§ 1. Экономическая э ФФ ективность как самостоятельная цель правовых норм, общие требования к ее достижению

Отсутствие понимания сущности целеполагания подтверждается таким

весьма распространенным среди юристов и экономистов мнением, что только

государство способно ставить цели². С этим вряд ли можно согласиться в силу

того, что частные предприниматели по своей природе нацелены на эффектив­ное хозяйствование, так как их стимулы - увеличение доходов и прибыли при

наименьших издержках. В государственном секторе таких стимулов гораздо

меньше, а порой они просто отсутствуют. «Более того, государственное учре­ждение, неэффективно использующее ресурсы, может рассчитывать даже на

увеличение ассигнований. В частном секторе неудачи приводят к закрытию

подразделений или фирм в целом. В государственном - ..обычная реакция пра­вительства на неудачу - удвоение ассигнований и штатов"»¹.

Однако государство не всегда принимает экономически эффективные правовые решения и ставит экономически целесообразные цели. Политические лидеры действуют по правилам политического процесса: они вынуждены под­держивать такие экономические программы, которые дадут им гарантирован­ные шансы одержать победу на выборах. А так как политический процесс структурирован в результате действий различных политических партий, то для политиков при закреплении результатов выборов более важны успехи на мик­роэкономическом уровне, нежели на макроэкономическом. Это так называемый «эффект особых интересов».

Теория целей в праве², целей правового регулирования³ была плодотвор­но развита в трудах отечественных юристов.

и предметные, ступенчатые и неступенчатые, материальные и юридические,

идеологические и др.⁴

Авторы монографии полагают, что «нет норм права, имеющих только юридические цели. Юридические цели всегда лишь одно из самых низких зве-

¹ Маркарян К. В. Общая теория постиндустриального государства. С. 97.

² См., например: Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982; Горбань В. С. Понятие, теория и проблемы формирования общей концепции эффективности законодательства. М., 2009; Максимов С. В. Цель в уголовном праве: дис. ... канд. юрид. наук. Ульяновск, 2002 идр.

³ См.: Оносов Ю. В. Диалектика соотношения социальной и юридической эффективности правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011; Ревина С. Н. Принципы правового регулирования рыночных отношений в Российской Федерации // Во­просы общей теории права: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2001; Абрамова А. А. Эффек­тивность механизма правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2006.

⁴ Кудрявцев В. Н., Никитинский В. И., Самощенко И. С, Глазырин В. В. Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 36-37.

ньев в той цепи непосредственных целей, которым служат данные правовые нормы и институты. В дальнейшем они переходят в другие, материальные цели. Но выделить такие цели, условно именующиеся юридическими, все же надо, поскольку изучение эффективности права с точки зрения таких целей имеет не­которые особенности. Главная юридическая цель - обеспечение исполнения требований права (охрана законности)»^{[83] [84].}

Вместе с тем сомнителен тезис авторов, что материальные цели касаются общественных отношений в неправовой области. По их мнению, это экономи­ческие. политические и иные цели. «При этом правовые нормы, оказавшиеся высокоэффективными применительно к одним целям, могут оказаться неэф­фективными в отношении других»¹. Кроме того, по нашему мнению, они допу­стили методологический недочет, полагая, что нормативные правовые акты применяются не к реальной правовой действительности, а к целям как самодо­статочному правовому явлению.

Ошибки в постановке цели как цементирующей основы правовых актов приводят в сфере экономики к серьезным проблемам. Так, в рамках антикри­зисных мер в 2008-2009 гг. было принято 379 нормативных правовых актов и решений . Однако при этом четко артикулированная, системная и осознанная

цель отсутствовала, в силу чего антикризисные меры сыграли свою роль в ос­новном в деле спасения многочисленных банков страны, а не человеческого ка­питала, способного возродить экономику. Отсутствие системной цели привело к тому, что Россия вышла из кризиса нехарактерным для других государств способом, в стране были созданы предпосылки перманентного кризисного

состояния.

Известно, что для циклов, имеющих экономическую природу, в фазе ста­новления и подъема характерно массовое обновление технологий - основа для

более высокой производительности труда и соответственно экономического ро­ста. Это «служит главным оправданием трудностей, переживаемых во время кризиса населением и предприятиями. Российский цикл расходится с этой за­кономерностью. Рост производства с 1999 г. по 2008 г. носил компенсационный

характер и происходил в основном за счет загрузки старых производственных

мощностей, высвободившихся во время спада производства. Социально-

экономические жертвы, растянутые на два десятилетия, оказались напрасными.

Выходя с самым ущербным результатом из двадцатилетнего цикла, экономика России вползает в текущий финансово-экономический кризис»¹.

Таким образом, от системности цели норм права, регламентирующих экономические отношения, в значительной степени зависит эффективность правового регулирования российской экономики. Это объясняется спецификой

самих норм, регулирующих указанные отношения, а в конечном счете - осо­бенностями сложившегося в России общественного строя. Системность цели правовых норм означает, что законодатель при формулировке соответствую­щих правовых норм должен учитывать как ближайшие, так и перспективные результаты воздействия норм на общественные отношения. Как писал И. А. Ильин, «для того чтобы право и государство действительно вступили на путь обновления и возрождения, необходимо верно осознать их природу, их

цель, их основу и затем сделать осознанное предметом воли и жизненного дей­ствия. Одинаково важно понимание как их здоровья, так и недугов»².

Изучение литературы по вопросам цели права и цели правового регули­рования позволяет утверждать, что необходимо обновление доктринальных по­ложений о целях права и правовых норм.

В широком юридическом контексте о цели права писал И. А. Ильин: «Цель права - установить совместную жизнь людей таким образом, чтобы на столкновение, взаимную борьбу, ожесточенные споры тратилось как можно

Хубиев К. Особенности российского экономического цикла. 2009. № 3. С. 39.

Ильин И. А. О сущности правосознания. М., 1993. С. 226.

меньше душевных сил»¹. Это правильная исходная постановка вопроса. Однако

современные юристы трактуют цель права через призму категорий действия,

механизма правового регулирования, функций права. В частности, как указыва­ет А. В. Малько, цель механизма правового регулирования - «обеспечить бес­препятственное движение интересов, субъектов к ценностям, т. е. гарантиро­вать их справедливое удовлетворение. Это главный, содержательный признак, объясняющий значимость данной категории и показывающий, что роль МПР

заключается в снятии возможных препятствий, стоящих на пути осуществления

интересов субъектов. МПР - специфический юридический „канал", соединяю­щий интересы субъектов с ценностями и доводящий процесс управления до ло­гического результата»².

Вместе с тем никто из исследователей не считает, что в правовом регули­ровании цель должна носить системный характер. В связи с этим уместно при­вести мнение В. Кудрова, который справедливо обращает внимание на пример

целевого отклонения в правовом регулировании экономических отношений. Он

пишет: «В России все институциональные рыночные реформы всегда или толь­ко сверху, но, правда, никогда не доводились до конца (М. Сперанский, Алек­сандр II, С. Витте, Н. Столыпин). До конца были доведены только антирыноч-

ные преобразования при социализме, точнее, при И. Сталине. Они проводились

очень жестко, идеократично, методами террора, но народ их поддерживал, упо­вая на утопические преимущества социализма»³. В результате таких целевых

установок рост российской экономики по-прежнему носит классический экс­тенсивный характер, а российским законодателям так и не удалось выработать

четкую стратегию социально-экономического развития страны и адекватно за­крепить ее в нормах-целях.

Ильин И. А. Порядок или беспорядок? М., 1917. С. 24.

² Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2001. С. 400.

Кудров В. Экономика России: сущность и видимость // Мировая экономика и международ­ные отношения. 2009. № 2. С. 42.

Ф. Хайек, на наш взгляд, несколько сузил представления о целях права в сфере экономики. С его точки зрения, «рыночная система нуждается в разум­но сконструированном и непрерывно совершенствуемом правовом механизме.

Одним из главных назначений законодательства являются охрана и развитие конкуренции»¹. При этом Ф. Хайек утверждал, что есть и такие сферы эконо­мики, которые не подвластны целеполаганию и законодательному закреплению

и могут функционировать автономно. Однако вряд ли можно согласиться с та­ким выводом корифея экономической науки, поскольку в странах с развитыми

рыночными инструментами сведение цели права только к охране и развитию

конкуренции представляется весьма «узким» для права.

С. Н. Шишкин, не отрицая в целом значения цели как важной категории, все же полагает, что «именно обеспечение рационального хозяйствования как составляющая общей цели государственного регулирования экономики и должно служить в качестве универсальной правовой категории и главного ори­ентира для совершенствования правового обеспечения государственного регу­лирования экономики»². Безусловно, российская специфика вхождения в рынок налицо, она не имеет аналогов в мире. Надежда на то, что саморегулирующиеся экономические рыночные институты приведут к устойчивым рыночным отно­шениям, не оправдались. Как справедливо отмечал А. Бовин, «на развалинах советской мифологии мы стали создавать новую мифологию - мифологию „не­видимой руки" рынка, абсолютной свободы, демократии»³.

Таким образом, в России пока отсутствует отлаженный механизм форми­рования и легального закрепления целей правового регулирования в сфере эко­номических отношений. Даже если в том или ином нормативном правовом акте эта цель системно отображена (т. е. органично «встроена» в правовой акт, дана иерархия целей, сформулированы соответствующие нормы-цели и т. д.), в ряде случаев при регламентации экономических отношений этого становится недо-

Цит. по: Алпатов А. А. О соотношении права и экономики. С. 67.

Шишкин С. Н. Пути совершенствования правового обеспечения государственного регули­рования экономики. С. 74.

Цит. по: Затонский В. А. Эффективнаягосударственность. С. 101.

статочно. Необходимо законодательное определение механизма (путей, средств и способов) достижения этих целей средствами права.

К. В. Маркарян справедливо утверждает, что в условиях генезиса инфор­мационного общества изменится цель государства как инвестора, а следова­тельно, должны претерпеть изменения и цели правового регулирования. Он считает, что если «ранее в рыночной экономике эта область деятельности госу­дарства традиционно была незначительна, то теперь, в условиях резкого воз­растания роли всех сфер, традиционно и обоснованно находящихся под опекой государства (наука, образование, культура, хранение и распространение знаний и т. п.), инвестиционная деятельность государства может существенно расши­ряться. При этом важно так организовать эту активность государства, чтобы она сочетала в себе достоинства и частного, и государственного предпринима­тельства»^{[85] [86]. При таком подходе (на доктринальном уровне) к формированию це­ли можно обнаружить многие важные и значимые элементы, но при отсутствии их определенной иерархии четко и концентрированно сформулировать цели в указанной области пока не представляется возможным.}

С. Н. Шишкин также полагает, что цель должна носить системный харак­тер, хотя прямо не использует этого выражения. Он верно пишет, что без точ­ного определения цели невозможно надлежащее правовое регулирование эко­номики, и считает, что общая (главная) цель государственного регулирования экономики - это «обеспечение рационального хозяйствования, реализация и защита публичных интересов (интересов общества), таких, как оборона стра­ны и безопасность государства, защита прав и свобод человека и гражданина, охрана о кружаю щей среды, надлежащее осуществление функций социального государства, в том числе защита социально уязвимых слоев населения»¹.

Очевидно, что в этом определении цели собраны разноплановые по охва­ту элементы содержания деятельности государства и субъекты права. Вместе

с тем вызывает сомнение утверждение С. Н. Шишкина о том, что публичные интересы - это только интересы общества. Безусловно, что в сфере экономики существуют государственные (публичные) интересы. Однако они нередко рас­ходятся с частными в силу того, что именно государство ответственно за обо­рону страны и безопасность общества, а также за защиту прав и свобод челове­ка и гражданина^{[87] [88]. В то же время «надлежащее осуществление функций соци­ального государства» - это, скорее, не элемент цели, а контроль за исполнением}

определенных функций².

Изложенное позволяет констатировать наличие определенных противо­речий в подходах к определению целей вообще и целей правового регулирова­ния в сфере экономики в частности. Однако это не есть непреодолимое препят­ствие, поскольку, как известно, противоречие - условие дальнейшего развития, а применительно к нашему вопросу - методологически оправданный факт, спо­собный скорректировать определение цели в правовом регулировании.

Не претендуя на полноценный анализ теоретических подходов к трактов­ке цели в праве, наметим некоторые основные позиции, сложившиеся в науке.

На первый план очевидно выдвигается проблема полноты цели и ее со­вершенства в логическом и языковом оформлении. Отчасти эту проблему мы затронули выше. Тем не менее в теории права остается нерешенным ряд серь­езных задач при определении цели, которые были сформулированы отече­ственными правоведами в конце 80-х гг. прошлого века.

Л. Д. Чулюкин определил эти задачи следующим образом: «а) цель опре­деляется хотя и подробно, но слишком широко, общо, и требуется конкретиза­ция; б) весьма лаконично и вследствие этого неполно, что предполагает допол­нительные усилия по „реконструкции" цели в ее настоящем виде; в) имеют ме­

сто определенные неточности в ее фиксации»¹. Решение названных задач напрямую связано с другими проблемами, имеющими место в правовом регу­лировании. Это проблемы соотношения цели и возможностей ее реализации, а также противоречия между общим характером правовой нормы, в которой определена цель, и применением этой нормы субъектами права к отдельным случаям. Все это порождает необходимость рассмотреть вопросы устойчивости цели как системообразующего элемента правового регулирования.

Любое системное явление или свойство зависит не только от внешних ха­рактеристик (общественного строя, специфики экономических общественных отношений, социальных ожиданий и т. д.), но и от собственных системообра­зующих связей, объективно существующих в любых сложных системах. Это позволяет определить негативные факторы, сопровождающие реализацию по­ставленной цели. Иногда происходит и обратный процесс, когда «система мо­жет, например, сохранять устойчивое равновесие без развития, т. е. находится в состоянии застоя. Для подобных систем характерно отсутствие инновацион­ных преобразований, а потому они не имеют перспективы»¹.

Таким образом, постановка цели требует серьезного анализа так называе­мых «кризисных точек» (проблем) деятельности, когда результат деятельности либо позитивный, либо негативный, либо неожидаемый. Применительно к пра­ву это означает, что идеально созданный нормативный правовой акт должен

предполагать наличие механизма оценки эффективности достижения цели. От­сутствие такого механизма может заблокировать правореализационный про­цесс, сделать его формальным либо привести к неожиданным результатам. Ска­занное касается не только текстов права³, но и обширных концептуальных до­кументов, имеющих известное нормативное значение.

Чулюкин Л. Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань. 1984. С. 52.

² Экономические парадоксы или парадоксальная экономика? / под ред. А. А. Куклина, А. Н. Дегтярева. М., 2005. С. 30.

См. подробнее: Грязин И. Н. Текст права (Опыт методологического анализа конкурирую­щих теорий). Таллин, 1983.

Обратимся в связи с этим к одному из основополагающих документов, определяющих направления развития экономики, - Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Это стратегический документ, системность цели которого должна про­являться в каждом его пункте.

Стержневой идей Концепции должна была стать опора на реальный обще­ственный строй страны с целью его оптимизации без ущерба для главного его элемента - человеческого капитала. Более того, в условиях ожиданий современ­ного российского общества патерналистских действий со стороны государства концептуальная идея должна быть такова: «Без эффективной, стабильно разви­вающейся экономики невозможна ее социальная ориентация, а без социальной ориентации, которая реализуется главным образом посредством государствен­ных действий, не может быть достигнута экономическая эффективность и ста­бильность»^[89]. Без такой главной идеи Концепции корректная постановка ее цели невозможна. Как справедливо полагает А. Амосов «разработка долгосрочной стратегии всегда начинается с выработки идеологии, способной консолидиро­вать общество на реализацию поставленной цели»^[90].

В Послании Федеральному Собранию РФ 2015 г. Президент В. В. Путин

акцентировал внимание на двух экономических задачах: предоставить эконо­мическую свободу бизнесу (предпринимателям) и к 2020 г. полностью обеспе­чить рынок отечественным продовольствием. При этом в качестве дополни­тельной правовой меры-стимула Президент РФ предложил изымать земли у не­добросовестных владельцев и продавать их на аукционе тем, кто хочет и может их возделывать^[91].

Точка зрения Президента РФ очевидна: вмешательство государства в экономику следует локализовать и нормировать. В этом одно из условий ее эффективности.

В Концепции в разделе «Взаимодействие государства и бизнеса» в кон­центрированном виде изложена ее идеология, согласно которой, по удачному определению В. Кондратьева, «роль государства однозначно сводится к роли зрителя»¹. Такой вывод сделан на том основании, что государство должно со­здать условия для развития бизнеса, снижать административные барьеры на пути его развития, что реально предполагает прекращение избыточного регу­лирования и поэтапное сокращение участия государства в управлении соб­ственностью. И это как раз в то время, когда ярче проявляется не избыточ­ность. а недостаточность государственного регулирования экономики и идет

процесс концептуального переосмысления института собственности как не только экономической категории.

В странах ЕС государственное вмешательство в экономику носит надот­раслевой характер, так как уже давно выработаны общие для всех отраслей экономики и государств цели «новой промышленной политики». Заметим, что эти цели выработаны именно в рамках государственной политики, которую нельзя реализовать, исполняя роль зрителя в партере. Это возможно сделать лишь в роли ведущего актера на сцене. Данные цели, как пишет В. Кондратьев,

таковы:

«повышение конкурентоспособности за счет выхода на новые рынки и

рыночные ниши;

усиление инновационной активности, развитие наукоемких бизнесов; ускорение процесса реструктуризации компаний и отраслей; совершенствование институциональной и законодательной среды; защита прав интеллектуальной и промышленной собственности; повышение качества и квалификации рабочей силы»¹.

Однако поддерживая позицию автора относительно усиления роли госу­дарства в экономике страны, что обусловлено процессом формирования круп-

Кондратьев В. Корпоративный сектор и государство в стратегии глобальной конкуренто­способности. С. 30.

Там же.

ных корпораций, полноценного корпоративного сектора во всех сегментах эко­номики, выращивания «национальных чемпионов» (ТНК), способных конкури­ровать на внешнем рынке, мы не можем согласиться с предложенной им целью развития экономики. По мнению В. Кондратьева, новая государственная про­мышленная политика - это «прежде всего политика формирования и развития эффективных конкурентоспособных предприятий и компаний, способных успешно осуществлять необходимые государству проекты и программы»^[92].

Здесь, по нашему мнению, нарушена логика постановки цели: сначала нужно

создать полноценный корпоративный сектор во всех сегментах экономики, а

потом уже определять проекты и программы, необходимые государству, кото­рые в нем будут осуществляться. Кроме того, нельзя согласиться и с тем, что «малый бизнес должен подпитывать крупный и средний инновациями». Даже

для промышленной политики поставленная цель чрезвычайно узка, так как не учитывает объективное состояние рыночных отношений в стране в рамках цен­ностного и социокультурного пространства, которое определяет специальные,

зачастую не вытекающие напрямую из экономической необходимости, меха­низмы взаимодействия субъектов экономических отношений.

Переход к компаниям нового типа в России необходим, но цель их функ­ционирования, по мнению С. Перегудова и И. Семененко, иная: «Характерные для компаний нового типа принципы формируют интеллектуальную и социо­культурную среду, в которую входят как внутренние, так и внешние участники

отношений с компанией, - так называемые стейкхолдеры^[93]. То есть те сообще­ства, организации, группы и индивиды, которые непосредственно заинтересо­ваны в успехе компании и вовлечены в корпоративные отношения... За преде­лами внутреннего круга участников позиционируются те, кто создают конку­

рентную среду развития бизнеса, - внешние акционеры и инвесторы, постав­щики и деловые партнеры, потребители продукции»¹.

Государство, по мнению С. Перегудова и И. Семененко, и должно стать таким стейкхолдером. Это и есть общий вектор экономики и цель экономики

в целом, так как стейкхолдеры ориентированы на приращение человеческого

капитала как главного источника повышения эффективности экономики. «По своей сути концепция компании участников как бы сводит воедино ряд других, более ранних концепций - социальной ответственности бизнеса, „чело­веческих отношений", участия работников в управлении и прибылях, социаль­ного партнерства. Однако сводит отнюдь не механически, но выводя их на но­вое качество, суть которого - в принципиально новом понимании самого харак­тера внутрифирменных отношений, отношений корпорации с обществом и да­же характера корпорации как таковой»².

Все это, безусловно, вопросы идеи Концепции, которые должны были бы привести к выработке системной цели, по пути реализации которой буду дости­гаться конкретные цели - элементы. Но достигаться они будут лишь в той мере, в которой будут соответствовать всем параметрам системной цели. Поэтому следует согласиться с В. Загашвили в том, что, по всей вероятности, в процессе

становления новой экономики в России политики, экономисты, законодатели

подойдут к правильному определению этой системной цели, в которой охваты­ваются раскрытие творческого потенциала человека в экономике, его ответ­ственность, максимальное повышение человеческого капитала, понимаемого

как единство ценностей, культуры, традиций, образования, уровня и качества жизни, ответственности и солидарности с интересами государства, социальной

защищенности и нацеленности на выполнение обязанностей³.

Перегудов С, Семененко И. Бизнес и государство в социальной сфере: конфронтация или партнерство? С. 63.

Там же. С. 64.

Загашвили В. Государство на новом этапе экономической глобализации // Мировая эконо­мика и международные отношения. 2009. № 5. С. 48.

Если в качестве цели в Концепции брать нечто иное, рациональное и эко­номически обоснованное, но безразличное к человеческому капиталу, т. е. цель бессистемную, конкретную, то экономика страны может получить совершенно противоположный результат. Например, зачастую говорят о такой цели эконо­мического развития, как национальный интерес. Но при этом надо уметь отли­чать интерес конкретного правительства от интереса национального. Они далеко не всегда совпадают, так как сформированный правительством национальный интерес может противоречить интересам экономических субъектов и различных групп населения. Даже при формировании конкретного интереса, касающегося лишь какого-то одного фрагмента экономики, мы встречаемся с целым фейер­верком противоречивых воль, стремлений и возможностей.

Например, цель либерализации торговли с точки зрения рациональности и экономической эффективности, казалось бы. не вызывает никаких сомнений, соответствует интересам национальных производителей, как правило, крупных компаний, стремящихся расширить свое присутствие на внешнем рынке. Но в любой стране, в том числе и в России, есть компании (как правило, это средний и мелкий бизнес), которые не просто не нацелены на завоевание внешних рын­ков. но требуют от государства защиты от засилья иностранных товаров на внутреннем рынке. «Потребители, в свою очередь, желали бы видеть рынки своих стран наполненными разнообразными и недорогими товарами и услугами высокого качества, а такое положение может обеспечить только конкуренция производителей. При этом те же потребители понимают, что доступ к разнооб­разным благам они могут получить только в том случае, если сохранят свои ра­бочие места. Вот почему в своем отношении к либерализации торговой полити­ки профсоюзы нередко солидаризируются с руководством своих предприя­тий»¹, т. е.. по существу, выступают против либерализации торговли.

В России, как это ни парадоксально, цель экономического развития стра­ны до 2020 г., заложенная в Концепции, выходит за рамки рациональности

Загашвили В. Государство на новом этапе экономической глобализации. С. 48.

и национального интереса, и все возможное богатство системной цели, понима­емой как человеческий потенциал, уперлось в непонятную, нерациональную и нелогичную цель - поэтапное отмирание роли государства в сфере эко­номики.

Каков же механизм оценки эффективности долгосрочной цели правитель­ственной Концепции-2020? Известно, что долгосрочные цели задаются в виде целевых показателей. При этом не следует игнорировать и обратное воздей­ствие права на социальные и экономические процессы. Речь идет о том. что со­держание целевых показателей будет воздействовать на общественно­экономические отношения по инерции, хотя эти отношения уже видоизмени­лись. Поэтому следует признать верным мнение А. Амосова, который полагает,

что такие целевые показатели «еще программируются содержанием и ориента­цией экономического и социального законодательства и нормативных актов». Анализируя долгосрочную цель Концепции, он констатирует следующий нега­тивный факт, с которым нельзя не согласиться: «Законодательство в России це­ленаправленно формировалось не для создания благоприятных условий для увеличения объемов производства товаров и услуг, не для развития науки, тех­ники, образования, здравоохранения и духовной сферы. Принятые законы об­служивают лишь функционирование рыночных отношений, которые ...не толь­ко не получили полноценного развития в стране, но объективно будут всегда сохранять специфику, характерную для общественного строя России»¹.

Следовательно, целевые показатели в Концепции, которые позволят по­этапно оценивать эффективность поставленной в ней цели, либо отсутствуют, либо искажены. К примеру, в Концепции говорится о таком показателе, как «развитие рынков финансовых услуг и повышение роли финансового сектора экономики». Как можно оценить его оправданность, т. е. его эффективность? В Концепции есть на это ответ: «Для эффективного и динамического экономи­ческого роста необходимо повысить мобильность капиталов в экономике, обес-

Амосов А. О неоиндустриальном сценарии в концепции развития до 2020 г. С. 7.

печить опережающий рост финансовых рынков по сравнению с другими отрас­лями»¹. Надо сказать, что указанные приоритетные показатели вызывают недо­умение, и вряд ли есть основание утверждать, что Концепция предлагает опре­деленный механизм оценки эффективной постановки долгосрочной цели.

В Концепции предпринята попытка зафиксировать «реальный» экономи­ческий уклад, сложившийся в стране к настоящему времени: «Создана система

базовых правовых норм и других институтов, обеспечивающих функциониро­вание рыночных отношений. Заработали конкурентные рынки товаров и услуг, капиталов и трудовых ресурсов. Актуальной становится уже отладка этих ин­ститутов, обеспечение их эффективного действия, высокой международной конкурентоспособности»². Такой институциональный «рай» А. Амосов, ха­рактеризует следующим образом: «...можно исправить все, кроме искажения объективных законов общественного воспроизводства»³, и аргументированно

опровергает попытку выдать желаемое за действительное. Он пишет, что в Рос­сии до сих пор не заработали конкурентные рынки товаров, работ и услуг, так как значительная их часть является недобросовестным (нечестным) рынком. Однако в Концепции не упоминается «нечестная конкуренция», не приводятся методы борьбы с ней.

В целом же А. Амосов подчеркивает, что долгосрочная цель Концепции

«размыта», утратила свое ценностное содержание для всех участников эконо­мической деятельности. Более того, ее парадокс заключается в том, что по при­нятой в Концепции либеральной доктрине «институты развития нацелены не на всех участников хозяйственной или политической жизни, а на некоторых из них. Стало быть, либерализм по-реформаторски - это неравные условия, с раз­личием „всех" и „некоторых"»⁴.

Амосов А. О неоиндустриальном сценарии в концепции развития до 2020 г. С. 7.

Там же.

Там же. С. 5.

Там же. С. 7.

На наш взгляд, такое различие недопустимо в условиях существования нашего патерналистеки ориентированного государства и общества. В соответ­ствии с законами оно различие может быть допустимо не как условие, а как следствие функционирования рыночных институтов.

Что же может выступить альтернативой «поэтапному уходу государства из экономики», которая трактуется в Концепции как цель политики?

Выше мы уже отмечали важность цели повышения эффективности чело­веческого капитала. Эта цель представляется наиболее адекватной сложивше­муся общественному строю страны и специфике существующих экономических отношений. Она основана на базовых ценностях небогатых участников эконо­мических действий и народа в целом - ценности человеческой жизни, ценности духовного развития человека, что невозможно без определенного стандарта ка­чества и уровня жизни. Более того, эта цель более близка естественным правам человека, которые в современных условиях выполняют важную роль, будучи ограничителем всевластия государства и одновременно критерием эффективно­сти его деятельности.

Как динамичны человек, общество, так и Концепция-2020 должна быть

динамичной в плане постановки цели.

«В сложившихся обстоятельствах, - отмечает Э. Липович, - националь­ной целью при моделировании названной гиперсистемы может быть построе­ние к 2022-2025 гг. общества минимального достатка. Тогда цель, опирающая­ся на фундамент сверхзадачи России, может быть сформулирована следующим образом: построить общество минимального достатка, обеспечивающее повы­шение качества жизни народов Российской Федерации на основе коренной мо­дернизации сельского хозяйства и сельскохозяйственного машиностроения, транспорта и связи, здравоохранения и образования, производственной и быто­вой инфраструктуры, других сопряженных отраслей и подкомплексов до 2022-

2025 гг.»^[94].

Липович Э. Модернизация экономики и ее моделирование // Экономист. 2011. № 6. С. 43.

Используя необходимые математические методы экономического моде­лирования, Э. Липович пришел к выводу, что даже если план будет реализо­ван на 75-80 %, то эффективность производства (прежде всего его рост) до­стигнет не менее 35 %\'. Такое вложение в человеческий капитал, безусловно, даст свои плоды. Образованный и здоровый человек, уверенный в своем госу­дарстве, в своем будущем, будет заинтересован работать более производи­тельно. И интеллектуальная составляющая производительности труда станет

превалирующей.

Анализ цели Концепции-2020 позволил нам определить некоторые крите­рии, которые должны приниматься во внимание при формулирововании целей нормативно-правового регулирования в сфере экономики: это критерий баланса интересов государства и частного капитала (бизнеса), критерий системности, критерий национальной самодостаточности, критерий полноты государствен­ного регулирования экономики.

1. Критерий баланса интересов государства и частного капитала. В начале данной главы мы уже отмечали наличие противоречий в таком балансе, кото­рые существуют объективно, т. е. самовоспроизводятся. Здесь же еще раз под­черкнем, что цели государства и частного капитала в научной литературе рас­сматриваются как во многом противоположные^{1 [95]. Для бизнеса - это максималь­ное получение прибыли с минимальными затратами и в минимальные сроки. Для государства - это максимально возможные налоги и отчисления в социаль­ные фонды. Данные противоречия приводят к тому, что цель государственного управления экономикой порой расходится с региональными целями, разрушая экономическую и правовую логистику на макроуровне. Цель экономического развития региона базируется на государственной стратегии экономического}

развития, а также на планах развития отдельных предприятий, действующих на территории региона, но входящих в разные отрасли экономики страны. Все это объективно приводит к дисбалансу целей по стратегиям, срокам и методам реа­лизации.

Государство и частный капитал не могут преследовать общие интересы в ряде сфер, где для бизнеса неочевидны выгоды либо горизонт планирования превышает 15 лет (достаточных для определения роста, но имеющих риски по­тери управляемости бизнес-процессами). Это социальная сфера, фундаменталь­ная наука, космос, экология¹. А. Брыкин и В. Шумаев приходят к выводу, что на современной стадии развития российского общественного строя «интересы частного капитала также зачастую противоречат интересам государства в обла­сти обеспечения целостности территории и национальной безопасности» . При этом, однако, ни одно предприятие не способно успешно функционировать без социальной, экологической и иной защиты государства.

Таким образом, с одной стороны, существующие между экономическими целями государства и бизнеса противоречия характеризуются как разнонаправ­ленные, но, с другой стороны, эти цели имеют общие точки сопряжения, кото­рые позволяют поддерживать баланс и разумное «сосуществование» государ­ства и бизнес-структур. К примеру, как бы ни стремилась любая коммерческая организация к интенсификации производства, росту прибыли и сбыта, однако «прибыли фирмы, которые не обеспечены факторами эффективности, не могут

привести ее к длительному успеху на рынке, усилению ее конкурирующих по­зиций» ³.

Факторы эффективности экономики в целом и каждого отдельного пред­приятия способно обеспечивать лишь государство, обладающее полным эконо­мико-правовым инструментарием. В частности, «если предприятиям отрасли не

¹ См.: Брыкин А., Шумаев В. Логистическая концепция государственного регулирования. С. 58.

² Тамже. С. 58-59.

³ Меркулова Ю. Стратегическое планирование на макро- и микроэкономическом уровне для решения задач повышения эффективности хозяйствования // Общество и экономика. 2011. № 6.С. 54.

вредно производить товары широкого спроса и более дешевые по цене, то госу­дарство должно спланировать такие меры, чтобы стимулировать их к этому. Таким образом, показатель дифференциального товарного предложения отрас­лей должен являться и предметом народно-хозяйственного планирования, что­бы все покупательные группы могли удовлетворять свои потребности в товарах отрасли»¹.

Государство как хозяйствующий субъект выступает и как системный ме­неджер, логист экономического процесса, делает этот процесс управляемым

и прогнозируемым. Причем создание корпораций и холдингов с долей государ­ственного капитала - это не выход из положения, так как, на наш взгляд, любая

корпорация, возникнув, начинает жить в системе своих экономических ценно­стей и интересов, не выходящих на общегосударственный уровень.

Экономисты отмечают, что одним из самых эффективных методов син­хронизации интересов государства и бизнеса является форсайт - экспертный метод определения важнейших научных направлений стратегического разви­тия, инструмент коммуникации государства и хозяйствующего сообщества². Лишь используя этот метод, законодатель сможет перейти от постановки цели как таковой к научному целеполаганию. Думается, помощь в этом деле может оказать создание Общественного Экономического Совета, работающего на ос­нове принципа открытости и доступности для любого хозяйствующего субъек­та и потребителя.

Критерий баланса интересов государства и частного капитала еще раз под­тверждает нашу характеристику общественного строя России как патерналист­ского. Ведь как бы ни были противоречивы интересы государства и частного ка­питала, любой хозяйствующий субъект по-прежнему рассматривает государство

Меркулова Ю. Стратегическое планирование на макро- и микроэкономическом уровне для решения задач повышения эффективности хозяйствования. С. 37.

Брыкин А., Шумаев В. Логистическая концепция государственного регулирования. С. 57. Добавим, что в Государственном университете - Высшей школе экономики выходит журнал «Форсайт», посвященный методикам оценки развития экономики в будущем. См. также: Га­поненко Н. В. Форсайт. Теория. Методология. М., 2012.

как надежный тыл, способный уберечь от многих экономических проблем. К примеру, в аналитическом докладе Института социологии РАН о состоянии национальной безопасности России среди выделенных групп угроз «структур­ные деформации экономики» стоят на последнем месте. Лидирующие же места здесь занимают «враждебное окружение», «кризис культуры и ценностей», «ан­тидемократия», «катаклизмы и форс-мажоры»¹.

Бизнес ставит перед собой иные цели, которые он способен достичь толь­ко в рамках государственных целей: приобретать права на интеллектуальную собственность для внедрения в промышленность результатов интеллектуальной деятельности; проводить экспертизу и обеспечивать финансирование иннова­ционных предприятий и проектов; создавать специальные образовательные проекты с учетом инновационных тенденций в технологиях и потребностей рынка; подготавливать предложения об эффективных методах внедрения инно­вационных достижений в соответствующие отрасли экономики.

Но такой подход хозяйствующих субъектов к государству как к неисся­кающему денежному источнику уже дает сбой при анализе инноваций в эконо­мике. Несмотря на огромные масштабы нашей страны, инновационный компо­нент очень мал. «С объемом продаж до 1 млн долл. - 1-2 тыс., 10 млн - немно­гим более сотни, свыше 50 млн и до 100 млн - от силы пара десятков, более 100 млн - единицы»². Как в этой ситуации сохранить баланс между долгосроч­ными целями государства и краткосрочными целями частного капитала? Пред­ставляется, что нужен системный подход к формированию цели экономическо­го развития страны - инновационной модернизации экономики. Государство должно взять на себя обязательства по эффективному правовому регулирова­нию и охране прав интеллектуальной собственности (проблем в ходе примене­ния норм части четвертой ГК РФ в этом плане возникает достаточно много),

Национальная безопасность России глазами экспертов. Аналитический доклад Института социологии РАН//Полис. 2011. № 3. С. 24.

Экономические и социальные проблемы России: сб. науч. тр. М., 2009.

в том числе в области оборонного производства; обеспечить реализацию наци­ональных приоритетов в сфере инноваций как на внутреннем, так и на внешнем рынке; компенсировать основную часть расходов на науку и НИОКР, коорди­нировать работу как государственных, так и частных структур в инновацион­ной сфере; создавать объекты инновационной инфраструктуры и т. д.

Иначе говоря, роль государства как менеджера заключается в обеспече­нии управляемости экономики России. А чтобы обеспечить эту управляемость, необходимо подходить к формированию целей правовой регламентации си­стемно, так как у всех субъектов экономических отношений цели разнонаправ- лены. Но каким образом можно заставить работать эти цели в едином русле государственной стратегии экономического развития? Только у государства есть набор необходимых инструментов, позволяющих систематизировать этот процесс: законодательное регулирование, логистика, технологии, финансы, че­ловеческий капитал.

Кроме того, критерий системности цели предполагает гармонизацию вер­тикального и горизонтального уровней сквозного управления экономикой. Од­нако при этом возникает проблема, которую законодатель должен учитывать при разработке проектов соответствующих нормативных актов. По этому пово­ду А. Брыкин и В. Шумаев пишут: «С одной стороны, из-за огромной террито­рии целесообразно управляемость встраивать через единые вертикали макро­уровня: законы, нормативные акты, промышленную политику, стратегию раз­вития страны. С другой - нужно переходить на территориальное управление и выстраивать управляемость на региональном уровне в рамках общей страте­гии государственного развития. Этот процесс должен быть законодательно обеспечен. Поэтому необходимы закон о регулировании национальной эконо­мики, закон о государственных корпорациях, концепция промышленной поли­тики с оценкой влияния на нее логистической составляющей нового типа»¹.

БрыкинА., Шумаев В. Логистическая концепция государственного регулирования. С. 57.

Вместе с тем критерий системности при определении цели нормативно­правового регулирования в сфере экономики должен отражать еще одну важ­нейшую закономерность: любая система стремится к саморазвитию, иначе она утрачивает свою сущность. Саморазвитие и управление всегда будут конфлик­тующими элементами в системе. При этом никакая система не может быть опи­сана абсолютно адекватно, так как ее исследователь не может выйти за рамки матрицы собственного познания. Таким образом, «система полностью не может быть определена»^{[96] [97].}

Все сказанное подводит к новому пониманию целеполагания, когда речь идет о функционировании сложных социально-экономических систем. «...Постулат о наличии критерия оптимальности системы должен быть допол­нен постулатом о конечной неопределенности этого критерия и объективной необходимости существования механизма формирования, уточнения и коррек­тировки критерия в процессе функционирования системы. Введение в число ак­сиом функционирования сложных систем принципа неопределенности позво­лит реально представить социальную систему как саморазвивающуюся и само­совершенствующуюся. Процесс развития при таком подходе выглядит не толь­ко как процесс нахождения кратчайшего пути к четко очерченной цели, но и как одновременный поиск и корректировка целей развития»¹.

Таким образом, поиск цели в самом процессе движения к уже заданной цели - закономерность саморазвивающейся системы. Другими словами, зако­нодатель должен учитывать возможность уточнения цели правового регулиро­вания, цели закона, в противном случае поставленная цель может быть не до­стигнута.

2. Критерий национальной самодостаточности. Известно, что глобализа­ция ведет к унификации, что не всегда хорошо. Например, негативные послед­ствия отсутствия в нашей стране национальной платежной системы ярко про-

явились после вхождения Крыма и Севастополя в состав России в марте 2014 г., когда в отношении ряда субъектов экономической деятельности были введены

санкции международных платежных систем.

В современном мире реализуются многочисленные модели развития, и попытки унифицировать их цели явно бесперспективны. Это связано с тем, что в «национально-государственных границах по-прежнему формируется ос­новной массив факторов и стимулов, ограничителей и регуляторов, влияющих на появление национальных особенностей в хозяйственном устройстве (или национальных экономических моделей) и определяющих возможности эконо­мического развития фактически каждой отрасли. В подобных условиях отказ от исторически сложившегося и в течение длительного времени отрабатывавшего­ся национально-воспроизводственного механизма, а тем более его слом вряд ли могут компенсироваться механизмом глобального регулирования¹. Немецкое, китайское, южнокорейское экономическое чудо - продукты бережного отно­шения к национальным экономическим традициям, ценностям и опыту. Оче­видно, что конкурентная борьба предполагает не однородность и унификацию, а специфику и оригинальность.

Вместе с тем анализ показывает, что российский законодатель при созда­нии нормативных правовых актов в сфере экономики ни в одном из них не опи­рался на критерий национальной самодостаточности и с точки зрения содержа­ния, и с точки зрения разработки и реализации цели. В связи с этим заслужива­ет внимания высказанное в юридической литературе мнение, что нам необхо­димо отказаться от привычного понятия «принуждение», надо начать воспри­нимать его широко, как «некий психологический стимул, заставляющий субъ­екта принимать то или иное решение в нужном направлении»². При таком ши­роком подходе принуждение перестает быть атрибутом только публичной вла­сти. Однако с этой позицией вряд ли можно согласиться, так как непонятно,

См.: Экономическая теория в XXI веке. Т. 2: Глобальное и национальное в экономике / под ред. Ю. М. Осипова, В. В. Чекмарева, Е. С. Зотовой. М., 2004. С. 572.

Правовые акты: оценка последствий: науч.-практ. пособие. С. 20.

почему принуждение «как некий психологический стимул» все-таки заставляет

субъекта действовать в нужном направлении и почему оно «является фоновым условием» межличностных отношений в обществе. И почему это должно заста­вить юридическое сообщество пересмотреть сущность традиционного понятия « принуждение» ?

Авторы данной точки зрения предлагают отнять у государства монопо­лию на принуждение, не дать принуждению никаких шансов на то, чтобы вме­шиваться в гражданский оборот, и в целом, применив демаркацию, перестать отождествлять право с принуждением¹. В связи с этим можно вспомнить из­вестный постулат практической медицины «Не навреди». Принцип демаркации

уж очень походит на такое оперативное вмешательство, когда хирург так и не

определил, что же нужно удалить, чтобы улучшить состояние больного.

В юридической науке давно фундаментально обоснована ценность права². Традиционно она связана как с защитой, так и с принуждением. И никакой де­маркации проводить не следует, так как, понизив статус принуждения в праве,

мы не реализуем полноценным образом и защиту. Производить в праве подоб­ные революции, когда «современные общества практически лишены абсолют­ных ориентиров, столь важных во всей предшествующей истории обществ само­го разного социального и культурного характера»³, вряд ли целесообразно.

О ценностном аспекте права написано много хороших, методологически выверенных работ. Не останавливаясь подробно на этом вопросе, отметим им­понирующую нам точку зрения Е. В. Сидоровой, которая полагает, что «право­вые ценности, ретранслируясь в рамках правовой культуры, воспроизводят право. Они являются тем элементом механизма воспроизводства, который в процессе преемственности обеспечивает направленность правового развития.

Правовые акты: оценка последствий: науч.-практ. пособие. С. 20.

² См.: Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М.. 1971. Новые подходы к проблеме ценности права см.: Рашева Н. Ю. Ценность права сквозь призму ее от­рицания: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

Малахов Е. П., Эрмашвили Н. Д. Методологические и мировоззренческие проблемы совре­менной юридической теории. С. 170.

определяя его содержание, и не позволяет позитивному праву навязывать про­тивоположные общественному правосознанию ориентиры. Тем самым цен­ностный аспект динамики права сдерживает влияние на указанный процесс субъективных факторов, балансирует правовые процессы, придавая устойчи­вость общественной организации в целом»^[98] .

Следует согласиться с Е. В. Сидоровой в том, что ценности в праве долж­ны рассматриваться не наряду с идеологией, принципами, потребностями и ин­тересами, а во главе их. Эту позицию подтверждает и философско-правовое

умозаключение, что в ценностях народа в концентрированном виде содержатся все элементы национальной культуры и правового быта, понимаемого как

уклад жизни на уровне и правовых норм, и нравственных установлений. По нашему мнению, именно ценности народа позволяют воспринимать правовые нормы как отвечающие восприятию справедливости. Разумеется, если правовая норма расходится с базовыми ценностями (свобода, безопасность, равенство, собственность, жизнь, здоровье личности), то наблюдается стремление «уйти» от таких норм, решить проблемы антиправовым, но справедливым, с точки зре­ния носителей ценностей, путем.

Критерий национальной самодостаточности при конструировании цели нормативного правового акта в сфере экономики обусловливает и необходи­мость законодателя крайне осторожно подходить к рецепции иностранных пра­вовых институтов и целей.

А. В. Кашанин и С. В. Третьяков верно пишут, что «значительная часть современных частноправовых систем возникла и развивается в значительной мере под влиянием догматики римского права. Иначе говоря, значительная часть нормативного регулирования в ключевых с точки зрения общества зна­чимых областях возникла не как адекватное отражение соответствующей эко­номической реальности, как ответ на осознанные публичной властью базовые

общественные потребности, а как результат „импорта правовой технологии", отражавшей в какой-то мере (если вообще отражавшей, с учетом позднейшей научной обработки) совсем иную социальную реальность»^[99].

3. Критерий полноты государственного регулирования отношений в эко­номической сфере общества. Он означает, что законодатель должен реализо­вать в цели необходимое государственное регулирование и избежать избыточ­ного регулирования. Данный критерий необходим при определении содержа­ния, предмета правового регулирования нормативного правового акта, по­скольку при конструировании цели это имеет первостепенное значение.

Любая неопределенность в сфере правового регулирования экономики

неизбежно порождает искажение цели правового воздействия. В частности, С. Н. Шишкин аргументированно доказывает, что вся борьба с избыточным ре­гулированием экономики со стороны государства разворачивается на поле ад­министративного права, тогда как регулирование экономики только админи­стративно-правовыми нормами - это нонсенс. Безусловно, если исходить из

«нормативного подхода к определению понятия „государственное регулирова­ние экономики" (государственное регулирование - совокупность соответству­ющих форм, закрепленных в законодательстве), то нельзя не заметить, что

в первую очередь органами государственной власти, защита хозяйствующих субъектов - судами. Вместе с тем можно не без оснований утверждать: в право­вом регулировании экономики участвует Конституционный Суд РФ, тем более

если учесть позицию, согласно которой его решения являются источником пра­ва»^[100]. Следовательно, борьба с избыточностью правового регулирования должна разворачиваться по многим фронтам и не ограничиваться сферой администра­тивного права.

Критерий полноты правового регулирования должен нацелить законода­теля и правоприменителя на разграничение содержания и функций государ­ственного регулирования.

В юридической технике содержание трактуется как процесс, в котором

элементы взаимодействуют друг с другом на внутреннем уровне и со средой -

на внешнем. То есть содержание представляет собой единство всех составных

элементов объекта, их связей, процессов и тенденций развития. Таким образом,

содержанием цели государственного регулирования выступает результат опре­деленных последовательных действий, правил и сами действия и правила. Под

функцией государственного управления следует, на наш взгляд, понимать спо­соб осуществления этих определенных последовательных действий и правил

для достижения запрограммированного результата.

Тот факт, что и содержание, и функция - в любом случае деятельность,

способствует тому, что зачастую они отождествляются законодателем, нарушая

полноту правового регулирования.

Так, согласно ст. б Бюджетного кодекса РФ государственные (муници­пальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) ор­ганами государственной власти (органами местного самоуправления), государ­ственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных за­конодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами».

В Федеральном законе от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставле­ния государственных и муниципальных услуг» закреплено следующее:

«1) государственная услуга, предоставляемая федеральным органом ис­полнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, испол­нительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а

также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных госу­дарственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятель­

ность по реализации функций соответственно федерального органа исполни­тельной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного ор­гана государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа

местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных

полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Рос­сийской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услу­ги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных

нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными

правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов,

предоставляющих государственные услуги;

2) муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправ­ления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муници­пальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах

полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению

вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным за­коном от б октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципаль­ных образований».

Таким образом под услугой в целом понимается «деятельность по реали­зации функций соответствующего органа»¹. Но услуга - это и есть функция, т. е. способ реализовать содержание данных нормативных правовых актов. Но

содержание как таковое отсутствует, оно методологически неправильно подме­нено функцией. Изложенное позволяет утверждать, что критерий полноты гос­ударственного регулирования экономики, необходимый для корректной поста­новки его цели, нуждается в серьезном теоретическом исследовании.

Шишкин С. Н. Пути совершенствования правового обеспечения государственного регули­рования экономики. С. 78.

Цель любого нормативного правового акта - это ожидаемый результат применения его норм. Если норма права не реализуется, то цель, поставленная в акте, не отвечает критерию эффективности, т. е. некорректна.

Например, по данным экспертов из Администрации Президента РФ, «в настоящее время выполняется не более 5 % решений, принимаемых Прези­дентом РФ. По данным американских специалистов, эта цифра не превышает 2 %. Естественно, в этом случае, трудно говорить и об управляемости, и о са­мой возможности предвидеть и предупреждать бедствия и катастрофы. К сожа­лению, та же ситуация повторяется и на других иерархических уровнях»¹.

В целях развития гражданского законодательства РФ, приведения его в соответствие новому уровню развития рыночных отношений Президент РФ 18 июля 2008 г. подписал Указ № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации». Указом была предусмотрена разработка Кон­цепции развития гражданского законодательства, на основании которой

и должны были вноситься изменения в ГК РФ.

Мы уже отмечали, что в РФ еще не в полной мере сформированы инсти­туты рыночной экономики. В связи с этим вряд ли оправданным было ставить

цель приведения гражданского законодательства в соответствие с новым уров­нем развития рыночных отношений. Мифический «новый уровень» породил и «новый взгляд» на этот уровень разработчиков Концепции. Как, в частности, были реализованы при разработке цели Концепции такие критерии, как баланс интересов государства и частного капитала и национальная самодостаточность? На этот вопрос едва ли можно ответить.

В Концепции заложена идея создать на основе норм частного права до­ступ к природным ресурсам страны. При ее реализации бизнесмены смогут распоряжаться природными ресурсами, которые являются общественным до­стоянием. Несомненно, начнется их масштабная эксплуатация, причем в усло­виях низкой эффективности природоохранного законодательства. «Видение ав-

Цит. по: Бринчук М. М. Право как ресурс деградации природы, общества и государства. С. 30.

торами Концепции баланса между частными и публичными элементами в гражданском праве, которое и образует суть их „иного взгляда" на соотноше­ние между этими элементами, основано на достижениях европейской доктрины частного права... В соответствии с названным выше Указом Президента РФ в Гражданский кодекс РФ предполагается внести изменения в целях сближения положений Гражданского кодекса РФ с правилами регулирования соответ­ствующих отношений в праве Европейского союза и использования в граждан­ском законодательстве России новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран»¹.

Во-первых, здесь баланс интересов, а значит и элементов в гражданском праве явно нарушен, так как обладание природными ресурсами на праве част­ной собственности приведет к неоправданному обогащению бизнесменов за счет всего общества и рано или поздно явит непосредственную угрозу нацио­нальной безопасности страны. Государственный интерес - публичный интерес, т. е. интерес общественный. Включить в ГК РФ нормы о собственности на при­роду, следовательно, создать условия для ее дальнейшего разграбления в инте­ресах уже богатых¹.

ГК РФ, будучи экономической конституцией страны, неизбежно вторг­нется в земельное, водное, лесное законодательство, разрушив и там баланс

государственных и частных интересов путем вычленения из них всех частно­правовых норм. Это не «гармонизация» законодательства, а его развал.

Во-вторых, нарушен при этом и критерий национальной самодостаточно­сти. так как разработчики Концепции стремились копировать законодательство европейских стран, которое разработано совершенно под другой сценарий. Из­вестно, что страны Европы потребляют природных ресурсов в 2-3 раза больше, чем имеют. Каким образом это у них получается? Необходимо навязать свой

Бринчук М. М. Право как ресурс деградации природы, общества и государства. С. 35.

См.: Толстой Ю. К. О концепции развития гражданского законодательства // Журн. рос.

права. 2010. № Г

сценарий богатым в ресурсном отношении странам (в том числе России), т. е. открыть путь разграбления природных ресурсов частному капиталу, который, чтобы получить немедленную прибыль, продаст по бросовым ценам нацио­нальное достояние страны зарубежным разработчикам сценария.

Критерий системности при конструировании цели Концепции тоже вряд ли выдерживался. Как мы определили ранее, этот критерий предполагает, в том числе, гармонизацию вертикального и горизонтального уровней целеполагания, без чего невозможно саморазвитие в экономике, т. е. невозможны классические

рыночные отношения.

Ю. К. Толстой также негативно оценивает данную ситуацию, которая

предполагает «широкую интервенцию в такие смежные с гражданским отрасли

законодательства, как законодательство об охране и использовании природных ресурсов. В разделе о вещных правах предусматривается „перетащить" в ГК РФ (разумеется, с необходимой переработкой) едва ли не все нормы соответству­ющих кодексов и законов, которые имеют частноправовую природу, оставив в

них нормы публичного права»¹. Все это Ю. К. Толстой считает очень опасным. Горизонтальный уровень таких разработок в Концепции отсутствует вообще. Земля - это не просто земельный участок. Это животный мир, который на ней обитает, это среда, формирующая культуру человека. Разумеется, у субъектов РФ и органов местного самоуправления позиции по этому вопросу должны быть совершенно другими.

В результате искажения всех перечисленных критериев конструирования

цели нормативного правового акта, разумеется, говорить о полноте государ­ственного регулирования в сфере экономики вообще не приходится. Когда го­сударство свою основную функцию по охране национальной безопасности и территориальной целостности государства определяет в ГК как инновацион­ное содержание его норм, это как раз чрезмерность правового регулирования.

опасного для всего общества. А. А. Алпатов в ходе обсуждения Концепции.

Толстой Ю. К. О концепции развития гражданского законодательства.

анализируя соотношение права и экономики, сделал следующий вывод: «В этих суждениях над всем превалирует экономический мотив (материальный инте­рес) волевых поступков людей. По сути, отодвигается на второй план фунда­ментальное условие экономики - объективные закономерности. И получается, что экономический эгоизм подминает под себя экономические законы. Вроде бы ясно, что хотят сказать классики, но также нельзя освободиться от ощуще­ния, что идет подмена понятий и что-то перевернуто с ног на голову»\'.

Инновационные процессы в технологии и их внедрение в различные сфе­ры экономической деятельности - цель глобализирующегося рынка, которая не может не реализовываться в России по объективным причинам. Вступление страны в ВТО требует от ее экономики соответствия экономическим стандар­там мирового уровня. Но Россия по-прежнему не входит в число передовых

стран. Поэтому на первый план выдвигается задача не точечного регулирования

инновационного процесса, как это происходит сейчас, а создания государством

основы для соединения предпринимательства и инновационной деятельности,

т. е. создания такой среды, «которая стимулирует инновационный риск, спо­собствует привлечению частного и иностранного капитала в создание наукоем­кой продукции, стимулированию различных форм кооперации между государ­ственным, научным и предпринимательскими секторами»². В результате появ­ления такой основы инновационной деятельности будет запущен процесс, по­вышающий восприимчивость экономики к инновациям, снижены риски приня­тия неэффективных решений в сфере инновационной деятельности.

На Третьей международной конференции «Современная экономика: кон­цепции и модели инновационного развития» российские ученые-экономисты

определили обоснованный вектор инновационного развития страны. Все, что касается новых технологий, - это процесс поэтапного достижения цели. Более

того, он должен осуществляться в рамках всего экономического процесса.

Алпатов А. А. О соотношении права и экономики. С. 73.

Бондаренко Н. Е. Предпосылки инновационного развития. С. 46.

Первая попытка определить категорию «инновация» была предпринята в проекте закона о государственной поддержке инновационной деятельности, внесенном в Государственную Думу в январе 2011 г. Как мы помним, принцип категориального соответствия должен быть реализован в любом нормативном правовом акте, тем более когда речь идет об экономико-правовых актах, отра­жающих закономерности экономического процесса, его цикличность. В проекте же говорилось: «К инновационной продукции относятся товары, работы и услу­ги, в которых использованы результаты научно-технологической деятельности или они произведены или оказаны способом, представляющим собой результат научно-технической деятельности»^[101]. Таким образом, здесь инновация сразу

представлена как результат, а не как процесс достижения этого результата, что

сомнительно.

Более того, в законодательстве РФ до сих пор нет законодательного опре­деления инновационного проекта и чрезвычайно абстрактно сформулировано понятие «исследовательская деятельность». Так, В. И. Еременко, анализируя Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном цен­тре «Сколково» (далее - ФЗ № 244), пришел к выводу, что используемое в нем понятие «коммерциализация результатов исследовательской деятельности»

расходится с определением научно-исследовательской деятельности, данным в ст. 2 ФЗ от 23 августа 1996 г. «О науке и государственной научно- технической политике», в которой, естественно, отсутствует указание на ком­мерциализацию как признак такой деятельности^[102]. Все это принципиальные во­просы, имеющие прямое отношение к инновационному прорыву в экономике

страны.

Инновация - это деятельность коммерческая или научно-исследова­тельская? От ответа на этот вопрос зависит и цель нормативного правого акта. Согласно ФЗ № 244 целью создания инновационного центра «Сколково» явля­

ется слияние науки и производства с дальнейшим распространением его опыта по всей стране. Но как будет реализоваться такая цель? Ведь «.. .у вузов и НИИ нет права создавать малые инновационные компании. Еще одна проблема со­стоит в том, что Российская академия наук как генератор новых фундаменталь­ных исследований имеет право продать свои разработки, но не может исполь­зовать деньги от их продажи, а должна полностью передать их в бюджет РФ. Следовательно, у разработчиков нет никакой заинтересованности в продаже ре­зультатов своих исследований»^{[103] [104]. Таким образом, по-прежнему сохраняется глубокий разрыв между наукой и бизнесом. Бизнес, стремящийся получить максимальную прибыль, ориентирован на зарубежные инновационные ресурсы. Даже крупные корпорации демонстрируют низкую скорость при внедрении ин­новационных достижений. «Процесс становления отечественных внутрикорпо­рационных организаций все еще находится на начальной стадии. Даже в группе сверхкрупных компаний расходы на НИОКР, как правило, не превышают 1 %}

выручки» .

ФЗ № 244 предусмотрел негосударственное управление центром «Скол­ково». Управлять им будет бизнес, но при этом преимущественное финансиро­вание осуществляется из средств федерального бюджета, и никаких рокировок в этом процессе не предусмотрено. «Иными словами, осуществление данного

проекта - один из примеров государственного и частного партнерства, однако

с почти полным отсутствием механизмов государственного контроля за реали­зацией его основных положений, в частности, за целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета»^[105].

Представляется, что такая система контроля должна быть выведена за

рамки госкорпорации, быть независимой и профессиональной. В ее отсутствие

мы будем все время сталкиваться с такими фактами, как, например, увод госу­

дарственных инвестиций на инновации за рубеж. Первой сделкой «Роснано»

стали инвестиции в голландскую инновационную компанию.

Проведенный анализ позволяет сделать некоторые выводы.

Критерий баланса государственного и частного правовых интересов без

профессиональной системы независимого контроля и без создания центра от­ветственности за проводимую инновационную политику дает серьезный крен

в сторону интересов бизнеса.

Критерий системности при конструировании цели Концепции развития

гражданского законодательства и ФЗ № 244 вообще никак не был задействован,

так как отсутствуют законодательно установленные взаимосвязи элементов ин­новационного процесса: государственное финансирование - бизнес - наука -

образование - внутренний рынок, готовый потреблять инновационную про­дукцию.

Критерий национальной самодостаточности также не получил отражения

при формировании целей названных актов, из-за чего деньги и российские спе­циалисты по-прежнему «уходят» за рубеж. Так, из общего объема государ­ственных венчурных инвестиций 76 % средств было направлено на финансиро­вание компаний с иностранным участием¹. Такой процесс сейчас наблюдается

и в «Сколково». «Вполне очевидно, что ставка на помощь заграницы при реа­лизации проекта инновационного центра „Сколково" может себя не оправдать.

Необходимо для целей инновационного развития экономики вводить налоговые

льготы и преференции для некоторых промышленных предприятий и иннова­ционных отраслей в масштабе всей страны»².

Критерий полноты государственного регулирования при формировании

целей Концепции и ФЗ № 244 объективно не мог быть использован, так как не

были реализованы предыдущие критерии.

¹ См.: Экономические и социальные проблемы России. С. 123.

² Еременко В. И. О правовом обеспечении инновационного развития экономики в России. С. 33-34.

Все сказанное позволяет заключить, что отсутствие методологически вы­веренных целей (т. е. целей, которые учитывают специфику экономико­правовых норм, специфику самого общественного строя, принципы правового регулирования экономики и др.) может привести к такой ситуации, когда реа­лизация даже удачного в содержательном смысле нормативного правового акта

может привести к противоположному результату: инновационный процесс в стране может остаться на уровне политического проекта или бизнес-проекта по освоению средств из государственного бюджета. А чтобы не допустить это­го, необходимо соблюдать определенные требования к нормам права, регули­рующим экономические отношения, повысить эффективность данных норм.