3.3. Налоговая политика

Эффективное использование налогов в решении социально-экономических проблем невозможно без четко обоснованной государственной налоговой политики, соответствующей объективным экономическим, социальным и политическим условиям современной российской экономики.

В последние годы российская налоговая система формировалась в отсутствие государственной налоговой политики, учитывающей реалии переходного периода от планово-административной системы к рыночной. Это способствовало частым необоснованным изменениям налогов, нередко не учитывающим объективных условий производства и потребления. Формирование налоговой системы без надлежащей налоговой политики, помимо перекосов в налоговой системе, привело к росту налогового бремени, неравномерному налоговому прессу по отдельным регионам и сферам деятельности, негативному отношению налогоплательщиков к налогам, недобору налогов.

Понятие и принципы налоговой политики

Нередко понятие налоговой политики рассматривается однобоко, исключительно с фискальных позиций. Исходя из сущности налогов, их места и роли в обществе, можно сформулировать следующее определение. Налоговая политика - это составная часть экономической политики государства, направленная на формирование налоговой системы, обеспечивающей экономический рост, способствующей гармонизации экономических интересов государства и налогоплательщиков с учетом социально-экономической ситуации в стране.

Налоговая политика - один из самых активных методов государственного регулирования экономики, способный ускорять или замедлять темпы экономического роста. При помощи налогов государство имеет возможность изменять финансовое состояние отдельных секторов экономики, регионов, стимулировать инновации, регулировать внешнеэкономическую деятельность, потребление.

При формировании российской налоговой политики необходимо учитывать тенденции развития налоговых систем зарубежных стран, богатый исторический отечественный опыт, особенно конца XIX - начала XX в., когда существовавшая налоговая система, наряду с другими экономическими инструментами, способствовала экономическому подъему России.

Границы налогообложения

При обосновании налоговой политики следует четко определить границы налогообложения. Многовековая история развития налогов убедительно показывает, что налогообложение имеет определенные пределы. Вопрос поиска критической точки налогообложения занимает умы политиков и ученых на протяжении многих столетий. Общепризнанным является вывод о том, что, во-первых, предел обложения лежит в размерах потребностей государства, для покрытия которых устанавливаются налоги, во-вторых, он заключается в способности юридических и физических лиц уплачивать эти налоги. С учетом социально-экономической ситуации и решаются конкретные вопросы выбора границ налогообложения. Задача определения границы налогообложения усложняется тем, что действует множество факторов, от которых зависит тяжесть налогового бремени. В отдельных странах делаются попытки ограничить налоговое бремя законодательными актами. Основополагающим принципом при определении границы налогообложения должен быть принцип способности физических и юридических лиц осуществлять налоговый платеж.

Немаловажное значение в налоговой политике имеет понятие справедливости. Справедливость в налогообложении относительна, изменяется по мере развития производительных сил, культуры, исторических традиций и т.д. Учение о справедливости в налогообложении распадается на два вопроса: кто должен платить налоги и как достигнуть уравнительности?

В вопросе о том, кто должен платить налоги, большинство ученых и практиков едины в том, что должен действовать принцип всеобщности налогообложения. Вместе с тем широкое распространение получило мнение о том, что малые доходы должны быть освобождены от налогов. Многие экономисты отмечали, что надо освобождать от налога доход, который обеспечивает условия, необходимые для здоровой жизни, но без какого-либо превышения этого уровня. Величина дохода, который освобождается от налога, различается по странам и временным периодам.

Важную роль для национальной экономики имеет обоснование оптимального налогового бремени.

Разные ученые выдвигали различные подходы к обоснованию налогового бремени. Предлагалось, например, определять его как отношение суммы налогов на душу населения к платежеспособности. Отдельные экономисты считали, что предпочтительнее сравнивать суммы дохода, остающиеся после уплаты налогов. В настоящее время практически все пришли к единому мнению, что наиболее достоверную картину, позволяющую сравнивать отдельные страны, дает доля налогов в валовом внутреннем продукте.

Сопоставлять налоговое бремя России и зарубежных стран без учета социальных программ и обязанностей государств нельзя. Сравнение уровней налоговых изъятий в развитых, развивающихся странах и странах с переходной экономикой некорректно еще и потому, что существует корреляционная зависимость между уровнем благосостояния страны (ВВП на душу населения) и максимально возможной долей налоговых изъятий. Общей закономерностью является то, что при относительно низком экономическом развитии страны имеет место тенденция уменьшения и налогового бремени.

Экономической теорией верхняя граница налогового бремени определена в пределах 30 - 50% доходов. Считается, что за пределами оптимальной ставки налогообложения находится "налоговая ловушка", при которой невыгодны инвестиции и расширение производства. Российское налоговое бремя, по мнению многих экспертов, превышает "налоговую ловушку". Налоги в России выполняют несвойственную им функцию перераспределения всего валового продукта, а не только дохода. В такой ситуации отечественные производители хронически испытывают недостаток средств для поддержания нормального процесса расширенного воспроизводства. Превышение предельной величины налоговых изъятий имеет серьезные негативные последствия, среди которых снижение трудовой и предпринимательской активности в обществе, невыгодность инвестиций в развитие производства, массовое уклонение от налогов, расширение теневого сектора и т.п.

В поисках оптимальной схемы налогообложения ученые с помощью эмпирических методов пытались найти предельные ставки налогов, выше которых предприниматели теряют стимул к производству. Широкую известность приобрела кривая Лаффера, названная по имени американского экономиста А. Лаффера. Согласно его исследованиям рост ставки налога только до определенного значения ведет к увеличению налоговых поступлений, дальнейшее же ее повышение обусловливает, напротив, их уменьшение. Кривая Лаффера отражает объективную зависимость. В то же время установить конкретное расположение критической точки на кривой очень трудно, и она определяется эмпирическим путем. При этом необходимо учитывать множество факторов как в сфере производства и обращения, так и в сфере потребления.

Теоретические предложения в области налогообложения не всегда дают желаемый результат на практике. Например, в США в 1980-х гг. администрацией президента Р. Рейгана были приняты предложения экономистов по снижению налогов. Предполагалось, что возросшая интенсивность труда возместит потери налоговых поступлений. Однако в реальности предсказания на основе кривой Лаффера о том, что доходы возрастут после снижения налогов, оказались неверными. В результате из-за сокращения федеральных доходов федеральный бюджет в 1983 г. характеризовался огромным дефицитом - около 200 млрд долл. Следовательно, при принятии конкретных решений в области налогообложения помимо налоговой политики нужно руководствоваться политикой в области цен, доходов, процентов.

Соотношение прямых и косвенных налогов

При формировании налоговой политики государства большое значение имеет определение оптимального соотношения между прямыми и косвенными налогами. Проанализировав преимущества и недостатки прямого и косвенного налогообложения, многие ученые делают правомерный вывод о том, что финансовая система, базирующаяся только на одном виде налогов, бесперспективна, не может удовлетворять предъявляемым требованиям. Очевидно, что только разумным сочетанием прямых и косвенных налогов может быть создана оптимальная система налогообложения, способная обеспечивать государство достаточным количеством финансовых ресурсов для покрытия его потребностей и в то же время создавать условия для экономического роста.

Налоговая политика стран с развитой рыночной экономикой зависит от стадий циклов воспроизводства. Еще Дж. Кейнс в "Общей теории занятости, процента и денег" отмечал, что основным инструментом регулирования экономики является уровень процентной ставки, а также ряд мероприятий в налоговой политике, стимулирующих экономический рост и повышение занятости. Подчеркивая особую роль налогов в регулировании пропорций воспроизводства, он называл их "встроенными механизмами гибкости".

История развития зарубежных стран с развитой рыночной экономикой демонстрирует гибкие подходы активного использования налоговой политики в целях регулирования экономики. Так, в 1960-е гг. в США налоговая политика совместно с бюджетной стала одним из главных орудий в борьбе с инфляцией и циклическим спадом. Чтобы вытянуть экономику из состояния спада, было ослаблено налоговое бремя, что сопровождалось экономическим ростом. В 1965 - 1966 гг. на фоне этого последовало наращивание бюджетных расходов, что привело к увеличению ВВП выше потенциального уровня и раздуванию инфляции. В целях удержания раскручивающейся инфляции и компенсации военных расходов в 1968 г. был введен дополнительный подоходный налог.

Содержание налоговой политики во многом определяется принятой долгосрочной концепцией развития налогов. Многие недостатки в системе российских налогов обусловлены отсутствием подобной концепции. Именно она призвана обеспечить приток инвестиций, способствовать экономическому росту, гармонизации взаимоотношений государства и налогоплательщиков, выравниванию налогового бремени по отдельным экономическим регионам и социальным группам.

Мероприятия, осуществляемые в налоговой сфере, должны быть четко увязаны с политикой государства в области доходов и цен. Особенно тесно связаны между собой налоги и цены. Налоги, их ставки во многом определяют структуру и уровень цены. От того, насколько учтены взаимосвязи между налогами и ценами, во многом зависит сбалансированность пропорций воспроизводства.

Главной целью налоговой политики является обеспечение бюджетов разных уровней финансовыми ресурсами в достаточных объемах. Бесперебойное пополнение бюджетных доходов - основа экономического роста, повышения благосостояния населения, укрепления обороноспособности, решения экологических и других насущных проблем общества. Немаловажное значение имеет осуществление при помощи налогов распределительных и перераспределительных процессов, особенно между центром и регионами.

Налоговый механизм

Для реализации выработанной налоговой политики необходим соответствующий налоговый механизм, представляющий совокупность форм и методов налоговых отношений государства и налогоплательщиков. Налоговый механизм необходимо рассматривать на макро- и микроуровне.

На макроуровне налоговый механизм включает прогнозирование, регулирование, контроль. Налоговое прогнозирование является основой для разработки социально-экономического развития страны, региона, муниципальных образований на определенный период времени. Именно налоговый прогноз позволяет обосновать с учетом объективных экономических условий объемы налоговых доходов на разных уровнях. Без надежного инструментария прогнозирования невозможно выработать эффективную налоговую и бюджетную политику страны. В ходе налогового прогнозирования возможно более четкое обоснование предложений по использованию конкретных налогов, их ставок, льгот по их применению.

В процессе налогового прогнозирования решаются вопросы регулирования налоговых взаимоотношений между центром и субъектами Федерации, субъектами Федерации и районами, городами, муниципальными образованиями. Особенно много проблем возникает в распределении налоговых доходов между центром и субъектами Федерации. В период становления налоговой системы заметно возросла доля налоговых доходов, оставляемых в распоряжении регионов. Однако в последующие годы наметилась тенденция повышения доли федерального бюджета в распределении налоговых доходов.

Государство несет весомый груз расходов по обороне, поддержке отдельных отраслей, образования и науки, экологии, социальной и других сфер. Вместе с тем следует гибко использовать возможности налогов и с учетом конкретной ситуации менять соотношения доходов отдельных бюджетов. Налоговый механизм призван обеспечить оптимальный перечень федеральных, региональных и местных налогов, уровень ставок, коэффициентов их распределения.

Особое место в налоговом механизме принадлежит контролю. Налоговый контроль призван обеспечить полноту поступлений налоговых доходов в бюджет. Уже на ранних стадиях появления налогов государство создавало систему контроля за сбором налогов. Налоговый контроль должен быть всеобъемлющим, пронизывать все этапы воспроизводства. Важной целью налогового контроля является создание условий, препятствующих уходу налогоплательщика от уплаты налога. Для повышения эффективности налогового контроля большое значение имеют не только действия налоговых и иных органов, занятых налоговым контролем, но и формирование соответствующей нормативно-правовой среды. Имеется в виду создание земельного кадастра, кадастра недвижимости, полного реестра налогоплательщиков.

Важная роль принадлежит организации налогового контроля. Налоговый кодекс РФ определил его основные формы. Основой налогового контроля является постановка налогоплательщика на учет в налоговых органах, присвоение ему идентификационного номера. Одним их главных звеньев налогового контроля является налоговая проверка. Необходим и эффективный механизм взыскания недоплаченных налогов, штрафов, пени за неисполнение налогового законодательства.

Все элементы налогового механизма тесно взаимосвязаны. При недостаточной отладке одного звена другие звенья также оказываются малопродуктивными. Так, ошибки в налоговом прогнозировании способствуют появлению диспропорций в соотношениях доходов бюджетов разных уровней.

На микроуровне важным компонентом налогового механизма является налоговое планирование, призванное обеспечить оптимизацию налоговых платежей предприятия без нарушения действующего законодательства. В условиях высокого налогового бремени оптимизация налоговых платежей позволяет предприятию выявить финансовые резервы в целях более эффективного их использования. Налоговое планирование тесно взаимосвязано с элементами налогового механизма на макроуровне, так как управление налогами организации-налогоплательщики осуществляют в макроэкономической среде.

С учетом конкретной экономической ситуации государство может либо вносить частичные изменения в налоговую систему, либо кардинально менять ее, т.е. осуществлять налоговую реформу. Ключевыми принципами ее осуществления являются: снижение налогового бремени, особенно для малого бизнеса, упрощение налоговой системы, повышение качества администрирования, выравнивание условий налогообложения для всех налогоплательщиков. Осуществление налоговой реформы призвано способствовать экономическому росту, развитию предпринимательства.

Налоговая система России

Налоговая система - это совокупность предусмотренных законодательством видов и ставок налога, принципов, форм и методов их установления.

Налоговая система начала 1990-х гг. по форме во многом соответствовала налоговым системам зарубежных стран. Однако при установлении конкретных налогов не были учтены особенности переходного периода, который переживала экономика России. Налоги оказались чрезвычайно тяжелым бременем для многих предприятий, экономическое положение которых и без того было подорвано непродуманными мерами в области цен и приватизации.

Новый этап совершенствования налоговой системы начался с разработки и принятия НК РФ.

НК РФ установил строгую иерархию нормативных актов по налогам и сборам, включающую следующие уровни:

- законодательство РФ;

- законодательство субъектов РФ;

- нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ, исполнительных органов местного самоуправления о налогах и сборах.

Согласно Кодексу налоги в Российской Федерации подразделяются на федеральные, региональные и местные. Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и обязательные к уплате на всей российской территории. К региональным относятся налоги, устанавливаемые Кодексом, а также законами субъектов РФ и обязательные к уплате на территории соответствующих регионов. К местным относятся налоги, устанавливаемые Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие Кодексом и законами указанных субъектов РФ.

Перечислим виды налогов и сборов, выделенные НК РФ.

К федеральным налогам и сборам относятся:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы;

3) налог на прибыль организаций;

4) налог на добычу полезных ископаемых;

5) налог на доходы физических лиц;

6) единый социальный налог;

7) государственная пошлина;

8) сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;

9) водный налог.

К региональным налогам относятся:

1) налог на имущество организаций;

2) транспортный налог;

3) налог на игорный бизнес.

К местным налогам относятся:

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц.

Налоговая система и налоговая политика Российской Федерации в настоящее время совершенствуются в направлении адекватности современному этапу развития отечественного финансового рынка.

Контрольные вопросы и задания для обсуждения

1. Охарактеризуйте основные принципы построения налоговой системы Российской Федерации.

2. Рассмотрите признаки классификации налогов.

3. Перечислите налоги федерального, регионального и местного уровней.

4. Чем отличаются прямые и косвенные налоги?

5. Каковы функции и задачи территориальных налоговых органов?

6. Перечислите элементы налогообложения.

7. Каковы цели и задачи налоговой политики?