Проблемы технического регулирования в строительном комплексе и внешнеэкономическая конкуренция при вступлении России в ВТО
М.И. Кайков, С.Т. Фролов (Москва)
После вступления России в ВТО на российский рынок придут международные корпорации и усилят конкуренцию во всех областях промышленности, начнется активное освоение отечественного рынка иностранными компаниями.
Как показал опыт стран Балтии и Восточной Европы, при слиянии национального и международного рынков происходит потеря национального контроля над целыми областями экономики. Подобная угроза существует при вступлении в ВТО и для России.
Важным моментом при оценке сложившейся ситуации является то, что в России не завершена реформа технического регулирования, даже можно с уверенностью сказать, что она провалена.
Если до вступления в ВТО мы не будем иметь собственного «технического» законодательства, то придется работать по законам наших конкурентов, т. е. практически предоставив им российский рынок.
Такая ситуация может быть выгодна только нашим конкурентам, т. к. мы будем вынуждены принять именно их правила игры на российском рынке.
Кайков Михаил Игоревич, лауреат Государственной премии, директор департамента строительства Ассоциации строителей России;
Фролов Сергей Тимофеевич, кандидат технических наук, заместитель директора департамента строительства Ассоциации строителей России.
Необходимость дерегулирования экономики, в том числе в строительной отрасли, обусловлена необходимостью реализации политической воли руководства страны и международными обязательствами России:
/ «Дорожная карта» по общему экономическому пространству, подписанная Президентом России в мае 2005 г.
/ Соглашение между Россией и ЕС (ст. 55), о сближении законодательств.
/ Соглашение ВТО о технических барьерах в торговле, об использовании международных стандартов в качестве доказательной основы для технических регламентов.
/ Рекомендации для правительств ЕЭК ООН об использовании в законодательных документах ссылок на национальные, региональные или, предпочтительно, на международные стандарты.
Страны ЕС, начиная с 1985 г., пересмотрели свои национальные законодательства в вопросах технического регулирования и создали единое «техническое» законодательство на основе Директив («Новый подход») с целью сохранения своих рынков от засилья товаров из США.
В частности, в строительной отрасли система технического регулирования в странах ЕС представляет собой одну Директиву 89/106-ЕС (Технический регламент), содержащую минимальные требования по безопасности, а все технические характеристики содержатся в Еврокодах, стандартах, на которые в директивах даются ссылки.
Положительным опытом ЕС по вопросам технического регулирования воспользовались Украина, Белоруссия, Казахстан, Китай.
В России порядок дерегулирования экономики устанавливается Федеральным законом «О техническом регулировании».
К сожалению, авторы Закона ведут Россию, в очередной раз, «своим» путем.
Закон полностью игнорирует европейский опыт технического регулирования.
Заложенные в Закон системные ошибки не позволяют реализовать техническое регулирование в промышленности, включая строительную отрасль.
Закон не отражает специфики строительной отрасли, его писали люди, не имеющие никакого отношения к строительству и не пожелавшие выслушать представителей научной и производственной строительной общественности.
За четыре года действия Закона, т. е. больше чем за половину срока, отпущенного на реформу, не принят ни один технический регламент, а имеющаяся до его принятия нормативная база, в которую не вносятся изменения, катастрофически устарела и не отвечает требованиям современного научно-технического уровня, она практически разрушена.
Таким образом, в результате принятия Закона в строительной отрасли мы получили нормативно-правовой вакуум. В этих условиях регионы стали сами разрабатывать свои региональные нормы, временные нормы и правила, которые не могут быть приняты на федеральном уровне.
Строительство комфортного жилья подразумевает как его надежность, так и безопасность на всех этапах жизненного цикла зданий, строений, сооружений.
Отсутствие же нормативной базы в строительстве ставит под угрозу выполнение национального проекта. Не может быть комфортного жилья без обеспечения его безопасности на всех его жизненных циклах.Единого органа (аналога прежнего Госстроя), который руководил бы разработкой и актуализацией всей нормативной правовой базы в строительстве, нет.
Ассоциация строителей России многократно поднимала вопрос о системных ошибках, заложенных в данном законе и касающихся строительства. Так, например, Закон содержит требование о разработке общего технического регламента в строительстве с наименованием «О безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасном использовании прилегающих территорий», из чего следует, что требования безопасности к изысканиям, проектированию, строительству и применяемым материалам и конструкциям в общем техническом регламенте не будут установлены. Такой подход опасен, особенно на фоне участившихся в последнее время аварийных случаях при строительстве, зачастую сопровождающихся человеческими жертвами.
Строительное сообщество считает, что общий технический регламент должен носить название — «О безопасности зданий, сооружений и прилегающих к ним территорий», в котором устанавливаются самые общие требования по безопасности. Все остальные требования должны излагаться в ГОСТах, сводах правил (СНиП, СанПиН, ТСН и др.).
Закон устанавливает, что государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции.
Продукцией строительной отрасли являются законченные строительством здания, строения, сооружения. Таким образом, в соответствии с Законом «О техническом регулировании» Государственный строительный надзор не имеет право контролировать строящиеся здания, сооружения до их приемки приемочными комиссиями, нет необходимости в проведении государственной экспертизы проектной документации.
В соответствии с Законом, положения имеющейся нормативной базы подлежат исполнению в части обязательных требований, однако никто не знает, как эти обязательные требования выделить — методик, рекомендаций нет.
Отсюда возникают разногласия между проектировщиками и строителями с одной стороны и государственными надзорными органами — с другой.Закон устанавливает обязательные требования технических регламентов как нормы прямого действия. Для того, чтобы изменить требования, необходимо осуществить процедуру внесения изменений в технический регламент. Технические регламенты принимаются в формате Федерального закона, поэтому, чтобы внести изменения в технические регламенты, необходимо выполнить процедуру внесения изменения в Федеральный закон с прохождением чтений и принятия его Государственной Думой или Правительством Российской Федерации. Это значит, что для того, чтобы применить новые строительные материалы с современными характеристиками, новые технологии необходимо будет вносить изменения в Федеральный закон. Пока строители дождутся этих изменений, новые материалы и технологии устареют.
Оценка соответствия продукции требованиям нормативной базы в странах ЕС осуществляется нотифицированными (уполномоченными государством) органами, которые дают право на свободное хождение продукции на рынках стран — членов ЕС. Закон не предусматривает создание нотифицированных органов по оценке соответствия. Если мы захотим направлять продукцию российской стройиндустрии на рынок стран ЕС, то для оценки ее соответствия требованиям безопасности нам придется приглашать зарубежные нотифицированные органы (TUV, Lloyd, DQS, SQS, KEMA и др.), неоправданно расходуя денежные средства.
Чтобы избежать окончательного хаоса, обеспечить безопасность в строительной сфере, реализовать национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» Ассоциация строителей России предлагает:
- Приостановить вступление России в ВТО до внесения изменений в Закон «О техническом регулировании» и вступления в силу общих технических регламентов.
- Обеспечить безусловное исполнение следующих принятых Правительством РФ решений в сфере технического регулирования строительной отрасли:
Решения Правительственной Комиссии по техническому регулированию от 21 ноября 2005 г.
(протокол № 7), которым была одобрена разработка технического регламента с названием «О безопасности зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий» вместо общего технического регламента «О безопасной эксплуатации зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий».Решение Правительства РФ от 13 апреля 2006 г. № 0663, когда Минпро- мэнерго было поручено до 1 июня 2006 г. доработать комплекс мер по реализации ФЗ, предусмотрев при этом разграничение требований, устанавливаемых техническими регламентами, и требований других нормативных актов, на которые в техническом регламенте могут даваться ссылки.
Решений, принятых на совещании у первого заместителя Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева 30 ноября 2006 г. (протокол № ДМ-П7-86 пр.), о формировании системы технического регулирования в сфере строительства и производства строительных материалов.
- Внести концептуальные поправки в Федеральный закон «О техническом регулировании», позволяющие с целью законодательного обеспечения безопасности в строительстве:
- разработку единого технического регламента с названием «О безопасности зданий, строений, сооружений и прилегающих к ним территорий», в котором должны быть предусмотрены ссылки на национальные стандарты, своды правил;
- осуществление государственного надзора на всех стадиях жизненного цикла зданий, строений (изыскания, проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция, снос);
- введение в практику технического регулирования в области оценки соответствия института нотифицированных (уполномоченных) органов;
- реализацию европейского подхода к техническому регулированию — один общий технический регламент, устанавливающий общие требования по безопасности в строительстве, а также стандарты и своды правил, на которые в общем техническом регламенте даются ссылки;
- возможность внесения в переходный период (до принятия общего технического регламента) в имеющуюся нормативную базу изменений в соответствии с достижениями науки и техники.
- Создать в прямом подчинении Правительства РФ единый федеральный орган технического регулирования для исключения дублирования и обеспечения независимой квалифицированной координации работ.
Ассоциация строителей России, Российский союз промышленников и предпринимателей, Российский союз строителей подготовили и передали в Государственную Думу РФ проект поправок в ФЗ «О техническом регулировании», которые направлены на устранение системных ошибок Закона.
Однако авторы Закона принимают все усилия, чтобы их блокировать, утверждая, что Закон «хороший» и «вполне согласован с европейскими принципами и, в частности, с Новым Подходом».Нельзя считать авторов Закона «О техническом регулировании» некомпетентными в вопросах технического регулирования или незнающими основные положения Соглашения о технических барьерах в торговле ВТО. Напрашивается вывод, что истинные причины внесения системных ошибок в Закон «О техническом регулировании», противоречащих мировой практике технического регулирования, лежат в плоскости финансовых интересов — прежде всего, наших зарубежных конкурентов, заинтересованных получить строительный рынок России. Именно сознательно внесенные в Закон «О техническом регулировании» ошибки, упорно отстаиваемые их авторами в течение четырех лет, являются причиной того, что проекты многих регламентов напоминают отраслевые и ведомственные инструкции и многократно отправляются на доработку.
Неприятие авторами закона «О техническом регулировании» подготовленных и поддержанных Ассоциацией строителей России, Российским союзом строителей, Российским союзом промышленников и предпринимателей предложений по устранению системных ошибок в законе «О техническом регулировании» может создать устойчивое впечатление о состоявшемся вмешательстве зарубежных конкурентов во внутреннюю политику нашего государства через создаваемое правовое поле «технического регулирования» на фоне вступления России в ВТО.