со­ветская делегация на Венской конференции сделала заявление, что, голосуя за указанную статью, она «имеет, однако, в виду то обстоя­тельство, что термин «денонсация», как он понимается и применяет­ся Советским Союзом, относится только к тем случаям, когда право на денонсацию ясно предусмотрено в самом договоре и осуществля­ется в соответствии с условиями данного договора». Что касается так называемой подразумеваемой денонсации, предусмотренной в этой статье, то эти случаи «относятся, в соответствии с советской договорной практикой, к другим случаям одностороннего прекраще­ния международных договоров, в частности к отказу и аннулирова­нию»^[274].

Правомерность денонсации вытекает из самой ее юридической сущности, из того, что ее условия определены в самом международ­ном договоре соглашением сторон, то есть, в конечном счете, из суверенитета договаривающихся государств. В этом случае денонса­ция является вполне нормальным и правомерным способом прекра­щения международного договора. Более 40% всех международных договоров, в том числе заключенных СССР, содержат условия о возможности их денонсации.

Поскольку денонсация осуществляется в соответствии с усло­виями договора, государство, денонсирующее договор, не обязано объяснять причины этого, хотя чаще всего причины указываются. В то же время денонсация международного договора может свидетель­ствовать о недружественной позиции денонсирующего государства к другому государству — участнику международного договора. Это особенно относится к случаям денонсации договоров о союзе, друж­бе, сотрудничестве и взаимной помощи.

Если в договоре нет оговорки о денонсации или денонсация произведена в нарушение предусмотренной в нем процедуры, то другой участник или участники могут оспаривать правомерность подобного одностороннего отказа, даже если он был сделан после предупреждения^[275]. Спор в этом случае должен решаться в соот­ветствии с принципами международного права, относящимися к аннулированию международных договоров (см. ниже). Если же дру­гая сторона согласна с таким отказом, то речь также должна идти не о денонсации, а об отмене договора (разд. 11 настоящей главы).

Итак, в отличие от других способов расторжения международ­ных договоров (отмены, аннулирования и др.), денонсация характе­ризуется следующими чертами:

1) право на денонсацию должно быть оговорено в самом дого­воре;

2) денонсация происходит в строго установленном договорном порядке, несоблюдение которого является основанием для оспари­вания действительности денонсации;

3) этот порядок предусматривает:

а) обязательное заблаговременное предупреждение о желании расторгнуть договор;

б) срок, в течение которого это предупреждение может быть сделано;

в) указание, через какой период времени после предупрежде­ния о расторжении договор утратит свою силу;

г) иногда указание о том, в какой форме должно быть сделано такое предупреждение (обычно в многосторонних договорах).

Только при соблюдении всех этих условий может иметь место денонсация международного договора. Эти условия по своей форме весьма разнообразны, установление их зависит от соглашения сто­рон договора.

С точки зрения срока, в который наступает право делать заяв­ление о денонсации, можно различать два основных вида денонса­ций: 1) денонсация, заявление о которой может быть сделано в определенное время; 2) денонсация, заявление о которой может быть сделано в любое время.

В международных договорах, в которых указывается срок их действия, право на денонсацию обычно предоставляется в конце этого срока, например в конце десятилетнего, двадцатилетнего и т. п. срока действия договора. При этом в договоре точно устанавливает­ся, до истечения какого срока стороны имеют право его денонсиро­вать. Стороны обычно внимательно следят за этим сроком. Перед его истечением министерство иностранных дел и другие заинтересо­ванные ведомства государства — участника договора рассматривают и согласуют вопрос о том, делать заявление о денонсации или нет. От решения этого вопроса часто зависит не только сохранение дого­вора в силе на оставшийся срок, например на один год, но и автома­тическая его пролонгация на другой, больший срок, например на следующие пять или десять лет, а иногда даже на неопределенный срок.

Пропуск срока, когда можно сделать заявление о денонсации, означает отказ от денонсации, что ведет к утрате права на денонса­цию на определенное установленное в договоре время, а также часто к автоматической пролонгации договора. Например, в Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между СССР и Герман- ской Демократической Республикой от 7 октября 1975 г. говорится (ст. 12): «Настоящий договор заключается на срок в 25 лет и будет автоматически продлеваться каждый раз на следующие десять лет, если ни одна из Высоких Договаривающихся Сторон не заявит о своем желании прекратить его действие путем извещения за 12 месяцев до истечения соответствующего срока»^[276].

В договорах, не содержащих указания на срок их действия, право на денонсацию иногда предоставляется после истечения опре­деленного срока с момента вступления договора в силу, ратифика­ции или другого момента. Например, в ст. 15 конвенции относитель­но перехода границы между СССР и Ираном жителями пограничных местностей от 31 мая 1928 г. указывалось, что «каждая из Высоких Договаривающихся Сторон сохраняет за собой право отказаться от нее по истечении трехлетнего срока со дня ратификации»^[277]. Однако чаще в договорах, заключенных на неопределенный срок, право де­нонсировать договор предоставляется в любое время, когда этого пожелает какая-либо из сторон. Например, в Соглашении между СССР и Чехословакией об обмене почтовыми посылками от 8 авгус­та 1951 г. (ст. 19) говорится: «Настоящее Соглашение заключается на неопределенный срок... Оно может быть денонсировано по жела­нию одной из Договаривающихся Сторон путем уведомления дру­гой Стороны за 6 месяцев вперед»^[278].

Особая формула денонсации содержится в Договоре о нерас­пространении ядерного оружия 1968 года и в некоторых других. В частности, в Договоре о нераспространении ядерного оружия пре­дусматривается, что «каждый участник настоящего Договора в по­рядке осуществления своего государственного суверенитета имеет право выйти из Договора, если он решит, что связанные с содержа­нием настоящего Договора исключительные обстоятельства поста­вили под угрозу высшие интересы его страны. О таком выходе он уведомляет за три месяца всех Участников Договора и Совет Безо­пасности Организации Объединенных Наций. В таком уведомлении должно содержаться заявление об исключительных обстоятельствах, которые он рассматривает как поставившие под угрозу его высшие интересы».

Таким образом, здесь денонсирующее государство обязано пре­дупреждать о своем выходе из договора не только других его участ­ников, но и Совет Безопасности ООН, а также мотивировать причины выхода, что имеет большое значение ввиду особого характера ука­занных договоров, призванных обеспечить мир и безопасность наро­дов. Что касается термина «выход из договора», то он применяется обычно к многосторонним договорам, в то время как в случае дву­сторонних договоров употребляется термин «отказ» — будь то де­нонсация или аннулирование. Юридического значения это не имеет.

Имеется категория международных договоров, в которых пре­дусмотрено запрещение их денонсации при определенных обстоя­тельствах, а именно тех, на которые рассчитано действие договора. Таковы, например, конвенции о законах и обычаях войны. Допуская возможность их денонсации в мирное время, они запрещают денон­сацию во время войны, в которой участвует денонсирующее государ­ство. В ст. 142 Женевской конвенции об обращении с военноплен­ными и в соответствующих статьях других Женевских конвенций о защите жертв войны 1949 года прямо устанавливается, что «Денон­сация, заявление о которой было сделано в то время, когда денонси­рующая Держава участвовала в конфликте, не будет иметь силы до заключения мира»^[279]. Похожее постановление имеется в Гаагской кон­венции о защите культурных ценностей в случае вооруженного кон­фликта 1954 года (ст. 37) и др. И это понятно: не было бы никакого смысла заключать конвенцию о правилах ведения войны и в то же время разрешать сторонам отказываться от них как раз в то время, когда они призваны действовать.

Очень редко встречаются международные договоры, которые вообще запрещают их денонсацию в какое бы то ни было время. В качестве примера можно привести Международное соглашение по сахару 1953 года. В нем говорится (ст. 42): «Настоящее соглашение заключается сроком на пять лет начиная с 1 января 1954 г. Соглаше­ние не подлежит денонсации»^[280].

Наконец, есть большая группа договоров, в которых ничего не сказано о возможности их денонсации. К таким договорам относятся не только мирные договоры, договоры о границах, но и ряд общих многосторонних договоров, в частности те, которые кодифицируют международное право (Женевские конвенции по морскому праву 1958 г., Венские конвенции по дипломатическому, консульскому, договорному праву 1961-1969 гг. и др.). Ни в одной из этих конвен­ций постановлений о денонсации не содержится. В Женевских кон­венциях предусматривается только возможность их пересмотра че­рез пять лет после вступления в силу, а в Венских конвенциях нет и этого. Как отмечали некоторые делегаты на Женевской конферен­ции 1958 года, допущение денонсации не соответствует самой при­роде конвенций, кодифицирующих общее международное право. Предложение о включении такого постановления в эти конвенции было отклонено большинством делегатов конференции по морскому праву, и это решение стало как бы прецедентом для других конфе­ренций подобного рода. На состоявшихся после этого Венских кон­ференциях 1961, 1963 и 1968-1969 годов решение о нецелесообраз­ности включения постановлений о денонсации в конвенции по указанным вопросам было принято без обсуждения^[281]. Можно счи­тать, что эти конвенции денонсации не подлежат. Тем не менее, на практике имели место случаи денонсации договоров, кодифицирую­щих международное право и не предусматривающих их денонсацию, как это сделал в 1971 году Сенегал в отношении двух Женевских конвенций по морскому праву 1958 года^[282].

Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, в отличие от Женевских конвенций, предусматривает возможность ее денонса­ции. Согласно конвенции (ст. 317), любое государство-участник мо­жет путем направления письменного уведомления Генеральному сек­ретарю ООН денонсировать ее и изложить причины денонсации. Однако отсутствие объяснения причин не затрагивает юридической силы денонсации. Денонсация конвенции вступает в силу через год после даты получения уведомления, если в уведомлении не указыва­ется более поздний срок.

В то же время в этой статье указывается, что денонсация кон­венции не освобождает государство от финансовых и договорных обязательств, которые оно взяло, будучи участником конвенции, и что денонсация не затрагивает никаких прав, обязательств или юри­дической ситуации этого государства, создавшихся в результате осу­ществления конвенции, до прекращения ее действия. Денонсация также ни в коей мере не затрагивает обязанности любого государ­ства-участника выполнять любое записанное в настоящей конвен­ции обязательство, которое имеет для него силу в соответствии с международным правом, независимо от конвенции (п. 3 ст. 317).

Денонсация многостороннего договора имеет силу только для того государства, которое его денонсировало. В целом такой договор не прекращается и продолжает действовать между остальными его участниками.

Как было видно из формулировок приведенных статей, предус­матривающих денонсацию, само по себе заявление о денонсации еще не ведет к немедленному прекращению действия международного договора. Необходимо, чтобы после такого заявления прошел опре­деленный срок, предусмотренный в договорах. Этот срок называется постденонсационным сроком. В договорах, заключаемых СССР, этот срок обычно равен 12, 6 или 3 месяцам. Срок менее 3 месяцев и более года встречается редко. Например, в ст. 11 Конвенции между РСФСР и Финляндией о сплаве лесных материалов от 28 октября 1922 г. говорилось, что эта конвенция «остается в силе впредь до истечения двух лет со дня заявления одного из Договаривающихся Государств об отказе от нее»^[283].

Таким образом, прекращение международных договоров путем денонсации наступает в результате взаимодействия двух факторов: самого заявления о денонсации, сделанного в соответствии с услови­ями договора, и истечения постденонсационного срока.

Денонсация международных договоров осуществляется тем ор­ганом государства, которому это право предоставлено внутренним законодательством страны.

Советский Союз, как и его контрагенты, неоднократно пользо­вался правом денонсации заключенных международных договоров. 18 сентября 1927 г. СССР денонсировал Конвенцию между Грузин­ской ССР и Турцией о пользовании пастбищами, находящимися по другую сторону границы, от 20 марта 1922 г.^[284] 17 ноября 1927 г. Советским Союзом была денонсирована Конвенция между Грузинс­кой ССР и Турцией о порядке перехода границы жителями погра­ничных областей от 20 марта 1922 г.^[285] 29 апреля 1932 г. постановле­нием Президиума ЦИК СССР был денонсирован Торговый договор с Латвией от 2 июня 1927 г.^[286]

В октябре 1932 года Англия денонсировала Торговое соглаше­ние с СССР от 16 апреля 1930 г. 30 июня 1936 г. миссия Финляндии в Москве уведомила НКИД СССР о денонсации Финляндией Кон­венции о телефонных сношениях от 18 июня 1924 г.^[287] Указанные денонсации были вызваны необходимостью заключить новые соот­ветствующие договоры, которые впоследствии и были заключены.

В марте 1945 года СССР заявил о своем желании денонсиро­вать советско-турецкий Договор о дружбе и нейтралитете от 17 де­кабря 1925 г. со всеми относящимися к нему приложениями и про­токол от 7 ноября 1935 г., предусматривавший возможность такой денонсации^[288]. В заявлении Советского правительства от 19 марта 1945 г. указывалось, что Советское правительство, признавая цен­ность советско-турецкого договора от 17 декабря 1925 г. в деле поддержания дружественных отношений между СССР и Турцией, тем не менее считает необходимым констатировать, что вследствие глубоких изменений, происшедших особенно в течение Второй ми­ровой войны, этот договор не соответствует больше новой обстанов­ке и нуждается в серьезном улучшении^[289].

5 апреля 1945 г. Советский Союз заявил о своем желании де­нонсировать советско-японский Пакт о нейтралитете от 13 апреля 1941 г. В заявлении Советского правительства говорилось: «Пакт о нейтралитете между СССР и Японией был заключен 13 апреля 1941 года, т. е. до нападения Германии на СССР и до возникновения войны между Японией, с одной стороны, и Англией и США, с другой. С того времени обстановка изменилась в корне. Германия напала на СССР, а Япония — союзница Германии помогает послед­ней в ее войне против СССР. Кроме того, Япония воюет с США и Англией, которые являются союзниками Советского Союза. При этом положении Пакт о нейтралитете между Японией и СССР поте­рял смысл, и продление этого Пакта стало невозможным»^[290]. Поэтому СССР заявил о своем желании денонсировать этот пакт.

При рассмотрении вопроса о прекращении действия советско- японского Пакта о нейтралитете необходимо учитывать это заявле­ние Советского правительства, разоблачающее агрессивную политику Японии во время Второй мировой войны. Известно, что Япония не только воевала против союзников СССР — США и Англии, но и держала свою крупнейшую армию на восточных границах Советского Союза, связывая его войска вдали от советско-германского фронта и помогая тем самым Германии. Таким образом, Япония грубо наруши­ла Пакт о нейтралитете, и Советский Союз имел право просто анну­лировать этот пакт, независимо от существовавшего у него по ст. 3 права на его денонсацию. То же самое можно сказать о денонсирован­ном СССР Пакте о нейтралитете с Турцией 1925 года, которая не­однократно нарушала свой нейтралитет во время Второй мировой войны, пропускала германские военные суда в Черное море через про­ливы Босфор и Дарданеллы и оказывала другую помощь Германии.

После окончания войны Советский Союз по различным при­чинам также прибегал к денонсации международных договоров. В 1955 году СССР денонсировал Конвенцию по охране человечес­кой жизни на море 1929 года в связи с присоединением к конвенции 1948 года по этому же вопросу. В 1961 году СССР денонсировал соглашение с Англией 1956 года о рыболовстве^[291].

Из практики контрагентов СССР следует напомнить о денонса­ции США в 1951 году советско-американского Торгового соглаше­ния 1937 года, КНР 3 апреля 1979 г. — советско-китайского Догово­ра о дружбе, союзе и взаимной помощи, заключенного в 1950 году, в результате чего он прекратил свое действие в апреле 1980 года. Однако прекращение этого договора не повлекло за собой прекраще­ния других договоров и соглашений СССР с КНР, заключенных в связи с подписанием договора.

11.