Резюме ноты Канады Правительству США (1970 г.)
Неофициальный перевод с английского
Резюме ноты Канады от 16 апреля, внесенной в Палате общин министром внешних сношений 17 апреля
Канадское Правительство не может согласиться с точкой зрения Правительства Соединенных Штатов относительно законопроекта Канады о предотвращении загрязнения арктических вод и поправок к закону о территориальном море и рыболовных зонах и сожалеет, что Соединенные Штаты не готовы согласиться с ним.
Канадское Правительство не может, в частности, согласиться с точкой зрения, что международное право не содержит оснований для предложенных мер. В течение ряда лет многие государства устанавливали различные формы ограниченной юрисдикции на морские пространства за пределами их территориального моря, прилегающие к их побережьям. Позиция Правительства Соединенных Штатов состоит в том, что воды за пределом трех миль — это открытое море и что никакое государство не имеет право осуществлять исключительную юрисдикцию в отношении борьбы с загрязнением или использованием ресурсов в открытом море за пределами трехмильного территориального моря. Канадское Правительство не согласно с такой точкой зрения, которой сами Соединенные Штаты на практике не придерживаются. Например, еще в 1790 г., когда международная норма относительно трехмильной ширины территориального моря не оспаривалась, Соединенные Штаты претендовали на таможенную юрисдикцию в пределах двенадцати миль; они приняли соответствующее правоприменительное законодательство, которое находится в силе до настоящего времени. Начиная с 1935 г. Соединенные Штаты претендовали на расширение своей таможенной юрисдикции в пределах 62 мили, что явно противоречило применимому международному праву. В 1966 г. Соединенные Штаты установили исключительную рыболовную юрисдикцию за пределами своего трехмильного территориального моря шириной двенадцать миль от берега; недавно Соединенные Штаты приняли аналогичный закон, устанавливающий исключительную юрисдикцию по борьбе с загрязнением окружающей среды за пределами трехмильного территориального моря до двенадцати миль. Канада, подобно Соединенным Штатам, резервирует за собой право самой определять наилучший способ защиты ее жизненных интересов, ее национальной безопасности. Канадское Правительство полагает, что опасность для окружающей среды государства угрожает его безопасности. Таким образом, предлагаемое канадское законодательство о предотвращении загрязнения арктических вод является правомерным распространением ограниченной формы юрисдикции для противостояния конкретной опасности и отличается от односторонних вмешательств в свободу открытого моря, таких как, ядерные испытания, проводимые Соединенными Штатами и другими государствами, которые, какими бы нужными они ни были, задействуют для своего проведения обширные пространства открытого моря и составляют серьезную угрозу для тех, кто захотел бы использовать такие пространства в период проведения испытаний. Самым последним примером таких испытаний Соединенными Штатами и их последствий для свободы открытого моря, как было отмечено некоторыми правительствами в то время, являются испытания, которые имели место в октябре 1969 г., когда Соединенные Штаты закрыли для судоходства район моря радиусом 50 миль вокруг о-ва Амчитка, на котором США проводили испытания. Предлагаемое законодательство о защите окружающей среды от загрязнения, предлагаемое законодательство о защите рыболовства и предлагаемое законодательство об установлении 12-мильного территориального моря не представляют опасность никакому государству и никому не угрожают.В международном праве утвердился принцип, согласно которому международные обычаи получают развитие в практике государств. Недавними и значимыми примерами такой практики государств в области морского права являются, например, Прокламация Трумэна 1945 г., провозглашавшая юрисдикцию Соединенных Штатов над континентальным шельфом, и одностороннее установление Соединенными Штатами в 1966 г. исключительных рыболовных зон. Убедительным свидетельством того, что международное право может развиваться и развивается благодаря практике государств, служит тот факт, что в 1958 г., когда международному сообществу не удалось достичь соглашения относительно ширины территориального моря, 14 государств требовали установления 12-мильного территориального моря, тогда как к 1970 г.
приблизительно 45 государств установили 12-мильное территориальное море и 57 государств установили территориальное море шириной 12 и более миль. Действительно, норма о трехмильном территориальном море, за которое в настоящее время выступают только 24 страны, была сама по себе выработана практикой государств.Правительству Соединенных Штатов известно о значительных усилиях, предпринятых Канадой на Женевских Конференциях по морскому праву в 1958 и 1960 гг. с целью принятия согласованной правовой нормы относительно ширины территориального моря и ширины прилежащих зон для осуществления различных видов ограниченной юрисдикции. После неудачи Конференций 1958 и 1960 гг., Канада присоединилась к другим странам для проведения дальнейшей широкой и энергичной многосторонней кампании по выработке соглашения по этим вопросам, но эти усилия не увенчались успехом, поскольку Соединенные Штаты, в конечном счете, отказались участвовать в них. В 1964 г., когда Канада приняла закон об установлении девятимильной прилежащей рыболовной зоны, Соединенные Штаты возражали против этого шага; однако всего два года спустя они поступили таким же образом, тем самым подтвердив свое согласие с действиями Канады и по существу, и по форме. В обсуждениях между Канадой и Соединенными Штатами, которые периодически проходили в последние десять лет, Канада ясно давала понять, что она серьезно обеспокоена отсутствием решения вопросов о ширине территориального моря и праве прибрежных государств устанавливать ограниченные формы юрисдикции за пределами территориального моря с целью защиты их жизненных интересов. Что касается законопроекта о предотвращении загрязнения арктических вод, канадская делегация на Конференции ИМКО в Брюсселе в ноябре 1969 г. предпринимала энергичные усилия по достижению международной договоренности относительно эффективных мер по предотвращению загрязнения, но результаты указанной конференции оказались недостаточными для эффективной защиты прибрежных государств и мировой морской среды.
Известно, что Канада возглавляет борьбу за выработку многосторонних решений проблем международного права и что Канада неоднократно и последовательно демонстрировала свою добрую волю посредством своих постоянных усилий в достижении согласованных правовых норм. Канадское Правительство, однако, полно решимости выполнить его фундаментальные обязанности перед канадским народом и перед международным сообществом по защите прибрежной морской среды Канады и ее живых ресурсов, и предлагаемое законодательство направлено на достижение этой цели.
Канадское Правительство в течение длительного времени озабочено неспособностью международного права обеспечить необходимую защиту морской среды и гарантировать сохранение рыбных ресурсов. Предлагаемое законодательство о предотвращении загрязнения основано на высшем праве прибрежных государств на самооборону, защиту от серьезных угроз их окружающей среде. Традиционные принципы международного права относительно загрязнения моря в основном направлены на обеспечении свободы плавания для морских держав, которые в настоящее время осуществляют крупномасштабные перевозки нефти и других потенциальных загрязнителей. Такие традиционные понятия мало приемлемы где-либо в мире или вовсе неприемлемы, если они приводятся в качестве основания, препятствующего действиям прибрежных государств по защите своей окружающей среды. Такие понятия тем более неприемлемы в области, обладающей уникальными особенностями Арктики, где существуют тесные отношения между морем, льдами и сушей и где может происходить постоянное загрязнение окружающей среды, приводящее к полному уничтожению отдельных биологических видов. Кроме того, бессмысленно говорить о свободе открытого моря применительно к пространству, значительная часть которого покрыта льдом круглый год, а другая часть покрыта льдом большую часть года и где местные жители используют замерзшее море как продолжение суши, для того чтобы передвигаться по нему на собачьих упряжках и снегоходах, в гораздо большей степени, чем они могут использовать его в качестве водного пространства.
В то время как Правительство Канады намерено открыть Северо-Западный проход для безопасного судоходства, оно не может согласиться с утверждением, что Северо-Западный проход представляет собой открытое море.В этих условиях Правительство Канады не готово ждать постепенного развития международного права как в результате практики других государства, так и в результате возможной эволюции правовых норм путем заключения многосторонних договоров. Канадское Правительство неоднократно давало ясно понять, что оно полностью готово активно участвовать в многосторонних мерах, направленных на выработку стандартов безопасности и борьбы с загрязнением, защиты живых морских ресурсов, но до принятия таких стандартов оно не готово отказываться от своих собственных первостепенных обязанностей в данных вопросах.
Что касается законопроекта, который предусматривает установление 12-мильного территориального моря у побережий Канады, то значительное число прибрежных государств, которые в настоящее время выступают за территориальное море шириной 12 и более миль, а также недавние усилия Соединенных Штатов, направленные на уточнение норм права относительно территориального моря, права прохода через него и рыболовную юрисдикцию, служат наилучшим доказательством правомерности канадской позиции по данному вопросу. Канадское Правительство знает о заинтересованности Соединенных Штатов в обеспечении свободы транзита через международные проливы, однако оно отвергает любое предложение о том, чтобы Северо-Западный проход стал одним из таких международных проливов. Широко распространенная заинтересованность в открытии Северо-Западного прохода для коммерческого судоходства и хорошо известное обязательство канадского Правительства в этом отношении сами по себе служат вполне достаточным доказательством того, что ранее нельзя было использовать Северо-Западный проход как судоходный маршрут. Северо-Западный проход не приобрел статуса международного пролива в результате обычного использования, он также не был определен как таковой договорным международным правом.
Канадское Правительство подтверждает свою решимость открыть для всех государств Северо-Западный проход для безопасного судоходства, однако при условии соблюдения необходимых условий по защите уязвимого экологического баланса Канадской Арктики.Новая оговорка Канады в отношении ее согласия с обязательной юрисдикцией Международного Суда ни в коем случае не означает недоверие к Суду; она сделана с учетом ограничений, в пределах которых Суд вынужден действовать, и неполноту права, которое суду приходится толковать и применять. Готовность Канады подчиниться международной судебной юрисдикции по- прежнему носит общий характер по своему охвату и обусловлена лишь некоторыми ограниченными и четко обозначенными исключениями, а не общим исключением, которое можно определять произвольно и включать в него любой конкретный вопрос.
Канадское Правительство искренне надеется, что окажется возможным выработать международно-приемлемые правила для арктического судоходства на основе предлагаемого Канадой законодательства. Общепризнано, что интересы других государств неизбежно затрагиваются в процессе реализации юрисдикции над морскими пространствами. Эти интересы были приняты во внимание при подготовке данного законодательства; так, например, Канада предусматривает, что военно-морские суда и другие суда, принадлежавшие иностранным правительствам, могут быть освобождены от выполнения канадских правил о предупреждении загрязнения, если такие суда в основном соблюдают канадские стандарты. Канада дополнительно рассмотрит интересы других государств, включая Соединенные Штаты, путем проведения с ними консультаций до обнародования правил безопасности, предусмотренных законом об арктических водах.
Канадское Правительство с удовлетворением отмечает подтверждение Соединенными Штатами четкого понимания ими специфической экологической природы арктического региона и потенциальных опасностей загрязнения нефтью в этом регионе. Канадское Правительство согласно с тем, что Арктика — это «область, имеющая важное значение для всех народов в силу ее уникальной окружающей среды, растущего значения как мировой торговый маршрут и как источник природных ресурсов». Однако Правительство Канады не согласно с тем, что на Арктику в целом должен распространяться международный режим защиты ее живых и неживых ресурсов, если Соединенные Штаты предлагают именно это. Такой международный режим, безусловно, не относится к суверенитету Канады над островами Арктического архипелага, равно как и к суверенным правам Канады на ее арктический континентальный шельф, и Правительство Канады полагает, что Правительство Соединенных Штатов не предлагает распространить международный режим на эти пространства, равно как и на континентальный массив Аляски и соответствующие подводные ресурсы.
Что касается вод Арктического архипелага, то позиция Канады всегда состояла в том, что эти воды рассматриваются как канадские. Хотя Канада с удовольствием обсудит с другими государствами те международные стандарты безопасности мореплавания и защиты окружающей среды, которые будут применяться к водам Арктики, канадское Правительство не может согласиться с любым предложением относительно интернационализации канадских вод. Канадское Правительство отмечает, что Соединенные Штаты намереваются вскоре предложить другим заинтересованным государствам принять участие в международной конференции, имеющей целью выработку международно-согласованных правил защиты живых и неживых ресурсов Арктики за пределами действия национальной юрисдикции, и констатирует, что Правительство Соединенных Штатов радо участию Правительства Канады в такой конференции. Прежде чем Правительство Канады сможет определенно высказаться по данному вопросу, необходимо получить дополнительную информацию относительно сферы действия, характера и пространственного применения правил, которые предлагают Соединенные Штаты, поскольку вполне очевидно, что канадское Правительство не может участвовать ни в какой международной конференции, созываемой с целью обсуждения вопросов, полностью относящихся к внутренней компетенции Канады. Что же касается вопросов собственно международного характера, то Премьер-министр в своем послании Парламенту Канады 24 октября выдвинул инициативу, пригласив международное сообщество совместно с Канадой способствовать выработке новой концепции, международно-правового режима данного региона, гарантирующего людям право жить в его полезной естественной окружающей среде.
Что касается предлагаемого законодательства, предусматривающего установление исключительной рыболовной зоны, то оно отражает продуманную позицию Правительства Канады, согласно которой ни существующее обычное международное право, ни современное конвенционное международное право не в состоянии предотвратить продолжающееся и все ускоряющееся истощение живых морских ресурсов. Канадскому Правительству известно о предложениях Соединенных Штатов и других государств относительно возможных решений этой проблемы на основе многостороннего подхода, и Правительство намерено активно и конструктивно участвовать в любых конференциях, на которых будут рассматриваться такие вопросы. Тем временем Правительство предлагает принять все необходимые меры для защиты и сохранения живых морских ресурсов в пространствах, прилегающих к побережью Канады. Канада надеется, что другие государства предпримут подобные меры, поскольку становится все более очевидным, что нет другого эффективного способа предотвратить быстрое истощение живых морских ресурсов.
Правительство Канады привержено делу расширения использования арктических вод Канады для поддержки и развития экономики северных районов Канады и придерживается функционального и конструктивного подхода в решении этих вопросов, что не препятствует законной деятельности других стран и фактически может содействовать такой деятельности. Эти два законопроекта отражают решимость Правительства Канады выполнить его обязательства перед собственным народом и перед международным сообществом, с тем чтобы сохранить экологическое равновесие в Канаде, а также защитить и сохранить живые ресурсы своей морской среды.
Правительство Канады вновь подтверждает свою веру в дух сотрудничества, который Канада и Соединенные Штаты проявляли на протяжении значительной части истории их отношений, и уверено, что разногласия между ними могут быть урегулированы мирным путем и на основе взаимопонимания.
16 апреля 1970 г. Перевод канд. юрид. наук Б. П. Шаповалова
2.3.