ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОТНОШЕНИИ ИНВАЛИДОВ в 1991-2004 ГОДАХ

Провозглашение суверенитета Российской Федерации, распад СССР, переход от плановой экономики к рыночной, коренные изменения в правовой системе не могли не оказать влияния на правовую политику в исследуемой области.

Правовую политику рассматриваемого периода нельзя оценивать однозначно. Правовое регулирование развивалось по пути количественного накопления законов и иных нормативно-правовых актов. При этом следует отметить, что абсолютное большинство льгот, имевшихся у инвалидов, перешло из советского законодательства в российское. В то же время инвалиды, наряду с другими социально незащищенными гражданами, имели некоторые преимущества в отдельных сферах деятельности. К примеру, в условиях экономического кризиса, сопровождавшегося активным высвобождением работников, усилением темпов роста численности безработных граждан, обострением проблемы трудоустройства инвалидов, в последние десятилетие ХХ в. был издан комплекс нормативно-правовых актов, направленных на содействие занятости посредством субсидирования заработной платы инвалидов, квотирования рабочих мест и т.д.[191] Для правовой политики переходного периода было характерно отставание правового регулирования от фактически сформировавшихся общественных отношений, а также от проблем, требующих незамедлительного решения. Ярким подтверждением тому является ряд указов Президента РФ, которые устанавливали компенсационные выплаты различным категориям инвалидов в связи с удорожанием жизни. В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ "О федеральной целевой программе "Разработка и производство технических средств реабилитации для обеспечения инвалидов""[192], которое было введено в связи с неблагоприятной ситуацией, сложившейся в этой отрасли: низкий уровень разработки, освоения, производства реабилитационной техники, ее низкое качество, узкая номенклатура выпускаемых технических изделий, неотлаженная система сервисного обслуживания и ремонта технических средств реабилитации.

Характерная черта российской правовой политики рассматриваемого периода - решение крупномасштабных задач, требующих проведения поэтапных мероприятий посредством реализации федеральных целевых программ. Данные программы в исследуемой сфере утверждались в основном на три года (в отличие от советских пятилетних планов). По мнению автора, это было связано с высоким уровнем инфляции, дефицитом бюджетных средств, что не позволяло планировать мероприятия и их финансовое обеспечение на более длительную перспективу.

Наряду с негативными явлениями, присущими российской правовой политике, осуществлявшейся в отношении инвалидов, в 1990-е гг. ХХ в. наметился ряд позитивных процессов.

Во-первых, изменились концептуальные подходы к решению проблем, связанных с инвалидами и инвалидностью. Выявление реабилитационного потенциала, создание условий доступной среды стали лейтмотивом законов и подзаконных актов, изданных в рассматриваемый период. Данные преобразования явились важной вехой и определили дальнейшие пути развития и совершенствования механизма правового регулирования не только в 1990-е гг., но и на современном этапе.

Одним из документов, способствующих развитию законодательства о доступности для инвалидов среды, стал указ Президента РФ "О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности"[193], в котором устанавливалась необходимость разработки стандартных требований и производства средств транспорта, связи, информации и иной промышленной продукции, используемой инвалидами. Как известно, в советский период эта проблема практически не рассматривалась законодателем. Благодаря данному указу, а также постановлению Совета министров - Правительства РФ - с одноименным названием[194] нормативная и научнотехническая база для реализации в проектировании и строительстве объектов с обеспечением условий доступности для инвалидов была сформирована. Позднее в соответствии с данными нормативно-правовыми актами была разработана и введена в действие федеральная целевая программа "Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности", ставшая составной частью комплексной программы "Социальная поддержка инвали- дов"[195].

В 1990-е гг. произошли существенные изменения в концептуальном подходе к проблемам инвалидов и инвалидности. Это вызвало необходимость преобразования врачебно-трудовой экспертизы, основной задачей которой являлось установление стойкой или длительной утраты способности к труду и самообслуживанию, в медико-социальную экспертизу, задачами которой стало определение других ограничений жизнедеятельности и адекватных реабилитационных мероприятий. Указанное обстоятельство нашло отражение в российской правовой политике рассматриваемого периода. Была разработана федеральная целевая программа "Медико-социальная экспертиза и реабилитация инвалидов", которая выступала составной частью уже упоминавшейся федеральной комплексной программы "Социальная поддержка инвалидов". В ходе реализации данной программы были введены в действие Постановление Правительства РФ "О государственной службе медико-социальной экспертизы"[196], Постановление Правительства РФ "О порядке признания лица инвалидом"[197], классификации и временные критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы[198], приказ Министерства здравоохранения РФ[199], регламентирующий деятельность медикосоциальных экспертных комиссий. Данные нормативно-правовые акты должны по замыслу законодателя способствовать усилению социальной защиты и интеграции инвалидов в общество.

Во-вторых, экономические, политические процессы, неудовлетворительное состояние законодательства потребовали совершенствования правового регулирования взаимоотношений инвалидов и государства. Это выразилось в систематизации нормативно-правового материала, накопленного еще в советское время и принятого уже в период существования новой России. Были приняты федеральные законы "О ветеранах", "Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов", "О государственной социальной помощи".

Принятие самостоятельного закона, установившего особенности правового положения инвалидов, стало важным событием в российской правовой политике 1990-х гг. ХХ в. Однако в рамках данного закона имелись серьезные недостатки. Как абсолютное большинство принимаемых в России законов, этот нормативно-правовой акт не имел прямого действия. Для его реализации потребовалось принятие значительного числа подзаконных актов, на что требовалось время. Кроме того, отдельные положения рассматриваемого закона оказались настолько прогрессивными для анализируемого периода, что в силу недостаточных научных исследований, незначительного опыта, дефицита бюджетных средств просто не могли быть реализованы. Соответственно, наблюдался разрыв между законодательными положениями и практикой их реализации, между теорией и действительностью в области обеспечения прав инвалидов. Несмотря на указанные недостатки, принятый закон предопределил стратегию дальнейшего развития правовой политики России по отношению к инвалидам на многие годы вперед. В частности, во втором десятилетии ХХ! в.

В-третьих, в 1990-е гг. ХХ в. в российской правовой политике в исследуемой сфере развивались как направления, которые имели место, но не получили серьезного развития в советский период, так и совершенно новые направления, обусловленные экономическими процессами и политическими событиями.

Прежде всего, следует обратить внимание на те приоритетные направления, центральной фигурой которых являлись различные категории инвалидов.

Первое приоритетное направление возникло в советский период и связано с решением проблем детей-инвалидов. В соответствии с Указом Президента РФ "О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы"[200] проблема выживания, защиты и развития детей была признана приоритетной для российской правовой политики как на федеральном, так и на региональном уровне. Правовые основы политики в отношении детей-инвалидов установил Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

Еще до принятия данного закона наметился ряд острых проблем, требовавших незамедлительного решения: отсутствие государственной системы учета детей-инвалидов, неудовлетворительная оснащенность медицинских учреждений современной реабилитационной и диагностической аппаратурой, неразвитость сети учреждений восстановительного лечения, несовершенная система обучения детей-инвалидов, отсутствие консультационной службы, в которой родители могли бы получить рекомендации по уходу, воспитанию, обучению ребенка-инвалида. Такая ситуация наблюдалась на фоне постепенного роста численности детей- инвалидов в России. Указанные обстоятельства вызвали необходимость принятия федеральной комплексной целевой программы "Дети России", составной частью которой стала федеральная целевая программа "Дети- инвалиды"[201]. В силу приоритета интересов и благополучия детей во всех сферах жизни общества (в том числе детей-инвалидов) указанной федеральной программе был присвоен статус президентской.

Особенность данного направления российской правовой политики заключалась в ее реализации посредством принятия среднесрочных (сроком на 2-3 года) федеральных целевых программ[202]. Такие небольшие сроки были обусловлены не только теми причинами, которые ранее указывались автором, но и несовершенством механизма реализации программ.

Несмотря на неоднократное продление федеральной целевой программы "Дети-инвалиды" и придание ей статуса президентской, ситуация с социальной защитой и реализацией прав рассматриваемой категории граждан в 1990-е гг. оставалась крайне неудовлетворительной. Во многих субъектах Российской Федерации нарушалось право детей- инвалидов на обеспечение жизненно важными лекарственными средствами. Практически повсеместно аптечные учреждения отказывались отпускать детям-инвалидам бесплатные лекарства по рецептам врачей, грубо нарушая тем самым нормы Постановления Правительства РФ от 30 июля 1994 г. "О государственной поддержке развития российской промышленности и улучшения обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения"[203] в части предоставления льготного обеспечения лекарственными средствами (причем не только детям-инвалидам). Врачи выписывали лекарства, которые не всегда подходили конкретному ребенку- инвалиду, поскольку в муниципальных аптеках отсутствовали определенные группы лекарств, включенных в обязательный перечень, утвержденный Приказом Министерства здравоохранения и медицинской промышленности от 17 марта 1995 г. № 63 "Об утверждении перечня основных жизненно важных лекарственных средств".

Несмотря на ст. 41 Конституции РФ, гарантирующую бесплатное оказание медицинской помощи в государственных и муниципальных лечебных учреждениях, практически во многих регионах РФ наблюдались нарушения законодательства об охране здоровья граждан в части оказания детям-инвалидам полноценной медицинской помощи. Не в последнюю очередь это было связано с неудовлетворительным оснащением данных медицинских учреждений современной медицинской аппаратурой, оборудованием, реактивами, что в качестве мероприятий было предусмотрено федеральной целевой программой "Дети-инвалиды" на 1996-1997 гг. Однако отмечались случаи, когда помещения государственных и муниципальных учреждений здравоохранения вместе с оборудованием, приобретенным за счет бюджетных средств, сдавались частным клиникам, уставы которых не предусматривали льгот для инвалидов и других социально незащищенных категорий населения[204].

В ходе организованных Генеральной прокуратурой РФ проверок, проведенных в 20 регионах субъектов РФ, были выявлены нарушения требований законодательства об установлении детям инвалидности[205].

Практически не проводилась социальная реабилитация детей-инвалидов, что было обусловлено неразвитостью сети реабилитационных учреждений[206]. Одним из ожидаемых конечных результатов первых федеральных целевых программ "Дети-инвалиды" послужило указание на создание предпосылок к обеспечению равных возможностей для детей-инвалидов и интеграции их в общество. Однако существовавшая система объединения детей-инвалидов в специальных учреждениях не способствовала не только интеграции, но и социальной адаптации. В ходе реализации программ так и не были решены вопросы обеспечения беспрепятственного доступа детей-инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры.

Невыполнение программных мероприятий не в последнюю очередь было связано с несовершенством механизма реализации программ. Проведенная Счетной палатой РФ в январе-марте 1997 г. проверка полноты поступления, эффективного и целевого использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию федеральной целевой программы "Дети-инвалиды" в 1996 г., выявила значительные нарушения и недостатки в использовании этих средств. 20,4% от общей суммы средств федерального бюджета, перечисленных Министерству здравоохранения РФ в 1996 г. на реализацию программы "Дети-инвалиды", были отнесены к нецелевому и неэффективному расходованию. Нарушения и недостатки, выявленные в ходе проверки, стали результатом отсутствия единого порядка заключения контрактов и договоров, а также отсутствия должного контроля за их исполнением[207].

В рассматриваемый период был принят еще ряд федеральных целевых программ, посвященных решению проблем детей-инвалидов. Несмотря на накопленный позитивный опыт реализации предшествующих программ, цели и задачи вновь принятых во многом совпадали с целями и задачами ранее действовавших программ. Справедливости ради следует отметить, что если раньше в программах речь шла лишь о создании предпосылок для интеграции детей-инвалидов с обществом, то в программах 2000-х гг. в качестве задачи выступало "создание системы интеграции детей-инвалидов с обществом"[208].

Если говорить о результативности реализуемого направления российской правовой политики в 1991-2004 гг. в целом, то можно отметить следующее:

1) Федеральный закон "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)" так и не был принят высшим законодательным органом России;

2) не были разработаны нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность реабилитационных центров для детей-инвалидов;

3) отсутствовала нормативно-правовая база, регламентирующая порядок единой системы учета детей-инвалидов в РФ.

Сложившаяся ситуация нарушила отдельные гарантированные Конституцией РФ права детей-инвалидов и делала затруднительным процесс формирования, развития и реализации правовой политики РФ в отношении данной категории населения.

Появление второго приоритетного направления правовой политики в исследуемой области сопряжено с техногенной катастрофой, произошедшей на Чернобыльской АЭС в 1986 г. Перед инвалидами этой категории государство имеет особые обязательства, что обусловило развитие целого комплекса законодательных и нормативно-правовых актов, регулирующих правовой статус данных лиц. Анализ экологических, социальных, медицинских последствий радиационных аварий привел к выводу о необходимости повышенного внимания к упомянутой категории инвалидов, их реабилитации и социальной защиты. Принятие Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"[209] в 1991 г. явилось актом признания остроты и актуальности проблем лиц, инвалидность которых наступила вследствие радиационных воздействий.

Закон установил льготы в различных сферах жизнедеятельности: оказание медицинской помощи (обеспечение лекарствами, бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов, обеспечение санаторно-курортными путевками и т.д.); обеспечение жилой площадью; предоставление скидки в размере 50% по оплате жилой площади и коммунальных услуг; некоторые преимущества в сфере трудовых отношений; внеочередное вступление в ЖСК; льготы при выходе на пенсию; внеочередное поступление в вузы и сузы; выплата денежных компенсаций в возмещение причиненного здоровью ущерба. Эти и другие льготы распространялись не только на инвалидов-чернобыльцев, но и на лиц, получивших инвалидность вследствие аварии на производственном объединении "Маяк" в 1957 г., вследствие сброса радиоактивных отходов в реку Теча[210], ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне[211], а также лиц из подразделений особого риска[212].

При анализе данного направления правовой политики, осуществлявшейся по отношению к инвалидам, обращает на себя внимание немалое количество нормативно-правовых актов (в основном федеральных целевых программ), направленных на обеспечение жильем лиц, получивших инвалидность вследствие радиационных воздействий. Однако главными проблемами реализации подпрограммы "Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф", федеральной целевой программы по обеспечению жильем участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС в 1995-1997 гг.[213] выступали отсутствие единых принципов и механизмов выполнения государственных обязательств России и недостаточность финансовых средств, традиционная для исследуемого периода. В частности, ввиду неполного финансирования федеральной целевой программы по обеспечению жильем "чернобыльцев" в 1995-1997 гг. она была выполнена лишь на 29,9%[214]. Кроме того, в связи с ростом количества семей участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и увеличением численности среди указанной категории граждан инвалидов, общее количество семей, нуждавшихся в улучшении жилищных условий, за этот период существенно возросло. Также следует отметить, что, несмотря на наличие льгот по бесплатному обеспечению жильем, граждане из подразделений особого риска, ставшие инвалидами, фактически не могли воспользоваться этим правом, так как отсутствовал механизм его реализации. Он (механизм реализации) появился лишь благодаря принятию программы "Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф", вошедшей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг.

Помимо непосредственного нарушения прав рассматриваемой категории инвалидов имелись факты принятия законов, нормы которых не соответствовали Конституции РФ. Так, были признаны несоответствующими

Конституции РФ (ст. 42 и ч. 2 ст. 55)[215] положения ч. 1 и ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в части ограничения максимальным размером (10 000 руб.) сумм, исчисленных из заработка ранее назначенного возмещения вреда инвалидам- чернобыльцам, а в случае их смерти нетрудоспособным членам семьи, находившимся на их иждивении. Этим же постановлением были признаны несоответствующими Конституции РФ (ст. 19 и ч. 2 ст. 55) положения ч. 3 ст. 5 Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. о внесении изменений и дополнений в данный закон в части установления ежегодной индексации сумм возмещения вреда исходя из роста величины прожиточного минимума в целом по России без обеспеченности ее своевременности и безусловности.

Во исполнение указанного постановления Правительство РФ в трехмесячный срок должно было внести в Государственную думу РФ проект федерального закона, направленного на устранение данных противоречий законодательства России о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС. Однако, как следует из постановления Государственной думы РФ от 2 апреля 2003 г.[216], вынесенного спустя 10 месяцев после принятия постановления Конституционного суда РФ, Правительство РФ так и не внесло в Г осударственную думу РФ необходимый законопроект.

Помимо указанных существовали и другие нарушения прав этой категории инвалидов. В частности, гражданам, подвергавшимся радиационному воздействию вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, беспроцентные ссуды на приобретение жилья, на кооперативное или индивидуальное жилищное строительство не предоставлялись более 10 лет; после 1 января 2001 г. не производилось ежегодное повышение ежемесячной денежной компенсации возмещения вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также денежной компенсации на приобретение продовольственных товаров[217]. Однако, несмотря на неблагоприятную ситуацию, сложившуюся в сфере реализации прав рассматриваемой категории инвалидов, решения судебных органов по искам граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, финансировались Министерством финансов РФ не в полной мере.

Таким образом, в анализируемый период российскую правовую политику в отношении лиц, ставших инвалидами вследствие воздействия радиации, нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, была сформирована нормативно-правовая база, регламентирующая правовой статус данной категории населения, характеризовавшийся установлением прав на денежные компенсации и льгот в различных сферах жизнедеятельности. С другой стороны, инвалиды не всегда могли воспользоваться многочисленными льготами, предусмотренными для них законодательством, в силу разных причин, к числу которых можно отнести следующие: не всегда были четко отработаны (либо отсутствовали совсем) механизмы реализации установленных льгот; не в полной мере финансировались мероприятия, предусмотренные нормативно-правовыми актами; принимались законы, отдельные нормы которых не соответствовали Конституции РФ; не выполнялись обязанности органами государственной власти РФ по устранению нарушений законодательства.

Еще одной категорией лиц, перед которыми государство имеет повышенные обязательства, выступают инвалиды военной службы. В анализируемый исторический период Россия не избежала военных конфликтов, которые имели место в Прибалтике, Закавказье, в Республике Таджикистан. Особо следует отметить вооруженный конфликт в Чеченской Республике, который способствовал росту количества террористических актов и масштабов их проявления и, как следствие, увеличению численности инвалидов среди военнослужащих, выполнявших задачи по поддержанию конституционного строя, обеспечению правопорядка и общественной безопасности (причем не только в Чеченской Республике, но и на территории Северо-Кавказского региона). В этой связи становится возможным выделение еще одного направления правовой политики, связанного с определением правового статуса указанных лиц. В целом ситуация, складывающаяся в этой сфере, напоминала 1980-е гг., когда встал вопрос о регулировании правового положения военнослужащих, получивших инвалидность вследствие участия в боевых действиях в Республике Афганистан. Большого количества нормативно-правовых актов, устанавливающих льготы, компенсации для инвалидов- военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнительной власти, где предусмотрена военная служба, в рассматриваемый период не наблюдается. Это объясняется несколькими причинами.

Во-первых, в 1995 г. был принят Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", определивший правовой статус этой категории населения и установивший льготы в различных сферах жизнедеятельности.

Во-вторых, в законах, ведомственных актах содержались нормы о распространении на военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, ставших инвалидами вследствие участия в контртеррористических операциях на территориях Северо-Кавказского региона, льгот и компенсаций, установленных для инвалидов Великой Отечественной войны. Так, согласно закону РФ от 21 января 1993 г. на военнослужащих, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии, заболевания, полученных в результате выполнения задач в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской Республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, распространялись права и социальные гарантии, установленные законодательством Российской Федерации для инвалидов Великой Отечественной войны[218]. Аналогичная норма содержалась в п. 8 Приказа Федеральной пограничной службы РФ от 29 апреля 1998 г. № 207[219].

Дополнительные социальные гарантии для данной категории инвалидов устанавливались отдельными нормативно-правовыми актами и законами. К примеру, в соответствии с Указом Президента РФ от 12 июня 1996 г. № 863 федеральные органы исполнительной власти были обязаны обеспечивать детей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, ставших инвалидами в связи с выполнением задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике, бесплатными путевками в детские оздоровительные учреждения[220]. Подобные нормы содержались в уже упоминавшемся Законе от 21 января 1993 г., Приказе ФПС от 29 апреля 1998 г., а также в постановлениях Правительства РФ[221].

Некоторые документы устанавливали денежные выплаты единовременного характера. Так, в соответствии со ст. 20 Федерального закона "О борьбе с терроризмом"[222] лицу, принимавшему участие в контртеррористических операциях, получившему увечье, повлекшее наступление инвалидности, полагалось единовременное пособие - 500 минимальных размеров оплаты труда (в соответствии с более поздними изменениями - 50 000 руб.).

Формирующаяся в условиях новых социально-экономических реалий правовая политика в отношении рассматриваемой социальной группы не учитывала специфику инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы. Несмотря на повышенные обязательства государства, отмечалось отсутствие законодательно закрепленного приоритета по реализации законных гарантий в отношении данной категории в общей системе социальной защиты инвалидов. Причем такая ситуация наблюдалась при прогнозируемом росте данного контингента инвалидов в связи с наличием военных конфликтов, проведением контртеррористических операций и увеличением числа террористических актов, усложнением военной техники. Следует отметить существование различий в правах и льготах офицерского и рядового состава. В целях решения этих проблем и была разработана, а также принята федеральная целевая программа "Социальная защита инвалидов военной службы на период 1997-2000 годов"[223], действие которой было продлено на 2001 г. Реализация данной программы способствовала созданию условий для формирования и функционирования системы социальной защиты инвалидов военной службы.

В качестве еще одного приоритетного направления правовой политики России в отношении инвалидов можно выделить правовое регулирование взаимоотношений государства, общественных объединений инвалидов и созданных ими предприятий, учреждений, организаций в изменившихся социально-экономических реалиях. В условиях снижения объема производства, увеличения числа убыточных предприятий, роста кредитной и дебиторской задолженности, активного высвобождения работников и, как следствие, увеличения темпа роста безработных граждан, возрастания напряженности на официально контролируемом рынке труда было необходимо установить социально-экономические гарантии деятельности вышеуказанных предприятий, учреждений, объединений для обеспечения инвалидам равных возможностей в реализации прав, провозглашенных Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Как показал анализ ситуации в сфере занятости по Российской Федерации в анализируемый исторический период, способность складывающегося рынка труда к саморегулированию оставалась слабой. По этой причине проведение льготной правовой политики являлось необходимостью в условиях сокращения численности этих предприятий, обществ инвалидов и обострения проблемы трудоустройства самих инвалидов.

Следует отметить, что, несмотря на экономический кризис, для предприятий, учреждений, организаций инвалидов были установлены льготы по налогу на прибыль. В соответствии с Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций" до 1 июля 1992 г. у предприятий, находящихся в собственности общественных организаций инвалидов и пользующихся общеустановленными льготами наряду с другими предприятиями всех организационно-правовых форм, освобождалась от налогообложения и часть прибыли, направляемая ими этим общественным организациям на осуществление их уставной деятельности.

С 1 июля 1992 г. с учетом изменений, внесенных Законом Российской Федерации от 16 июля 1992 г. № 3317-1 "О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России", стала освобождаться от налогообложения та часть прибыли, которая расходовалась предприятиями самостоятельно по направлениям уставной деятельности общественной организации инвалидов, в собственности которой они находились, на финансирование мероприятий по социальной и экономической защите инвалидов независимо от того, являлись они работниками данных предприятий или нет, на развитие собственной производственной базы (в том числе на переоснащение и реконструкцию производственных мощностей) и на строительство и реконструкцию принадлежащих им объектов социальной инфраструктуры.

Данная льгота применялась при фактических затратах и расходах, произведенных за счет прибыли. Законом не было предусмотрено полное освобождение предприятий общественных организаций инвалидов от уплаты налога. Предприятия являлись плательщиками в бюджет налога с суммы превышения расходов на оплату труда по сравнению с их нормируемой величиной с 1 января 1993 г. в общеустановленном порядке.

Необходимо подчеркнуть, что установление льгот по налогу на прибыль было не единственной мерой, принятой государством в целях поддержки данных хозяйствующих субъектов. В условиях функционирования рыночной экономики была создана система социального страхования, направленная на обеспечение социальных гарантий по защите граждан от социальных и профессиональных рисков. Она включала в себя пенсионное обеспечение, обязательное медицинское страхование, выплату пособий в случае безработицы. Средства на эти виды страхования формировались за счет страховых взносов, которые предприятия, учреждения, организации и иные хозяйствующие субъекты независимо от форм собственности были обязаны уплатить в соответствующие фонды (пенсионный, обязательного медицинского страхования, социального страхования, занятости населения). Порядок, размеры, условия уплаты и условия освобождения от уплаты страховых взносов в указанные фонды устанавливались законами, федеральными законами. Для предприятий, учреждений, организаций, находившихся в собственности общественных организаций инвалидов, был установлен льготный режим.

Страховой тариф взносов в Пенсионный фонд России, круг плательщиков, а также порядок льготирования были установлены на I и II квартал 1993 г. законами Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. № 4232-1[224] и от 30 марта 1993 г. № 4695-1[225], а на II полугодие 1993 г. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 г. № 5357-1[226].

Страховой тариф взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации, круг плательщиков, а также порядок льготирования были установлены на I и II квартал 1993 г. законами Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. № 4230-1[227] и от 30 марта 1993 г. № 4696-1[228], а на II полугодие 1993 г. Постановлением Верхового Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 г. № 5357-1.

Страховой тариф взносов в Государственный фонд занятости, круг плательщиков, а также порядок льготирования были установлены на I и II квартал 1993 г. законами Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. № 4230-1 и от 30 марта 1993 г. № 4696-1, а на II полугодие 1993 г. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 № 5357-1.

Вышеуказанными законами Российской Федерации и постановлением Верховного Совета РФ общественные организации инвалидов и находившиеся в собственности этих организаций предприятия, объединения и учреждения, созданные для осуществления их уставных целей, освобождались от уплаты указанных страховых взносов.

Страховой тариф взносов в фонды обязательного медицинского страхования, круг плательщиков, а также порядок льготирования установлены на I и II квартал 1993 г. законами Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. № 4230-1 и от 30 марта 1993 г. № 4696-1. Что касается II полугодия 1993 г., то страховой тариф взносов в указанные фонды установлен Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4966-1[229].

В соответствии со ст. 17 Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 г. "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" с учетом дополнения, внесенного Законом Российской Федерации от 2 апреля 1993 г. № 4741-1[230], предусмотрено, что от уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование освобождаются общественные организации инвалидов, находящиеся в собственности этих организаций предприятия, объединения, учреждения, созданные для осуществления их уставных целей.

Принятые в последующие годы федеральные законы от 5 февраля 1997 г. № 26-ФЗ[231], от 8 января 1998 г. № 9-ФЗ[232], от 4 января 1999 г.

№ 1-ФЗ[233], от 20 ноября 1999 г. № 197-ФЗ[234] о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на соответствующий год освобождали общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители (один из родителей, усыновителей, опекун, попечитель) составляют не менее 80%, их региональные и территориальные организации, а также организации (если численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50%, а их доля в фонде оплаты труда не менее 25%), уставный капитал которых полностью состоит из вкладов указанных общественных организаций, и организации, единственным собственником имущества которых являются указанные общественные организации.

Снижение налоговой нагрузки, нагрузки по уплате страховых взносов должно было способствовать смягчению воздействия на указанные организации экономического кризиса, уменьшению численности убыточных предприятий, сохранению рабочих мест для инвалидов, а значит, их профессиональной реабилитации. Однако льготный правовой режим просуществовал недолго.

Созданная в России система социального страхования оказалась не в полной мере эффективной. В процессе ее функционирования обозначились проблемы[235], которые можно было решить только путем серьезного реформирования этой системы. Важным являлось положение о том, что большая часть страховых взносов переносилась на работодателя. Данное положение нашло отражение в Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ[236].

В соответствии с Федеральным законом № 167-ФЗ и вступившим в силу с 1 января 2002 г. Федеральным законом от 31 декабря 2001 г.

№ 198-ФЗ "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах"[237] были внесены изменения в гл. 24 "Единый социальный налог". Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование были выведены из состава единого социального налога.

Часть этого налога, зачислявшаяся ранее в Пенсионный фонд Российской Федерации, теперь направлялась в федеральный бюджет и предназначалась для выплаты базовой части трудовой пенсии.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона № 167-ФЗ финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществлялось за счет сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет, а финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии - за счет средств бюджета Пенсионного фонда России.

Статья 239 Налогового кодекса предоставляла льготы по единому социальному налогу отдельным категориям налогоплательщиков, но не страхователям, обязанным в силу ст. 14 Закона № 167-ФЗ своевременно и в полном объеме уплачивать страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации.

Специальной нормы, устанавливающей льготу по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование общественным организациям инвалидов, Закон № 167-ФЗ не содержал. Следовательно, ст. 239 Налогового кодекса, устанавливающая льготы по единому социальному налогу, не распространялась на правоотношения по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

Аналогичная ситуация наблюдалась в сфере налогообложения указанных предприятий. С 2002 г. налоговые льготы для них были отменены. Из анализа документов следует, что данное решение властей было запланировано. Этот вывод можно сделать, изучив Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 31 мая 2000 г.[238], согласно которому одной из первоочередных задач бюджетной политики на 2001 г. выступала отмена льгот.

Как показал проведенный анализ законодательства, данная задача была выполнена. Принятие соответствующих федеральных законов имело неоднозначные последствия для деятельности общероссийских общественных организаций инвалидов и созданных ими предприятий.

Ликвидация налоговых льгот, введение страховых взносов, пенсионное страхование способствовали ухудшению положения предприятий общероссийских общественных организаций инвалидов. Физическое, моральное старение фондов, низкая эффективность труда рассматриваемой социальной группы привели к сокращению рабочих мест инвалидов, уменьшению прибыли от деятельности предприятий, а в отдельных случаях - к ликвидации самих предприятий.

Таким образом, российскую правовую политику, осуществлявшуюся в 1991-2004 гг. в отношении инвалидов, можно охарактеризовать как противоречивую. В первое десятилетие установление льготы по налогу на прибыль, освобождение от уплаты страховых взносов позволяли организациям инвалидов проводить мероприятия (пусть и в минимальном объеме) по медицинской, социальной, профессиональной реабилитации инвалидов. Отмена указанных преференций существенно затруднила деятельность организаций инвалидов по реабилитации и не способствовала интеграции данной категории населения в общество.

В рассматриваемый период произошли существенные изменения в составе субъектов, формирующих и реализующих правовую политику в отношении инвалидов. Эти изменения были связаны с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, определившей систему и структуру органов государственной власти Российской Федерации. К ним относятся (в рассматриваемом аспекте) следующие субъекты.

1. Президент РФ, который издает указы и распоряжения, обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями о положении дел в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики.

2. Федеральное собрание, состоящее из двух палат (Совета Федераций и Государственной думы) и являющееся высшим законодательным органом страны.

3. Правительство РФ, представляющее собой высший орган исполнительной власти. Правительство имеет определенную структуру. В рассматриваемый период за формирование и реализацию государственной политики в сфере социальной защиты инвалидов отвечали разные министерства. До 1997 г. данными вопросами занималось Министерство социальной защиты населения[239]. С 1997 г. - Министерство труда и социального развития РФ[240]. Вопросы профилактики инвалидности и медицинской реабилитации инвалидов с 1997 г. рассматривало Министерство здравоохранения РФ[241]. В 2004 г. перечисленные министерства были объединены в одно Министерство здравоохранения и социального развития РФ.

4. Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ. Такая система органов существует и теперь (за исключением Высшего арбитражного суда РФ).

5. Прокуратура РФ, осуществляющая надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Вопросы здравоохранения и социальной защиты являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, поэтому органы государственной власти субъектов РФ также являются субъектами правовой политики в отношении инвалидов, только на региональном уровне.

Наряду с органами, решения которых были обязательны, существовали органы, решения которых носили рекомендательный характер. Эти субъекты были образованы при органах государственной власти РФ и имели статус совещательных или консультативных. Среди них можно отметить Координационный комитет по делам инвалидов при Президенте РФ[242] [243] [244] [245], призванный оказывать помощь Президенту в формировании и реализации государственной политики по вопросам профилактики инвалидности, реабилитации инвалидов, обеспечения им равных возможностей с другими гражданами в реализации прав и свобод, а также подготавливать предложения Президенту РФ по этим вопросам. Существенным минусом был совещательный статус данного органа, поэтому его решения не имели обязательного значения для Президента РФ. В 1994 г. Комитет был упразднен[246].

Новый орган с аналогичным статусом был создан почти через 2 года - 13 июня 1996 г. - и назывался Советом по делам инвалидов при Президенте РФ[247]. Однако проблема осталась прежней. Этот орган просуществовал почти 5 лет и был упразднен в марте 2001 г.[248]

По мнению автора, данное решение не было случайностью. Именно в 2001 г. были приняты федеральные законы, существенно ухудшившие положение общественных организаций инвалидов и созданных ими предприятий. Кроме того, уже на тот момент у федеральных органов государственной власти РФ имелись далеко идущие планы по революционным преобразованиям в правовой политике в отношении инвалидов, а в такой ситуации подобный орган (пусть даже и совещательный) причинял бы серьезные неудобства.

Таким образом, российскую правовую политику 1991-2004 гг., реализуемую по отношению к инвалидам, нельзя оценивать однозначно. В указанный период правовому обеспечению решения проблем инвалидов уделялось серьезное внимание. Вступивший в силу в 1995 г. Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" был первым законодательным актом, в котором кодифицированы основные правовые нормы, определившие правовой статус инвалидов, предоставление им льгот, содержавшихся раньше в многочисленных нормативно-правовых актах. Тогда же были приняты федеральные законы "О ветеранах", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации". Однако одновременно с процессом кодификации наблюдался обратный процесс - разрастание нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере. Это было связано не только с изменением концептуального подхода к проблемам инвалидности и инвалидов (преобразование врачебно-трудовой экспертизы в медико-социальную экспертизу, создание доступной для инвалидов среды), но и с тем, что для реализации, в частности, Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" требовалось принятие подзаконных нормативно-правовых актов. Последнее обстоятельство существенно затрудняло правоприменение.

Практика показала, что федеральное законодательство о социальной защите инвалидов, в частности, касающееся реализации льгот, обеспечения инвалидов жизненно важными лекарственными препаратами и техническими средствами реабилитации, во многих субъектах РФ практически не исполнялось.

Напряженная ситуация складывалась в сфере обеспечения инвалидов Великой Отечественной войны жильем. Это было обусловлено как объективными (низкие темпы строительства жилья, недостаточное финансирование), так и субъективными (неправомерные действия должностных лиц) причинами. Аналогичная ситуация наблюдалась также в сфере обеспечения данной категории инвалидов транспортом, средствами передвижения и их заме- ны[249]. Неблагополучная обстановка складывалась и в отношении предоставления доступа к телефонной сети. Об этом свидетельствовал следующий факт: на 1 августа 1999 г. из общего числа неудовлетворенных заявлений 3,55% составляли заявления инвалидов и участников Великой Отечественной вой- ны[250]. Это не в последнюю очередь объяснялось тем, что во многих субъектах РФ предприятия связи отказывались предоставлять услуги связи на льготных условиях и бесплатно устанавливать телефон ввиду отсутствия финансирования этих льгот государством.

По этой причине для многих инвалидов стали недоступными санаторно-курортное лечение и качественная медицинская помощь.

Общая сумма финансовых средств, необходимых для реализации Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", с учетом всех источников финансирования (по состоянию на июнь 2000 г.) составляла 10,5 млрд руб. в год. Реально финансирование осуществлялось не более чем на 25-30%[251].

Неэффективная реализация указанного федерального закона была обусловлена и чисто юридическими причинами. Данный закон имел существенный недостаток: в нем отсутствовала норма, предусматривающая разграничение источников финансирования льгот инвалидам.

Эта проблема присутствовала не только в рассматриваемой сфере. Не случайно в уже упоминавшихся Бюджетном послании Президента РФ от 31 мая 2000 г. и Распоряжении Правительства РФ от 26 июля 2000 г. № 1072-р[252] четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами всех уровней с наделением их соответствующими финансовыми ресурсами являлось приоритетной задачей бюджетной политики на 2000-2001 гг.

Еще одной проблемой служило то, что средства из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, поступавшие в виде финансовой помощи в субъекты РФ, не носили целевого характера, в силу чего могли быть использованы главами субъектов РФ на решение любых задач. Такая ситуация делала невозможным осуществление контроля за тем, как использовались трансферты, направленные на финансирование расходов, связанных с реализацией Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федерального закона "О ветеранах".

Решение последней проблемы имело положительные результаты для инвалидов.

Несмотря на сложную экономическую ситуацию в 1991-2004 гг. основным средством реализации правовой политики по отношению к инвалидам оставались льготы. Анализ документов конца 1990-х и начала 2000-х гг. продемонстрировал, что действующая система льгот в ближайшем будущем будет кардинально реформирована. Все в том же бюджетном послании 2000 г. в качестве стратегического направления выступала необходимость пересмотра объема и структуры, уточнения и сокращения социальных обязательств государства, так как они являются неподъемными для федерального бюджета. В уже упоминавшемся Распоряжении Правительства РФ № 1072-р, в свою очередь, прямо указывалось на замену части льгот денежной компенсацией. Поэтому принятие Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122 "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ""[253] стало результатом стратегических мероприятий, запланированных в самом начале 2000-х гг.

Положительная сторона данного закона заключалась в четком разграничении источников финансирования льгот инвалидам - эти льготы финансировались из федерального бюджета (инвалиды были отнесены к так называемым федеральным льготникам). Однако этим же законом часть льгот была отменена, а другая часть была переведена в денежную форму. При этом ежемесячная денежная выплата, заменившая льготы, выплачивалась инвалидам без учета районного коэффициента, установленного Правительством РФ в зависимости от района (местности) проживания. Сложившаяся ситуация не просто ухудшила материальный статус, но и поставила в неравное положение инвалидов, проживающих в деревне и в городе, в Новосибирске и Москве, в Поволжье и на Дальнем Востоке. Данный закон вновь стимулировал развитие правовой политики, которая имела иные цели, средства, проблемы. На данном этапе (1991-2004 гг.) для нее были характерны такие черты, как динамизм и фундаментальность изменений, неэффективность регулятивных механизмов, противоречивость, отставание правового регулирования от фактически сложившихся отношений, разрыв между теорией и практикой прав инвалидов, принятие нормативно-правовых актов, нормы которых не всегда соответствовали Конституции РФ.