Институционально-правовая структура Арктического региона
Европейский союз имеет опосредованное влияние на Арктический регион, что не устраивает Брюссель и подталкивает его к «интернационализации» и повышению роли институционального фактора в арктической стратегии.
С формальной стороны, лишь членство Дании в ЕС (и то с ее Гренландскими территориями, имеющими особый статус)3 дает право Брюсселю претендовать на какую-то роль в регионе. Однако расширенное толкование географии Арктического региона с включением Финляндии и Швеции «расширяет» права ЕС на собственную арктическую стратегию. В настоящее время управление процессами в Арктике происходит в рамках двустороннего сотрудничества между странами региона и в рамках международных институтов, в работе которых ЕС проявляет определенную заинтересованность.Международные организации (в том числе с участием ЕС), влияющие на формирование и реализацию арктической стратегии:
Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР) был учрежден как форум регионального сотрудничества в 1993 г. В него вошли на правах постоянных членов Дания, Исландия, Норвегия, Россия, Финляндия и Швеция, а также Европейская комиссия. Девять государств — Великобритания, Германия, Италия, Канада, Нидерланды, Польша, Франция, США, Япония — имеют в нем статус наблюдателей.
Конференция парламентариев Арктического региона — парламентская организация, состоящая из делегаций парламентов стран Арктического региона, а также представителей Европейского парламента. Помимо этого в Конференции в качестве наблюдателей принимают участие делегаты от коренных народов региона. В настоящее время в Европарламенте идет процесс модернизации Арктической стратегии, и Региональный совет Баренцрегиона хотел бы участвовать в этом процессе. В обращении к ЕС региональные лидеры Баренцрегиона подчеркивают необходимость регионального акцента в европейском подходе к Крайнему Северу.
Северный совет — организация, объединяющая парламентариев стран Северной Европы (Дания, Исландия, Норвегия, Швеция, Финляндия) для координации сотрудничества между парламентами и правительствами стран региона. Организация старается воздерживаться от обсуждения военно-политических проблем. Учрежден в 1952 г.
«Северное измерение» ЕС — программа в рамках соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС, реализуемая в северо-западной части России — в районе Балтийского моря и Арктики. Программа «Северного измерения» призвана содействовать решению конкретных проблем и развитию данных регионов. Ее цель — упрочение диалога и сотрудничества между ЕС и входящими в него странами, северными странами, входящими вместе с ЕС в Европейскую экономическую зону (Норвегия и Исландия), и Россией. Особое значение придается обеспечению равного участия всех заинтересованных сторон Северной Европы, включая региональные организации, местные и региональные органы власти, академические и бизнес-сообщества, а также гражданское общество. Инициирована Финляндией в 1997 г., хотя реально заработала в 2000 г. с принятием первого «плана действий»4.
Совет министров северных стран (СМСС) был образован в 1971 г. и является межправительственным органом сотрудничества 5 северных стран — Дании, Исландии, Норвегии, Финляндии и Швеции. Имеет разветвленную сеть подразделений и институтов по различным направлениям сотрудничества, финансирование которых производится через СМСС в рамках формируемого бюджета.
В 1990 г. с целью развития диалога и разработки программ сотрудничества стран, имеющих свои интересы в Арктике, был создан Международный арктический научный комитет, а в 1993 г. учрежден Северный форум. Форум является некоммерческой организацией. В него входят 26 административных образований из десяти стран. Членами форума стали некоторые северные территории Канады и 11 регионов России, а также США, Норвегии, Финляндии, Швеции, Японии, Южной Кореи, Китая и Монголии.
Арктический совет — международная региональная структура, призванная содействовать сотрудничеству в области охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития приполярных районов, созданная по инициативе Финляндии в 1996 г. и объединяющая восемь государств: США, Канаду, Россию, Исландию, Швецию, Финляндию, Норвегию, Данию. Постоянными участниками АС являются также Международная ассоциация алеутов, Арктический совет атабасков, Циркумполярная конференция инуитов, Совет саамов, Международный совет гвичинов и Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
В настоящее время круг вопросов деятельности Арктического совета охватывает в основном природоохранную сферу и проблемы устойчивого развития. По решению министерской встречи в Оттаве в 1996 г. под эгиду Совета переданы вопросы, относящиеся к так называемому «процессу Рованниеми» — международному сотрудничеству в рамках стратегии охраны окружающей среды Арктики (АЕПС). В рамках Арктического совета созданы пять рабочих групп, которые отвечают за различные направления деятельности АС:
1) рабочая группа по арктическому мониторингу и оценке (АМАР);
2) рабочая группа по сохранению арктической флоры и фауны (CAFF);
3) рабочая группа по предотвращению чрезвычайных ситуаций, готовности к ЧС и реагированию на ЧС (EPPR);
4) рабочая группа по защите арктической морской среды (PAME);
5) рабочая группа по устойчивому развитию (SDWG).
Финансовые учреждения, имеющие программы, ориентированные на Арктический регион: Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР); Европейский инвестиционный банк (ЕИБ); Инвестиционный банк стран Северной Европы (ИБСЕ); Экологическая финансовая корпорация стран Северной Европы (ЭФКСЕ); Проектный фонд стран Северной Европы (ПФСЕ).
Согласно существующим юридическим нормам только 5 государств, непосредственно граничащих с Арктикой, имеют права на освоение ее шельфа: Канада, Дания, Норвегия, США и Россия.
Однако в коммюнике Еврокомиссии по Арктическому региону 2008 г.5 в состав региона включены восемь государств: Канада, Дания (включая Гренландию), Финляндия, Исландия, Норвегия, Россия, Швеция и США. Ряд экспертов считают, что активные попытки включить в состав ЕС Исландию продиктованы отчасти желанием Брюсселя усилить позиции ЕС в арктическом диалоге. С конца 1990-х годов ЕС начал проявлять активный интерес к Арктике, обосновывая это своей озабоченностью конкуренцией различных держав за природные ресурсы Крайнего Севера, территориальными спорами и претензиями ряда стран на контроль за северными морскими проходами, а также ухудшающейся экологией в регионе.До 1982 г. вся Арктика делилась лишь указанными пятью странами на секторы, вершинами которых был Северный полюс, основаниями — обращенные к полюсу северные границы этих государств, а боковыми сторонами служили географические долготы6. Однако это деление утратило силу после ратификации Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (США не ратифицировали ее). В результате сегодня уже не пять, а целых двадцать стран претендуют на свою долю Арктики. Канада же объявила значительные территории Арктики (практически 30%) своей собственностью7.
В январе 2009 г. на международной конференции «Арктические рубежи», проходившей в норвежском Тромсё, комиссар ЕС по рыболовству и мореплаванию Джо Борг представил стратегию ЕС в отношении Арктики. Тогда же ЕС сделал заявку на получение статуса наблюдателя в Арктическом совете. Норвегия, Россия и Евросоюз пришли к соглашению, что в новом международном договоре по Арктике нет необходимости. И в Норвегии, и в ЕС считают, что существующих инструментов (Конвенция ООН по морскому праву, Арктический совет, Международная организация мореплавания и Комиссия ООН по границам континентального шельфа) вполне достаточно для регулирования отношений в Арктике и решения проблем, порождаемых изменением климата8.
Итак, в настоящее время освоение арктического шельфа регулируется в основном Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.
Она предоставляет прибрежным государствам контроль над континентальным морским шельфом (морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод государства).Согласно 76-й статье Конвенции, никакая страна не вправе устанавливать контроль над Арктикой, но имеющие выход к Ледовитому океану государства могут объявить своей исключительной экономической зоной территорию, простирающуюся на 200 миль от берега. В своей экономической зоне прибрежное государство имеет преимущественное право на добычу полезных ископаемых. Эта зона может быть расширена еще на 150 морских миль, если страна докажет, что арктический шельф является продолжением ее сухопутной территории. Для реализации этого права необходимо подать заявку в специальный международный орган — комиссию ООН по границам континентального шельфа.
Поначалу деятельность ЕС в арктической сфере концентрировалась в основном в рамках Северного измерения9. В начале 2000-х годов в ЕС была популярна идея «арктического окна», которая нашла свое отражение в обновленной концепции Северного измерения, принятой в ноябре 2006 г.10 ЕС активно сотрудничал с тремя региональными организациями, занимающимися проблемами Арктики, — Арктическим советом, СБЕР и Советом министров стран Северной Европы. В октябре 2007 г. Еврокомиссия приняла План действий по интегрированной морской политике, в которой затрагивалась проблема раздела континентального шельфа и эксплуатации морских проходов в Арктике11.
В мае 2008 г. в гренландском городе Илулиссате на встрече пяти прибрежных арктических государств — Дании, Канады, Норвегии, России и США — обсуждался общий подход к обусловленным изменением климата и развитием технологии перспективам и проблемам Северного Ледовитого океана и сопредельных территорий. Итогом конференции стало принятие политического заявления — Илулиссатской декларации12, в которой акцент делался на необходимости равноправного сотрудничества стран региона в решении проблем Арктики. Участники встречи взяли на себя политическое обязательство решать все разногласия путем переговоров на основе существующих и достаточных для этого норм международного права. Некоторые эксперты считают, что Илулиссатская декларация развенчивает миф о «битве за Северный полюс». Действительно, участники подтвердили свое желание укрепить сотрудничество во всех областях — от проектов, осуществляемых в АС, до взаимодействия в поисково-спасательных операциях. Конкретные договоренности на этот счет были достигнуты на второй министерской встрече «пятерки» в марте 2010 г. в канадском местечке Челси. Достигнутое соглашение о границах между Норвегией и Россией в сентябре 2010 г. некоторые аналитики считают подтверждением работоспособности Илулиссатской декларации.