<<

Лекция 50. Провалы государства

РАЗДЕЛ 0. У БАРБОСА ЕСТЬ ВОПРОСЫ. Как проваливается государство?

БАРБОС. Провалы государства? И куда оно может провалиться? Государство - это ведь что-то очень-очень большое.

Вот на днях хозяин вел меня на поводке через двор, я засмотрелся на кошек и чуть было не провалился в открытый люк. А был бы я такой большой, как сенбернар Дик, то я бы просто туда не поместился. А ведь даже Дик, наверное, меньше государства.

ИГОРЬ. Дружище, Антон! Отчего ты сегодня какой-то нервный? Что случилось?

АНТОН. Да вот я предложил свою статью редколлегии одного экономического журнала. "Провалы государства" называется.

ИГОРЬ. Ну и каков результат?

АНТОН. Побывал сегодня утром на заседании редколлегии. Многие говорили, что статья неправильная, чуть ли не вредная.

ИГОРЬ. Почему же?

АНТОН. С их точки зрения, во всех бедах человечества виноват рынок. А вот государство оно, мол, только благие дела делает, этот самый неуклюжий рынок поправляет.

ИГОРЬ. А ты с этим не согласен?

АНТОН. Не согласен. Ты ведь помнишь, в теории общественного выбора утверждается, что человек не становится ангелом, если попадает на государственную службу. Он по-прежнему все тот же рациональный эгоист, максимизатор собственной полезности, homo oeconomicus...

ИГОРЬ. Похоже, что так. Вот недавно соседнюю с моей квартиру купил один госслужащий. Потом там быстро сделали евроремонт, а сегодня иду, смотрю, туда уже итальянскую мебель завозят. А жалованья этого служащего и на один резной ореховый шкафчик не хватит, даже если за год это самое жалованье сложить.

БАРБОС. Мой хозяин, конечно, самый лучший человек на свете, но все-таки жаль, что он не госслужащий!

АНТОН. Давай, не будем считать деньги в чужом кармане. Вдруг он лекциями подрабатывает, у нас чиновнику это законом не запрещено. Проблема в другом.

Чиновник всегда хочет построить мост через реку, которой нет. Он максимизирует бюджет своей организации.

ИГОРЬ. А что же в этом плохого?

АНТОН. Видишь ли, Игорь, ресурсы общества, как мы знаем, ограничены, а устремления чиновника - нет. Обществу просто не нужны блага в том количестве, в каком конторы готовы их производить. Если чиновника не ограничить, то мы будем гордиться полетом наших людей на Марс на пустой желудок.

ИГОРЬ. И это всегда так? Неужели общество не может ничего такого придумать, чтобы удержать чиновника? Ведь чиновника, как известно, назначает политик, а политика все-таки выбирают.

АНТОН. Видишь ли, Игорь, чем больше госсектор, тем больше людей ему служат или получают от него какие-то блага. Они ведь тоже голосуют в надежде иметь свою долю общественного пирога и далее.

ИГОРЬ. Но раз ресурсы ограничены, то может случиться, что пирог станет меньше.

АНТОН. Так оно и происходит. К сожалению, в XX веке Левиафан все рос и рос.

БАРБОС. Вот бы мне стать таким Левиафаном! Тогда бы я точно отнял мячик у наглого боксера из парка и все прочие его "ресурсы". И хозяина на помощь звать не пришлось бы.

ИГОРЬ. А кто такой Левиафан?

АНТОН. Так экономисты стали называть государство вслед за английским философом Гоббсом. Впрочем, прочитай мою статью и ты все узнаешь.

ИГОРЬ. И неужели в XX веке никто не смог победить этого Левиафана?

АНТОН. Понимаешь, побеждать его не надо, в малых дозах он даже очень полезен и крайне необходим. Ты же уже знаешь об общественных благах.

ИГОРЬ. Ну, укоротить, что ли, принимать его только в малых дозах.

АНТОН. Видишь ли, в тех странах, где он однажды завладел всем, он оказался таким прожорливым, что съел самого себя и лопнул. После чего он стал значительно меньше, хотя до сих пор, бывает, огрызается.

БАРБОС. Не может такого быть! Я еще не видел ни одного самого голодного пса, который бы ел самого себя, да еще после этого лопнул.

АНТОН.

Да и в ряде стран с рыночной экономикой поставили пределы росту государства...

ИГОРЬ. Обязательно прочитаю твою статью. А то, может быть, ее так и не опубликуют.

АНТОН. Да вот я сам теперь не знаю, опубликуют или нет. Эту редколлегию ведь тоже Левиафан кормит.

БАРБОС. Вероятно, он ее откармливает, чтобы потом съесть.

РАЗДЕЛ 1. Экономический анализ провалов государства

Хотели как лучше...

Провалы государства вкратце были рассмотрены в лекции 47. В частности, в ней речь шла об одной из конкретных разновидностей провалов государства - поиске ренты применительно к современной российской ситуации. Однако проблема провалов государства (или, что то же самое, - нерыночных провалов) заслуживает большего внимания. Дело в том, что, экономическая теория провалов государства практически незнакома российскому читателю, хотя исторически сложилось так, что Россия постоянно сталкивалась с самыми серьезными провалами государства и несла огромные потери от них. Достаточно вспомнить грандиозный социалистический эксперимент по тотальному огосударствлению экономики. Теория провалов государства создана применительно к современным демократическим странам с развитой рыночной экономикой, тем не менее многое в ней (например, теория бюрократии) позволяет глубже понять природу и целевые функции огосударствленной экономики. Кроме того, эта теория всегда должна учитываться при выработке экономической политики. Экономисты, которые в своих рекомендациях по корректировке курса реформ в России сводят все к расширению государственного вмешательства в различных сферах и формах, никак не анализируют связанные с этим издержки. Строить рекомендации, опираясь только на теорию провалов рынка, означает непременную "передозировку" государства.

Учение о провалах государства помогает осознать, что государство - это весьма несовершенный и даже во многих случаях нежелательный инструмент, прибегать к услугам которого нужно, лишь твердо убедившись в исчерпанности возможностей рынка, взвесив все за и против.

Если "невидимая рука" рынка не всегда превращает "частные пороки в общественные добродетели", то и "видимая рука" государства ничуть не лучше рынка справляется с этой задачей.

Нерыночный спрос и нерыночное предложение

Как нам уже известно, отсутствие совершенных и полных рынков ведет к рыночным провалам. Аналогичным образом провалы государства возникают из-за недостатков нерыночного механизма согласования частных издержек и выгод принимающих политические решения с издержками и выгодами общества в целом. При этом дальнейший анализ покажет, что возможность создать такой нерыночный механизм, который был бы в состоянии функционировать без провалов, ничуть не выше, чем перспективы обеспечить всегда и везде условия совершенной конкуренции. Политика, направленная на компенсацию провалов рынка, обычно выражается в наделении законодательными или административными полномочиями тех или иных государственных органов (агентств) с тем, чтобы позволить им выпускать специфическую "нерыночную" продукцию, которая предназначена "заполнить" эти провалы. С известной степенью условности можно подразделить эту продукцию на четыре вида. Во-первых, услуги по регулированию (например, штрафы за загрязнение окружающей среды, лицензирование телевизионных и радиотрансляций, контроль за качеством пищи и лекарств и т. п.); во-вторых, чистые общественные блага (оборона, фундаментальные научные исследования); в-третьих, квазиобщественные блага (образование, здравоохранение); в-четвертых, управление трансфертными платежами (социальное обеспечение, социальные субсидии и т. п.). Ценность этой продукции учитывается при подсчете валового национального продукта страны просто как ценность потраченных на ее создание ресурсов.

Однако такой метод учета этой продукции ничего не говорит нам о ее реальной ценности, которая, разумеется, только для удобства учета может быть сведена к ценности израсходованных ресурсов. Также мы не получаем никакого объяснения тому, почему ее производство сопровождается провалами государства.

Объяснение последнему можно найти, если начать рассмотрение со специфических особенностей спроса и предложения перечисленных выше видов нерыночной продукции. Эти особенности обобщены и систематизированы в работе Ч. Вулфа.[1]

Условия формирования спроса на нерыночную продукцию (нерыночного спроса) обычно бывают такими, что он оказывается существенно завышенным.

1. Разъединение тягот и выгод. Искажение спроса на нерыночную продукцию в конечном счете происходит из-за того, что имеет место несовпадение между теми. кто получает выгоды от решения государства, и теми, кто эти выгоды оплачивает. Это несовпадение может иметь место как на микро-, так и на макроуровне.

На микроуровне указанный разрыв присутствует, когда выгоды от существующих или планируемых государственных услуг распространяются на определенную, сравнительно узкую группу населения, в то время как издержки их осуществления ложатся на всех налогоплательщиков. Выигрывающая сторона имеет в результате гораздо более сильные стимулы к поддержке этих услуг государства, чем проигрывающая сторона к противодействию им.[2] Если бы они покупались на обычном рынке, то их свободная цена, с учетом потерь проигравшей стороны, была бы столь высока, что вряд ли бы они оказались проданными. Усилия же, затрачиваемые на лоббирование, далеко не полностью отражают все общественные затраты, а потому в случае успеха лоббирующие группы приобретают "товар" по цене с существенной "скидкой".

Таким образом, здесь мы имеем своеобразный отрицательный внешний эффект от деятельности государства, который затрагивает гораздо более широкий круг участников, чем потребители выгод от этой деятельности. Ситуация весьма напоминает ту, которая имеет место при производстве загрязняющей окружающую среду продукции. Только здесь в роли загрязнителя выступает избыточная государственная активность, например определенные формы государственного регулирования или осуществления государственных расходов.

На макроуровне разрыв возникает по причине того, что правительство принимает решения, опираясь на голоса большинства, тогда как основная или значительная часть налоговой базы принадлежит меньшинству.

В результате появляются возможности и стимулы рас ширять программы перераспределения, поскольку спрос на них определяется большинством, тогда как средства на их осуществление поступают от меньшинства.

Таким образом, если на микроуровне меньшинство как бы политически эксплуатирует большинство, то на макроуровне - наоборот.

В итоге разрывы на обоих уровнях вносят свой вклад в избыточный спрос на услуги государства (программы, регулирование, перераспределение): в первом случае - так как его удовлетворение означает превышение общественных затрат над выгодами (аллокационную неэффективность), во втором - в силу подавления стимулов у высокодоходного меньшинства к инвестициям (включая инвестиции в человеческий капитал), инновациям и подрыва тем самым условий долговременного экономического роста (образования так называемой "динамической неэффективности").

2. Узкий временной горизонт (завышенная ставка дисконтирования) у политиков. В силу временного пребывания у власти ставка дисконтирования (предпочтение настоящих благ будущим) у политиков значительно выше, чем у общества в среднем. Срок жизни человека в качестве политика (в среднем где-то 5- 10 лет) существенно ниже биологического срока жизни отдельного человека, не говоря уже о том, что домохозяйства представляют обычно различные поколения людей. Поэтому будущие блага и издержки значительно недооцениваются политиками и, наоборот, переоцениваются краткосрочные блага и издержки. В результате политический выбор всегда страдает "близорукостью".

Экономическая эффективность приносится в жертву сиюминутной политической целесообразности; политик "покупает" голоса избирателей, предлагая им сегодня бесплатно (или со значительной скидкой) то, за что придется многократно расплачиваться в будущем. Однако для политика голоса в настоящий момент гораздо важнее, чем будущие потери, которые, как это нередко случается, достигают критической массы за пределами его срока пребывания в должности.

Политический рынок характеризуется сильно выраженной асимметрией информации.

Политик (продавец будущих государственных программ) осведомлен куда лучше рядового избирателя, который к тому же, будучи рационально несведущим избирателем, и не слишком стремится тратить свои ресурсы на добычу информации. Таким образом, политик располагает высокими шансами "всучить" избирателю-покупателю товар "с душком". Если бы политики (подобно владельцам фирмы) имели продаваемые права собственности на свои должности, то их близорукость быстро сошла бы на нет, поскольку тогда набор неверных решений снижал бы стоимость капитализации их активов. Однако капитализация прав собственности как дисциплинирующий механизм в политике отсутствует, а потому в ней часто работает принцип "после нас - хоть потоп".

Классическим примером близорукости политического выбора может быть ситуация с различного рода социальными льготами в России, и в частности Санкт-Петербурге. К 1998г. ситуация с ними дошла до полного абсурда. Так, например, имеется около 40 категорий граждан (от пенсионеров до депутатов), пользующихся правом бесплатного и льготного проезда на общественном транспорте. Всего таким правом обладает примерно 1.5 млн жителей Санкт-Петербурга. В бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год предусматривалось затрат на сумму более 1 млрд р. (7 % всей расходной части городского бюджета) на возмещение убытков городского и пригородного пассажирского транспорта от перевозок жителей по регулируемому тарифу, а также имеющих право на бесплатный и льготный проезд.

В особенности показательна история с введением права на бесплатный проезд пенсионеров на пригородных маршрутах автобусов и электропоездов в период с 1 мая по 31 октября. Это право было распространено на всех пенсионеров без исключения в период предвыборной кампании 1996 г. распоряжением мэра Санкт-Петербурга А. Собчака.

Пенсионеры - одна из самых многочисленных (около 23 % населения) и самых активных групп избирателей в городе. Тем не менее выборы А. Собчак проиграл, а его главный соперник справедливо критиковал данное решение за популизм. Однако новый губернатор не поспешил с его отменой. Действия губернатора Санкт-Петербурга полностью укладываются в модель рационального политика, целевая функция которого - максимизация голосов на выборах. Если раздача льгот, как мы видели, не всегда приводит к успеху (поскольку политик авансирует ими избирателей и не имеет механизма их отмены в случае неустраивающего его результата голосования), то их изъятие у самого массового и активного избирателя - почти стопроцентная гарантия провала на будущих выборах.

Поскольку дивиденды политикам и группам интересов среди избирателей приносят именно определенные государственные действия в текущем периоде, представляющие чаще всего те или иные виды вмешательства в рыночный механизм, то в пользу их расширения смещаются общественно-политические предпочтения.

3. Особенности "вознаграждения" политиков. В политическом процессе награды в виде голосов избирателей нередко удостаиваются те политики, которые концентрируют общественное внимание на программе государственных инициатив по "исправлению" рынка, принимают соответствующие законы, однако не принимают на себя ответственность за реальное положение вещей. Если предложенные и оформленные законами и другими нормативными актами меры терпят крах, то обычным оправданием является утверждение о недостаточной степени государственного вмешательства. В результате у общества создается и поддерживается иллюзия постоянной дефицитности последнего.

Деятельность Государственной думы РФ - наиболее яркий пример. Постоянная и острая критика Думой далеко не безгрешных правительств надежно скрывает тот факт, что, например, ответственность Думы за финансовый кризис 1998 г. значительно выше, чем ответственность исполнительной власти. Любая попытка последней сколько-нибудь серьезно сократить дефицит федерального бюджета наталкивалась на отчаянное сопротивление Думы, отстаивающей реальные интересы наиболее сильных лоббистов и маскирующей их популистскими лозунгами типа "не сдадимся НАТО" или "не дадим умереть образованию (варианты - отечественной науке, сельскому хозяйству)".

4. Обострение восприятия обществом провалов рынка (как истинных, так и мнимых). Эту тенденцию общественного сознания исследователи на Западе связывают с периодом с 1930 по 1980 г. Недовольство рынком стало расти в результате Великой депрессии, а впоследствии экологических проблем, которые нарастали вместе с расширением рыночного хозяйства. В первые десятилетия отмеченного периода серьезное влияние на общественное сознание в Западной Европе оказывали социалистические идеи, идеализированный образ СССР.

Провалы государства нередко выдаются за провалы рынка. Так, часто криминализация экономики представляется как провал рынка,, хотя очевидно, что поддержание правового порядка - первейшая функция государства. При отсутствии такового рыночные сделки сопровождаются высокими трансакционными из держками, которые в конечном счете вносят немалый вклад в неэффективность дезориентированной экономики. Однако вина перекладывается "с больной головы на здоровую". В качестве панацеи политиками выдвигаются многочисленные требования "ограничить рынок", ужесточить государственное регулирование, находящие зачастую положительный отклик у избирателя.

5. Давление политических организаций. Для Запада в последние десятилетия характерна возросшая активность на политической арене таких организаций, как защитники окружающей среды, прав социально уязвимых групп населения, потребителей. Многие из их требований прямо или косвенно связаны с усилением контроля государства за рыночными процессами. Завоевывая места в органах законодательной власти, они стараются облечь свои требования в форму законов. Экспансия госрегулирования выгодна также юристам, которые получают доходы в форме отчислений от сумм исков, предъявляемых за нарушение того или иного регулирующего рыночные отношения правила.

В России наибольшую результативность своих действий демонстрирует Аграрный союз (и связанная с ним аграрная партия). Это выражается как в ряде льгот сельхозпроизводителям, так и в прямом бюджетном субсидировании аграрного комплекса в весьма существенных размерах. Так, в федеральном бюджете 1998 г. поддержка аграрного сектора возросла по сравнению с изначально предложенной правительством на 5.4 млрд р. и составила 12 млрд р.[3] Осенью 1998 г. благодаря усилиям аграрного лобби сельскому хозяйству фактически списали 25 млрд р. долгов.[4]

Нерыночное предложение (предложение услуг государства) также характеризуется рядом особенностей, которые могут определять провалы государства.

1. Трудность определения и измерения выпуска. Нерыночную продукцию нередко нелегко даже определить в принципе, не говоря уже о том, чтобы измерить ее количество или оценить качество. Всевозможные измерители таких нерыночных услуг, как оборона, регулирование, социальные программы, весьма спорны и иллюзорны. Особенно трудно оценить качество таких услуг, так как отсутствует информация, которая при выпуске рыночной продукции передается производителям через выбор и поведение потребителей.

Лишь некоторые виды услуг, которые предоставляются как государственным, так и частным сектором, с большой долей условности можно сопоставлять по качеству (например, образование в частных и общественных школах).

2. Единственный производитель. Нерыночная продукция часто производится единственным агентством, чья исключительная монополия в определенной области законодательно закреплена. Эта эксклюзивность редко оспаривается. Там, где соперничество правительственных агентств встречается (например, КГБ и ГРУ в советские времена или же Правительство РФ и Администрация Президента РФ в более поздние), то оно не имеет отношения к снижению затрат. Отсутствие конкуренции увеличивает сложность оценки качества нерыночной продукции. В случае производства квазиобщественных благ (образование, здравоохранение) конкуренция нередко имеет место, но она существенно ограничена по сравнению с конкуренцией между частными производителями рыночной продукции.

3. Отсутствие эффективного регулятора. Нерыночное производство не имеет никакого "ограничителя", подобного тому, который механизм прибылей и убытков устанавливает для выпуска рыночной продукции. Отсюда проистекает отсутствие надежного механизма прекращения нерыночной деятельности в случаях, когда она неуспешна.

Источники и типы провалов государства

Из рассмотренных выше характеристик нерыночного спроса и предложения вытекают три основных типа провалов государства. К таковым можно отнести следующие.

1. Разрыв между затратами и выручкой : избыточные и возрастающие издержки. Рынки связывают, хотя и несовершенным образом, издержки той или иной деятельности с полученным доходом, который и обеспечивает данную деятельность. Эта связь реализуется через цены, которые уплачивает потребитель, имеющий выбор - покупать товар или нет, и если покупать, то что и сколько. Нерыночная деятельность лишена такого связующего звена, поскольку приносимые ею доходы поступают из "неценового источника", в основном из государственной казны. Таким образом, возникает своеобразная "перегородка" между реальной ценностью нерыночных услуг государства и издержками их обеспечения. Ведь потребитель участвует в определении их количества и структуры весьма опосредованно, через отягощенный многими несовершенствами политический механизм.

Разрыв между затратами и выручкой означает, что резко возрастает вероятность неэффективной аллокации ресурсов. Там, где доходы, поддерживающие деятельность, не зависят от издержек ее обеспечения, на производство данного ее объема может быть выделено больше ресурсов, чем это необходимо, или же произведено ее больше, чем требуется (например, государство может обеспечить больший объем регулирования, чем требуется для компенсации провалов рынка).

В результате в производстве нерыночной продукции, будь то регулирование, управление трансфертными платежами или непосредственное производство общественных благ, присутствует сильная и непреодолимая тенденция к избыточным издержкам, или, иначе говоря, к X-неэффективности.[5]

Нерыночное производство осуществляется внутри множества производственных возможностей.

Если существуют технологические возможности снижения издержек, повышения производительности или реализации экономии от масштаба, то эти возможности будут проигнорированы или, в лучшем случае, использованы не в полной мере. Перемены приносят лишние хлопоты, издержки бездействия отсутствуют или крайне малы, а возможный выигрыш от осуществления перемен весьма неопределенный.[6]

В то же время в нерыночном производстве присутствует также и тенденция к повышению избыточных издержек с течением времени. Те, кто принимает решения в рыночном хозяйстве, имеют стимулы снижать издержки с течением времени по причине действительной или потенциальной конкуренции или по причине возможностей получить дополнительную прибыль. Напротив, ответственные за нерыночное производство могут иметь стимулы увеличивать издержки (например, штат организации) или же увеличивать выпуск, несмотря на то что предельные издержки выше предельной выручки. Можно сказать, что функция издержек при нерыночном производстве не только выше минимально возможной, но и имеет тенденцию сдвигаться вверх с течением времени. Это говорит не только об X-неэффективности, но и о динамической неэффективности нерыночного производства. Последняя во многом связана также со вторым типом провалов государства.

2. Собственные цели организации. Служащие обществу агентства имеют свои частные цели, и эти цели во многом определяют характер их деятельности.

Здесь имеются в виду цели, которые применяются внутри нерыночной организации для руководства, регулирования и оценки ее деятельности и деятельности ее персонала.

Именно они, а не общественно декларируемые цели формируют индивидуальную и коллективную мотивацию и поощрение поведения внутри агентства.

Нетрудно заметить, что в этом случае имеет место проблема "принципал-агент" применительно к взаимодействию общества и органов государственной власти и управления. Общество в лице избирателей выступает в роли принципала, тогда как последние выполняют роль агентов. В результате появляется характерный разрыв целей в силу наличия у агентов собственной мотивации и неспособности принципала в лице общества составить такой всеобъемлющий контракт (общественный договор, конституцию), который бы ликвидировал этот разрыв.

Для работающей на рынок организации проблема "принципал-агент" также существует; мотивация поведения менеджеров и персонала внутри крупной фирмы далеко не всегда определяется целью максимизации прибыли (т. е. целью принципала - владельцев фирмы), но фирмы проходят конкуренцию. Внутренние цели фирмы в конечном счете должны быть совмещены с целями, которые предопределены ей извне рынком. Если между ними наблюдается серьезный и длительный разрыв, то выживание такой организации в рыночной среде оказывается под вопросом.

Для нерыночной организации в силу рассмотренных выше особенностей спроса и предложения такой разрыв не препятствует ее существованию. В то же время собственные цели нерыночной организации становятся составляющими функции полезности, которую ее персонал максимизирует.

В упоминавшейся работе Ч. Вулфа проявления собственных целей получили название "внутренних эф- "Внутренние эффектов" (интерналий). Сопоставим рассмотренную ситуацию с внешними эффектами от рыночной деятельности. Существование последних, как известно, означает, что некоторые общественные издержки и (или) выгоды не включаются в расчет принимающих решения частных лиц. Наличие внутренних эффектов (целей) означает, что "частные" издержки и выгоды (т. е. издержки и выгоды организации) доминируют над включенными обществом в свои расчеты. Внутренние цели и толкают вверх кривую нерыночного предложения, порождая растущие издержки.

Что определяет конкретные внутренние цели, которые присущи нерыночным организациям? Во-первых, они объясняются исходя из того, что этим организациям, как и фирмам, свойствен так называемый рутинный процесс. Так, заложенные при основании такой организации и оправданные на этапе ее становления нормативы (штат, материалы) остаются таковыми и далее, становясь нередко излишними. Во-вторых, утверждается, что эти цели сознательно формируются таким образом, чтобы максимизировать денежный и неденежный доход ключевых фигур агентства. И наконец, в-третьих, говорится, что специфические внутренние цели задаются так, чтобы увеличить выгоды групп интересов из избирательных округов, которым удалось кооптировать в агентства своих представителей.

В качестве внутренних целей могут фигурировать увеличение бюджета (по принципу "больше - лучше"), техника вне зависимости от экономической целесообразности (по принципу "новое и сложное - лучше"), приобретение информации и контроль (по принципу "знать то, что не знают другие, - лучше"). Если увеличение бюджета примерно в равной степени свойственно всем нерыночным организациям в качестве цели деятельности, то стремление к новой технике особенно характерно для военных ведомств, тогда как информация в большей мере составляет специфическое богатство таких организаций, каковыми, например, являются некоторые так называемые специальные службы. Речь идет здесь не о той информации, которую от них ожидает и готово оплачивать общество, а о той, которая собирается ими в "инициативном порядке" и используется при необходимости во внутриполитической борьбе (в первую очередь в форме так называемых утечек информации). Понятно, что в данном случае внутренняя цель не соответствует заданной обществом и ее реализация есть растрата ресурсов.

В то время как внешние эффекты в рыночном секторе есть издержки и (или) выгоды, выпадающие на долю общества, но не на долю производителя, внутренние эффекты в нерыночном секторе есть обычно выгоды, приходящиеся на долю производителя, но оплачиваемые обществом в качестве издержек производства заказанной им нерыночной продукции. Эти внутренние эффекты, таким образом, есть составляющие "частных целей" производителей, - частных в том смысле, что они предназначены удовлетворять особые интересы нерыночных производителей, а не вносить вклад в выпуск продукции, которую от них ждет общество.

3. Побочные эффекты. Государственное вмешательство может порождать непредвиденные побочные эффекты. Вероятность их весьма высока, так как власти оперируют весьма грубыми инструментами и редко бывают в состоянии просчитать последствия своих действий.

Примером таких действий могут служить ограничения доступа на внутренний рынок импортной продукции. В 1998 г., например, США готовились ввести серьезные ограничения на импорт российской стали. В то же время было очевидно, что в случае реализации таких ограничений снизится способность России выплачивать внешние долги, а следовательно, пострадают американские деловые круги, не связанные с производством стали. США уже имели подобный опыт с ограничениями на импорт бразильской и корейской стали в 80-е гг., подрывавшими их позиции как кредитора этих стран.

Побочные эффекты нерыночной деятельности подобны, конечно, внешним эффектам от рыночной деятельности. Однако важное различие состоит в том, что отрицательные внешние эффекты фирма, как правило, обязана в той или иной степени компенсировать и может компенсировать за свой счет, тогда как негативные побочные эффекты нерыночной деятельности государство, как правило, не компенсирует пострадавшей стороне. К тому же, строго говоря, государство в отличие от частной фирмы не может в принципе компенсировать что-то "за свой счет". В случае выплат компенсаций оно лишь определенным образом перераспределяет средства налогоплательщиков. Подводя итоги обсуждению провалов государства, можно сделать следующие выводы.

1. Провалы государства, как правило, не менее легко идентифицируемы, описываемы и предсказуемы, чем провалы рынка.

2. Провалы государства неотъемлемы от всех видов нерыночной продукции государства.

3. Являются ли провалы государства более "глубокими", чем провалы рынка, может быть установлено и продемонстрировано только в определенных случаях; в других же такие заключения представляют трудность.

4. Выбор между рынком и государством не есть выбор между несовершенством и совершенством, скорее, это выбор между несовершенными альтернативами.

[1] Wolf Ch. Markets or Governments. Cambridge, 1989.

[2] Американский экономист М. Олсон обосновал преимущества малых групп в достижении своих интересов. В конечном счете эти преимущества связаны с тем, что в малых группах в отличие от больших (или "латентных", по терминологии Олсона) выше индивидуальный ожидаемый выигрыш в случае успеха и менее выражен эффект "зайцев". Латентные группы (например, налогоплательщики) не обладают достаточной мотивацией действовать для обеспечения коллективного блага, так как у каждого входящего в нее индивида отсутствует стремление взять на себя свою часть издержек по коллективному добыванию этого блага. "Многие люди хотят жить в мире, но не существует лобби для продвижения их интересов в противовес "особым интересам" тех людей, которые выгадают в случае начала войны" (Олсон. М. Логика коллективных действий : Общественные блага и теория групп. М., 1995. С. 155).

[3] Фин. известия. 1998. 19 февраля. С. 2.

[4] Коммерсантъ. 1998. 31 октября. С. 3.

[5] "Ситуация, при которой отсутствует минимизация полных издержек фирмы, поскольку фактический объем производства при заданных ресурсах ниже максимально возможного уровня" (Словарь современной экономической теории Макмиллана. М., 1997. С. 539).

[6] Не случайно социалистические предприятия не стремились к инновациям, обновлению технологии и продукции. Таковые вменялись им через принуждение сверху (директивный план), однако оно не могло заменить принуждения, которое обеспечивает в рыночной системе конкуренция.

РАЗДЕЛ 2. Экономическая теория бюрократии

Одно из наиболее ярких проявлений провалов государства и соответственно порождаемую им неэффективность может демонстрировать поведение бюрократии.

Бюрократия представлена через систему бюро, т. е. органов (учреждений) исполнительной власти, ответственных за поставки услуг общественного сектора конечному потребителю.

Подчеркнем, что здесь и далее рассматривается исключительно государственная, а не внутрифирменная бюрократия. Бюро есть неприбыльная государственная организация, финансируемая непосредственно из бюджета. Его принципиальное отличие от фирмы (в том числе и государственной), во-первых, в том, что оно не получает доход с продаж, поскольку поставляет преимущественно общественные блага, а во-вторых, в том, что его предложение зависит не от цены, а от выделенного бюджета.

Существенным признаком бюрократии является тот факт, что она не избирается, а назначается. Долгое время понимание бюрократии определяла разработанная немецким социологом XIX в. М. Вебером концепция, изображавшая ее как лишенную собственных амбиций верную служанку своих политических хозяев (избираемых народом представителей власти). Отсюда часто о такой идеализированной бюрократии говорят как о "веберовской бюрократии". Она снабжает объективной информацией выбираемых политиков, применяет существующее законодательство и гарантирует эффективную доставку товаров и услуг общественного сектора избирателям (потребителям).

В современных представлениях, особенно в теории общественного выбора, бюрократия, подобно избирателям и политикам, имеет свой собственный интерес, а следовательно, ищет пути максимизации собственной полезности. Основной вклад в новую теорию бюрократии внес американский экономист В. Нисканен.[7] В соответствии с его позицией аргументами функции полезности бюрократа являются жалованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага,[8] власть и статус. Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета, то отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится максимизировать бюджет. Поэтому бюрократ отнюдь не нейтральная фигура в процессе разработки и принятии бюджета.

Посмотрим, каким образом бюрократ принимает решения о выпуске. Подобно монополисту, бюро защищено от конкуренции. Однако между ними существует важное различие. Если взять монополиста, то он выбирает объем выпуска, который, будучи реализованным на рынке, максимизирует его прибыль, в то время как бюро безвозмездно получает бюджетные средства от органа власти более высокого уровня (который часто именуют спонсором), такого как, например, законодательное собрание, в обмен на обещание обеспечивать на эти средства определенное количество продукции (услуг). В целях упрощения стоит предположить, что спонсор действует от лица налогоплательщиков, адекватно выражает их интересы (в англоязычной экономической литературе он часто называется "политиком").

Рис. 1. Монополист, неприбыльная фирма и бюро.

На рис. 1 проводится сравнение между поведением частного монополиста, частной неприбыльной организации и бюро. Каждая из названных организаций имеет дело с одними и теми же функцией спроса и производственной функцией, а также одинаковыми ценами на факторы производства. Таким образом, каждый из действующих здесь агентов сталкивается с одинаковой кривой издержек длительного периода (LAC). Более того, предположим, что имеет место постоянная отдача от масштаба. Следовательно, LAC = LMC. Также допустим, что линия спроса D представляет рыночный спрос с позиции медианного избирателя.[9]

Монополист выберет выпуск Q4 и соответственно цену P4, его монопольная прибыль представлена прямоугольником Q4АСP2. Неприбыльная частная фирма выберет выпуск Q2 и назначит цену P2, поскольку цель такой фирмы - максимизация общего объема выпуска до тех пор, пока он не станет приносить убытки. Предположим, что бюро получает бюджет, равный площади OP2GQ1. Размер бюджета является одним из двух определяющих выпуск бюро факторов; вторым являются издержки производства. Если средние издержки представлены LAC, то само собой разумеется, что выпуск бюро будет равен Q1.

В нашем случае уровень выпуска бюро превосходит уровни выпуска неприбыльной фирмы, не говоря уже о монополисте. При этом видно, что объем продукции бюро превышает тот, который хотел бы иметь медианный избиратель при цене P2.

Следовательно, принимая во внимание тот факт, что цена Р^ является парето-эффективной ценой, этот объем отклоняется от парето-эффективного. Только в отличие от частного максимизирующего прибыль монополиста, который недопроизводит блага, бюро в нашем случае их перепроизводит. В обоих случаях имеются потери общественного благосостояния. В случае монополиста они составят CAB, а в случае бюро - FBG.

Заметим, что при данном уровне средних издержек выпуск бюро определяется предоставленным ему бюджетом. Если бы в нашем примере размер бюджета вместо OP2GQ1 был бы OP2BQ2 то выпуск бюро был бы таким же, как и у неприбыльной частной фирмы, и одновременно парето-эффективным. В то же время при бюджете, меньшем OP2BQ2, спонсор оказался бы под давлением медианного избирателя, ратующего за увеличение бюджета. Напротив, при исходной величине бюджета OP2GQ1 медианный избиратель предпочел бы меньший бюджет.

Наибольший интерес представляет следующий вопрос: будет ли реально существующий бюджет больше или меньше оптимального? Максимизирующий полезность бюрократ стремится максимизировать бюджет; спонсор, который, по нашему предположению, выражает интересы избирателей, будет стремиться, чтобы бюджет отвечал их запросам.

Отношения между бюрократией и спонсором напоминают двустороннюю монополию в том отношении, что конечный результат зависит от распределения власти и влияния между двумя сторонами. С одной стороны, спонсор часто обладает законодательной властью, ему принадлежит право принимать окончательные решения о бюджете, но, с другой стороны, всегда нуждается для реализации этого права в предоставляемой бюрократией информации. Именно бюрократия располагает детальной информацией, относящейся к поставке услуг, ценам на ресурсы и прочим немаловажным вещам, необходимым для разработки бюджета. При отсутствии всесторонней экспертизы со стороны спонсор испытывает острый дефицит информации, складывается асимметрия информации в пользу бюрократии.

Представленный избираемыми политиками спонсор заинтересован в предоставлении избирателям такого бюджета, который обеспечит оптимальное количество услуг общественного сектора при данном уровне их качества. Это максимизирует число голосов и помогает добиваться переизбрания. В то же время бюрократ стремится увеличить размер выделенного ему бюджета. Если бюрократу удается добиться превышения бюджетом оптимальных размеров, то в чем бы это конкретно не выражалось, данное превышение означает отвлечение реальных ресурсов от альтернативных, более высоко оцениваемых потребителями, способов их использования. В результате здесь мы сталкиваемся с потерями благосостояния потребителей услуг бюро и дополнительными приобретениями благосостояния поставщиками этих услуг (извлечением так называемой бюрократической ренты).

Большой интерес представляет вопрос о том, в какой степени неэффективна бюрократия.

Один из возможных ответов на этот вопрос дает модель Нисканена. В его модели избиратели выбирают политиков (законодательную власть), которые представляют их предпочтения в отношении общественных благ. Законодательная власть наделяет ценностью определенные уровни выпуска этих благ, при этом она отражает оценки медианного избирателя. Таким образом, со стороны законодательной власти бюрократии предлагается бюджет, расходы которого достаточны для покупки количеств общественных благ, удовлетворяющих медианного избирателя. Со своей стороны бюрократия требует бюджет, который удовлетворяет не только производственной функции и функции издержек, связанных с поставкой общественных благ, но также и ее собственной функции полезности.

Рассмотрим рис. 2. На рис. 2,б изображена кривая общих выгод ТВ, которую можно представить, допустим, как:

ТВ = aQ - bQ2;

a > 0, b > 0,

где Q - объем выпуска бюро; а, b - константы.

Эта функция общих выгод показывает общую величину ценности, которой законодательный орган наделяет выпуск бюро. На рис. 2, а линия MB - предельная выгода медианного избирателя; одновременно она есть его линия спроса D. Если бы общественные блага поставлялись через рынок, то это была бы линия рыночного спроса:

Пусть общие издержки заданы как:

c > 0, b > 0.

Тогда предельные издержки:

Предполагается, что бюрократ (бюро) - монополист-поставщик, а политик (законодательный орган) - монопсонист. Таким образом, в рассматриваемой модели присутствует двусторонняя монополия. Далее в нее вводится принципиально важное ограничение на поведение бюро: предполагается, что избиратели не потерпят ни одной правительственной программы, если общие издержки превышают общие выгоды.[10]

Таким образом, в своем стремлении максимизировать бюджет бюро не может превысить данное ограничение. В то же время, если бюро достигает этого ограничения, то выпуск его продукции в данной модели вдвое превышает оптимальный. Это легко показать.

Рис. 2. Модель Нисканена.

При достижении введенного ограничения в виде ТС = ТВ имеем:

cQ + dQ2 = aQ - bQ2. Отсюда количество продукции бюро, которое уравнивает ТС и ТВ (выпуск Q3 на рис. 2), есть Q2 = (а --c} / (b + d).

Общественно оптимальный выпуск (Q2 на рис. 2) имеет место там, где предельные выгоды равны предельным издержкам. В этой точке на рис. 2,6 наклон кривой ТВ равен наклону кривой ТС, следовательно, расстояние между ними максимальное (это означает максимально возможный излишек избирателя-потребителя от потребления общественного блага). Итак, если MB = МС, то:

а - 2bQ = с + 2dQ,

2Q (b + d) = а - с.

Следовательно, Q2 = (а - c) / 2(b + d). Отсюда хорошо видно, что Q2 = 1/2Q3. Таким образом, действительно общественно оптимальный выпуск превышен бюро ровно вдвое, что одновременно означает и завышенный размер выделяемых бюро бюджетных средств.

В рассмотренном случае бюрократу удалось захватить весь потребительский излишек (разность между кривыми ТВ и ТС) и обратить его в больший выпуск и соответственно больший бюджет. Иначе говоря, бюрократ трансформировал потребительский излишек в бюрократическую ренту.

Для сравнения с бюро на рис. 2 представлен выпуск частного монополиста. Он, как известно, следуя правилу максимизации прибыли, определит свой выпуск в точке Q1. Это означает, что его выпуск ниже общественно оптимального. Это важно иметь в виду при проведении политики приватизации производства некоторых общественных благ. Ведь в принципе такие функции государства, как например надзор за заключенными в тюрьмах, пожарная охрана и многие другие, могут осуществляться частными подрядчиками. Важно, чтобы эти подрядчики не превращались в монополистов, а постоянно испытывали бы давление потенциальных конкурентов. В противном случае они будут предлагать заключающим с ними контракты государственным органам сравнительно мало услуг по высоким ценам. В целом можно сказать, что асимметрия информации означает существование проблемы "принципал-агент" в отношениях между законодательным органом и бюрократией. При этом нередко агент способен в результате навязать спрос на свои услуги принципалу, когда реальных потребностей в таковых у последнего не существует. Бюро стремятся всеми средствами создать у потребителей их услуг ощущение неудовлетворенности их количеством. Наиболее ярко этот стиль поведения проявляется у военных ведомств, преувеличивающих степень военной угрозы.

До сих пор наше внимание привлекала проблема аллокационной эффективности в связи с рассмотрением действий бюрократии. В то же время при анализе действий бюро важен анализ также и Х-эффективности.[11] Говоря об аллокационной эффективности, фактически мы ставили следующий вопрос: производят ли бюро такой уровень и структуру услуг, которые требуют избиратели-потребители? Говоря же о Х-эффективности, мы абстрагируемся от этой проблемы. Нас интересует только: поставляются ли эти услуги с минимально возможными издержками?

Х-неэффективность показана на рис. 1. Представляющая эту неэффективность функция издержек (LAC`") проходит выше LAC. Это означает, что часть бюджетных расходов пошла на содержание излишнего персонала, материальных активов или же обусловлена низкой производительностью по сравнению с ее возможным уровнем. Другими словами, наличие Х-неэффективности говорит о том, что бюро действует не на границе множества своих производственных возможностей, а где-то внутри него.[12] Х-неэффективность возникает в условиях нечетко определенных контрактов или же даже в случаях, когда контракты недвусмысленно определены, но возникают технические трудности с установлением выполнения условий контрактов. Если контракт между спонсором и бюро определен нечетко, то это дает максимизирующему собственную полезность бюро дополнительную степень свободы в исполнении бюджета. Это приводит к снижению выпуска бюро при данном бюджете. Наблюдение за соблюдением и принуждение к исполнению контрактов может быть либо технически неосуществимым, либо столь дорогостоящим, что выгоды от исполнения контрактов становятся меньше издержек их обеспечения. Величина Х-неэффективности зависит от характера конкурентной среды, в которой действует организация. В принципе возможно внедрить конкуренцию между отдельными бюро, если общий бюджет строго ограничен и они вынуждены конкурировать друг с другом за его долю в осуществлении какой-либо программы. В настоящее время наиболее далеко в деле внедрения конкурентных начал в деятельность бюро пошла Новая Зеландия, опыт которой широко пропагандируется и изучается во всем мире.[13]

[7]Niskanen. W. A. 1) Bureaucracy and representative Government. Chicago, 1971; 2) Bureaucracy : Servant or master? London, 1973.

[8] Английский термин perquisites в теории бюрократии с известной долей условности можно передать знакомым российскому читателю словосочетанием "номенклатурные блага". Под ними понимаются не находящиеся в собственности бюрократа, но безвозмездно используемые им служебные офисы, средства связи, легковые автомобили, командировки и т. п. Во многих случаях бюрократ обеспечен этими благами сверх всякой необходимой меры и использует их не в служебных целях, а в целях увеличения личного потребления за счет налогоплательщиков.

[9] Избиратель, чьи предпочтения находятся в середине шкалы предпочтений всех избирателей, справа и слева от которого находится примерно одинаковое число избирателей.

[10] Экономическая теория бюрократии создавалась применительно к положению дел, существующему в современных развитых демократических государствах. Понятно, что при иных политических режимах степень самостоятельности бюрократии значительно выше. Наивысшей самостоятельностью бюрократия пользуется в тоталитарных государствах, где избиратели отсутствуют, а она представляет власть, наделенную неограниченными полномочиями. Индустриализация и милитаризация хозяйства в бывшем СССР представляют собой примеры развития экономики с абсолютно доминирующими интересами бюрократии. В тоталитарной хозяйственной системе все ее достижения ("великие стройки коммунизма" - от Волховстроя до Байкало-Амурской магистрали) означают лишь выгодное бюрократии наращивание издержек без какой-либо их оценки на основе независимой от нее системы предпочтений.

[11] "Х-эффективность" - понятие, впервые введенное американским экономистом X. Лейбенстайном. Относится к способности рынков или других институтов снижать издержки и повышать производительность при любой данной технологии путем стимулирования организационных улучшений, усиления мотивации работников и менеджеров, улучшений в широком диапазоне деловых решений, включая прием на работу и увольнение, продвижение по службе, зарплаты и премии, пространственное размещение, выбор мебели, телефонов, площадок для парковки и т. д. (Leibenstein H. Allocative efficiency versus X-efficiency //Amer. Econ. Rev.Vol. 56, N 3. P. 392-415. - Рус. пер.: Лейбенстайн X. Аллокативная эффективность в сравнении с "Х-эффективностью" // Вехи экономической мысли. Т. 2. СПб.: Экономическая школа, 1999. С. 477-506.

[12] При плохой организации и слабом общественном контроле за бюрократией Х-неэффективность отдельных бюро может быть весьма высокой. Например, Фонд занятости РФ в 1997 г. истратил на ремонт и капитальное строительство в 2 раза больше средств, чем на создание дополнительных рабочих мест. На аппарат в 1997 г. уходил каждый шестой рубль из Фонда занятости, а в Москве и Смоленске - каждый пятый. Минтруд, например, организовал и провел мероприятия: "Молодежная биржа труда", международная выставка "Занятость-2000". Каждый работник службы занятости, который в них участвовал, жил в гостинице за 324 тыс. р. в сутки и питался на 325 тыс. р. в сутки. Иначе говоря, в день он потреблял в 1.7 раза больше, чем средний безработный в России получал за месяц (Аргументы и факты. 1998. # 7. С. 7).

[13] Подробное описание реформы в Новой Зеландии представлено в кн: Scott G. Government Reform in New Zealand. Washington, 1996. Oct.

РАЗДЕЛ 3. Национализация как провал государства уроки британского опыта

В послевоенные годы многие западноевропейские страны пережили длительный период увлечения национализацией и опорой на государственный сектор в попытках решения ряда социально-экономических проблем.

О проведении национализации, организации работы национализированного сектора в западноевропейских странах хорошо известно. Несмотря на это, трудно найти какие-либо рациональные объяснения национализации с позиций "чистой" экономики, в отрыве от доминирующих в период проведения национализации политических интересов, давления тех или иных заинтересованных групп и идеологических установок. В конечном же счете национализированный сектор оказался слишком тяжелым бременем для экономики, государственные предприятия в массе своей не смогли работать без государственной поддержки.

Послевоенная национализация в Великобритании осуществлялась в рамках программы построения британской разновидности социализма. Организация работы национализированного сектора во многом ориентировалась на советский опыт ведомственного управления. Однако развертывание национализации при каждом приходе к власти лейбористов не только не решало проблем обращенных в государственную собственность секторов промышленности, но, напротив, усугубляло их. Отказ лейбористов от идеологии национализации произошел только после краха социализма в СССР.

Краткая история

Государственный (общественный) сектор Великобритании разворачивался начиная с XIX столетия до 80-х гг. XX в. и прошел в своем развитии ряд фаз.

Муниципальные предприятия стали значительно распространяться в XIX столетии, охватывая деятельность по поддержанию инфраструктуры (например, дороги, канализация, общественное здравоохранение и сбор мусора) и в некоторых случаях - поставки коммунальных услуг (например, воды, газа или электричества). В дополнение к этому в начале XX в. для местных властей стало играть важную роль обеспечение жильем.

Некоторые новые услуги, такие как телекоммуникации, оказались во владении государства как результат расширения существующих государственных услуг.

Во время второй мировой войны (в начале 40-х гг.) ряд отраслей оказался под контролем центрального правительства в рамках военной программы.

Общественный сектор значительно увеличился при первом послевоенном лейбористском правительстве (1945-1951). В промышленной сфере этот рост принял в основном форму создания монопольных или почти монопольных национализированных отраслей для таких секторов, как топливо и энергетика, транспорт, связь (в особенности железные дороги и автомобильный транспорт) и черная металлургия. Национализирован был Банк Англии.

Национализация увеличила занятость в общественном секторе на 2 млн чел.

Национализированные предприятия в 1951 г. насчитывали 2.3 млн чел. Эту цифру можно сравнить с цифрой занятости в гражданском секторе в 1951 г. - 22.75 млн чел. Таким образом, каждый десятый работник представлял национализированное предприятие.

В табл. 1 приводятся сведения о национализированных в послевоенный период отраслях и размерах компенсации, выплаченной бывшим владельцам.

Размер компенсации определялся оценкой активов предприятий на основе рыночной стоимости их акций. На эту сумму были выпущены облигации казначейства (gilt-edged stock), по которым выплачивался твердый процент. Эти бумаги были розданы прежним владельцам акций. Фактически можно утверждать, что акции частных компаний были конвертированы в государственные облигации. Их можно было продать в любой момент по их рыночной стоимости.

Таблица 1. Национализация в 1945-1951 гг.

Отрасль Законодательный акт Число занятых в 1951 г., тыс. чел. Выплаченная компенсация, млн ф. ст.
второе чтение вступление в силу
Банк Англии 29.10.1945 01.03.1946 6.7 58
Угольная 29.01.1946 01.01.1947 765.0 392
Гражданская авиация 06.05.1946 01.08.1946 23.3 -*
Кабельная и беспроволочная связь 21.05.1946 01.01.1947 9.5 32**
Транспорт 16.12.1946 01.01.1948 888.0 1150
Электроэнергетика 03.02.1947 01.04.1948 178.9 542
Газовая 10.02.1948 01.04.1949 143.5 220
Черная металлургия 15.11.1948 15.02.1951 292.0 245
Итого 2309.6 2639

* Британская зарубежная авиакомпания уже находилась в общественной собственности, а другие были приобретены путем частных переговоров. Никакие положения о компенсации не были включены в билль о гражданской авиации.

** Исключая 3 млн фунтов акционерного капитала, который уже находился в распоряжении Казначейства.

Источник: Kelf-Cohen Л. Twenty years of nationalisation : The British experience. London, 1969.

Однако бывшие владельцы со временем несли потери от инфляции. Были жалобы также на низкие проценты. Казначейство оправдывалось тем, что гарантированные государством ценные бумаги всегда имеют более низкую прибыльность по сравнению с обыкновенными акциями частных предприятий, так как исключают неопределенность в получении дохода. Следующий раунд национализации в промышленности имел место при лейбористских правительствах в 1964-1970 и 1974-1979 гг. и включал черную металлургию, которая была денационализирована правительством консерваторов в 1951-1955 гг., судостроение, аэрокосмическую промышленность. Общественный сектор также распространялся на прибрежную добычу нефти и газа.

История с британской черной металлургией заслуживает особого внимания, так как она, во-первых, развеивает миф о государстве-спасителе хронически убыточных отраслей, во-вторых, показывает негативное воздействие неопределенности прав собственности на привлечение сторонних инвесторов.

Черная металлургия в Великобритании после войны развивалась весьма успешно. Выпуск стали вырос с 11.8 млн т в 1945 г. до 16.3 млн т в 1950 г. Учитывая трудности послевоенного периода и длительное время, необходимое для наращивания производства в металлургии, эти показатели можно рассматривать как замечательный результат. Тем не менее лейбористское правительство настаивало на национализации. Акт о железе и стали вступил в силу 15.02.1951. Была организована "Бритиш стил корпорейшн", которая приобрела акции всех частных компаний отрасли.

Однако после прихода к власти консерваторов в 1951 г. началась подготовка к денационализации. Задача по продаже акций назад в частное владение была возложена на Специальное агентство. На это ушло целых 5 лет, так как публика не желала приобретать акции компаний, которые лейбористская партия постоянно обещала ренационализировать.

Эти заявления заставляли инвесторов нервничать, поскольку условия выплаты компенсации были неизвестны. Агентство должно было тщательно выбирать время продажи акций и делать условия продажи по возможности наиболее привлекательными.

Тем не менее акции компании "Р. Томас энд Болдуин" оказалось невозможным продать и они так и остались в общественной собственности.

Вторым последствием постоянных угроз национализации было то, что отрасль не могла нормально привлекать финансовые ресурсы для развития. Предприятия отрасли должны были находить внутренние источники финансирования. Компания "Р. Томас энд Болдуин", поскольку она оставалась в общественной собственности, получила от правительства ссуду (аванс).

Несмотря на трудности, денационализированная отрасль достаточно успешно развивалась. Капитальные вложения составляли примерно 100 тыс. фунтов стерлингов в год в период с 1953 по 1966 г. К концу 1965 г. мощность сталелитейных заводов возросла до 36 млн т в год.

Лейбористскому правительству удалось снова реализовать мечту национализации отрасли только в 1967 г. Акт об угле и стали 1967 г. во многом повторял Акт 1949 г.

Национализированные компании контролировали 22 комбината, 42 сталелитейных завода, нанимали примерно 220 тыс. чел. - около 70 % общего числа рабочей силы отрасли. Они давали примерно 90 % различного рода металлургической продукции. Эти компании были объединены в четыре группы, каждая из которых контролировалась управляющими - членами "Бритиш стил корпорейшн".

При лейбористских правительствах в 1964-1970 и 1974-1979 гг. государство приобретало все возрастающие полномочия, которые в некоторых случаях использовались для прямого или косвенного, полного или неполного участия в акционерном капитале отдельных компаний с декларируемой целью повышения их эффективности и рационализации производства.

Даже консерваторы проводили национализацию ради спасения отдельных частных предприятий, которые расценивались как важные для Великобритании. Примером здесь является "Роллс-Ройс", чье приобретение в государственную собственность имело место при правительстве консерваторов 1970-1974 гг., а также автомобилестроительная фирма "Бритиш лейланд", национализированная лейбористским правительством 1974-1979 гг.

В результате описанной выше политики государственный сектор в промышленности в 1979 г. давал около 12 % ВВП Великобритании.

После победы на выборах 1979 г. консерваторов во главе с М. Тэтчер закончился длительный период национализации. Приход к власти лейбористов в 1997 г. после 18 лет правления консерваторов уже не сопровождался очередной волной роста государственного сектора. Политические манифесты "новых лейбористов" не включают требований национализации.

Причины национализации

Упор на национализацию со стороны лейбористского правительства отражал в первую очередь политические цели и давление групп интересов. Экономические соображения находились на втором плане. Среди лейбористов преобладали те, кто просто хотел, чтобы большая часть экономической деятельности находилась под прямым контролем государства. Идейные установки лейбористской партии с самого ее основания и вплоть до недавнего времени предполагали такую смешанную экономику, в которой госсектор и госконтроль играли бы решающую роль, оттесняя частный сектор на второй план.

Для подтверждения этого достаточно обратиться к предвыборному манифесту партии 1974 г. Она вернулось к власти с предвыборным манифестом, который включал следующий раздел.

"В дополнение к нашим планам передачи в общественную собственность земли, необходимой для нужд развития, мы будем существенно расширять общественное хозяйствование, осуществляя права продукции. Эти компании были объединены в четыре группы, каждая из которых контролировалась управляющими - членами "Бритиш стил корпорейшн".

При лейбористских правительствах в 1964-1970 и 1974-1979 гг государство приобретало все возрастающие полномочия, которые в не которых случаях использовались для прямого или косвенного, полной или неполного участия в акционерном капитале отдельных компаний с декларируемой целью повышения их эффективности и рационализации производства. Даже консерваторы проводили национализацию ради спасения от дельных частных предприятий, которые расценивались как важные для Великобритании. Примером здесь является "Роллс-Ройс", чье приобретение в государственную собственность имело место при правительств" консерваторов 1970-1974 гг., а также автомобилестроительная фирма "Бритиш лейланд", национализированная лейбористским правительством 1974-1979 гг. В результате описанной выше политики государственный сектор промышленности в 1979 г. давал около 12 % ВВП Великобритании.[14] После победы на выборах 1979 г. консерваторов во главе с М. Тэтчер закончился длительный период национализации. Приход к власти лейбористов в 1997 г. после 18 лет правления консерваторов уже не сопровождался очередной волной роста государственного сектора. Политические манифесты "новых лейбористов" не включают требований национализации.

Причины национализации

Упор на национализацию со стороны лейбористского правительства отражал в первую очередь политические цели и давление групп интересов. Экономические соображения находились на втором плане. Среди лейбористов преобладали те, кто просто хотел, чтобы большая часть экономической деятельности находилась под прямым контролем государства. Идейные установки лейбористской партии с самого ее основания и вплоть до недавнего времени предполагали такую смешанную экономику, в которой госсектор и госконтроль играли бы решающую роль, оттесняя частный сектор на второй план.

Для подтверждения этого достаточно обратиться к предвыборному манифесту партии 1974 г. Она вернулось к власти с предвыборным манифестом, который включал следующий раздел.

"В дополнение к нашим планам передачи в общественную собственность земли, необходимой для нужд развития, мы будем существенно расширять общественное хозяйствование, осуществляя права на полезные ископаемые. Мы также передадим судостроение, судоремонт и морское машиностроение, порты, производство самолетных каркасов и авиадвигателей в общественную собственность и под общественный контроль.

Но мы не будем ограничивать расширение общественного сектора только убыточными и субсидируемыми отраслями. Мы также будем приобретать прибыльные сектора или отдельные фирмы в тех отраслях, где общественный холдинг имеет существенное значение для способности правительства контролировать цены, стимулировать инвестиции, поощрять экспорт, создавать занятость, защищать работников и потребителей от деятельности безответственных многонациональных компаний и планировать экономику в национальных интересах. Мы будем, следовательно, включать в эти операции по приобретению сектора фармацевтической промышленности, автодорожных перевозок, строительства, станкостроения, в дополнение к нашим предложениям о нефти и газе Северного моря... Где бы мы ни давали прямую помощь компании из общественных средств, мы в обмен должны зарезервировать право брать долю собственности в этой компании".[15]

Послевоенное время - период торжества идей расширения государственного регулирования как средства макроэкономической стабилизации. Государственная собственность рассматривалась лейбористами как необходимое условие реализации этих идей. В частности, большая роль в антициклическом регулировании отводилась инвестициям государственного сектора, которые должны были сглаживать экономические колебания. Государственный сектор также рассматривался как средство достижения большего социального равенства и более высокой производительности.

Заметим, что идеология государственного вмешательства традиционно укрепляется в странах-победителях после длительных войн, в процессе которых формируется специфическая военная экономика с жестким государственным регулированием. Военная экономика создает иллюзию быстрого и эффективного решения многих экономических проблем административными методами, а также мощный социальный слой, непосредственно связанный с административным управлением и не видящий своего места в частном секторе. Отсюда прямая заинтересованность в расширении государственного сектора со стороны влиятельных групп. Были также сильные группы давления в среде сторонников лейбористов. Эти группы включали профсоюзы в некоторых отраслях, которые предполагалось национализировать. Шахтеры и железнодорожники, например, настаивали на национализации, так как полагали, что она принесет им лучшую оплату и условия труда, в то время как работники черной металлургии, более благополучной отрасли, были мало заинтересованы в ней. Это различное отношение имело мало общего с достоинствами национализации как таковой и являлось примером групповых интересов.

Профсоюзы, представляющие шахтеров и железнодорожников, занимали сильные позиции для проведения своих настроений через лейбористскую партию. Когда политическое заявление о национализации было одобрено конференцией лейбористской партии в мае 1945 г., национальный профсоюз шахтеров, три профсоюза железнодорожников и профсоюз транспортных работников контролировали примерно половину голосов профсоюзов - коллективных членов лейбористской партии.

Таким образом, движущими общественными силами национализации стали:

- бюрократия, овладевшая "командными высотами" экономики в военное время и желавшая закрепить и упрочить достигнутый социальный статус и после войны;

- работники отраслей, малоперспективных, нуждавшихся в серьезной реструктуризации, из-за опасения потери привычных рабочих мест и заработков.

Этот альянс хозяйственной бюрократии с рабочим движением отсталых отраслей промышленности на политической арене Великобритании был представлен лейбористской партией, воплощавшей в жизнь свои программные установки на национализацию.

Институционально-правовая организация государственного сектора (на конец 70-х гг.)

В Великобритании на конец 70-х гг. существовали три институциональные формы организации государственной собственности: государственные бюджетные, или казенные, предприятия, государственные (публичные) корпорации и полностью огосударствленные или смешанные (государственно-частные) акционерные компании с ограниченной ответственностью.

Государственные бюджетные предприятия представляли элементы структуры соответствующего учреждения государственной администрации и не обладали юридической или хозяйственной самостоятельностью. Таковы подчиненные центральному правительству некоторые учреждения НИОКР, верфи по ремонту военно-морских судов, арсеналы, государственное издательство, биржи труда и т. п. В ведении и под контролем местных органов власти находятся муниципальные предприятия и службы, предоставляющие коммунальные и бытовые услуги населению, транспортная инфраструктура, жилищный фонд, культурно-просветительские учреждения и др.

Наиболее распространенной формой институционального закрепления государственной предпринимательской собственности в Великобритании являлись государственные корпорации, каждая из которых издавалась и могла быть реорганизована только на основе специального закона. Юридический статус обеспечивал этим предприятиям (или, как правило, группе предприятий одной отрасли, входящих в корпорацию) большую оперативную свободу коммерческой деятельности в рамках полномочий, установленных парламентским актом. Автономия государственных корпораций имела, однако, свои пределы. Уже то, что "курирующий" государственную корпорацию отраслевой министр был наделен правом назначать прямо или косвенно совет директоров и давать ему руководящие указания "общего характера", предоставляло правительству широкие возможности направлять и корректировать хозяйственную политику этих предприятий.[16]

Третий тип государственной собственности был представлен в Великобритании акционерными компаниями частного коммерческого права, государственного и (или) смешанного, государственно-частного, владения. К числу наиболее известных, полностью государственных акционерных компаний относились автомобилестроительная корпорация гг. было 19. На 31.12.1978 насчитывалось 48 головных государственных корпораций, без учета региональных отделений Совета по снабжению электроэнергией, Управления водных путей и местных транспортных управлений.

Результаты национализированного сектора

В табл. 2 представлены данные о месте государственных предприятий в экономике Великобритании с 60-х гг. вплоть до начала периода массовой приватизации в 1979 г.

Даже беглый анализ данных табл. 2 позволяет заметить явное различие между долями государственных предприятий в ВВП и в основном капитале страны (доля в основном капитале превышала долю в ВВП как минимум в 1.5 раза). На единицу продукции государственные предприятия используют значительно больше капитала, чем частные.

Таблица 2. Динамика доли государственных предприятий экономике Великобритании в 60-70-е гг. (%)

Год
1960 1965 1970 1975 1978
В валовом внутреннем продукте 8.8 10.2 10.4 11.4 11.6
В общей численности работающих* 7.7 8.0 8.3 8.3 8.4
В инвестициях в основной капитал 19.1 20.5 17.7 16.8 16.6**
В совокупном основном капитале 14.2 16.7 18.3 18.3 17.9

* Без учета военнослужащих;

** Данные за 1979 г.

Источник: Privatization...

Вторая диспропорция, столь же явно бросающаяся в глаза, - это различие между долей в ВВП и долей в совокупных инвестициях в основной капитал. Последняя также значительно превышала первую на протяжении почти 20 лет. Это подчеркивает более низкую эффективность использования инвестиций в национализированном секторе экономики и отсутствие жестких бюджетных ограничений у национализированных предприятий. Преимущественно такая ситуация была обусловлена щедрыми вливаниями государственных средств в эти отрасли на различного рода инвестиционные проекты.

Анализируя результаты деятельности государственных предприятий, следует иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, технико-экономические показатели их работы, как правило, выглядят удовлетворительными, но при этом надо помнить о мощной госбюджетной поддержке инвестиций. В этом отношении они находятся в явно привилегированном положении по сравнению с частными компаниями. Этим, в частности, объясняются устойчивые темпы роста производительности труда в большинстве национализированных отраслей, которые могут иметь место на фоне значительно более низкой эффективности использования основного капитала (фондоотдачи), чем в частном секторе.

Во-вторых, в том, что финансовые показатели их деятельности выглядят далеко не лучшим образом, явно уступая показателям частных компаний; известную роль играет факт вмешательства государства в их деятельность (например, имевшая место в Великобритании политика ценовых ограничений по отношению к ряду национализированных отраслей).

Финансово-экономической политике государственных предприятий присущ глубокий внутренний конфликт. С одной стороны, государство подталкивало национализированные предприятия к более активному внедрению рыночной мотивации хозяйственной деятельности, с другой, оно налагало на них "общественные обязательства", которые сплошь и рядом шли вразрез с такой коммерческой ориентацией.

Первая попытка конкретизировать цели, стоящие перед государственными предприятиями, была предпринята правительством консерваторов в 1961 г. с публикацией "Белой книги" - "Финансовые и экономические обязательства национализированных отраслей". Ее появление ознаменовало в то время резкий поворот к усилению ориентации на коммерческую дисциплину в национализированном секторе. Следующим шагом на пути к внедрению "сверху" рыночных начал в деятельность национализированного сектора стало принятие в 1967 г. лейбористским правительством Г. Вильсона "Белой книги" "Национализированные отрасли. Пересмотр экономических и финансовых нормативов". Она сохранила за финансовыми нормативами роль доминирующего показателя деятельности государственных предприятий, которые, между прочим, редко удавалось выполнить.

Одной из причин их невыполнения было стремление государства решать за счет государственных предприятий весьма разнообразные задачи регулирования. Прежде всего здесь следует указать на политику государства по поддержанию низких цен на продукцию и услуги национализированных отраслей, целью которой были как макроэкономическая стабилизация (борьба с инфляцией), так и решение социальных задач. Над коммерческими принципами ведения хозяйства также брали верх и соображения платежного баланса, реализации государственной региональной политики, политики занятости и т. д.

Государство, например, не раз прибегало к варьированию объема инвестиций государственных корпораций в целях антициклической политики. Уникальная ситуация в сфере накопления капитала сложилась в Великобритании в середине 70-х гг. В течение 5 лет - с 1974 по 1978 г. - государственные корпорации являлись единственным сектором хозяйства, который постоянно наращивал инвестиции (в неизменных ценах), в то время как все другие сектора их сокращали. Темпы прироста капиталовложений государственных корпораций были особенно высоки в 1974 и 1975гг., составляли в постоянных ценах соответственно 13.7 и 13.2 %. Причем это наращивание происходило преимущественно за счет резкого увеличения объемов строительства: в указанные годы они выросли в сопоставимых ценах на 68.7 и 27.6 % соответственно. Но такие инвестиционные решения не были обоснованы с позиций окупаемости, шли вразрез с коммерческими принципами организации хозяйства и в конечном счете ложились бременем на государственный бюджет, усиливая его дефицитность и провоцируя инфляцию.

Регламентация деятельности государственного сектора, ставшая в середине 70-х гг. куда более детальной и жесткой, существенно лимитировала его оперативную свободу и создавала препятствия росту доходности. Обрекая национализированные отрасли на дефицит, государство в то же время было вынуждено оказывать ему растущую финансовую поддержку. Особенно велики субсидии государства были в первой половине 70-х гг., когда антиинфляционная политика проводилась через ограничения цен на продукцию государственных предприятий.

В различные пятилетние периоды от 1/8 до 1/4 всех поступлений публичных корпораций составляли текущие государственные субсидии. Распределение прибыли государственных корпораций показывало, что исключительно большая ее часть (свыше 40 %) идет на выплату процентов по долгу государственных корпораций, а налоговые удержания крайне незначительны.

До 1956 г. национализированные отрасли выпускали займы, которые гарантировались казначейством. Предоставление такой гарантии означало на деле, что Министерство финансов брало на себя обязательства выкупать облигации государственных предприятий, если те не находили себе сбыта на рынке.

В 60-х гг. вся потребность национализированных отраслей в наличности (заемных средствах) покрывалась центральным правительством. С начала 70-х гг. удельный вес государства в источниках внешнего финансирования упал до 65-75 %, а недостающую часть средств публичные корпорации стали привлекать за рубежом путем размещения там своих займов и получения кредитов.

Наконец, только на списание долгов государственных корпораций правительством было передано с 1960 до 1978 г. 3928 млн ф. ст.[17]

Экономика Великобритании конца 70-х гг. ярко продемонстрировала тот факт, что функционирование предпринимательского государственного сектора на коммерческих основах и одновременное использование его как инструмента государственной макроэкономической и социальной политики несовместимо. Окончательный перевод национализированного сектора на рыночные основы означал бы существенное сужение границ, в которых государство может манипулировать деятельностью этого сектора в своих интересах, т. е., собственно говоря, утрачивался бы весь смысл национализации.

В то же время использование национализированных отраслей в качестве орудия макро- и микроэкономической политики неизбежно приводило бы к дальнейшему отходу от коммерческих начал в его деятельности, цена которого - нарастание несбалансированности финансов, рост бюджетных дефицитов, усиление инфляции и макроэкономической нестабильности в целом. В итоге складывался порочный круг: национализация рассматривалась как средство достижения определенных политических и экономических целей, что, однако, становилось невозможным именно в силу национализации.

Так, например, когда борьба с инфляцией велась с помощью фиксации цен на продукцию и услуги государственных предприятий, то это приводило к их убыточности и требовало усиленных дотаций из государственного бюджета. Это приводило к увеличению дефицита государственного бюджета и в итоге к еще более высокой инфляции.

Выход из этого порочного круга был найден в 1980 г. только на путях массовой приватизации. Подтверждает это, в частности, состояние государственных финансов. Так, в 70-е гг. дефицит бюджета центрального правительства часто превышал 10 % всей суммы его расходов. Например, в 1974 г. он равнялся 11.5 % от этих расходов, а в 1975 г. достиг рекордной величины в 17.1 %. В 1980 г., первом полном году правления консерваторов, когда массовая приватизация еще не принесла своих результатов, государственный бюджет также сводился с дефицитом (11.5 %). Однако после завершения ее основной части дефицит бюджета центрального правительства сменился профицитом (превышением доходов над расходами), который составил 2.9 % в 1989 г. и 2.4 % в 1990 г.[18]

О том, что массовая и последовательная приватизация была единственным и верно найденным выходом из сложившейся в конце 70-х гг. тупиковой ситуации, красноречиво свидетельствуют следующие цифры. Когда тори пришли к власти в 1979 г., национализированные отрасли несли тяжелые убытки, а издержки их государственной поддержки были эквивалентны в том году 300 ф. ст. на каждого налогоплательщика. В настоящее время приватизированные предприятия получают прибыли, равные 2.5 млрд ф. ст. в год, и платят налоги с этих прибылей в сумме, эквивалентной 100 ф. ст. на каждого налогоплательщика.[19]

[14] Privatization : The UK experience and international trends / Ed. by R. Fraser. London, 1988. P. 27.

[15] Цит. по: Privatization... P. 22-23.

[16] В Великобритании не было единого правительственного органа, который осуществлял бы надзор и руководство деятельностью всей совокупности государственных корпораций, не говоря уже о государственном предпринимательском секторе в целом. Государственные корпорации в зависимости от своей отраслевой принадлежности подчинялись, как было показано выше, соответственно министерствам промышленности, энергетики и т. д. Роль координатора политики публичных корпораций фактически выполняло Министерство финансов, которое контролировало выделение им средств и вырабатывало наиболее общие правила их хозяйственного поведения.

[17] Privatization... P. 30-37.

[18] Zahariadis N. Markets, states and public policy : Privatization in Britain and France // Ann. Arbor. Univ. Mich. Press. 1995. P. 65-66.

[19] Economist. 1996. Sept. 21. Р. 9.

ЗАДАЧИ.

1. Воспользуйтесь условиями задачи 2 к лекциям 41 и 42 (скорректировав их с учетом сокращения общего количества задействованного труда и допустив, что на каждого индивида приходится половина общего фонда рабочего времени). Предположим, что государство решило проявить "заботу о трудящихся" и из благих побуждений установило минимальную ставку зарплаты, равную 12 ден. ед.

Просчитайте последствия такой акции государства для: а) занятости; б) выпуска; в) доходов индивидов; г) полезностей индивидов. (Воспользуйтесь результатами решенной задачи 2 к лекциям 41 и 42). Сделайте соответствующие выводы.

<< |
Источник: Неизвестный. 50 лекций по микроэкономике. 2014

Еще по теме Лекция 50. Провалы государства:

  1. В мире банкнотных каталогов
  2. ЧИКАГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
  3. 1. Неожиданное сходств
  4. 7. Общество как объект управления: система «биосфера — хозяйство — культура»
  5. 11.2. Рынок земли. Экономическая рента.
  6. СОДЕРЖАНИЕ:
  7. Лекция 41. Теория общего равновесия
  8. Лекция 44. Перераспределение дохода
  9. Лекция 45. Внешние эффекты
  10. Лекция 50. Провалы государства
  11. Раздел VII Реформа избирательной системы 1917 года: Выборы в органы местного самоуправления
  12. Раздел VIII Реформа избирательной системы 1917 года: Выборы депутатов Всероссийского Учредительного собрания
  13. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ источников
  14. Список использованных источников и научной литературы
  15. ВВЕДЕНИЕ
  16. ВВЕДЕНИЕ
  17. 2.3. Особенности рецепции римского права в дореволюционной России.
  18. БИБЛИОРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  19. ЛЕКЦИЯ 13. СССР В 1920 - 50-Е ГОДЫ: ФОРМИРОВАНИЕ СОВЕТСКОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -