<<
>>

Тема 8. Інституційна структура Європейського Союзу

1. Поняття і структура інституційної системи

2. Принципи побудови і організації діяльності інституційної системи

3. Структура організаційної системи і її характеристика

4.Суть інститутів Євросоюзу і джерела їх правового статусу

У вітчизняній і зарубіжній політичній думці існує багато визначень інститутів влади і політичних інститутів.

У узагальненому вигляді політичні і соціальні інститути можна визначити як порівняно високоорганізовані соціально-політичні системні утворення, які відрізняються стійкою структурою, глибинною інтегрованістю своїх елементів, різноманітністю, гнучкістю і динамікою їх функцій. Для них характерні чітке розмежування функцій і повноважень кожного з суб\'єктів взаємодії, узгодженість дій, достатньо високий і жорсткий рівень контролю і регуляції. Соціальні і політичні зв\'язки, які лежать в основі цих інститутів, називають інституційними, а сам процес їх створення – «інстітуционалізацией».

Інституційна система (або система органів влади) складається з сукупності структур, в першу чергу, центральних і регіональних органів влади і управління, силових структур, суду.

Як і будь-яка організація, ЄС в цілому здійснює свою компетенцію через власні інститути (органи, установи). Саме за допомогою своїх інститутів і спеціальних органів Союз забезпечує досягнення поставленої перед ним мети і реалізацію своїх повноважень в різних сферах суспільного життя незалежно від того, до компетенції якої опори вони належать.

Успішне здійснення європейського будівництва було б неможливим без утворення установ, покликаних забезпечити його демократичність і ефективність. Всі разом, органи Європейського Союзу створюють цілісну систему. Подібно до роботи системи органів і установ держави, її діяльність може бути відмічена терміном «механізм». Кожен орган Союзу виступає в цій системі як окремий елемент, який пов\'язаний з рештою органів і функціонувати як єдиний механізм.

Будівництво ефективної інституційної системи є однією з найважливіших умов успішності всієї справи європейської інтеграції. От чому цій проблемі була приділена виключно важлива увага при створенні європейських інтеграційних утворень.

Інституційна система ЄС заснована на деяких загальних постулатах і принципах. Значна їх частина відобразилася і одержала закріплення в засновницьких договорах, в актах вторинного права і в рішеннях Суду Європейського Союзу (Співтовариств). Велике значення мають також звичаї, які складаються в процесі функціонування інституційного механізму. Іноді вони вельми істотно коректують і уточнюють положення нормативно-правових актів.

До найбільш важливих і істотних принципів побудови і функціонування інституційної системи можна віднести, по-перше, єдність і цілісність системи інститутів Союзу; по-друге, збалансованість в побудові і діяльності інститутів міжнаціональної співпраці і наднаціонального характеру, по-третє, пропорційність і субсидіарность.

Інституційна система будувалася засновниками Співтовариств так, щоб вона відображала склад держав-членів в законодавчому, старанному і судовому органах; щоб всі інституції Співтовариств були незалежними від органів національної влади її учасників, але при всьому цьому, щоб це не викликало втрату частини національного суверенітету і не зникла реальна можливість враховувати національні інтереси держав-членів при ухваленні Союзом рішень. Так, професор Беата Нойсс (Німеччина) виступав проти «повзучого розмивання державного суверенітету», і, щоб цьому перешкодити виділяв положення, на яких повинні базуватися розширення і діяльність інституцій Європейського Союзу: 1) у основу повинен бути покладений принцип субсидіарності, розмежування компетенції між Союзом і державами-членами; 2) повністю виділений статус Хартії прав громадян ЄС; 3) пояснена роль національних парламентів в загальній архітектурі Європи.

Проблема цілісності системи інститутів виникла ще в 50-х років ХХ ст., коли на основі засновницьких договорів створювалися своєрідні інституційні системи в рамках ЕСУС, ЕЭС і Євроатома.

Подальше об\'єднання інститутів в рамках Співтовариств, привело до їх організаційного єднання. Проте при функціонуванні єдиних інститутів, їх правова основа і компетенція залишалися різними залежно від того, виконували вони функції ЕСУС або Європейського Співтовариства. Ще в більшій мірі проблема ускладнилася із створенням Європейського Союзу. Договір про Європейський Союз достатньо чітко указує на те, що інститути Співтовариств одержують риси інститутів Європейського Союзу. Проте статус інститутів, правова база їх діяльності, а, відповідно, повноваження і компетенція, достатньо істотно відрізняються залежно від того, діяли вони в рамках Співтовариств або в рамках ЄС.

Засновницькі договори Співтовариства в цілому визначали статус інститутів в рамках Співтовариств, їх конкретну компетенцію, порядок функціонування і ухвалення рішень. Ті ж інститути, функціонуючи в рамках ЄС, були наділені іншим статусом, іншим об\'ємом повноважень. їх рішення ухвалюються і реалізуються в іншому порядку. Ліквідація правових відмінностей була зв\'язана, перш за все, з проблемою єдиного правового режиму всіх трьох складових частин Європейського Союзу.

Другим важливим принципом конструювання механізму Європейських Співтовариств і ЄС було забезпечення збалансованості інститутів і органів міжнаціональної (міждержавного) співпраці і їх наднаціонального характеру. Основні повноваження по її розробці і реалізації зосереджені в руках Європейської Ради і Ради ЄС. Наднаціональними за своєю природою є такі інститути як Комісія, Європейський Парламент, Суд. Вони складаються з органів формально незалежних від національних урядів-членів. При здійсненні своїх повноважень вони зобов\'язані керуватися положеннями права ЄС, стежити за його неухильним виконанням, забезпечуючи досягнення мети і рішення задач європейської інтеграції.

Принцип збалансованості передбачає не тільки ділення повноважень або компетенції між тими або іншими інститутами. Найважливіше значення має співпрацю між ними. Практика підтверджує, що ефективність ухвалення і реалізації рішень в основному залежить від взаємодії органів і інститутів наднаціонального і міжнаціонального характеру.

Важливими принципами організації діяльності інститутів Європейських Співтовариств і ЄС є принцип пропорційності і субсидіарності. Вони визначені безпосередньо в засновницьких договорах, а також в спеціальному Протоколі про принципи пропорційності і субсидіарності, який доданий до Амстердамського договору. Принцип пропорційності має два принципові аспекти. По-перше, відповідно до цього принципу Європейський Союз повинен здійснювати свої повноваження у відповідності і для досягнення тієї мети і завдань, які стоять перед ними і які визначені засновницькими договорами. Другий аспект полягає в тому, що кожний з інститутів ЄС зобов\'язаний діяти лише в межах своєї компетенції, яка визначається засновницькими актами і нормами вторинного права. Порушення компетенції є безумовною підставою для визначення нікчемності прийнятого акту.

Принцип субсидіарності, нерозривно пов\'язаний з принципом пропорційності, дозволяє вирішити іншу, не менш важливу проблему. Його практичне призначення - забезпечити значну гнучкість рішення проблем, які виникають в процесі європейської інтеграції. Суть його полягає в тому, що в тих випадках, коли рішення тієї або іншої проблеми з великим успіхом може бути досягнуте на рівні держав-членів, Співтовариства повинні були утримуватися від втручання в рішення проблем, які виникли. І, навпаки, в тих випадках, коли одна або інша проблема ефективніше, з великим успіхом може бути вирішена на рівні ЄС і практично непосильна для окремих держав-членів, її рішення повинно бути передано на рівень європейських інтеграційних утворень.

Слід зазначити особливість концептуальної основи інституційної системи. При побудові системи інститутів Співтовариств і Союзу держави-члени багато в чому запозичили практику власного державно-правового розвитку, однією з основних ідей якого є запобігання узурпації влади за допомогою принципу заборон і противаг. Але щодо Євросоюзу і його інституційної системи існувала наступна особливість. Головним тут є не запобігання узурпації влади за допомогою вищезгаданого принципу, а забезпечення збалансованого поєднання повноважень, які належали Співтовариству і Союзу, з одного боку, і суверенним державам-членам - ктівно використовувати надану їм компетенцію і сприяти подальшому розвитку інтеграції в тому об\'ємі, який виходить за межі традиційної міждержавної співпраці.

У ст. 3 Маастріхтського договору (стара редакція) вказано, що Союз діє як єдина інституційна структура, яка повинна забезпечувати узгодженість і безперервність діяльності, здійснюваної з метою досягнення його мети.

Таким чином, організаційний механізм Європейського Союзу - це система інститутів і інших органів, безпосередньо через які дана організація здійснює свою компетенцію. З погляду своєї внутрішньої будови організаційна система складається з двох частин. Для найменування кожній з них використовуються спеціальні терміни. Керівні органи, наділені, як правило, владними повноваженнями, в праві Європейського Союзу називаються інститутами. Саме на інститути покладене здійснення завдань Союзу в цілому, саме в особі своїх інститутів Європейський Союз реалізує ті суверенні права, які були делеговані йому державами-членами.

Як вже наголошувалося, досягнення мети ЄС покладене на його інститути. Ці інститути ЄС не мають аналогів ні на національному, ні на міжнародному рівнях. Серед них завжди виділяли п\'ять основних: Європейський Парламент, Раду Міністрів, Європейську Комісію, Суд (Європейський Суд Правосуддя (ЕСП)) і Європейську Раду. Ці інститути є загальними для ЄС. Кожний з них діє виключно в межах своїх повноважень, передбачених засновницькими договорами ЄС. Ділення влади між відміченими інститутами не відповідає традиційним уявленням про ділення влади на три гілки — не можна сказати про виключно виконавчі, законодавчі або судові повноваження будь-якого з інститутів (органів). Баланс влади відбувається трохи інакше і відповідає складній юридичній природі ЄС. Інститути розрізняють не за кругом повноважень (адже, майже всі вони певною мірою беруть участь в законодавчому процесі або мають певні виконавчі функції), а відповідно до того, чиї інтеріси вони представляють. Так, Європейський Парламент представляє в першу чергу інтереси народу Об\'єднаної Європи, Раду Міністрів і Європейську Раду виражають волю членів держав, Європейська Комісія відстоює інтереси самого ЄС. Крім того, до головних інститутів ЄС належать Європейський Центральний Банк і Рахункова Палата. Розглядаючи інститути історичному контексті, відзначимо, що у Європейських Співтовариств спочатку були чотири інститути: Асамблея або Європейський Парламент, Рада, Комісія, Суд; і лише пізніше за них стали налічуватися п\'ять. До інститутів була віднесена і Рахункова палата. Кожен інститут діяв в межах повноважень, покладених на них Договором (ст. 7 Договору про Європейський Союз в початковій редакції 1992 р.). Свого часу створення Європейського Союзу не тільки не потягнуло за собою руйнування або перебудову інституційної структури Співтовариств, а навпаки, вона одержала нове підтвердження і розвиток. Інститути створювали центр, ядро організаційного механізма кожного Європейського Співтовариства і ЄС в цілому. Інші його численніші елементи визначали в праві Європейського Союзу терміном «орган». Причому вказане поняття розглядалося як самостійне, внаслідок чого спочатку в статтях засновницьких договорів і нормативних актів нерідко можна було зустріти вираз «інститути і органи». Фактично кожен інститут одночасно виступав як енная модифікація ролі і функцій вже існуючих інститутів. Багато «інших органів» було засновано самими інститутами Союзу, інші - існують при інститутах або навіть є їх структурними підрозділами.

За Лісабонським договором 2007 р. в «оновленому» Європейському Союзі сохранілася вся система керівних і інших інстанцій, що склалася раніше, яка тепер стала носити вже трирівневий характер. Окрім інститутів і органів, з\'явилися ще і установи. У «старому» Союзі вони вважалися різновидом органів ЄС.

Специфічною межею установ ЄС, як вони існують в «оновленому» Союзі, є визнання за ними власної правосуб\'єктності юридичної особи, тобто суб\'єкта права, формально відособленого від Європейського Союзу. Деякі установи ЄС навіть наділені правом укладати від свого імені міжнародні угоди з третіми країнами. Ці угоди, проте, потребують схвалення політичними інститутами Союзу. Аналогічно органам Європейського Союзу система його установ є відкритою і поступово розширюється. Створення установ, як і органів, може передбачатися безпосередньо в засновницьких документах (наприклад, Європейський інвестиційний банк, Європідлога, Евроюст, Європейське оборонне агентство). Набагато частіше, проте, поява нових установ ЄС є результатом правотворчої діяльності його законодавчих інститутів — Європейського парламенту і Ради. Зокрема, це відноситься до всіх європейських агентств, окрім Європейського оборонного агентства, і другим аналогічним установам, які будуть створені на основі інших актів нині чинного законодавства Союзу.

Чинним законодавством ЄС також передбачена можливість утворення так званих «виконавчих агентств» — тимчасових установ, що створюються за рішенням Європейської комісії для реалізації окремих програм, що фінансуються з бюджету ЄС: наприклад, створене в кінці 2007 р. «Виконавче агентство по наукових дослідженнях».

Слід зазначити, що найбільш важливі положення про статус інститутів ЄС закріплені в «оновленому» Договорі про Європейський Союз (розділ Ш «Положення про інститути»). Додаткові, уточнюючі і розвиваючі їх правила містяться в Договорі про функціонування Європейського Союзу (гл. 1 «Інститути» розділу I «Інституційні положення» ч. шостий). Основи правового статусу Європейського центрального банку і Рахункової палати цілком визначаються Договором про функціонування ЄС.

На підставі вказаних норм кожен інститут, будучи колегіальним органом, розробляє внутрішні правила своєї організації і діяльності, що іменуються «внутрішній регламент», або «процесуальний регламент» (у Суду Європейського Союзу).

Крім того, в протоколи до засновницьких документів винесені детальні правила, регулюючі функціонування судової системи ЄС («Протокол про Статут Суду Європейського Союзу») і Європейського центрального банку, разом з утвореною навколо нього системою центральних банків держав-членів («Протокол про Статут Європейської системи центральних банків і Європейського центрального банку»).

Інші інстанції ЄС, що не одержали ранг «інституту Союзу», за традицією, що склалася, як вже було відмічено вище, іменуються його органами. На відміну від інститутів кількість органів не є фіксованою: останні можуть створюватися як засновницькими документами ЄС, так і правовими актами інститутів Союзу.

Органами «оновленого» Європейського Союзу є, зокрема Економічний і соціальний комітет, Комітет регіонів Європейський омбудсман, Європейський контролер по захисту даних, Європейська прокуратура, Європейське відомство по боротьбі з шахрайством і ін.

Так, Економічний і соціальний комітет і Комітет регіонів є дуже важливими консультативними органами (п. 4 ст. 13 Договору про Європейський Союз; а також розділ 2 «Консультативні органи Союзу» розділу I частини шостої Договору про функціонування ЄС). Окрім них, існують також і інші численні консультативні і допоміжні органи, наприклад Комітет з соціального захисту (ст. 160 Договору про функціонування ЄС).

Європейський омбудсман (ст. 228 Договору про функціонування ЄС) є незалежним контрольним органом для розслідування порушень порядку управління в діяльності інших інститутів, органів, установ ЄС.

Європейський контролер по захисту даних — особливий «інформаційний омбудсман» Союзу, установлений в 2000 р. Європейським парламентом і Радою для незалежного контролю за дотриманням основного права людини на захист персональних даних у разі їх обробки і використання на рівні ЄС. Європейське відомство по боротьбі з шахрайством, утворене в 1999 р. Європейською комісією служить для проведення адміністративних розслідувань шахрайства і інших правопорушень, що роблять замах на фінансові інтереси ЄС.

Проте вважати, що органи Союзу виконують лише другорядну роль, не можна. Так, наприклад, аналізуючи Омбудсмен Європейського Союзу, навряд чи можна стверджувати, що цей контрольний орган, що не є інститутом, менш важливий, чим такий інститут як Рахункова палата.

Таким чином, структуру європейського механізму можна охарактеризувати як трирівневу. Перший (базовий) рівень складає систему з семи інститутів; для другого рівня органів властиво різноманітність організаційно-правових форм і загальних умов діяльності; третій рівень – установи, використовується для позначення тих відомств Союзу, які створені для виконання спеціальних функцій і володіють самостійною правосуб\'єктністю як юридична особа.

Створений інституційний і правовий механізм ЄС дозволяє успішно вирішувати конфліктні ситуації, зумовлені так званим національним механізмом держав-членів ЄС, і знаходити по можливості вигідні для всіх правові рішення з найбільш складних фінансово-економічних питань. Відзначимо, що принциповою особливістю, яка відрізняє інститути ЄС є те, що вони беруть участь в ухваленні актів, які мають обов\'язкову юридичну силу. В той же час інші органи діють в окремих, специфічних сферах або мають консультативні функції, або ухвалюють рішення, які не мають обов\'язкової юридичної сили. Розглядаючи питання суті інститутів Євросоюзу, слід звернути увагу саме на джерела їх правового статусу.

Контрольні питання

1. Назвіть склад інституційної системи ЄС.

2. На яких постулатах заснована інституційна система Європейського Союзу і як вона історично розвивалася?

3. Виділіть частини і розділи договори, в яких визначений статус інститутів ЄС.

4. Розкрійте особливість концептуальної основи інституційної системи.

5. Назвіть складові частини організациональной системи ЄС.

6. Що вніс в інституційну систему Лісабонський договір 2007 г.?

Література

1. Аракелян М. Р. Василенко Н.Д. Курс лекцій по праву Європейського Союзу. — Одеса: Юрідічна література, 2008.

2. Європейський Союз: Основоположні акти в редакції Лісабонського договору з коментарями. — М.: ІНФРА-М, 2008.

3. Містеліс Л.А., Загнітко О.П., Петров Р.А. Учбові матеріали по

вивченню курсу «Введення в європейське право». – Донецьк, 1995.

4. Посольський В. Европейській Союз: інституційні основи європейської інтеграції. – ДО.:Смолоскип, 2002.

5. Право Європейського союзу: Підручник / Під ред. С. Ю. Кашкина. – М., 2006.

6. Топорнін Б.Н. Європейське право: Підручник. – Х., 2000.

7. Право Європейського Союзу: Навч. посіб. / За ред.. Р. А. Петрова. – К.: Істина, 2010.

<< | >>
Источник: Аракелян М.Р., Василенко Н.Д.. КУРС ЛЕКЦІЙ ПО ПРАВУ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ. НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК. Друге видання, мінене і доповнене з урахуванням змін, внесених Лісабонським договором 2007 року. Одеса - 2011. 2011

Еще по теме Тема 8. Інституційна структура Європейського Союзу:

  1. 5.4 КРЕДИТНА СИСТЕМА ФРАНЦІЇ
  2. ТЕМА 6. ОСОБЛИВОСТІ ФУНКЦІОНУВАННЯ ЄВРОРИНКУ
  3. ТЕМА 11. ВАЛЮТНИЙ РИНОК ТА ВАЛЮТНІ СИСТЕМИ
  4. Валютна система та її розвиток
  5. Термінологічний словник
  6. 13.1. Поняття митного права Європейського Союзу.
  7. ТЕМА 1. ПРАВО ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ ТА МЕТОДОЛОГІЯ КУРСУ
  8. Тема 3. Поняття, структура і система права Європейського Союзу
  9. Тема 8. Інституційна структура Європейського Союзу
  10. Лекція 9.2. Європейський Парламент і Європейська рада
  11. ТЕМА 12. СИСТЕМА ОРГАНІВ І УСТАНОВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ
  12. ТЕМА 15. ДІЯЛЬНІСТЬ АДВОКАТА В ЄВРОПЕЙСЬКОМУ СУДІ З ПРАВ ЛЮДИНИ
  13. 2.2. Система органів держави як суб’єкт державного управління національною інформаційною сферою
  14. 3.2 Європейський досвід забезпечення незалежності судової влади
  15. Моделі реалізації права людини на повагу до сімейного життя в європейських правових системах та їхня сучасна динаміка
  16. Європейський досвід адміністративно-процесуальних гарантування прав і законних інтересів публічних службовців
  17. Юрисдикційна форма захисту житлових прав дітей
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -