«Эра перемен»: консервативное наступление на социально-экономические права в конце XX — начале XXI века

K концу 1970-х гг. стало очевидным, что система социальной помощи во многом не отвечает интересам американских граждан, не соответствует новой социальной структуре населения и должна быть реформирована.

B мае 1981 г. в Конгрессе обсуждение первых предложений Р. Рейгана по изменению ОФП завершилось неожиданно провальным для администрации голосованием в сенате с результатом: 0 — «за», 96 — «против»1. Причиной устойчивости ОФП является практически всеобщая поддержка со стороны средних слоев населения. B защите программы от правых консерваторов

большое значение имела оценка страховых пособий как права вкладчиков на пенсию, приобретенного трудовыми усилиями. K середине 1970-х гг. 90% американской рабочей силы были охвачены этой программой, а размеры пособий увеличились с 1965 по 1975 г. почти вдвое[363]. Дополнительным фактором поддержки ОФП стало создание Программы «Медикейр». Особенно активными в борьбе против планов Рейгана были организации пенсионеров. Численность Американской ассоциации пенсионеров достигла к концу 1970-х гг. 32 млн человек. Понятен их прямой интерес в сохранении системы социального страхования, ОФП и «Медикейр», зависимость сенаторов и конгрессменов от такого мощного слоя активных избирателей. Рейган в 1981—1982 гг. вынужден был признать, что его Правительство не в состоянии ликвидировать или коренным образом реорганизовать систему социального страхования.

Усилия администрации с начала 1980-х гг. были направлены и на отмену программ вспомоществования. Ранее консерваторы были готовы мириться с программами вспомоществования, прежде всего из-за их необязательного нерегулярного характера.

Скокпол отмечает два аспекта курса Рейгана. C одной стороны, «рейганизм» — это «отрицание кейнсианства», но с другой стороны,— это «вполне логичная реакция на ограниченность реформ Великого общества»[364]. Она имеет в виду выдвижение и достижение цели сокращения безработицы при Рейгане, безусловно имеющее социальное значение. Цель достигалась путем роста частного сектора, которому были обеспечены условия инвестирования. По словам Скокпол, «Рейган ставил ту же задачу, которая не была выполнена в 1960-1970-x гг. — задачу преодоления бедности путем обеспечения занятости (работы, а не подачки)». Что же касается собственно социальной функции государства, то консервативное наступление было направлено не только на реорганизацию социальной помощи, но и на дискредитацию социальной политики и социально-экономических прав. При этом консерваторы надеялись на пересмотр Верховным судом США его прежней позиции по вопросу о легитимации социально-экономических прав и аффир- мационных действий.

Такая цель в целом не была реализована, но говорить о победе неолибералов, как в 1930-х или 1960-х гг., также не представляется возможным. Идеи коренного пересмотра социального законодательства продолжают пользоваться большой поддержкой, о чем свидетельствуют не только действия администрации Буша-младше- го, но и внутриполитический курс Клинтона, основанный на двухпартийном подходе к вопросам реформирования социального законодательства.

Обращаясь к социальному страхованию на новом этапе, отметим, что критика ОФП, системы обязательного социального страхования, шла в трех направлениях. Во- первых, это критика со стороны трудящихся и участников программы, нынешних и потенциальных получателей, недовольных увеличением социального налога и тенденцией к уменьшению выплат.

Дискуссии 1980-х гг. в Конгрессе по вопросам социального страхования развивались вокруг нескольких тем: повышение пенсионного возраста (новое повышение налога на социальное страхование противоречило курсу Рейгана на уменьшение налогов), отмена индексации пенсий, реорганизация фонда социального страхования путем приватизации и использования средств фонда на рынке капиталов. В 1982 г. настойчивые требования республиканского большинства в Конгрессе

за отмену индексации привели к потере этой партией 30 мест на выборах в палату представителей. Президент Рейган был вынужден отказаться и от отмены индексации; с некоторыми изменениями была сохранена система приведения пенсий в соответствие с жизненным уровнем (Cost-of-Living Adjustment — COLA), утвержденная в 1974 г.

После неудавшихся попыток реформирования в декабре 1983 г. и в соответствии с рекомендациями Комиссии, возглавляемой А. Гринспеном, были приняты менее радикальные поправки к Закону о социальном обеспечении (Social SecurityAmendments) 1983 г. Увеличивалась налоговая ставка, налогооблагаемая база, изменились условия индексации (был установлен полугодовой интервал). Увеличивался возраст выхода на пенсию, но предполагалось делать это поэтапно, в течение 15—25 лет.

C 1984 г. в связи со снижением темпов инфляции и одновременно — ростом бюджетного дефицита, увеличением государственного долга, угрозой финансового кризиса и невозможностью правительства выполнить свои обязательства в расходной части бюджета, Белый дом пытается использовать средства пенсионного фонда для обеспечения долговых обязательств Правительства. Причиной нехватки бюджетных средств было начавшееся широкомасштабное сокращение налогов. Однако расчеты на быстрое увеличение поступлений в условиях экономического подъема не оправдались1. Правительство использовало тактику заимствований, что в условиях бюджетного дефицита вызвало опасения за судьбу программы социального страхования.

Конгресс протестовал против финансовых маневров администрации, в которых под обеспечение могли быть заявлены средства социального страхования. К тому же это делалось без уведомления конгрессменов. 9 августа 1986 г. в резолюции Конгресса запрещалось повторение

подобных действий[366]. Здесь же был подтвержден статус администрации социального страхования как независимого агентства.

Важным направлением деятельности администрации и Конгресса в 80-х гг. было развитие частных пенсионных планов и личных накопительных счетов. После 1974 г., в связи с закреплением гарантий государства, наблюдается рост числа участников таких фондов. По положениям Закона о безопасности пенсионных накоплений работников (Employee Retirement Income Security Act of 1974 (ERISA)) 1974 г.[367] вводились личные накопительные счета (individual pension accounts — ЛНС) в рамках пенсионных программ под контролем органов социального страхования, а также улучшались условия создания и деятельности частных пенсионных фондов. В 1977 г. были приняты решения о налоговых льготах для участников частных планов пенсионного страхования[368]. Однако к началу 1980-х гг. многие частные пенсионные фонды оказались на грани финансового истощения, поэтому потребовалось принять срочные дополнительные меры для укрепления их финансовой устойчивости.

Другие существенные изменения в системе социального страхования республиканским администрациям Рейгана и Буша-старшего осуществить не удалось. Администрация Клинтона после неудачи с реорганизацией Программы «Медикейр» ограничилась отдельными мерами по совершенствованию системы личных накопительных счетов в 1997 г. Была введена новая разновидность личных пенсионных счетов, более выгодная с точки зрения налогообложения для пенсионеров, решивших отложить оформление пенсии, несмотря на наступление пенсионного возраста. Кроме того, повышался предельный уровень годового дохода, установленный ранее, чтобы не создавать льготы получателям высоких доходов[370].

B 1990-х гг. почти непрерывно продолжалось обсуждение проблем социального страхования. Отмечалось, что постоянно реализуемое в прошлом повышение налога на социальное страхование положение не спасает. К тому же оно вызывает недовольство, поскольку рассматривается как отступление от принципа страхования и фактическое использование в системе страхования элементов вспомоществования (работающее поколение обеспечивает якобы и без того «богатых» пенсионеров)[371].

C середины 1970-х гг. в США проводятся расчеты по определению срока существования программ ОФП до их «неминуемого краха», исходя из количества занятых, размера отчислений по страховому налогу и размера

выплат пенсионерам в соответствии с текущим законодательством. Как правило, эти расчеты показывали, что срок существования программ на принятых в данный момент условиях составляет около 20 лет1.

Такие аргументы в определенной мере обоснованны, поскольку в периоды подъема экономики доходность частных пенсионных фондов возрастает. Но и в отношении ОФП устойчивый экономический рост, увеличение поступлений в фонды могут исправить положение. Поскольку сокращение числа получателей либо пособий, получаемых ими, вызывает протесты, столкновение мнений приобрело весьма острый характер.

Президент Клинтон заявил о необходимости более тщательного изучения вопроса социального страхования. B 1999 г. Комиссия, состоявшая из лучших экспертов и исследователей, опубликовала итоговый доклад3. Комиссия работала в течение трех лет (с 1996 до конца 1998 г.), и ее главной задачей было дать оценку предлагавшимся вариантам реформирования социального страхования.

Для реформирования системы социального страхования авторы доклада предлагали (если экономическая [372] [373] [374] политика не приведет к улучшению состояния фонда) использовать три основных метода1.

Во-первых, по их мнению, неизбежно опережающее финансирование (advance funding), источниками которого могут быть поступления от вложений в частный сектор — акции, ценные бумаги и, возможно, объекты производственного инвестирования. Для этого должен быть изменен юридический статус фонда — из независимого, под государственным управлением, в доверительный (трастовый) фонд, но с сохранением государственного контроля.

Во-вторых, особое внимание обращалось на введение внутри системы государственного страхования личных накопительных счетов. Идея счетов связана с обеспечением заинтересованности плательщиков страховых взносов через более тесную привязку и более выгодное (гарантированное, в отличие от существующей формулы) соответствие уплачиваемого взноса и размера пенсии.

В-третьих, предлагались традиционные способы улучшить финансовый баланс фонда социального страхования путем повышение налогов, увеличения пенсионного возраста, уменьшения размера пособий, использования государственных заимствований.

Наибольший интерес вызвали рекомендации о статусе Пенсионного фонда и разрешении частного инвестирования, в частности, вопрос об объектах инвестирования. Только ли в обязательства казначейства (государственные облигации) или в частные корпоративные ценные бумаги2? Говоря о более высоком проценте дивидендов по частным вкладам, утверждали авторы доклада, стоит помнить, что высокие дивиденды на частном [375] [376] рынке всегда есть следствие дополнительного риска. Тем более следует помнить о риске потери вложений в области пенсионного страхования. K тому же многие будущие пенсионеры1 уже позволяют себе рисковать своими средствами помимо системы государственного социального страхования, и дополнительный риск именно в этой системе им не нужен. C другой стороны (по этому вопросу комиссии не удалось прийти к единой позиции), при минимальных гарантиях со стороны правительства вложение в частные ценные бумаги было бы более эффективно, чем сейчас, когда данный фонд социального страхования инвестируется исключительно в казначейских обязательствах (по Закону о социальном обеспечении 1935 г. — В. C.).

Следующим бурно обсуждавшимся и расколовшим Комиссию надвое был вопрос об условиях возмещения по накопительным счетам в случае введения их в систему государственного страхования. Может ли индивидуальный страховой инвестор договариваться о сроках и формах выплат страховки, или они будут сообщены ему принудительно-императивным образом в унифицированной форме? Комиссия заняла принципиальную позицию по данному вопросу и считала необходимым сохранить принцип обязательности. Было подчеркнуто, что рекомендовать свободное изъятие поступлений от страхового налога на индивидуальные накопительные счета невозможно.

Рекомендации Комиссии были осторожными. Утверждалось, что особенно проблематичным в государственной системе будет первый период введения накопительных счетов. B случае, если индивидуальные накопительные счета будут управляться частными фирмами, объем [377] организационных вопросов, которые следует решить, резко возрастет. Значит, делали вывод специалисты, предпочтительна система, предлагающая государственное руководство накопительными счетами. «И только через определенное время можно будет серьезно говорить о передаче накопительных счетов под управление частных финансовых организаций»1. И, наконец, по поводу осторожности: «Чем дальше мы откладываем реформу, тем больше экономических и политических проблем мы будем иметь при ее реализации»[378] [379].

Таким образом, Комиссия подтвердила необходимость перенесения тяжести усилий по поддержанию дохода из госсектора в частный сектор и одновременно предостерегла от множества реальных проблем.

На рубеже XX-XXI в. возможность осуществления планов по реформированию оказалась тесно связанной с особенностями экономической и политической ситуации. B 1990-х гг. экономические показатели менялись в лучшую сторону. Совет попечителей — руководящий орган Фонда Социального страхования — во второй половине 1990-х гг. регулярно сообщал об увеличении гарантированного срока постоянных выплат. B 2000 г., согласно подсчетам попечителей, выплаты по фонду пенсий и иждивенцев (OASI) обеспечивались до 2039 г. (напомним, что в начале 1980-х гг. крах предсказывался уже в 1990 г.); по фонду инвалидов (Disability Insurance) до 2023 г., а по фонду медицинского страхования (HeaIth Insurance), основы Программы «Медикейр», планировались уже до 2025 г.[380]

Такое «выздоравливание» фондов было связано с экономическим подъемом во второй половине 1990-х гг.

Ho не только. Ряд мер законодательного характера на федеральном уровне позволили постепенно исправить ситуацию. Это повышение уровня трудовой занятости у пенсионеров и инвалидов по Закону о личной ответственности и возможностях трудоустройства (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act) 1996 г.[381], что позволило подвергнуть налогообложению эти доходы с целью пополнения фондов социального страхования. Это разрешение пенсионерам в соответствии с поправками к Закону о запрете дискриминации пожилых граждан (Age Discrimination Act) 2000 г. получать ежегодно проценты с их начисленной пенсии. Названными поправками предписывается, что проценты начисляются в случае отказа от ежемесячного получения пенсии. Пенсионер оставляет ее в фонде, с тем чтобы получить позднее[382]. Однако споры о необходимости приватизации системы не утихли.

После прихода к власти в 2001 г. Президент Буш- младший сформировал Комиссию для разработки новых предложений по реформированию социального страхования. Одну из ведущих ролей играл сопредседатель Д.-П. Мойнихен, бывший сенатор-демократ, давний (с 1960-х гг.) сторонник реорганизации социального страхования[383]. B рекомендациях Комиссии, опубликованных 11 декабря этого же года, делался вывод, что создание личных пенсионных счетов будет недостаточной мерой для будущего оздоровления пенсионного страхования. Неизбежным является обращение к другим, наиболее действенным средствам — уменьшению размеров пенсий, повышению пенсионного возраста и повышению размеров страхового налога. Это необходимо, говорилось в новом докладе, чтобы в течение 75 лет найти около 2 трлн долл. на спасение ОФП от финансового краха. B докладе утверждалось, что личные накопительные счета в частных и новом доверительном фонде при гарантированных вложениях позволят американцам успешнее обеспечить старость способом, который невозможен в рамках социального страхования.

Доклад комиссии не вызвал значительного интереса. На откладывание планов реформирования повлияли три фактора. Во-первых, экономический подъем 1994— 2000 гг. привел к пополнению средств фонда и пересмотру прогнозных расчетов о сроках банкротства (с 2027 до 2042 г.). Во-вторых, падение прибылей частных инвестиционных фондов и других частных финансовых организаций остановило поток предсказаний о надежности и прибыльности частного пенсионного страхования. В-третьих, события 11 сентября 2001 г. несколько отвлекли от внутренних проблем.

Демократы ответили опасениями в отношении намерений Буша-младшего. «Когда президент стремится улучшить положение некоторых групп населения, мы будем обсуждать это. Но когда он предлагает сделать то, что угрожает благополучию всех американцев — отменить в их нынешнем виде Программы «Медикейр» и социального страхования, — мы будем бороться против этого изо всех сил»[384].

Еще в первой инаугурационной речи в 2001 г. Президент озвучил центральную идею, не отличающуюся новизной, но ставящую под удар ОФП. Предлагалось инвестировать некоторое количество средств (в докладе Мойнихена называлось 25% от годовой суммы индивидуального взноса) из фонда социального страхования в частные пенсионные фонды или другие частные фонды, в рамках которых будут формироваться личные пенсионные счета. Буш-младший подчеркивал, что все преимущества частной пенсионной системы должны быть достигнуты путем выгодного инвестирования, а не посредством повышения налогов. Президент настойчиво повторял, что откладывать далее реформирование социального страхования невозможно. B начале выступления после фраз об американском идеализме и правах человека Буш-младший обратился к социальному страхованию и «Медикейр» как главным проблемам, подчеркнув при этом, что «наш общественный интерес зависит от частного характера» («depends on private character...»)1. Во второй инаугурационной речи в 2005 г. Буш-младший, помня о невозможности «ускоренно» провести новые предложения по реформированию, говорил уже о великом прошлом реформы социального страхования, «объединившей поколения», о внимательном ее обсуждении, о необходимости следования нескольким важнейшим принципам. Было высказано пожелание сохранить пенсии, чтобы обеспечивать «достоинство получателей», а тем, кто «заканчивает трудовую деятельность, не стоит опасаться за заработанные ими пенсии»2. Вместе с тем в политической риторике республиканцев заметно стремление подчеркнуть различие интересов работников молодого и пенсионного возраста. По словам Буша-младшего, необходимо направлять часть налога payroll tax в частные финансовые учреждения, где «гарантированно» и [385] [386] на личных счетах будут формироваться высокие пенсии1.

Радикальные предложения Буша-младшего не устраивают не только оппонентов, но и представителей республиканской партии, поэтому несмотря на наличие республиканского большинства предложения о приватизации социального страхования до 2006 г. не находили поддержки у Конгресса.

Не менее острые дискуссии и готовность к решениям обнаружились в период консервативного наступления в отношении программ вспомоществования. B 1970-е — начале 1990-х гг. основным фактором, способствующим снижению доверия общества к «государству благоденствия», было состояние Программы помощи детям из бедных семей (AFDC). Главы семей зачастую оказывались бросившими семью только ради получения пособий, а многие одинокие матери с этой же целью стремились иметь больше детей, не заботясь об их воспитании. Кроме того, изменение структуры рабочей силы и новые условия труда свидетельствовали о необходимости трудового найма женщин. Проблему обострял и расовый конфликт. Большинство американцев полагали, что социальные пособия получают в основном афроамериканцы, хотя на самом деле картина состава получателей более пестрая. Так, по мнению Д. Кинга, большинство получателей, как в целом, так и по отдельным программам, — белые2.

Одним из нерешенных в начале 1980-х гг. был вопрос об условиях предоставлении пособий в рамках AFDC безработным родителям. Решения о возможности временной выплаты таких пособий были приняты еще в [387] [388] 1961 r., но полномочия штатов c тех пор постоянно уточнялись. Администрация Рейгана выступала против любой обязательности в этом вопросе, отдавая вопрос на усмотрение штатам и стремясь к сокращению расходов. B первой половине 1980-х гг. только 200 тыс. таких безработных получали дополнительное пособие по AFDC из 3,8 млн безработных — потенциальных получателей[389].

Среди множества спорных вопросов по одному из них в Конгрессе 1980-х гг. наблюдалось полное согласие. Это применение санкций в случае отсутствия отцов — как разведенных, так и состоящих в браке, но скрывающихся и не желающих помогать детям либо не желающих показать такую помощь с целью получения пособия по вспомоществованию. B 1984 г. Конгресс ввел процедуру, предписывающую, что в случае отсутствия сведений о родителе более 30 дней производится отмена пособий по вспомоществованию (automatic wage withholding), подтверждаемая судебным порядком по иску органов штата[390]. Дополнительные меры в этом же направлении предприняла администрация Клинтона во второй половине 1990-х гг.

Президент Рейган подписал 13 октября 1988 г. федеральный Закон о поддержке семьи (Family Support Act) 1988 г.[391] Важной частью Закона было утверждение Программы возможностей трудоустройства и базового профессионального обучения (Job Opportunity and Basic Skill Training — JOBS). Ее отличительной особенностью стало поощрение трудовой деятельности основной категории получателей вспомоществования — матерей из семей с низким доходом до достижения их детьми трудоспособного возраста. Например, по достижении ребенком шести лет штат мог потребовать от матери от 20 до 40 часов работы в неделю. Дебаты в Конгрессе развернулись вокруг вопроса о соотношении полномочий штатов и федеральных органов и об объемах финансирования[392].

Содержание названного Закона носило компромиссный характер. Это означало, что наиболее радикальные предложения консерваторов были отклонены, а неолибералы поддержали правительственный законопроект в обмен на принятие их собственных предложений. Рейган и республиканское большинство в Сенате настаивали на обязательном труде всех получателей пособий по благоустройству городов не менее 16 часов в неделю; на установлении каждому штату процентной нормы по профессиональному переобучению получателей пособий. Неолибералы выступали против таких предложений, исходя из неэффективности принуждения к труду, необеспеченного финансовыми средствами. Вместе с тем, они отступили от своих возражений, когда предложения консервативного большинства были смягчены. Консерваторы согласились сохранять помощь получателям по Программе «Медикейд» в течение года после выхода их из системы вспомоществования. В качестве компромисса включалось положение об обязательной помощи полным семьям бедняков (с двумя родителями) при согласии штатов участвовать в оказании такой помощи[393].

Рейган постоянно ставил задачу избавления от иждивенчества работоспособных получателей вспомоществования[394]. Среди предлагаемых мер — приобщение к труду инвалидов, создание программ занятости и профессиональной подготовки для получателей продовольственных талонов[395]. Однако эти меры были приняты позднее — в Законе о правах инвалидов (Americans with Disability Act) в 1990 г. и в ходе реорганизации программы продовольственных талонов в 1997 г.

Результаты принятия Закона о поддержке семьи не изменили тенденцию к углублению кризиса вспомоществования по причине «неэффективности» AFDC. Если при Рейгане количество получателей в результате сокращения расходов и экономического подъема уменьшилось до 11 млн человек, то к 1992 г. в связи с экономическим спадом количество получателей превысило цифру в 14 млн человек[396].

Споры о будущем этой программы, а, скорее о способе ее отмены, на рубеже 1980—1990-х гг. перешли в заключительную стадию. Попытки республиканцев поощрять выход из системы вспомоществования с помощью налоговых льгот (идея «негативного» подоходного налога) не имели результатов, поэтому в первой половине 1990-х гг. и у республиканцев, и у демократов складывается единое мнение и решимость ликвидировать систему вспомоществования в ее прежнем виде. Содержанием дискуссий было уже не политическое противостояние; речь шла о возможности и способах поощрения и принуждения к труду, круге получателей, перспективах прежних программ по стимулированию труда бедняков, формах и субъектах контроля над соответствующей деятельностью. B ходе дебатов стороны приблизились к согласию в отношении давнего предложения экспертов о замене принципиального основания программ вспомоществования (поддержания дохода) на другое основание. Этим другим основанием должно было стать предоставление временного дохода с синхронным стимулированием переподготовки и обучения с целью выхода из системы вспомоществования и получения дохода, достаточного для поддержания семьи. Эта идея получила название «workfare» (предоставление пособий, стимулирующее трудовую деятельность)[397].

Соответствующая политика носила двухпартийный характер, но не былалишена острых столкновений. Еще в 1994 г. была согласована центральная идея нового закона — о замене AFDC на программу помощи детям из бедных семей путем блоковых субсидий, которые должны были предоставляться временно, при условии перехода родителей к трудовой деятельности, и по усмотрению штатов и местных органов власти. Поскольку республиканцы в 1994—1996 гг. имели большинство в палате представителей, их усилиями был утвержден законопроект о реформировании системы вспомоществования, основной целью которого была отмена программы AFDC.

Клинтону и демократам пришлось обороняться. 9 января 1996 г. Клинтон выразил несогласие с республиканским вариантом. Президент выдвинул в письме Конгрессу следующие аргументы. Во-первых, суть принятого законопроекта — только в отмене основной программы вспомоществования и замене ее на блоковые субсидии, но не в реформировании этой сферы. Во-вторых, в билле нет воплощения главной идеи — необходимости перехода со статуса реципиента к статусу работника. В-третьих, основная, наиболее страдающая от предложенных в билле сокращений группа, — дети, а меры их дополнительной защиты отсутствуют. Клинтон особо отмечал, что следует установить сокращенный рабочий день для матерей, решивших заменить социальное пособие доходом от трудовой деятельности. Кроме того, он отмечал, что дополнительные меры по защите детей позволят поощрить этот переход к новому статусу работников. Обращалось внимание на необходимость внесения в закон положений о контроле штатов и местных органов власти над поисками работы и введении соответствующих мер поощрения. Конгресс «не должен применять слова «реформа социального обеспечения» по отношению к биллям такого содержания, где такое социальное обеспечение попросту отменяется, как и соответствующие социальные ценности»[398]. B итоге республиканцам пришлось отложить планы простой ликвидации программы AFDC и окончательной отмены аффирмационного законодательства.

Руководство демократической партии в 1990-х гг. призывало к сочетанию индивидуалистических и гуманистических ценностей. C этой целью оно согласилось с замыслом о поощрении труда получателей социальных пособий как условия преодоления кризиса социальной политики. По мнению Скокпол, и в этом смысле можно провести аналогию между подходом «нового курса» («работа вместо подачек») и подходом 1990-х гг. («любой труд будет поощряться государством как альтернатива мизерным социальным доходам»)[399].

22 августа 1996 г. Президент Клинтон подписал наиболее значительный с 1965 г. (времени принятия программ медицинского страхования) Закон о личной ответственности и возможностях трудоустройства. Девять статей названного Закона были направлены на решение трех задач: реорганизация системы вспомоществования с целью поощрения трудоустройства; повышение эффективности Программы гарантированного дохода; дополнительные гарантии для улучшения положения детей — получателей помощи.

B соответствии с первой задачей было заявлено о ликвидации самой большой по объему и вызывавшей наибольшее недовольство программы AFDC и некоторых других программ вспомоществования. Взамен штатам в соответствии с положениями ст. I Закона предоставлялись блоковые субсидии (block grants), которыми они могли распорядиться для этих же целей, на условиях временного предоставления помощи (TANF — временная помощь нуждающимся семьям). Пятилетний срок временной помощи до 2001 г. мог быть продлен (что и было принято в виде Закона в 2002 г.). Федеральное правительство требовало от штатов осуществить последовательное и поэтапное ограничение числа семей получателей пособий путем их трудоустройства, которое планировалось осуществлять методами поощрения и принуждения в виде лишения пособий.

Каждый штат утверждал двухлетний план. B этот план, по согласованию с федеральными органами, в числе прочих вносились следующие пункты: утверждение органов, ответственных за реализацию; защита от коррупции и жульничества в этой сфере; меры по стимулированию трудовой деятельности, образовательной и профессиональной подготовке. От штата, кроме того, требовались действия по созданию рабочих мест для получателей пособий, принудительная опека и другие формы заботы о детях. Особое внимание обращалось на реализацию справедливого и равного обращения с клиентами программы путем улучшения работы административных органов, в частности рассмотрения жалоб, а также на дополнительные меры по оказанию помощи членам семей, где имеет место домашнее насилие[400]. B случае невыполнения штатом предписаний применялись санкции. Например, за отказ от опеки над детьми, за непредставление статистики, за срыв планов по трудоустройству в системе коммунальных и муниципальных служб и т. п. предусматривалось сокращение федеральных субсидий.

Как ранее и предлагал Клинтон, особое внимание обращалось на требование трудовой деятельности для получателей пособий по бедности. Среди них: предложение начать работать не позже, чем через два года, а во время переходного периода сохранять право на получение пособия; предоставлять гибкий график работающим женщинам, либо освобождать от трудовой деятельности женщин, имеющих детей до одного года. Предъявлялось требование к штатам ввести систему наказаний в виде сокращения или лишения пособий для лиц, отказывающихся от трудовой деятельности и от поисков места работы, а также в форме лишения бесплатной медицинской помощи по Программе «Медикейр». Вопреки предложениям консерваторов две программы для бедняков — «Медикейр» и Программа продовольственных талонов (Food Stamp) — сохранялись в прежнем объеме.

В соответствии с положениями ст. II рассматриваемого Закона вводился ряд ограничений для малоимущих получателей денежных пособий по Программе гарантированного дохода — незрячих, престарелых и детей-ин- валидов. Предусматривалось, что сокращения коснутся не всех детей-инвалидов, а тех, которые по достижении 18 лет откажутся от трудоустройства вопреки медицинским показаниям. Предписывалось переосвидетельствование на основании установленного медико-экспертной комиссией физического или умственного недостатка. Отменялось и положение Программы гарантированного дохода о порождающем сомнения и споры определении права на пособие с помощью тестов, в частности теста «Индивидуальный список недостатков, характеризующих неразвитость ребенка». Администрации социального страхования предписывалось уточнить право каждого получателя на получение пособия и делать это не реже, чем раз в три года. Усиливалась ответственность родителей и опекунов за приемы жульничества (такие, как получение пособия одновременно в нескольких штатах, подтасовка медицинских справок и др.) и за получение просроченных выплат. В последнем случае предлагалось не обязательное возмещение средств государству, а перевод их на специальный сберегательный счет для оплаты образовательных и медицинских услуг детей.

Статьи III—VII включали дополнительные меры по защите прав детей. Соответствующие обязанности возлагались на штаты при участии и контроле федеральной власти. Предписывались меры по координации действий по защите детей с целью организации трудоустройства родителей (применение разных форм ухода за ними). Расширялись функции ранее созданной федеральной службы по определению местонахождения родителей, оставивших своих детей (Federal Parent Locator Service).

Роль федерального правительства оставалась значительной, хотя и штаты получали самостоятельные полномочия. Так, штаты получили возможность не выплачивать предварительное пособие до установления критерия нуждаемости, но при условии, что это не помешает главной цели — переходу получателей пособий к трудовой деятельности. Соответствующий контроль сохранялся за федеральным Министерством здравоохранения и социальных услуг. На это же Министерство возлагались многочисленные обязанности по унификации штатного законодательства с целью организации контроля и ведения общей статистики. Создавалась централизованная база данных по персональным делам и осуществляемым выплатам. От штатов требовалось зарегистрировать всех работников, а работодатели обязывались сообщить их адрес и номер карточки социального страхования. Номера карточек социального страхования предписывалось заносить в основные документы — водительские права, профессиональные удостоверения и свидетельства о браке. Штаты обязывались проводить мониторинг рабочей силы с помощью федеральных органов (National Directory of New Hires). Деятельность по верификации прав на получение пособий на основе имеющейся информации должна осуществляться штатными учреждениями программ вспомоществования, дополнительного гарантированного дохода, органами управления по программам «Медикейд» и продовольственных талонов, страхования по безработице.

Итак, целью Закона о личной ответственности и возможностях трудоустройства было преодоление иждивенчества, привычки жить на пособие, или, по словам американских авторов, зависимости (dependency) индивидов от социальной помощи государства. Принятие Закона было с одобрением встречено широкими слоями американцев, поскольку в США, в отличие от многих европейских стран, сохранялось и индивидуалистическое неприятие социальной политики, мнение о том, что она является помехой рыночным отношениям, и что здоровые люди, способные к труду, должны более настойчиво искать работу. Такие тенденции и оценки стали основой формирования политики workfare, означающей требование трудовой активности в обмен на оказание помощи. Сдвиг в сторону этой политики определился, как указывалось выше, еще в 70-х гг. XX в., а ее кульминацией и стал данный Закон 1996 г.

Стратегия workfare направлена на решение проблемы занятости как средство преодоления социальных и экономических проблем. Она реализуется как механизм, соответствующий требованиям рынка, т. е. ее содержание может меняться в зависимости от развития социально-экономической ситуации. Характерная черта положений рассматриваемого Закона (и новой политики) — использование не только принуждения, но и договорных начал. Получатели пособий обязываются внести свой вклад в реализацию социальной политики в виде трудовых усилий и тем самым повысить самооценку людей, создать условия для возвращения в общество в качестве активных граждан. B то же время следует понимать, что данный Закон не предполагал полной отмены системы вспомоществования, поскольку значительная часть блоковых субсидий предназначена для распределения на основе критериев нуждаемости. Продолжает функционировать и Программа гарантированного дохода.

Успешность попытки объединить договорный элемент с государственной защитой в виде вспомоществования, по словам Кинга, в сильной степени связана c действиями властей штатов и экономической ситуацией[401].

K 2001 г. число получателей пособий сократилось в два раза, с 12 млн в 1996 г. до 5,8 млн в 2001 г.[402] Все эти годы Конгресс следовал линии на поощрение трудовой деятельности. Например, в 1998 г. после продолжительного перерыва в США была увеличена почасовая ставка заработной платы. Кроме того, произошло существенное увеличение расходов по программам помощи детям. Однако выполнение программы нельзя оценивать хвалебными эпитетами. Примерно половина устроившихся на работу получателей пособий оказались частично занятыми. Пятая часть этих граждан получала доход в меньшем размере, чем пособие по вспомоществованию и искала выход из положения путем использования нескольких мест работы. Результатом этого было лишь незначительное сокращение общего числа бедняков.

В Нью-Йорке первоначальные результаты перехода к новой системе были весьма обнадеживающими, но по мере ухудшения экономической ситуации в 2002 г. около половины из перешедших к трудовой деятельности, в основном женщины, потеряли работу[403]. В Калифорнии возникла другая проблема: новая программа поощрения трудоустройства развивалась менее успешно, чем прежние. Этому назывались такие причины, как недостаточная эффективность работы органов социального обеспечения с бизнесом и чрезмерное количество федеральных предписаний. По традиции власти штата Калифорния выступили с собственными инициативами об обязательном трудоустройстве в частном секторе как условии прохождения профессиональной подготовки на государственные средства[404].

K 2002 г. ситуация ухудшилась в связи с начавшимся спадом. B итоге для сохранения позитивной динамики сокращения получателей пособий в большинстве штатов требуются новые активные усилия и расходы по линии workfare.

Переходя к новым тенденциям в регулировании трудовых отношений и в развитии социально-трудовых прав в 1980—1990-х гг., следует отметить, что решающее значение имели попытки ослабить право на коллективный договор как основной способ защиты работников. Распространялось мнение о том, что коллективные договоры и принцип единого представительства перестали соответствовать изменившемуся характеру труда. Но именно эти два достижения ранее и были шагом к признанию равенства сторон в трудовых отношениях и к признанию коллективных прав[405].

Законы Тафта—Хартли и Лэндрэма—Гриффина не смогли ослабить роль профсоюзов в политической системе страны. Несмотря на недостатки, «...эти законы в какой-то мере были свидетельством признания правящими кругами силы и влияния профсоюзов»[406]. Вследствие этого первые шаги администрации Рейгана недвусмысленно свидетельствовали о стремлении ревизовать существующее трудовое законодательство, в первую очередь Закон о справедливых условиях труда 1938 г. Запрет профсоюза авиадиспетчеров в 1982 г., давление на рабочие организации при подписании новых коллективных соглашений в 1983 г, решение об использовании против профсоюзных лидеров детекторов лжи свидетельствовали о намерениях новой администрации. Если добавить к этому проблемы внутри самого профсоюзного движения, существенное сокращение численности профсоюзов и индустриальных рабочих, то перспективы сохранения коллективно-договорной модели трудовых отношений становились призрачными.

Однако демонтаж прежних форм социально-трудовой политики встретил сопротивление даже склонного к ограничению социально-экономических прав состава Верховного суда 1980-х гг. В постановлении по делу «Гарсия против Городского транспортного управления Сен-Антонио» 1985 г.[407] говорилось о том, что требования об оплате сверхурочных работ, установленные в 1938 г., действительны в отношении государственных и муниципальных работников. Это постановление отличалось от наметившейся тенденции к ослаблению социальноэкономических прав и основывалось на стремлении судейского большинства (особую активность проявили судьи Бреннан, T. Маршалл и Блэкмун) сохранить прецедент по делу «США против Дарби» 1941 г.[408], подтвердивший конституционность Закона 1938 г. K муниципальным служащим в США относят многочисленные категории работников — до 9 млн человек (в том числе учителей, полицейских, пожарных, часть работников здравоохранения, жилищно-коммунальной сферы и т. n.). Еще в 1962 г. Президент Кеннеди предписал федеральным органам заключать коллективные договоры с профсоюзами государственных служащих федеральных учреждений, что привело к улучшению возможностей защиты прав для широких слоев, составной части среднего класса. Вопрос о распространении таких предписаний на муниципальных служащих оставался спорным много лет, а теперь был решен Верховным судом в их пользу.

Однако профсоюзы, представляющие их интересы, опасались пересмотра условий труда и заработной платы

ввиду неспособности местных и штатных властей реализовать новые решения. Кроме того, оставался нерешенным вопрос о применении прецедента «Гарсия» к отдельным категориям, например пожарным. Профсоюзы опасались, что новое обсуждение может привести к отмене основных положений Закона о справедливых условиях труда и выразили намерение пойти на компромисс. Их лоббисты в Конгрессе приняли участие в подготовке законопроекта, в котором содержались уступки прежней позиции, прежде всего положение о замене оплаты сверхурочных предоставлением отгулов за переработанное время для большинства категорий служащих1. B итоге решение Суда не имело такого значения, которое могло бы быть при активной позиции профсоюзов.

Такая позиция профсоюзов отражает противоречивый характер их роли в современном американском обществе и в системе государственного регулирования социальноэкономических отношений. Отстаивание групповых интересов, в основном через переговоры с профсоюзным руководством, не должно быть единственной тактикой. Если в 1930-х гг. такая позиция при решающей роли корпоративного индустриализма в определенной мере была оправданной, то с середины 1970-х гг. при переходе к постиндустриальному обществу отказ от борьбы за реализацию социальных обязательств государства имел негативные последствия. Иначе говоря, положение современного работника в очень большой степени зависит от возможности трудоустройства и гарантий при банкротстве, пенсионных гарантий и социальных гарантий государства в сферах образования и здравоохранения. Речь идет о гарантиях не только работодателей, но и государства. Следовательно, зависимость работника от решимости профсоюза добиться очередного повышения заработной платы существенно уменьшилась. Более того, отказ профсоюзов, на основе «корпоративной общности между работниками и менеджментом», от участия в борьбе за

расовое равноправие и неприятие ими аффирмационных действий усилили разногласия между профсоюзами и весьма влиятельными организациями, представляющими интересы национальных меньшинств и женщин. Широкий общественный резонанс объяснялся тем, что в этом решении по делу «Гарсия» судьи отступили от установившейся с начала 1980-х гг. тенденции (после избрания У. Ренквиста Председателем Суда), медленного «ползучего» пересмотра прежней линии на расширение социально-экономических прав граждан. Однако консервативное наступление на социально-трудовые права продолжалось.

С особой силой оно проявилось в 1989 г., когда Верховный суд принял ряд решений, направленных против аффирмационных действий в сфере труда. По словам отечественных американистов, «регулирование трудовых отношений свидетельствует о большом значении ограничения дискриминационной практики в сфере труда, правовой защиты лиц, принадлежащих к различным половозрастным, этническим и иным группировкам»[409].

Верховный суд изменил прежнюю трактовку аффирмационных мер в постановлении по делу «Ричмонд против Кросона» 1989 г.[410] Ранее Суд при оценке соответствия этих мер положению о равной защите закона применял мягкую процедуру, оценивая аффирмацион- ный закон как не противоречащий Конституции, если его цели были «разумными» либо если законодатели преследовали важный государственный интерес. В «деле Кросона» выступившая с изложением позиции большинства судья O’ Коннор прямо заявила о применении жесткой процедуры (сутью которой является запрет ограничения фундаментальных прав), в случае если в законе или иных нормативных актах устанавливаются расовые преференции. Однако в этом решении Суд сделал оговорку о допустимости аффирмационных мер, если будет доказан, в том числе и статистическими выкладками, главенствующий государственный интерес.

B 1989 г. в решении по делу «Компания Уорд Коув против Атонио»[411] Суд принял решение об отмене некоторых аффирмационных предписаний как противоречащих Конституции. Характеризуя причинение ущерба, которое является основанием для судебного иска, Суд устанавливал новое основание (судебный стандарт) для обращения с иском о нарушении прав (desperate impact)[412]. Обращаться в Суд в соответствии с этим новым стандартом можно было только при явной и прямой дискриминации. Между тем распространялась практика именно косвенной дискриминации при приеме на работу или на службу (тесты на адаптивность, физическую реакцию, уровень образования и т. д.). B постановлении по «делу Уорд» в случае спора сторон Суд снимал обязанность по предоставлению доказательств невиновности с предпринимателей и возлагал такую обязанность по сбору фактов дискриминации на работников и нанимающихся. При таком подходе работники должны были доказывать косвенную дискриминацию, что, несомненно, ухудшало возможности защиты их прав. B другом решении Суда по делу «Паттерсон против Кредитной компании МакЛина» 1989 г.[413] узко интерпретировались положения Закона о гражданских правах 1871 г. периода Реконструкции, где запрещалась дискриминация при заключении контракта. Судейское большинство пришло к спорному решению о «запрещении дискриминации только при заключении договора, но не в процессе работы, когда предоставление льгот и привилегий неизбежно»[414].

B еще одном постановлении по делу «Мартин против Вика» 1989 г.1 Суд пересматривал сложившуюся практику согласительных решений (consent decrees) между группой лиц, подвергавшихся дискриминации, и владельцами предприятия. Ранее урегулирование спора таким способом налагало на работодателя обязанность совершить действия по ликвидации дискриминации (имелась в виду прошлая дискриминация). Судьи в данном решении объявили такую практику неконституционной, порождающей обратную дискриминацию. Они постановили, что разрешение спора не требует мер по ликвидации прошлой дискриминации. Постановления Верховного суда 1989 г. имели негативные последствия для защиты права на труд, особенно для женщин и национальных меньшинств. Решения Суда Ренквиста ограничивали право на недискриминацию при трудоустройстве для национальных меньшинств и некоторых других социальных групп.

Такие решения вызвали возмущение широких слоев населения, американских избирателей, поэтому Конгресс в 1990 г. утвердил законопроект о гражданских правах работников с целью смягчить негативные последствия судебных решений. Однако Президент Буш- старший применил вето. Имея в виду обратную дискриминацию, он утверждал в письме Конгрессу, что билль не может быть подписан, поскольку направлен на восстановление квот (президент говорил об «институционализации квот») при приеме на работу, что противоречит действующему законодательству, Конституции, и является нарушением прав граждан.

Действия администрации Буша-старшего во внутренней политике (1989—1992 гг.) означали сохранение консервативного курса Р. Рейгана, но с поправкой на отход от издержек правоконсервативого курса. B 1990 г., после президентского вето, по всей стране усилилось недовольство законодательной властью со стороны национальных меньшинств, пошатнулись позиции республиканской партии.

Последовавшие массовые протесты, активность общественных и политических организаций привели к возобновлению рассмотрения билля на следующей сессии, его повторному принятию обеими палатами и подписанию Президентом в несколько измененном виде. Целью Закона 1991 г. было смягчение, или «модификация», по терминологии авторов Билля, последствий судебных решений 1989 г. Первоначально (в 1990 г.) законопроект именовался Законом о правах работников, но было принято решение изменить название на Закон о гражданских правах и равенстве женщин в сфере труда (Civil Rights and Women Equity in Employment) 1991 г.[415]

B итоге Конгресс подтвердил положения ст. VII Закона о гражданских правах 1964 г. как основания для защиты трудовых прав. Была подтверждена прежняя интерпретация в интересах национальных меньшинств и других групп (право на судебную защиту в случае дискриминации). Конгресс отказался от процедур, установленных в деле «Компания Уорд Коув против Атонио», как нарушающих законодательство о гражданских правах и рекомендовал использовать судебный стандарт, установленный в делах «Еригс против Энергетической компании Дьюка» и «Целлюлозная компания Альбемар- ли против Муди» 1971 г. Это означало, что в случае дискриминации работодатель должен либо доказывать свою невиновность, либо компенсировать нанесенный ущерб. Однако при этом в качестве еще одного судебного стандарта была сохранена формулировка «необходимость в интересах бизнеса» («business necessity»), позволявшая доказывать в суде необходимость дифференцированного (и зачастую дискриминационного) отношения, например путем применения системы заслуг (merit system). B Законе 1991 г. подверглись ревизии и процедуры, установленные в других делах 1989 г., однако соответствующие нормы закона носили расплывчатый и половинчатый характер. Ослабляло значение Закона о гражданских правах положение о сужении сферы применения закона по времени. Предложение о придании закону обратной силы не прошло, и его положения предписывалось применять только к спорам, произошедшим после вступления Закона в силу[416].

Итак, вопреки наметившемуся перевесу противников аффирмационных действий в Конгрессе и Верховном суде, правовой и политический спор продолжался и в дальнейшем. Сдержанное отношение партии Буша- старшего к защите гражданских прав привело к падению популярности республиканцев.

Консерваторы в Конгрессе 1990-х гг. вновь пытались добиться ревизии той части трудового законодательства, которая направлена на защиту прав профсоюзов. С 1993 г. возобновилось обсуждение (начатое при Рейгане) вопроса об отмене контроля государством за соблюдением основных законов труда — почасовой оплаты и продолжительности рабочего дня. Их главным аргументом был изменившийся характер труда. Кроме того, они настаивали на гибком графике рабочего времени, исходя из интересов семьи и воспитания детей; доказывали, что отмена Закона о справедливых условиях труда позволит американским семьям найти время для отдыха, посещения врача и других форм социальной реабилитации. B 1993 г. республиканцы провели через Конгресс законопроект, устанавливающий для работников право выбора формы компенсации за переработки. Однако демократы сумели включить в текст законопроекта положения о сохранении платы за переработку сверхурочных часов, согласившись только на 24 часа в год, предоставляемых в виде отгулов[417].

Клинтон вынужден был определять свою позицию по обоим направлениям защиты права на труд. Во-первых, в отношении намерений по ликвидации прежнего трудового законодательства и триады прав (на коллективный договор, на забастовку, на единое представительство как реализацию права на организацию профсоюза). Во-вторых, в отношении аффирмационных действий, имея в виду две задачи: защиту интересов работников сферы услуг и защиту социально-экономических прав в единстве с личными правами.

30 июля 1996 г. письмом Конгрессу об использовании вето к принятому (по инициативе республиканского большинства) Биллю о коллективном труде и управлении (Collective Work Management) Клинтон отверг законопроект. Президент отмечал, что сам замысел укрепления сотрудничества между работниками и менеджментом «вызывает у него безусловное одобрение, поскольку совместные усилия приведут к повышению производительности труда, создадут обстановку доверия и уважения... В стране уже десятки тысяч примеров комплексного применения форм сотрудничества между трудом и менеджментом[418]. «Однако мы должны соблюдать существующие правовые нормы, вместо того чтобы действительно продвигать такое сотрудничество, законодатели стремятся подорвать систему коллективно-договорных отношений, которая служит стране много десятилетий. По этому законопроекту предпринимателям разрешается создавать компанейские союзы, т. е. систему, в которой вряд ли найдется место для ныне действующих профсоюзов. Это не сотрудничество, а отмена прав рабочих, которые обеспечивались через единое, независимое и демократическое представительство. Конечно, в трудовых отношениях есть новые проблемы, которые и решать надо по-новому, но при этом не должно быть отменено или ослаблено фундаментальное право рабочих на коллективный договор»[419].

Правительство Клинтона стремилось сохранить коллективно-договорную модель, несмотря на снижение доли производственных рабочих и увеличение работников сферы услуг. B 1993—1994 гг. профсоюзы вновь пытались отменить разд. 14(b) Закона Тафта—Хартли, дающий штатам возможность вводить ограничения профсоюзной деятельности, и вновь это сделать не удалось. B 1997—1998 гг. республиканцы пытались провести закон, расширяющий практику запрета профсоюзного цеха по разд. 14(b). B ответ профсоюзы использовали практику, в рамках которой они организовывали акции на предприятиях не юнионизированных (не охваченных профсоюзным членством) отраслей[420]. Поскольку характерной чертой новой ситуации является отсутствие единства (как рабочей солидарности) прежде всего среди работников непроизводственного сектора и сферы услуг, а также государственных служащих, то сохранение Закона Тафта—Хартли в целом нельзя оценивать как неудачу рабочего движения.

Стратегия workfare реализовывалась и в рамках реформирования социального обеспечения, и в процессе регулирования трудовых отношений. Большое значение имело подписание Президентом Клинтоном 7 августа 1998 г. Закона об инвестировании в рабочую силу (Workforce Investment Act). Этот Закон был принят Конгрессом в форме консолидированного акта, пакетом из четырех законов, посвященных содействию занятости, организации профессиональной подготовки и переобучения, трудоустройству членов отдельных социальных групп и изменению принципов финансирования. Особенностью новых мер было поощрение стимулирования вкладов в систему подготовки и квалификацию рабочей силы, в том числе женщин, молодежи, учащихся, инвалидов, пенсионеров и других социальных групп. Закон не имел новаторского характера, он включал в себя положения программ прежних лет. Предписывалось опережающее расширение усилий, содержащихся в прежней

Программе базового профессионального обучения (JOBS), а также других программ, консолидированных в этом акте («Трудовой почин», «Работа-учеба», «Программа приобретения трудового опыта» — всего около 60). Кроме того, в этом Законе был вновь реализован принцип блоковых субсидий, предоставляющий больше возможностей штатам. Штатам предписывалось расходовать федеральные средства по таким направлениям, как профессиональная и реабилитационная подготовка, профессиональное переобучение взрослых.

Авторы Закона и администрация Клинтона подчеркивали его двухпартийное содержание и выделяли положение о создании советов бизнесменов в штатах с целью координации усилий государства и частного капитала. B целом проблема занятости в ее комплексном значении (качество занятости, структура занятости, реорганизация образования) на рубеже XX—XXI вв. выдвигается в центр социального реформирования. По мнению Клинтона, это объясняется (помимо преодоления иждивенческой психологии и внедрения принципа самоуважения) усилением роли человеческого фактора и требует усилий по созданию высокотехнологичной занятости. Кроме того, в качестве важной цели рассматривается повышение конкурентоспособности США в условиях глобальной экономики. B решении проблемы заинтересованы все политические силы. Однако методы ее достижения остаются различными, о чем свидетельствовало принятие в 2003 г. Закона о занятости, экономическом росте и налоговых льготах (Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act)[421]. Администрация Буша- младшего, активно поддержавшая законопроект, понимая необходимость решений по выходу из экономического спада и улучшения структуры занятости, тем не менее ограничилась прежними рецептами сокращения налоговой нагрузки.

С политической и правовой точки зрения большое значение имел и следующий аспект социально-трудовых прав — перспективы сохранения аффирмационных действий. Консервативными силами на рубеже веков прилагались настойчивые усилия по отмене политики равных возможностей. B билле республиканцев 1995 г. (H. R. 2128) вводился запрет использования преференций как требований к работодателям и всем контрагентам федерального правительства (в том числе органам штатов) установить преимущества в отношении отдельных социальных групп. Впрочем, даже в этом билле поощрения за привлечение представителей нацменьшинств не исключались, если предприниматель или другое лицо делали это добровольно[422]. B итоге билль не был принят, что не означало прекращения атак на социальные программы.

Аффирмационные действия превратились к середине 1990-х гг. в наиболее острый вопрос и для Верховного суда. B июне 1995 г. в решении по делу «Строительная корпорация Адаранд против Пена»[423] Суд подтвердил необходимость применения наиболее строгого судебного стандарта «жесткой процедуры» (strict scrutiny) при оценке аффирмационных действий, ведущих к нарушению фундаментальных прав. Тем самым Суд отказывался от прежнего подхода (middle-tier scrutiny), в соответствии с которым аффирмационные действия допускались при условии, что они направлены на восстановление фундаментальных прав для той или иной социальной группы. B решении по этому делу Верховный суд подверг критике аффирмационные действия и постановил, что множество программ подлежат рассмотрению на соответствие Конституции США как нарушающие фундаментальные права граждан по жесткой судебной процедуре. Вместе с тем докладчик, судья О’Коннор, уточнила позицию Суда: «Нарушение прав национальных меньшинств в истории нашей страны — печальный факт. Требование строгой судебной процедуры не ведет к неизбежной отмене аффирмационных программ, а... довод о том, что осуществление таких программ ведет к «обратной дискриминации», должен в каждом случае быть доказан»[424]. Вопрос о перспективах аффирмационных действий и о защите прав лиц с низкими доходами, оставался открытым и на рубеже веков. В 1999 г. в деле «Саенс против Рое»[425] Верховный суд США отменил Закон штата Калифорния об ограничении размера пособий для прибывающих из других штатов до уровня пособий, получаемых ими по прежнему месту жительства, и подтвердил прецедент «Шапиро против Томсона» 1969 г., который следует рассматривать как обоснование конституционного характера социально-экономических прав и их неразрывной связи с фундаментальными правами.

Иначе говоря, полного отхода от линии, установленной в решении по делу «Бэкки против Совета регентов Калифорнийского университета» в 1978 г., чего добивался Председатель Суда У. Ренквист, не произошло. Поспешные оценки консерваторов, что Суд запретил не только квоты (что он делал раньше), но и предпочтения как привилегии с целью выравнивания прав, оказались неверными. На самом деле Верховный суд, запретив квоты как количественные критерии для направления дискриминации (remedying discrimination), не отменил преференции — предпочтения представителям национальных меньшинств в виде поощрений, финансирования, предоставления льгот, подрядов и т. д.

Для Клинтона вопросы социальной политики и аффирмационных программ[426] были своего рода вызовом, на который в начале его президентского срока требовался ясный и незамедлительный ответ. Президент в ходе предвыборных кампаний 1992 и 1996 гг. выдвинул в отношении аффирмационных действий популярный лозунг «усовершенствовать их, но не отменять» («Mend it, don’t end it»), решительно выступив против пересмотра позитивной деятельности государства, направленной на защиту интересов различных социальных групп.

* * *

Итак, к числу достижений Верховного суда в XX в. следует отнести расширение перечня фундаментальных прав и связанный с этим процесс конституционной легитимации социально-экономических прав. Основанием такого толкования Конституции стали доктрины равной защиты законом и надлежащей правовой процедуры. Переход Суда к отказу от судебного активизма в период политического консерватизма не привел к отказу от новых прав и от совмещения двух концепций прав человека. В США сохраняется социальная функция государства, но, как было отмечено в настоящей работе, на основе Конституции защищается не только та или иная социальная группа, защищается и гражданин, как собственник, как получатель пособий, иных льгот, от внезапных и произвольных изменений политики государства.

Результаты консервативного наступления в области социально-экономической политики с начала 1980-х гг. и до начала нового столетия весьма противоречивы.

Право на социальное страхование остается одним из основных в системе прав человека, а планы реорганизации системы социального страхования не ведут к отказу государства от выполнения соответствующих обязанностей. Система социального страхования, несмотря на реальные проблемы с финансированием, доказала свою эффективность. Она обеспечивает не только помощь для поддержания дохода, но и право работников на достойную старость; реконструировать ее обычными методами, с соблюдением демократических процедур, для

американской государственной власти очень трудно по многим причинам даже при Президенте-республиканце и республиканском большинстве в обеих палатах. Однако реформирование системы неизбежно; основное направление реформирования — соблюдение баланса интересов между экономически активным населением и получателями социальных выплат.

Избранное в США направление реформы вспомоществования отвечает потребностям дальнейшего развития социально-экономических прав граждан, исходя из преодоления благотворительности, упрочения самоуважения и перехода к концепции приобретенных прав. Первые результаты реформирования свидетельствуют о необходимости дальнейшей реконструкции механизма вспомоществования. Правящая элита пытается добиться своеобразного компромисса — сохранить возможности для преодоления бедности путем предоставления образовательных и медицинских услуг, реализации планов профессионального обучения. B ответ получатели пособий обязываются использовать такие услуги для изменения социального статуса и собственного развития как ответственных и независимых от государства личностей.

На первый план все больше выходит регулирование рынка труда и решение проблемы занятости с учетом нового этапа технологической революции. Поэтому содержание трудовых прав (права на труд в широком значении) меняется в направлении закрепления индивидуальных, а не коллективных прав. Однако преждевременно делать вывод о несоответствии прав на коллективный договор и на единое представительство новым условиям труда и производства. B сфере трудовых прав коллективно-договорная модель регулирования трудовых отношений и главные профсоюзные права сохранены. B то же время изменения в характере труда, в структуре рабочей силы, внутренние проблемы профсоюзного движения привели к ухудшению возможностей защиты прав индустриальных рабочих.

Весьма активными были усилия по разрушению правовых основ социально-экономического законодательства путем нового толкования Верховным судом аффирма- ционных действий. Эти действия, как составная часть социально-правового регулирования, и связанный с ними процесс конституционной легитимации социально-экономических прав остаются в числе основных дебатируемых вопросов развития конституционных прав американских граждан и американской политики. Решения Верховного суда США на рубеже веков не отличаются последовательностью и четкой правовой позицией. Однако и Верховный суд, вопреки давлению консервативных сил, подтверждает конституционно-правовые основы социально-экономического законодательства и признает обязанности государства по защите социальноэкономических прав граждан. Верховный суд рассматривал группу социально-экономических прав как права, обеспечивающие принцип равенства, поскольку экономическое неравенство препятствует реализации основных, фундаментальных прав.

На рубеже двух столетий появляется новая концепция социальной политики — место государства благосостояния (welfare state) занимает государство, поощряющее трудовую деятельность (workfare state). Вместе с тем переход к новой политике не завершен; добиться не только отмены государственного социального страхования, но и ликвидации вспомоществования как обязанности государства, соответствующей Конституции США, невозможно. Решение задачи реформирования американской социальной политики рассчитано на длительный период и неразрывно связано с развитием конституционной концепции прав человека в направлении легитимации социально-экономических прав.