Проблемы реализации гражданско-правовой ответственности федеральных казенных учреждений и пути их решения
Даняева А.О. курсант 4 курса
Научный руководитель: Борцов А.В., преподаватель каф. гражданско-правовых дисциплин Пермский институт ФСИН России
(г. Пермь)
Казенные учреждения являются совершенно новым типом юридического лица, ранее в Российской Федерации не существовавшим.
Правовой статус казенных учреждений, их правоспособность и особенности участия в частных правоотношениях требуют специаль- ного и подробного изучения. Это связано с тем, что в настоящее время уже сложилась практика деятельности казенных учреждений в новых условиях гражданского оборота, выработаны механизмы участия в различных правоотношениях, а также проявились про- блемы правового регулирования данного вида юридического лица.Как и все юридические лица, казенные учреждения могут участвовать в гражданских правоотношениях, в том числе и в обязательственных, а также нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых на себя обязательств.
Особенность данного вида юридического лица заключается в том, что его правовое регулирование находится на стыке частного и публичного права, так как казенные учре- ждения остались единственным участником бюджетного процесса среди прочих юриди- ческих лиц. Отсюда возникает много правовых проблем участия их в гражданском оборо- те. Мы остановимся на проблемах привлечения федеральных казенных учреждений к гражданско-правовой ответственности.
Первой особенностью и скрытой опасностью для кредитора является норма, закреп- ленная в статье 242.3 БК РФ [1], предусматривающая, что при неисполнении должником исполнительного документа в течение трех месяцев со дня его поступления в орган феде- рального казначейства указанный орган в течение 10 дней информирует об этом взыска- теля [8].
То есть, если по каким-либо причинам должник (казенное учреждение) не исполнил или исполнил лишь частично свое обязательство, кредитор не имеет императивных мер воздействия на него.
Связано это со следующим.В ст.239 БК РФ закреплено, что денежные средства казенного учреждения, собствен- ником которого выступает государство, обладают бюджетным иммунитетом, который представляет собой правовой режим, при котором обращения взыскания на бюджетные средства возможны только по решению суда, за исключением определенных случаев. К таким случаям взыскания на имущество казенных учреждений не относится. И самое главное – в соответствии с п.2 ст. 239 БК РФ обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производит- ся, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом. Однако, в БК РФ больше не встречается ни одно упоминание о службе судебных приставов и их деятельно- сти по принудительному взысканию бюджетных средств. Таким образом, кредитор может надеяться только на добровольное исполнение исполнительных документов со стороны казенного учреждения, без возможности принудительного воздействия специальных орга- нов.
Эта проблема имеет и другое проявление. Орган государственной власти должен обеспечить лимиты бюджетных обязательств и объем финансирования расходов казенно- му учреждению в соответствии с запросом-требованием. Но если лимиты казенному учреждению выданы, а оно не погашает задолженность по исполнительному документу по каким-либо причинам, то орган, предоставляющий открытие и ведение лицевых счетов (орган Федерального казначейства), приостанавливает осуществление операций по расхо- дованию средств на всех лицевых счетах, предварительно предупредив об этом федераль-
ное казенное учреждение. В соответствии с этим оно лишается возможности осуществ- лять различные операции по счету, кроме погашения задолженности по исполнительному документу.
И тут у нас опять возникает своего рода проблема. Кредитор вынужден ждать в тече- ние долгого времени исполнения исполнительных документов казенным учреждением, неся при этом значительные убытки. Отсюда, чтобы получить свои денежные средства, взыскатель (кредитор) вынужден отозвать исполнительный документ и передать его в суд с сопроводительным письмом о причинах неисполнения задолженности с целью субси- диарного их предъявления собственнику учреждения.
Так как исполнительный документ отозван, значит прекращается исполнительное производство и тем самым, у казенного учреждения снимаются запреты на осуществление операций по лицевым счетам.В дальнейшем суд отправляет исполнительный документ непосредственно государ- ственному органу, в чьем ведении находится ФКУ, которое должно будет отвечать субси- диарно за основного должника. Здесь возникает вопрос о безответственности казенных
учреждений за неисполнение своих обязательств. То есть, если казенное учреждение не осуществляет обязанностей по исполнению исполнительного документа, ему можно до- ждаться его отзыва и перевода долга на субсидиарного ответчика. Скорее всего, здесь нужно будет вести речь о дисциплинарной либо административной ответственности должностных лиц казенного учреждения, по вине которых не был исполнен исполнитель- ный документ.
Исходя из всего сказанного, можно сделать вывод, что кредитор казенного учрежде- ния не имеет достаточной правовой гарантии исполнения последним своего обязатель- ства. Единственным средством преодоления этого пробела является нормативное закреп- ление в Бюджетном кодексе РФ непосредственно процедуры принудительного взыскания судебными приставами-исполнителями бюджетных средств по обязательствам казенного учреждения.
Из сказанного следует, что кредитор должен как-то защитить свои интересы в обяза- тельстве. Таким средством защиты могут служить предусмотренные главой 23 ГК РФ обеспечительные меры. Однако возникает проблема их применения в отношении казен- ных учреждений, так как здесь речь идет о взаимодействии норм публичного и частного права. Проведенный анализ показал, что законодательство РФ в настоящее время не со- держит специальных норм, регулирующих возможность применения обеспечительных мер казенными учреждениями в своих обязательствах. В настоящее время применение от- дельных обеспечительных мер зависит от статуса казенного учреждения, владеющего имуществом на праве оперативного управления. Отсюда применение таких мер как залог, удержание может быть осуществлено по разрешению собственника.
Если взять в пример казенные учреждения УИС, то во многих случаях у ФСИН Рос- сии как представителя собственника заключен договор с казенными учреждениями об
условиях и пределах заключения соглашений. И если в таком договоре не указанны усло- вия обеспечительных мер (гарантии, страхования, залог и т.д.), то ФКУ самостоятельно не может их осуществлять. Возьмем в пример Пермский институт Федеральной службы ис- полнения наказания. Он не может самостоятельно отдать под залог «учебный тир», «сто- ловую» без разрешения собственника (ФСИН России).
С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государ- ственных и муниципальных нужд»[4].Данный Закон закрепляет возможность применения банковской гарантии в качестве обеспечительной меры при заключении государственных контрактов. Что касается банковской гарантии, то он не является самостоятельным дого- вором, а представляет собой одностороннее и безусловное обязательство гаранта перед кредитором (бенефициаром) уплатить при соблюдении условий гарантии названную в ней
денежную сумму.
При рассмотрении проблем применения обеспечительных мер казенными учреждени- ями, хотелось бы предложить решение данных проблем. А именно – объединить все обес- печительные меры, применяемые участниками бюджетного процесса в отдельную главу Бюджетного кодекса РФ, для того чтобы они были систематизированы и конкретизирова- ны. Однако, в целях более полного регулирования деятельности федеральных казенных учреждений мы также предлагаем внести законопроект о казенных учреждениях. Не смотря на то, что этот институт достаточно молод, он имеет достаточно много особенно- стей правового регулирования, стоящих на стыке публичного и частного права, и требует самостоятельной нормативно-правовой базы.
Список использованных источников
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от
02.11.2013) // «Российская газета», № 153-154, 12.08.1998.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 02.11.2013) // «Российская газета», № 238-239, 08.12.1994.
3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-
ФЗ (ред. От 25.11.2013)// «Российская газета», N 220, 20.11.2002.
4. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О контрактной си- стеме в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муници- пальных нужд» // «Российская газета», № 80, 12.04.2013.
5. Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об исполнительном производстве»//«Российская газета», № 223, 06.10.2007.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от О7.05.2013) // Российская газета, 2010. № 100.
7. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 2001.
8. Борцов А.В. Механизм гражданско-правовой ответственности учреждений уголов- но-исполнительной системы // Вестник Пермского института ФСИН России. 2013. № 3 (10). С. 54-56.
9. Лукьянцев А.А. Применение гражданско-правовой ответственности при осуществ- лении предпринимательской деятельности. Ростов н/Д, 2005 – с. 6.
10. Мозолин В.П. Гражданско-правовая ответственность в системе российского права
// Журнал российского права. 2012. N 1.
11. Юридическая энциклопедия. М.: Изд. г-на М.Ю. Тихомирова, 1997. С. 99.